37.a člen ZTuj-2

Po določbi prvega odstavka 37.a člena ZTuj-2 lahko prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja vloži tujec ali njegov delodajalec. Če prošnjo vloži delodajalec, lahko ta opravlja tudi druga dejanja v postopku v skladu s pooblastilom tujca, ne more pa se mu vročiti izdanega enotnega dovoljenja. Prva tožnica zgolj s tem, da je vložila prošnjo za drugega tožnika kot njegova delodajalka, ni pridobila statusa stranke (ali stranskega udeleženca) v upravnem postopku. Delodajalcu je namreč z določbo 37.a člena ZTuj-2 dana le procesna legitimacija, ki nima podlage v stvarni materialno-pravni legitimaciji (pravici do prebivanja), glede nadaljnjih procesnih dejanj pa lahko delodajalec nastopa le kot pooblaščenec tujca (prim. sklepa Upravnega sodišča III U 138/2021 z dne 2. 11. 2021 in I U 153/2015 z dne 15. 5. 2015 ter sodbo in sklep III U 226/2012 z dne 3. 9. 2013).

Če procesna predpostavka pravočasnosti zahteve ni izpolnjena, pristojni organ ne sme meritorno (to je po vsebini) presojati utemeljenosti postavljene zahteve, temveč mora zaradi dejstva, da take vloge sploh ni mogoče obravnavati, pred vsebinskim začetkom upravnega postopka, to vlogo zavreči.

Ker ni soglasja Zavoda za zaposlovanje Republike Slovenije k izdaji (oziroma podaljšanju) enotnega dovoljenja, je upravni organ v skladu z določbo četrtega odstavka 37.a člena ZTuj-2 tožnikovo vlogo za podaljšanje enotnega dovoljenja pravilno zavrnil.

Soglasje Zavoda RS za zaposlovanje (zavod) ni vedno pogoj za izdajo oziroma podaljšanje enotnega dovoljenja. Toženka je s tega vidika v obrazložitvi izpodbijane odločbe le splošno navedla, da ZTuj-2 določa, da tujec za delo, ki bi ga opravljal na podlagi zaprošenega dovoljenja, nujno potrebuje izdano soglasje s strani zavoda, vendar tega ni utemeljila. Pojasnila ni, katere so tiste dejanske okoliščine in kakšna je vsebina zakonskih določb, ki pomenijo podlago za njen zaključek, da je v obravnavanem primeru soglasje zavoda pogoj za podaljšanje enotnega dovoljenja. Da mora biti odločitev tudi s tega vidika obrazložena, pa je sodišče opozorilo že v sodbah I U 1219/2016 in I U 1806/2016. To pa pomeni, da je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva in na njeni podlagi odločbe ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi z 2. točko prvega odstavka in tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1), povedano pa kaže tudi na možnost, da pri odločanju materialno pravo ni bilo pravilno uporabljeno.

Toženka mora v odločbi, kot je izpodbijana, konkretno utemeljiti tudi, katere dejanske okoliščine in katere zakonske določbe so podlaga za zaključek, da je v konkretnem primeru soglasje zavoda nujen pogoj za izdajo oziroma podaljšanje enotnega dovoljenja. Stališče, da mora biti odločba tudi s tega vidika obrazložena, je Upravno sodišče zavzelo že v sodbah v zadevah I U 1219/2016 in I U 1806/2016.

Tožnik je v času zaposlitve pri toženki imel veljavno dovoljenje za delo, sklenjeno na podlagi BBHZD, ki se šteje kot soglasje k enotnemu dovoljenju. Upravna enota je na podlagi navedene tožnikove prošnje z dne 6. 4. 2020 odločila, da se postopek za izdajo enotnega dovoljenja tožniku (zaradi njegovega neodziva na dopolnitev vloge) ustavi. Sklep o ustavitvi postopka za izdajo tožnikovega enotnega dovoljenja je postal dokončen in pravnomočen 28. 12. 2020. Zato je sodišče prve stopnje na podlagi določila osmega odstavka 37.a člena ZTuj-2 pravilno zaključilo, da je imel tožnik do pravnomočnosti tega sklepa, torej do 28. 12. 2020 pravico delati oziroma biti zaposlen v Sloveniji.

Ker tožena stranka ni v ugotovitvenem postopku, v katerem bi bila tožniku zagotovljena vsa procesna jamstva, ugotovila vseh dejstev, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločitev, določila pomena upoštevnih predpisov in utemeljila svoje pričakovane odločitve ter šele nato svojih ugotovitev predložila Zavodu v potrditev, je tožniku onemogočila, da bi se lahko učinkovito izjavil o dejstvih in okoliščinah, pomembnih z vidika izpolnjevanja pogojev, ki jih v obravnavani zadevi utegne zahtevati delodajalec. Zato je tožena stranka kršila pravico iz 22. člena Ustave, s čimer je podana bistvene kršitve pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

Strankam v upravnem postopku mora biti omogočeno, da se seznanijo s celotno vsebino soglasja kot akcesornega akta, saj se sicer ne morejo izjaviti o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev, kot to zahtevata 9. člen ZUP in 22. člen Ustave RS. Organ, ki izda odločbo, se mora do soglasja kot akcesornega akta opredeliti tudi v obrazložitvi odločbe, saj se lahko izdana odločba izpodbija tudi iz razloga pomanjkljivosti samega soglasja, zato mora biti stranki dokument, s katerim organ poda soglasje oz. nesoglasje, osebno vročen in zgolj seznanitev z „izidom“ v obliki pisnega obvestila ne zadošča.

Po določbi prvega odstavka 37.a člena ZTuj-2 lahko prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja vloži tujec ali njegov delodajalec. Če prošnjo vloži tujčev delodajalec, lahko opravlja tudi druga dejanja v postopku v skladu s tujčevim pooblastilom, ne more pa se mu vročiti izdanega enotnega dovoljenja. V obravnavani zadevi ni sporno, da je prošnjo za tujca vložila tožeča stranka kot delodajalec. Zgolj s tem dejanjem pa ni pridobila statusa stranke (ali stranskega udeleženca) v upravnem postopku. Delodajalcu je namreč z navedeno zakonsko določbo dana le procesna legitimacija, ki nima podlage v stvarni materialno-pravni legitimaciji (pravici do prebivanja), glede nadaljnjih procesnih dejanj pa lahko delodajalec nastopa le kot pooblaščenec tujca.

V zvezi s tožbenimi navedbami, da ni mogoče določila 17. člena ZZSDT razlagati „ozko samo v smislu pravno - formalnih razlogov“, sodišče pojasnjuje, da je določba zakona glede tega povsem nedvoumna in je ni mogoče razlagati na drugačen način, saj zakon povsem jasno določa, da mora imeti delodajalec v vsakem od šestih mesecev pred vložitvijo vloge prilive v višini 10.000 eurov in ne določa glede tega nikakršne izjeme.

Zavod RS za zaposlovanje je Upravno enoto obvestil, da predpisanega soglasja ni mogoče izdati, ker niso kumulativno izpolnjeni vsi zakonski pogoji. Ker je s tem podan razlog za zavrnitev izdaje zaprošenega dovoljenja iz 1. alineje prvega odstavka 55. člena ZTuj-2, je Upravna enota praviloma zakonito zavrnila zaprošeno izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tujca.

Tako imenovano „incidenter priznanje“, ko lahko o priznanju in izvršitvi odloči izvršilno sodišče kot o predhodnem vprašanju s sklepom o izvršbi, je možno le v primeru izvršitev izvršilnih naslovov iz tretjih držav, ki niso članice EU. Pri izvršitvi tuje sodne odločbe na podlagi Uredbe Bruselj I pa je priznanje in razglasitev izvršljivosti v posebnem delibacijskem postopku pred okrožnim sodiščem pogoj, da lahko izvršilno sodišče s sklepom dovoli in opravi izvršbo. Izvršilni naslov ni v Republiki Sloveniji neizvršljiv že zaradi golega dejstva, da je upnik hrvaški državljan. Dolžnika veže izvršilni naslov, pri čemer je imel ves čas od izdaje izvršilnega naslova dovoljenja, ki (dokler) so bila potrebna in katerih obstoj je prerekal, možnost za upnika pridobiti sam.

Iz izdanega nesoglasja in tudi iz izpodbijanega akta ni razvidno, zakaj je organ glede pogojev za podajo (ne)soglasja uporabil 17. člen ZZSDT, ki se nanaša na izdajo enotnega doovljenja, če pa je zakonodajalec posebno uredil pogoje za izdajo soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja za namen zaposlitve v 18. členu ZZSDT. Med strankama sicer ni sporno, da je tožnik vložil prošnjo za podaljšanje enotnega dovoljenja za bivanje in delo. To pomeni, da Zavod lahko zavrne soglasje samo, če kateri izmed dveh pogojev v prvem odstavku 18. člena ZZSDT ni izpolnjen.

Po proučitvi podatkov in listin upravnega spisa sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita. Iz podatkov v spisu je namreč razvidno, da je tožena stranka dne 10. 11. 2017 prejela akt ZRSZ, št. 20170024526, označen kot ne izdaja soglasja za zastopnika, v katerem navaja, da izdaja soglasja ni možna in se soglasje ne izda, ker niso izpolnjeni vsi zakonsko določeni pogoji za izdajo soglasja iz 27. člena ZZSDT. Iz vpogleda v uradno evidenco FURS je namreč razvidno, da delodajalec vlagatelja na dan vložitve vloge 27. 9. 2017 nima poravnanih zapadlih davčnih obveznosti, kar pomeni, da niso bili izpolnjeni predpisani pogoji iz 27. člena ZZSDT, natančneje iz 2. točke drugega odstavka 27. člena ZZSDT.

Upravna enota bi v konkretnem primeru morala šteti, da soglasje Zavoda za zaposlovanje ni podano, kar pa ni samo po sebi razlog za zavrnitev prošnje, ampak bi morala izkazane okoliščine in razloge za na dan 26. 7. 2016 neporavnane davčne obveznosti omenjenega podjetja upoštevati namesto Zavoda. Tožena stranka tega ni storila zaradi napačne uporabe materialnega prava, kar pa je imelo za posledico tudi nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter kršitev pravice stranke, da se izjavi o dejstvih, ki so pomembna za odločitev in da upravni organ argumente iz izjave stranke upošteva v odločbi.

Določba 2. točke drugega odstavka 27. člena ZZSDT je bila spremenjena tako, da se vlagatelju omogoča, da pogoj vseh poravnanih davčnih obveznosti izpolni še v teku postopka. Glede na tako spremenjeno zakonsko določbo - ki se v obravnavanem, še nepravnomočno končanem postopku, ob upoštevanju prehodne ureditve, uporabi kot za stranko ugodnejša - bi podatki oziroma listine v spisih zadeve, ki kažejo na to, da je tožničin delodajalec imel poravnane vse zapadle davčne obveznosti in to še preden je Zavod za zaposlovanje Upravni enoti sporočil, da ne podaja soglasja za zastopnika, lahko vodili do drugačne odločitve v zadevi.

Glede na ključno ugotovitev Zavoda v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe, da pritožnik nima poravnanih davčnih obveznosti na dan vložitve vloge (čemur pritožnik tudi v pritožbi ne oporeka), Vrhovno sodišče pritrjuje presoji sodišča prve stopnje o pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločitve, ki temelji na navedeni zakonski ureditvi, ter o neutemeljenosti tožbenih ugovorov.

Tožena stranka je pravilno ugotovila, da niso izpolnjeni pogoji za pridobitev vizuma za dolgoročno bivanje iz prvega odstavka 19. člena ZTuj-2. Prav tako pa je tudi pravilno ugotovila, da niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 20. člena ZTuj-2, ki sicer določeni kategoriji tujcev, ki že bivajo v Sloveniji, omogoča, da se jim lahko izda vizum tudi po tem, ko že bivajo v Sloveniji, vendar je osnovni pogoj ta, da gre za tujce, ki za vstop v Republiko Slovenijo niso potrebovali vizuma. Tožnik pa je kot državljan Nepala za vstop v Republiko Slovenijo potreboval vizum, torej ne spada v tisto kategorijo tujcev, za katero bi bilo mogoče uporabiti določilo drugega odstavka 20. člena ZTuj-2. Iz navedenih razlogov je odločitev tožene stranke o zavrnitvi izdaje vizuma za dolgoročno bivanje pravilna. Izdaja vizuma je bila zavrnjena iz razloga, ker ga tožnik ni pridobil že pred vstopom v Republiko Slovenijo.

Za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo morajo biti izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, med temi pa je tudi soglasje, ki ga pristojni organ izda po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev (drugi odstavek 37. člena ZTuj-2), to je po ZZSDT. Če soglasje k izdaji ali podaljšanju enotnega dovoljenja ni podano zaradi neizpolnjevanja pogojev po ZZSDT, se prošnja za izdajo ali podaljšanje enotnega dovoljenja zavrne (četrti odstavek 37a. člena ZTuj-2).

Za izdajo soglasja in s tem za izdajo oziroma podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tujca mora biti izpolnjen pogoj, da delodajalec ob vložitvi vloge ni imel neporavnanih zapadlih obveznosti. Morebitno dejstvo, da je pritožnik sam poravnal davčne obveznosti, ne pomeni, da je imel njegov delodajalec na dan vložitve vloge poravnane zapadle davčne obveznosti.