55. člen ZTuj-2

Podrejanje pravnemu redu RS je nedoločen pravni pojem. Nedoločeni pravni pojmi so na področju upravnega prava po svoji pravni naravi oblika zakonskega urejanja, s katero zakonodajalec upravi prepusti vsebinsko opredelitev pomena takega pojma. Sodišče glede na svojo funkcijo zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic v navedeno lahko poseže samo, če je pri tem uprava prestopila meje dovoljenega, torej prekoračila zakonski okvir razlage nedoločenega pravnega pojma. Ocena o obstoju domneve, da se tožnik ne bo podrejal pravnemu redu RS je torej primarno prepuščena organu, ki odloča o izdaji dovoljenja, ta pa jo mora posebej obrazložiti. Pri tem upravni organ ne sme ugotavljati le dejstev, ki bi morebiti lahko vodila do zaključka, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu. Upravni organ namreč veže načelo materialne resnice, kar pomeni, da mora ugotoviti resnično dejansko stanje in vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločitev.

V primeru tožnika gre za prava neuko stranko in ker je doslej vedno pravočasno podaljševal dovoljenja in ker je nedvomno v njegovem interesu, da se njegovo prebivanje in delo nadaljuje, mu vsekakor ni možno očitati naklepne kršitve in je torej mogoče za oceno njenega bodočega ravnanja upoštevati tudi druge okoliščine in dejanja te osebe v preteklem obdobju.

Podrejanje tujca pravnemu redu je res nedefiniran pojem, ki ju je treba presojati v vsakem primeru posebej, pri čemer je standardna presoja obstoja razloga za ta pravna pojma postavljena na raven domneve in suma. Zakonska ureditev ne določa podrobneje, kakšni bi morali biti ti razlogi, zato je ocena teh razlogov prepuščena upravnemu organu, ki odloča o izdaji enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tujca. Sodna praksa je že v večih zadevah izoblikovala stališče, da veljavno delovno dovoljenje ne zadostuje za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje, če organ oceni, da obstajajo razlogi za domnevo, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije. Skladno z ZTuj-2 torej niti ni potrebno, da bi bila z neko oblastveno odločbo državnega organa domneva izkazana, ampak zadostuje že to, da obstajajo razlogi za tako domnevo. Tako je potrebno zavrniti tožbene očitke, da upravni organ postavlja domnevo kršitev pravnega reda, saj, kot rečeno, je v izpodbijani odločbi jasno navedeno, da je podana pravnomočna obsodba tožnika. Za obstoj razlogov za sum, da tujec utegne pomeniti nevarnost za javni red in varnost, kot tudi za domnevo nepodrejanja pravnemu redu, ni treba

Sodišče opozarja, da toženka nima pooblastil, da bi smela interpretirati odločitev prekrškovnega organa preko meja prekrška, kot ga je ugotovil in sankcioniral prekrškovni organ. Zato nima pooblastil, da sama presoja olajševalne in obremenilne okoliščine storjenega prekrška. Tehtanje teh je v pristojnosti prekrškovnega organa, ki pa je tožniku izrekel najnižjo predpisano globo. Toženka je zato s presojo "oteževalnih" in "olajševalnih" okoliščin prekrška presegla pooblastilo iz 6. člena ZUP o prostem preudarku. Zaradi napačne uporabe določb o prostem preudarku, pa ni odgovorila na tožbene ugovore tožnika glede izrečene najnižje globe in s tem v povezavi njegovih ravnanj po storitvi prekrška.

Toženec je lahko le država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan. Zadostna sredstva za preživljanje morajo biti zagotovljena tudi za mesec odločanja o prošnji oziroma v primeru, kadar jih tujec dokazuje z dobičkom iz dejavnosti samostojnega podjetnega posameznika, celo za obdobje enega leta pred letom odločanja o prošnji. Tožnik ni izpolnil dokaznega bremena o privarčevanih sredstvih, s katerimi naj bi razpolagal v času izdaje odl0čbe organa prve stopnje. Neizkazana okoliščina o zagotovljenih zadostnih sredstvih je bila ključnega pomena za odločitev o prošnji, saj ni sporno, da tožnikova žena A. A. ni imela lastnih prihodkov, da tožnik v času izdaje odločbe organa prve stopnje ni bil več zaposlen in da ni opravljal samostojne dejavnosti. Torej sredstev za preživljanje iz teh naslovov ni prejemal. Pogoju glede zadostnih sredstev za preživljanje bi torej lahko zadostil (le) tako, da bi izkazal, da ima skladno s tretjim odstavkom 33. člena ZTuj-2 zadosti privarčevanih sredstev, vendar tega ni storil. Navedeno pa po prvi alineji prvega odstavka 55. člena ZTuj-2 predstavlja razlog za zavrnitev iz

Ne glede na (ne)sodelovanje stranke v postopku je po presoji sodišča upravni organ v vsakem primeru dolžan izpeljati posvetovalni postopek z državo članico odobritve skladno s citirano določbo 27. člena Uredbe (EU) 2018/1961 Evropskega parlamenta in svet z dne 28. novembra 2018 o vzpostavitvi, delovanju in uporabi schengenskega informacijskega sistema (SIS) na področju mejnih kontrol, o spremembi Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma ter o spremembi in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1987/2006, in nato (po prejemu odgovora države članice izdajateljice ukrepa) sprejeti obrazloženo odločitev o odobritvi oziroma podaljšanju dovoljenja za prebivanje oziroma zavrnitvi takšne vloge, ob tem pa mora upoštevati tako določila nacionalnega prava kot tudi določbo (d) prvega odstavka 27. člena Uredbe (EU) 2018/1961, ki je v Republiki Sloveniji neposredno uporabna.

ZTuj-2 postavlja zelo stroga merila, ko gre za presojo, ali obstajajo razlogi za domnevo, da se tujec ne bo podrejal pravnemu redu Republike Slovenije. Ker zakon uporablja besedno zvezo "razlogi za domnevo", je po mnenju sodišča tožena stranka logično sklepala, da obstaja razlog za domnevo, da tožnik po izteku veljavnosti dovoljenja ne bo prostovoljno zapustil Republike Slovenije, ker je enkrat že prekoračil dovoljen rok bivanja, in da obstaja razlog za domnevo, da se ne bo podrejal redu Republike Slovenije, ker je bil že storjen prekršek po ZTuj-2, čas nedovoljenega bivanja pa je v konkretnem primeru znašal 32 dni, kar je precej dolgo časovno obdobje.

Ukrepi o omejevanju svobode gibanja in bivanja državljanov EU in njihovih družinskih članov, sprejeti zaradi javnega reda ali javne varnosti, so "v skladu z načelom sorazmernosti in temeljijo izključno na osebnem obnašanju zadevnega posameznika. Predhodne kazenske obsodbe same po sebi še ne predstavljajo razlogov za sprejetje takšnih ukrepov. Osebno obnašanje zadevnega posameznika mora predstavljati resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki prizadene osnovne interese družbe". Tožena stranka bi morala v upravnem postopku pred izdajo odločbe ugotoviti, koliko časa je tožnik bival zakonito v Sloveniji, preden mu je bilo izdano dovoljenje za bivanje in delo v Sloveniji iz leta 2021; ali je bil v tem času zaposlen v podjetju v Sloveniji in je bival sam brez družinskih članov; ali je v tem obdobju storil kakšno drugo kaznivo dejanje ali prekršek; ali je v času pred izdajo izpodbijanega akta imel v Sloveniji družinskega člana, ki ga je vzdrževal oziroma je bil ta od njega odvisen in če koliko časa je to trajalo. V dokazno oceno bi tožena stranka morala vključiti tudi okoliščine, v katerih je tožnik ponaredil listino, da je prebolel Covid-19 oziroma razloge, zakaj je to

Tožena stranka bi morala v skladu z 9. členom ZUP pred izdajo odločbe dati tožniku možnost, da se izjasni o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe. V skladu s prvim odstavkom 138. člena ZUP je namreč treba pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi.

Toženka je na podlagi nesporne pravnomočne kazenske obsodbe tožnika ugotovila, da obstajajo razlogi za sum, da utegne tožnik pomeniti nevarnost za javni red in varnost RS in da obstaja sum, da bo tožnikovo prebivanje v državi povezano z izvrševanjem kaznivih dejanj, saj je tožnik storil kaznivo dejanje, za katerega je bil pravnomočno obsojen in pravne posledice kaznivega dejanja še vedno trajajo.

Za obstoj razlogov za sum, da tujec pomeni nevarnost za javni red ni treba da bi tujec že moral biti pravnomočno obsojen za kaznivo dejanje.

Ob upoštevanju opisanih nespornih dejstev sodišče ugotavlja, da tožena stranka o tožnikovi prošnji za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo ni mogla odločiti brez njegovega sodelovanja. Listin, ki jih tožnik ni priložil svoji prošnji, namreč tožena stranka ni mogla pridobiti sama. Ker teh listin kljub izrecni zahtevi tožniku, naj jih dostavi v določenem roku, ni prejela, je po presoji sodišča pravilno štela, da gre za molk tožnika, na zahtevo katerega se je uvedel postopek in s tem za umik njegove zahteve za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, kot to ureja tretji odstavek 90. člena ZTuj-2, kar pa je bilo podlaga, da je v skladu s 135. členom ZUP postopek ustavila.

Že v zadevi III U 104/2018 ter nato v zadevi III U 49/2019 je tukajšnje sodišče tudi zavzelo stališče (drugače, kot je bilo zavzeto v sodbah I U 2694/2017 in I U 1219/2016), da zakonska ureditev v zvezi s prepovedmi iz 42. člena ZZSDT ne predvideva oziroma zahteva izdaje posebne odločbe o prepovedi zaposlovanja, samozaposlovanja oziroma dela tujcev za določeno obdobje, pač pa je bistvena pravnomočna odločba o izrečeni globi. Sodišče izpostavlja tudi, da glede na zakon soglasje zavoda ni vedno pogoj za izdajo oziroma podaljšanje enotnega dovoljenja. V drugem odstavku 37. člena ZTuj-2 je namreč določeno, da soglasje ni pogoj za izdajo enotnega dovoljenja, če tujec po ZZSDT za zaposlitev ali delo ne potrebuje soglasja k izdaji enotnega dovoljenja. Navedeno glede na četrti odstavek 37. člena ZTuj-2 velja tudi za podaljšanje enotnega dovoljenja.

V obravnavani zadevi je sporno, ali so dokazila, s katerimi tujec dokazuje svojo plačo, nadomestilo plače, povračilo stroškov v zvezi z delom, bonitete in regres za letni dopust, in ki so našteta v prvem odstavku 2. člena Pravilnika o načinu ugotavljanja zadostnih sredstev za preživljanje v postopku izdaje dovoljenja za prebivanje, našteta taksativno in kumulativno ali zgolj primeroma ter posledično, ali lahko tožnik zadostna sredstva za preživljanje dokazuje s plačilnimi listami svojega očeta in pripadajočimi blagajniškimi izdatki. Po presoji sodišča so dokazila našteta primeroma. Sporni stavek namreč uporablja besedno zvezo „in drugimi dokazi, ki nedvoumno izkazujejo prejem dohodkov iz prejemkov iz tega odstavka“. Ti drugi dokazi v Pravilniku niso našteti niti definirani na način, da bi jih bilo mogoče izčrpno določiti, zato stališče, da so zahtevana dokazila v določbi našteta taksativno (izčrpno) in da morajo biti kumulativno izkazana, ni pravilno. Citirana besedna zveza je po presoji sodišča namenjena tudi situacijam, v katerih tujec sredstev ne more dokazati s plačilnimi listami in izpiski iz transakcijskega računa in pomeni, da lahko tujec na kakršenkoli način izkazuje, da

V konkretni zadevi tožnik izpodbijani odločbi oporeka zaradi odločitve ZRSZ, ki je kot soglasodajalec zavrnil izdajo soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja za prebivanje in delo (kar je imelo za posledico izdajo izpodbojne odločbe) z utemeljitvijo, da je bil tožnik spoznan za krivega storitve kaznivega dejanja ponarejanja listin, kar je po četrtem odstavku 42. člena ZZSDT razlog, da soglasja ne izda. Sodišče poudarja, da se v vprašanja, ali je tožnik storil kaznivo dejanje ponarejanje listin po tretjem odstavku 251. člena KZ-1, ali je za to dejanje kriv in ali je bil postopek sodišča, ki je odločilo v kazenski zadevi z izdajo kaznovalnega naloga, pravilen, ni spuščalo, in se tudi ni smelo spuščati. Tožnika je za krivega storitve kaznivega dejanja spoznalo za to pristojno sodišče in zato upravno sodišče v to odločitev ne sme posegati ali jo razlagati drugače, kot je bila izrečena.

Izpodbijani akt je do tolikšne mere pomanjkljiv, da se ga ne da preizkusiti v smislu 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, razen v tem smislu, da je obrazložitev očitno pomanjkljiva in gre zato za bistveno kršitev določb postopka. Zaradi teh pomanjkljivosti je tožnik imel zgolj navidezno možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP) in je bila s tem kršena tudi tožnikova pravica do obrambe oziroma izjave v upravnem postopku pred izdajo izpodbijanega akta. Če pa je tožnikova mladoletna hči ob tem tudi državljanka Slovenije ali druge države članice EU, kar tožena stranka tudi ni ugotavljala, bi morala tožena stranka v izpodbijanem aktu upoštevati tudi bistvene pravice tožnikove mladoletne hčerke, kolikor so ji podeljene zaradi statusa državljanke EU na podlagi člena 20 Pogodbe o delovanju EU v smislu sodbe Velikega senata Sodišča EU v zadevi Zambrano.

Tožena stranka ni v zadostni meri raziskala, kakšne so potrebe tožnikovih sinov in kakšna je tožnikova vloga v razmerju do obeh otrok. Tožnik se je namreč skliceval, da sta oba sinova otroka s posebnimi potrebami in to dejstvo izkazoval z odločbama pristojnega zavoda, iz katerih pa ni razvidno, kakšno posebno pomoč otroka potrebujeta. Tožena stranka bi zato lahko tožnika o tem zaslišala ali ga pozvala k predložitvi ustreznih dokazil. Šele na tej podlagi bi nato presojala, ali gre za take potrebe, ki jih otroka lahko zadovoljujeta le v Republiki Sloveniji, ali pa bi jih lahko zadovoljevala tudi v izvorni tožnikovi državi.

51. člen ZTuj-2 je treba razlagati v skladu z EKČP in Ustavo tako, da se posamezniku zagotovi spoštovanje njegove pravice do zasebnega življenja iz 8. člena EKČP. Zato upravni organ ni pravilno uporabil navedene zakonske določbe, zaradi česar tudi ni presojal tožničinih življenjskih okoliščin (da od rojstva živi v Sloveniji in je brez državljanstva), čeprav jo je zaslišal ravno zaradi zatrjevanega dolgotrajnega bivanja v Republiki Sloveniji.

Iz 2. alineje prvega odstavka 55. člena Ztuj-2 torej izhaja, da če je tujec zaposlen pri delodajalcu s sedežem v Republiki Sloveniji in ga ta zaradi opravljanja storitev napoti na delo v tujino, potem to ne more biti razlog za zavrnitev dovoljenja za prebivanje oziroma za razveljavitev dovoljenja za prebivanje. Glede na tožbene navedbe in podatke spisa bi lahko bil podan ravno tak primer, ko je tožnik bil zaposlen pri delodajalcu s sedežem v Republiki Sloveniji in ga je le ta napotil v tujino. V kolikor so te okoliščine podane, potem ni razumljivo, da se tožena stranka v istem odstavku odločbe sklicuje na to, da obstajajo razlogi za domnevo, da se tožnik ne bo podrejal pravnemu redu.

Toženka je (vsaj) preuranjeno sklepala, da obstajajo razlogi za domnevo, da se tožnica ne bo podrejala pravnemu redu Republike Slovenije zato, ker naj bi predložila prirejeno pogodbo o zaposlitvi z dne 26. 10. 2017. Sklepanje toženke, da je prirejena zato, ker jo je tožničin mož sklenil le nekaj dni pred podajo tožničine prošnje in zato, ker je tožničin mož izjavil, da opravlja ves čas enako delo, upoštevajoč izvedene dokaze, po presoji sodišča ne prepriča. Dokazna ocena in zaključki toženke, ki jih toženka utemeljuje zgolj z nekaterimi selektivno izpostavljenimi navedbami tožničinega moža na njegovem zaslišanju, brez presoje celotne izpovedi in presoje vseh dokazov skpaj, ne zadosti zahtevam iz 10. člena ZUP.