UPRS Sodba in sklep I U 63/2019-26

I. Tožba tožeče stranke A. A., Ljubljana, se zavrže.

II. V preostalem se tožba zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Dosedanji tek postopka

1Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana (prvostopenjski organ), je z izpodbijanim sklepom zavrgel vlogo tožnikov za vstop v postopek št. 06122-1817/2015 kot stranski udeleženci (1. točka izreka) in ugotovil, da z izdajo tega sklepa niso nastali posebni stroški (2. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da so tožniki 26. 1. 2016 vložili predlog za vstop v postopek v zvezi z gradbenimi deli v drugem nadstropju poslovno stanovanjske stavbe na ulici B. in ulici C. V tretjič ponovljenem postopku je presodil, da je treba predlog za vstop v postopek, ki je bil podan po tem, ko je bil inšpekcijski postopek št. 06122-1817/2015 na zapisnik o inšpekcijskem pregledu dne 7. 10. 2015 že ustavljen, obravnavati kot predlog za obnovo postopka po 260. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Ugotovil je, da je predlog dovoljen, popoln, pravočasen in podan s strani upravičene osebe, vendar okoliščina, na katero se predlog opira, ni verjetno izkazana. Tožniki namreč na poziv prvostopenjskega organa kljub dvakratnemu podaljšanju roka niso navedli, kako inšpekcijski postopek vpliva na njihov pravni interes ter kako dela v posameznem delu stavbe vplivajo na posamezne lastnike, niso pa tudi predložili dokazov glede posegov v nosilno konstrukcijo, ki so jih zatrjevali v vlogi. Ker tega niso storili, niso verjetno izkazali pravnega interesa po 43. členu ZUP, zato se njihov predlog za vstop v postopek kot stranskih udeležencev zavrže.

2Toženka je pritožbo tožnikov zavrnila. V obrazložitvi soglaša z odločitvijo prvostopenjskega organa, da vlogo tožnikov šteje kot predlog za obnovo postopka po 9. točki 260. člena ZUP in jo zavrže, vendar ne iz razloga, kot ga je navedel prvostopenjski organ, temveč iz razloga nedopustnosti. Inšpekcijski postopek je bil namreč končan z zapisom o ustavitvi postopka na koncu zapisnika in ne z odločbo, kar pomeni, da obnova postopka ni dovoljena. V drugostopenjski odločbi je ob smiselni uporabi tretjega odstavka 248. člena ZUP pomanjkljivost prvostopenjskega organa odpravila, pritožbo pa zavrnila, saj je presodila, da je izrek prvostopenjskega sklepa kljub temu zakonit.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3Tožniki se s tako odločitvijo ne strinjajo. V tožbi navajajo, da inšpekcijski postopek sploh ni bil ustavljen oziroma ni bil ustavljen na pravilen način, saj zapisnik z dne 7. 10. 2015 ni v skladu z določbami ZUP in Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN), ampak je le uradni zaznamek, ki inšpekcijskemu zavezancu ni bil vročen. Gre namreč za zapisnik o ugotovitvah, ki ga je gradbena inšpektorica sestavila v svoji pisarni „ob priliki“. Posledično bi moral prvostopenjski organ njihovo vlogo obravnavati kot predlog za vstop v postopek in ne kot predlog za obnovo postopka, za katerega je ugotovil, da ni dovoljen, zato jim je bila z nezakonito odločitvijo odvzeta pravica do pravnega varstva. Nadalje navajajo, da je investitor v obravnavanem primeru izvajal posege tudi v skupne dele stavbe. Nova inštalacijska napeljava novega posameznega dela se je namreč priključila na obstoječe skupne inštalacije in vode, kar pomeni njihovo dodatno obremenjevanje. Prebiti in nepropustno zapolnjeni so bili zračniki, ki vodijo v kopalnice zgoraj ležečih stanovanj, ki sedaj niso več (pre)zračene. Izvedeni so bili novi vhodi na stopnišče objekta z naslovom A., revizijski jaški oziroma odprtine, namenjene za čiščenje skupnih kanalizacijskih vodov, pa temu namenu ne služijo več, saj jih je investitor zaprl. Posegel je tudi v domofonsko napeljavo, kar vse predstavlja poseg v skupne dele stavbe. Poleg tega je spremenil tudi namembnost posameznega dela izven tistega, ki je določen z gradbenim dovoljenjem, za kar bi potreboval novo gradbeno dovoljenje. V zvezi s tem se sklicujejo na sodbo Upravnega sodišča I U 1288/2015 z dne 2. 6. 2016. Ker se do vsega tega niti prvostopenjski organ niti toženka nista opredelila, je izostala materialnopravna presoja o obstoju pravnega interesa, prav tako je bilo napačno ugotovljeno dejansko stanje. Predlagajo, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek, toženki pa naloži povrnitev njihovih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4Toženka je sodišču dostavila upravni spis, ki se nanaša na obravnavano zadevo, na tožbo pa ni odgovorila.

Odločanje po sodnici posameznici

5Sodišče je 25. 3. 2021 na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sprejelo sklep I U 63/2019-20, da o zadevi odloča sodnica posameznica. Zadeva se v bistvenem nanaša na vprašanje pravilne uporabe prava, saj je tožbene navedbe mogoče presoditi na podlagi relevantnih pravnih določb ZUP in ZIN, ki so predmet obširne in ustaljene sodne prakse. Zato je senat presodil, da je izpolnjen pogoj iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 za odločanje po sodnici posameznici.

6Ob tem sodišče izpostavlja, da pooblaščenec tožnikov na naroku za glavno obravnavo 4. 5. 2021 na izrecno vprašanje sodnice ni podal nobenega ugovora v zvezi s sestavo sodišča v tej zadevi.

Dokazni sklep

7V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v vse listine v upravnem spisu in v listine, ki so bile predložene v sodnem postopku, in sicer listine A1 do A8 in C1 do C2. Drugih dodanih predlogov ni bilo.

8Prisotnemu pooblaščencu tožnikov je sodišče na glavni obravnavi vročilo še sklep Okrajnega sodišča v Ljubljani o dedovanju po pokojnem tožniku A. A. II D 1045/2011 z dne 26. 10. 2011 in zapisnik zapuščinske obravnave II D 1045/2011 z dne 26. 11. 2011. Toženka se glavne obravnave kljub izkazanemu vabilu ni udeležila, zato ji listina ni bila vročena.

K I. točki izreka

9V tožbi, ki je bila 9. 1. 2019 vložena pri tem sodišču s strani Odvetniške družbe ..., o.p., d.o.o. (pooblaščenec), ni bilo izkazano pooblastilo za zastopanje naslednjih tožnikov: Ministrstva za obrambo RS (pri navedbi tožnika je bila narejena kljukica, pooblastila pa ni bilo), D. D. in E. E. (iz predloženega pooblastila ni bilo jasno, kdo izmed njiju ga je podpisal kot pooblastitelj, ker ime ni bilo navedeno), F. F. in G. G. (iz predloženega pooblastila se zaradi nečitljivosti ni dalo razbrati, kdo izmed njiju ga je podpisal kot pooblastitelj), H. H. (pooblastila ni bilo) ter družbe I., d.o.o. (iz predloženega pooblastila ni bilo razvidno, kdo je zakoniti zastopnik družbe in njegov lastnoročni podpis).

10Sodišče mora med postopkom ves čas paziti, ali je tisti, ki nastopa kot pooblaščenec, upravičen za zastopanje (peti odstavek 98. člena Zakona o pravdnem postopku, ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1). Na podlagi prvega odstavka 98. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 mora pooblaščenec predložiti pooblastilo pri prvem procesnem dejanju, ki ga opravi v imenu stranke.

11Sodišče je skladno z 31. členom ZUS-1¹ in na podlagi prej citiranih določb ZPP s pozivom I U 63/2019-6 z dne 11. 2. 2019 pozvalo pooblaščenca, naj v roku petih dni (med drugim) predloži manjkajoča pooblastila. Obenem ga je seznanilo z vsebino relevantnih določb ZUS-1 in ZPP ter ga opozorilo na posledice, če v danem roku pomanjkljivosti ne bo odpravil, tj. da bo tožbo glede zgoraj navedenih tožnikov zavrglo.

12Pooblaščenec je v danem roku sodišču predložil pooblastila za zastopanje za D. D., E. E., F. F., G. G. in Ministrstvo za obrambo RS, ni pa predložil pooblastila za A. A. in družbo I., d.o.o. Zato ju je sodišče z dopisoma I U 63/2019-14 in I U 63/2019-15, oba z dne 19. 10. 2020, še osebno pozvalo, da se izjavita, ali tožbo vlagata sama oziroma izkažeta odobritev za opravljeno procesno dejanje vložitve tožbe s strani pooblaščenca. Družba I., d.o.o. je na poziv odgovorila, da odobrava vsa opravljena dejanja pooblaščenca in potrjuje, da jo zastopa v predmetnem upravnem sporu; poziv za A. A. pa se je vrnil s pripisom vročevalca, da je naslovnik pokojni. Po pridobitvi listin Okrajnega sodišča v Ljubljani je sodišče ugotovilo, da je preminil 27. 3. 2011, torej pred vložitvijo tožbe.

13Po ustaljeni sodni praksi pomanjkanja procesne predpostavke sposobnosti biti stranka v primeru, ko oseba, ki je navedena kot stranka, že v trenutku vložitve tožbe ni več obstajala, ker je umrla, ni mogoče odpraviti. Tako je Vrhovno sodišče RS (temu pa je sledila tudi praksa višjih sodišč) že večkrat zavzelo stališče, da tudi univerzalno pravno nasledstvo ne more nadomestiti pomanjkanja pravne subjektivitete kot stranke označene osebe v času vložitve tožbe². Zato je bilo treba tožbo v delu, ki se nanaša na tožnika A. A., na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavreči.

K II. točki izreka

14V preostalem delu tožba ni utemeljena.

15V obravnavani zadevi je sporna pravilnost odločitve, s katero je prvostopenjski organ predlog tožnikov za vstop v postopek štel kot predlog za obnovo inšpekcijskega postopka, ki se je končal z zapisom na koncu zapisnika o ugotovitvah gradbene inšpektorice št. 06122-1817/2015-9 z dne 7. 10. 2015, in ga zavrgel. Bistveno sporno vprašanje je, ali je konkretni zapis na zapisnik o ugotovitvah inšpekcijskega nadzora, s katerim je pristojna gradbena inšpektorica ustavila inšpekcijski postopek, moč šteti za sklep o ustavitvi postopka ter ali je zoper ta sklep dovoljena obnova postopka.

16Na podlagi 260. člena ZUP se lahko postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva (odločba, dokončna v upravnem postopku), obnovi iz razlogov, opredeljenih v 1. do 10. točki navedenega člena ZUP. ZIN v 28. členu določa, da v primeru, ko je v postopku inšpekcijskega nadzora ugotovljeno, da zavezanec ni storil kršitve zakona ali drugega predpisa, inšpektor ustavi postopek s sklepom ali v obliki zapisa o ustavitvi postopka na koncu zapisnika o inšpekcijskem pregledu, v primeru vzorčenja pa z navedbo na spremni dopis, ko je zavezancu poslan izvid analize. V obrazložitvi sklepa oziroma v zapisniku inšpektor navede obseg opravljenega nadzora in razloge za ustavitev postopka.

17Tožbena navedba, da inšpekcijski postopek sploh ni bil ustavljen oziroma ni bil ustavljen na pravilen način, ker naj bi zapisnik z dne 7. 10. 2015 ne bil zapisnik v skladu z določbami ZUP in ZIN, ampak le uradni zaznamek o ugotovitvah, ki ga je gradbena inšpektorica sestavila v svoji pisarni „ob priliki“ in ki inšpekcijskemu zavezancu niti ni bil vročen, je po presoji sodišča neutemeljena. Prav tako tudi navedba pooblaščenca tožnikov na glavni obravnavi, da upravni postopek ni bil pravilno zaključen, zato je bilo v tistem trenutku še mogoče vložiti zahtevo za vstop v postopek kot stranskih udeležencev. Predmetni inšpekcijski postopek je bil ustavljen s sklepom v obliki zapisa o ustavitvi postopka na koncu zapisnika gradbene inšpektorice št. 06122-1817/2015-9 z dne 7. 10. 2015. Tožniki so nato z vlogo z dne 26. 1. 2016 zahtevali vstop v navedeni inšpekcijski postopek. Kot je razbrati iz zapisnika z dne 7. 10. 2015, je gradbena inšpektorica po predhodno opravljenih inšpekcijskih pregledih in zaslišanju (in sicer dne 13. 8. 2015, 27. 8. 2015, 9. 9. 2015, 10. 9. 2015 ter 15. 9. 2015) v pisarni vpogledala v spisovno dokumentacijo zadnjega veljavnega gradbenega dovoljenja, s katero razpolaga Upravna enota Ljubljana. Ugotovila je, da trenutno ni podanih kršitev Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), saj so po veljavni dokumentaciji v drugem nadstropju objekta predvidena stanovanja in ne pisarne, torej je prejšnje stanje (do tedaj so bile v drugem nadstropju pisarne) predstavljalo kršitev ZGO-1. Glede na to, da inšpekcijski zavezanec (investitor) sedaj z ureditvijo stanovanj vzpostavlja zakonito stanje, je inšpekcijski postopek na podlagi 28. člena ZIN ustavila.

18ZIN je glede na ZUP specialen predpis, kar pomeni, da se v inšpekcijskih zadevah primarno uporabljajo določbe ZIN, ki drugače urejajo vprašanja upravnega postopka, določbe ZUP pa subsidiarno in le glede vprašanj, ki v ZIN niso urejena. Na upravnih področjih, za katera je z zakonom predpisan poseben upravni postopek (kot je inšpekcijski postopek v ZIN), se namreč postopa po določbah takšnega posebnega zakona. Ker je glede ustavitve inšpekcijskega postopka v 28. členu ZIN specialno določeno, da se postopek ustavi tudi z zapisom o ustavitvi na zapisnik, kar je bilo v obravnavanem primeru storjeno 7. 10. 2015, je bil predmetni inšpekcijski postopek v tem pogledu zaključen tako, kot to dopušča navedena zakonska določba.

19Po presoji sodišča so neutemeljene tudi tožbene navedbe, da iz zapisa o ustavitvi na koncu zapisnika ne izhajajo razlogi za ustavitev oziroma da zapisnik ni v skladu z določbami ZUP, ker je zgolj zapisnik o ugotovitvah, sestavljen v pisarni gradbene inšpektorice „ob priliki“ in ni vročen inšpekcijskemu zavezancu. Po presoji sodišča so razlogi za ustavitev postopka sicer skopo, vendar v zadostni meri navedeni. Inšpektorica je na zapisnik navedla, da je po opravljenem inšpekcijskem pregledu, zaslišanju in vpogledu v dokumentacijo izdanega gradbenega dovoljenja na Upravni enoti Ljubljana ugotovljeno, da kršitve ZGO-1 trenutno ni, da so po veljavni dokumentaciji v drugem nadstropju predvidena stanovanja in ne pisarne, inšpekcijski zavezanec pa z urejanjem stanovanj vzpostavlja ravno to zakonito stanje. S tem je po presoji sodišča v zadostni meri opredelila obseg nadzora kot tudi razloge za ustavitev postopka. Ali je bil zapisnik dejansko tudi vročen inšpekcijskemu zavezancu, tj. investitorju, iz dokumentov upravnega spisa sicer ne izhaja, vendar za presojo v obravnavani zadevi niti ni bistveno. Prav tako pa ni bistveno niti to, da je bil zapisnik sestavljen v prostorih prvostopenjskega organa oziroma, kot je navedeno na zapisniku, „ob priliki“. Bistveno je, da je uradna oseba presodila, da javnega interesa za nadaljevanje tega inšpekcijskega postopka ni več, (potencialni) stranski udeleženec pa s svojo voljo inšpekcijskega postopka ne more ne začeti ne nadaljevati, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju.

20Zahteva tožnikov za vstop v postopek je bila torej glede na zgoraj povedano vložena prepozno. Če namreč hoče v postopek vstopiti oseba, ki se postopka dotlej ni udeleževala, mora v ta namen na organ nasloviti zahtevo za vstop v postopek. Oseba lahko zahteva vstop v postopek kot stranka ali stranski udeleženec kadarkoli med postopkom (142. člen ZUP). Če se postopek zaključi z ustavitvijo postopka, ker uradna oseba presodi, da ni več javnega interesa za njegovo nadaljevanje, preneha tudi potreba po varstvu pravnega interesa stranskega udeleženca, saj do upravne odločbe, ki bi morebiti posegla v njegov položaj, sploh ne bo prišlo. Stranski udeleženec pa s svojo voljo upravnega postopka ne more ne začeti ne nadaljevati. Zahteva za vstop v inšpekcijski postopek, ki so jo tožniki podali po ustavitvi predmetnega postopka, je bila torej vložena prepozno, da bi jo bil organ dolžan vsebinsko obravnavati. Glede na to jo je pravilno obravnaval kot predlog za obnovo postopka.³

21Zapis o ustavitvi postopka na zapisniku, ki ima po svojem bistvu naravo sklepa o ustavitvi, pa ni odločba v smislu ZUP, saj se z njim ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, še posebej pa ne zgolj pobudnika (prijavitelja) takega postopka. Tak sklep namreč po zakonski ureditvi ZUP (135. člen) in ZIN (28. člen) temelji na oceni uradne osebe, da nadaljevanje inšpekcijskega postopka, ki se začne in vodi v javnem interesu, prav zaradi odsotnosti tega javnega interesa ni potrebno. Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Zato v skladu z zakonsko ureditvijo ne more dobiti učinka materialne dokončnosti in pravnomočnosti. Iz 260. člena ZUP jasno izhaja, da je obnova upravnega postopka mogoča samo zoper dokončno odločbo, obnove zoper sklep pa ni mogoče dovoliti.

22Obnova je namreč izredno pravno sredstvo, ki je namenjeno spremembi dokončno oziroma pravnomočno urejenih upravnopravnih razmerij, pri katerih pravic ali pravnih interesov strank (oziroma javnega interesa) ni mogoče varovati v novem upravnem postopku oziroma v drugem sodnem postopku.⁴ Ker torej obnove postopka zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka v obliki zapisa na koncu zapisnika ni mogoče dovoliti, je bil predlog tožnikov za obnovo predmetnega inšpekcijskega postopka pravilno zavržen. Zato se tudi ni bilo treba ukvarjati z vprašanji pravočasnosti vloženega predloga za obnovo postopka in pravnega interesa tožnikov za vstop v postopek, saj gre glede na povedano za vprašanja, ki so v tem primeru za pravilno odločitev nebistvena in pravno nerelevantna.⁵

23Sodišče še pripominja, da iz podatkov upravnega spisa ne izhaja, da bi tožniki vložili zahtevo za udeležbo v postopku med samim tekom inšpekcijskega postopka (torej pred njegovim končanjem). Tudi sami tožniki niso izkazali, da bi jim bil v predhodnem upravnem postopku inšpekcijskega nadzora priznan status stranskih udeležencev. Posledično torej niso „izposlovali“ sklepa o nepriznanju stranske udeležbe, ki bi ga lahko izpodbijali v upravnem sporu (drugi odstavek 17. člena ZUS-1).

24Po vsem povedanem je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

K III. točki izreka

25Ker je v obravnavani zadevi tožba zavržena oziroma zavrnjena, trpi vsaka stranka na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 svoje stroške postopka.

¹ Po prvem odstavku 31. člena ZUS-1 v primeru, če je tožba nepopolna ali nerazumljiva, zahteva predsednik senata od tožnika, naj v določenem roku odpravi pomanjkljivosti; obenem ga mora poučiti, kaj in kako naj napravi, in ga opozoriti na posledice, če tega ne stori. Po drugem odstavku tega člena sodišče v primeru, če tožnik v določenem roku ne odpravi pomanjkljivosti tožbe in sodišče zaradi tega zadeve ne more obravnavati, zavrže tožbo s sklepom.
² Primerjaj odločbe Vrhovnega sodišča RS II Ips 157/2000, II Ips 398/2009, II Ips 559/2009 in II Ips 560/2009 ter odločbi VSL II Cp 1043/2009 in II Cp 1157/2010.
³ Tako tudi naslovno sodišče v sodbi I U 945/2017-13 z dne 10. 4. 2018 in sodbi I U 2689/2017-8 z dne 21. 5. 2019.
⁴ Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016 (10. točka obrazložitve) in v sklepu X Ips 40/2016 z dne 23. 11. 2016 (9. točka obrazložitve).
⁵ Tako Vrhovno sodišče RS v sklepih X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016 in X Ips 40/2016 z dne 23. 11. 2016.