28. člen ZIN

Iz ustaljene novejše sodne prakse Upravnega sodišča (glej npr. sklepe I U 500/2021 z dne 28. 2. 2023, I U 568/2019 z dne 1. 10. 2020 in III U 309/2019 z dne 13. 2. 2020 ter sodbi tega sodišča I U 327/2019 z dne 27. 8. 2020 in I U 945/2017 z dne 10. 4. 2018), ki temelji na odločitvah Vrhovnega sodišča (prim. sklepe I Up 104/2024 z dne 20. 8. 2024, I Up 142/2021 z dne 13. 10. 2021, I Up 27/2021 z dne 1. 9. 2021, X Ips 40/2016 z dne 23. 11. 2016 in X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016), jasno izhaja stališče, da sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ne predstavlja akta iz prvega oziroma drugega odstavka 2. člena ZUS-1, s katerim se odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Gre za procesni sklep v smislu drugega odstavka 5. člena ZUS-1, po katerem se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Tudi za izpodbijanje tovrstnih procesnih sklepov pa je potreben pravni interes.

Stranke lahko zoper sklep s katerim sodišče prve stopnje ugotovi ničnost upravnega akta po 68. členu ZUS-1 vložijo revizijo. Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ne predstavlja akta iz prvega oziroma drugega odstavka 2. člena ZUS-1, s katerim se odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Sklep o ustavitvi postopka je procesni sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, vendar je tudi za izpodbijanje tega sklepa potreben pravni interes. Tega pa ima le oseba, ki si s tožbo v upravnem sporu lahko izboljša svoj pravni položaj. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča pritožnik ni taka oseba. Uspeh s tožbo bi namreč pritožnika ponovno vzpostavil za inšpekcijskega zavezanca in s tem naslovnika morebitnih obveznosti. Tudi ta postopek pa bi se lahko končal le z ustavitvijo ali z izrekom inšpekcijskega ukrepa.

Tožnik si po presoji sodišča niti s tožbo zoper sklep, s katerim mu inšpekcijski organ prve stopnje ni priznal položaja stranskega udeleženca v zadevnem inšpekcijskem postopku, ki je bil ustavljen, svojega pravnega položaja niti ne more izboljšati. Zato tožnik ne izkazuje pravnega interesa za vložitev tožbe.

Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ni odločba v smislu ZUP, saj se z njim ne odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Inšpekcijski postopek se namreč začne - in vodi - le po uradni dolžnosti in sicer le takrat, kadar to terja domnevno ogrožena javna korist, ker je njegov namen nadzor na izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov. Zato tožeča stranka kot stranski udeleženec z odločitvijo inšpektorja o ustavitvi postopka ne more biti prizadeta v svojem pravnem položaju in zato tudi ni bila upravičena vložiti pritožbe zoper prvostopni sklep. Njen zgolj zasebni interes, da bi se inšpekcijski postopek končal z naložitvijo obveznosti zavezancu, za nadaljevanje inšpekcijskega postopka ne zadošča.

Pravno sredstvo zoper opozorilo, izdano v inšpekcijskem postopku, in to ne glede na to, ali je izdano po 53. členu ZP-1 ali po 33. členu ZIN (kot v obravnavani zadevi), ni dopustno. Pri obeh vrstah opozoril upravni organ glede na majhen pomen dejanja zavezancu oziroma kršitelju izda le opozorilo, ki pa v obeh primerih v ničemer ne posega v zavezančev pravni položaj in zanj nima nobenih pravnih posledic. Sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka v upravnem sporu ni dopustno izpodbijati.

Tožnik je vložil zahtevo za stransko udeležbo po tem, ko se je inšpekcijski postopek 16. 7. 2020 končal s sklepom o ustavitvi. To pomeni, da tudi morebitna ugoditev njegovi zahtevi, ki se nanaša na udeležbo v tem postopku, ne more več vplivati na njegov pravni položaj. Pravni interes stranskega udeleženca v prvostopenjskem postopku se namreč lahko izkazuje samo, dokler postopek po volji aktivne stranke ali po uradni dolžnosti zaradi varstva javnega interesa še traja. Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ne posega v tožnikov pravni položaj. Tak sklep že po svoji pravni naravi ne oblikuje in ne spreminja tožnikovega pravnega položaja, niti ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Stranski udeleženec nima pravnega interesa, da bi v zvezi s tem sklepom utemeljeval, da bi se moral javni interes ugotoviti drugače, saj inšpekcijski postopek ni namenjen reševanju sporov med strankama.

Izdaja sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka pomeni, da je ugotovljeno, da zavezanec ni storil kršitve zakona ali drugega predpisa in je zato treba postopek, ki se vodi po uradni dolžnosti ustaviti. Ker torej tožnik nima pravnega interesa za izpodbijanje sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka, so neupoštevne tožbene navedbe, da bi morala biti v njegovem izreku ugotovljena kršitev predpisa.

Ker je gradbena inšpektorica s prvostopenjskim sklepom ustavila inšpekcijski upravni postopek, ker je ocenila, da ni javnega interesa za njegovo vodenje oziroma nadaljevanje, s tem aktom ni bilo odločeno o zahtevi (ali interesu) stranke ali stranskega udeleženca. Zato tudi tožnik kot stranski udeleženec z odločitvijo inšpektorice o ustavitvi postopka ne more biti prizadet v svojem pravnem položaju in posledično tudi ni upravičen vložiti pritožbe zoper tak sklep. Zgolj zasebni interes tožnika, da bi se inšpekcijski postopek končal z naložitvijo obveznosti zavezancu, ne zadošča.

V obravnavani zadevi ni sporno, da je senat sprejel odločitev, da gre v zadevi za enostavno dejansko in pravno stanje ter da bo Upravno sodišče odločalo po sodniku posamezniku. Tako odločitev lahko Upravno sodišče sprejme tako v primeru meritornega kot v primeru procesnega odločanja. Tretji odstavek 36. člena ZUS-1 namreč ne zapoveduje obveznega senata, ampak samo vzpostavlja distinkcijo med zadevami, v katerih že v izhodišču odloča sodnik posameznik (in ni treba o tem prej odločiti s sklepom po tretjem odstavku 13. člena), in zadevami, kjer - enako kot v izhodišču po splošni ureditvi ZUS-1 odloča senat. In razlaga, da bi o zavrženju tožbe na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 lahko odločal le senat in ne bi smel za to pooblastiti sodnika posameznika, bi bila zato nesistemska. Ker je inšpektor s procesnim sklepom ustavil inšpekcijski postopek, ker je ocenil, da ni javnega interesa za njegovo vodenje oziroma nadaljevanje, s tem ni bilo odločeno o zahtevi (ali interesu) stranke (zavezanca) ali stranskega udeleženca. Zato tudi pritožnica kot pobudnica inšpekcijskega postopka oziroma morebitna stranska udeleženka z odločitvijo inšpektorja o ustavitvi postopka ne

Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka po četrtem odstavku 135. člena ZUP in 28. členu ZIN temelji na oceni uradne osebe, da nadaljevanje inšpekcijskega postopka, ki se začne in vodi po uradni dolžnosti, zaradi odsotnosti javnega interesa ni več potrebno. Tak sklep torej ne pomeni meritorne odločitve o zahtevku stranke in ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Ob izdaji navedenega sklepa ostane pravna situacija nespremenjena, saj inšpektor ne poseže v pravni položaj zavezanca in drugih oseb in v izreku tega sklepa ničesar ne ugotavlja, niti ne nalaga in tudi ne zavrača kakšnega zahtevka. Zato posledično tak sklep o ustavitvi postopka ne predstavlja akta iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1, s katerim se odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Pritožnica lahko svoj zasebni interes v zvezi z varovanjem pravic in koristi, ki se nanašajo na ukrepe zmanjšanja emisij hrupa na njeno nepremičnino uveljavlja v za to namenjenem sodnem postopku pred sodiščem splošne pristojnosti. Inšpekcijski postopek namreč ni

Tudi univerzalno pravno nasledstvo ne more nadomestiti pomanjkanja pravne subjektivitete kot stranke označene osebe v času vložitve tožbe. Zapis o ustavitvi postopka na zapisniku, ki ima po svojem bistvu naravo sklepa o ustavitvi, ni odločba v smislu ZUP, saj se z njim ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, še posebej pa ne zgolj pobudnika (prijavitelja) takega postopka. Tak sklep namreč po zakonski ureditvi ZUP (135. člen) in ZIN (28. člen) temelji na oceni uradne osebe, da nadaljevanje inšpekcijskega postopka, ki se začne in vodi v javnem interesu, prav zaradi odsotnosti tega javnega interesa ni potrebno. Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Zato v skladu z zakonsko ureditvijo ne more dobiti učinka materialne dokončnosti in pravnomočnosti. Iz 260. člena ZUP jasno izhaja, da je obnova upravnega postopka mogoča samo zoper dokončno odločbo, obnove zoper sklep pa ni mogoče dovoliti.

Pravni interes je potreben tudi za izpodbijanje procesnih sklepov iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Navedena določba, na podlagi katere se v upravnem sporu lahko izpodbijajo sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta ustavljen, sicer pove, kateri akti, ki niso upravni akti iz 2. člena ZUS-1, se smejo izpodbijati v upravnem sporu, ne pa tudi, kdo ima za to pravni interes. Tega ima, kot pojasnjeno, le oseba, ki si s tožbo v upravnem sporu lahko izboljša svoj pravni položaj. Pravnega interesa za vodenje tega upravnega spora ne more utemeljevati niti z morebitnim prekrškovnim postopkom, ne glede na to, ali bo v njem predmet ugotavljanja prekrškovne odgovornosti dejanje, ki je opredeljeno v obrazložitvi sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka. Zakonske določbe, ki bi vezala prekrškovni organ na dejansko stanje, ki je opisano v obrazložitvi procesnega sklepa, izdanega v upravnem postopku, namreč ni, niti pritožba tega ne trdi. Ne iz določb ZVOP-1 ali ZIN ne izhaja – tega tudi pritožba ne zatrjuje –, da mora nadzorni organ v primeru, ko oceni, da niso več podane okoliščine, ki bi utemeljevale izrek inšpekcijskega ukrepa z namenom odprave ugoto

Ker je tožnik zahteval položaj stranskega udeleženca šele po končanem inšpekcijskem postopku, in ker je predmetni inšpekcijski postopek s sklepom z dne 4. 7. 2019 že ustavljen, vsebinska obravnava predmetne tožbe ne bi mogla privesti do izboljšanja tožnikovega pravnega položaja, to je do priznanja tožniku uveljavljanega položaja stranskega udeleženca v predmetnem inšpekcijskem postopku.

Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka že na formalni ravni ni odločba v smislu ZUP, saj se z njim ne odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, še posebej pa ne zgolj pobudnika takega postopka (v tem primeru tožnice). Tožnica kot pobudnica inšpekcijskega postopka oziroma morebitna stranska udeleženka z odločitvijo inšpektorja o ustavitvi postopka ne more biti prizadeta v svojem pravnem položaju.

Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev, pač pa ustavitev postopka, ki se je vodil po uradni dolžnosti, pomeni le, da se pravna situacija ne bo spremenila. Z izpodbijanim sklepom tako ni bilo odločeno o zahtevi ali interesu tožnice kot stranske udeleženke inšpekcijskega postopka, zato ta z odločitvijo inšpektorja o ustavitvi postopka ne more biti prizadeta v svojem pravnem položaju.

Če organ ugotovi kršitev predpisa, postopka ne sme ustaviti, ampak mora v izreku ugotoviti kršitev predpisa s strani zavezanca. V konkretnem primeru je inšpektor po izvedenem postopku ugotovil kršitev zakona, vendar te ugotovitve ni vključil v izrek, ampak zgolj v obrazložitev upravnega akta. Dejstvo, da je kršitev ZVOP-1 že storjena, da gre za enkratno dejanje, ki ga z ukrepom ni mogoče (več) preprečiti, ne pomeni, da lahko organ v izreku akta odloči o ustavitvi postopka, v obrazložitvi pa ugotovi kršitev zakona, ker tega ni mogoče utemeljiti z nobeno zakonito metodo razlage predpisa. Tožena stranka je kršila določila tretjega odstavka 24. člena in prvega odstavka 28. člena ZIN v povezavi s prvim odstavkom 213. člena ZUP, ker ni v izreku pač pa v obrazložitvi upravnega akta odločila o predmetu postopka, in se odločbe zato ne da preizkusiti.

Status stranke v upravnem sporu je pogojen z njenim položajem v upravnem postopku. Oseba, ki v upravnem postopku ni imela statusa stranke ali stranskega udeleženca, mora za pridobitev položaja stranke v upravnem sporu najprej doseči položaj stranke ali stranskega udeleženca v upravnem postopku. V skladu s četrtim odstavkom 24. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru ima v postopku inšpektorja položaj stranke v postopku le zavezanec in da vlagatelj prijave tega položaja nima. Tako vlagatelj prijave v inšpekcijskem postopku ni stranka, vendar lahko uveljavlja položaj stranskega udeleženca, če izkaže svoj pravni interes, pri čemer samo zaradi tega, ker je vložil prijavo, še ne pridobi statusa stranskega udeleženca. V pritožbi zatrjevani dejstvi, da je upravni organ pritožniku odločbi na njegovi dve zahtevi poslal in da ju je pritožnik osebno prevzel, samo po sebi ne pomenita, da mu je upravni organ s tem priznal položaj stranke oziroma stranskega udeleženca v upravnem postopku.

Stranki upravnega postopka je treba priznati procesni pravni interes, da se (inšpekcijski) upravni postopek, ki se je zoper njo začel po uradni dolžnosti in zaradi katerega ji lahko tudi grozi naložitev določene obveznosti, konča z ustavitvijo, zato lahko tudi v zvezi s tem podaja procesne predloge upravnemu organu oziroma pristojni uradni osebi. Procesnemu predlogu stranke za ustavitev postopka, ki se začne po uradni dolžnosti, organ lahko sledi, če meni, da je po vsebini utemeljen. V takem primeru bo na podlagi lastne presoje po uradni dolžnosti tudi ustavil upravni postopek in izdal sklep po četrtem odstavku 135. člena ZUP (pri inšpekcijskem nadzoru pa na podlagi 28. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru). Če pa se organ s predlogom stranke za ustavitev upravnega postopka ne strinja, je dolžan o njem odločiti s procesnim sklepom tako kot o drugih procesnih predlogih strank, vendar pa je ta sklep lahko zelo kratek in brez posebne predpisane oblike (npr. zgolj v obliki uradnega zaznamka o vsebini odločitve, navzočim strankam naznanjen ustno), saj o tem ni dolžan izdati posebnega pisnega in vsebinsko obrazloženega sklepa. Iz ustavnoskladne razlage pravil upravnega pos

Inšpekcijski postopek se začne po uradni dolžnosti, to pa je takrat, ko opravi pristojni organ v ta namen kakršnokoli dejanje. V primeru, ko je v postopku inšpekcijskega nadzora ugotovljeno, da zavezanec ni storil kršitve zakona ali drugega predpisa, inšpektor ustavi postopek s sklepom ali v obliki zapisa o ustavitvi postopka, na koncu zapisnika o inšpekcijskem pregledu.

V obravnavani zadevi je toženka z izpodbijano odločbo, izdano 14. 11. 2016 v postopku nadzora na podlagi drugega odstavka 224. člena ZEKom-1, tožniku izrekla ukrep ustavitve kršitve upočasnjevanja internetnega prometa, ki jo je storil v obdobju od 23. 7. 2015 do 23. 9. 2015. Take odločbe, z izrečenim ukrepom ustavitve kršitve, ki je bila storjena v določenem preteklem obdobju ter je že pred izdajo odločbe prenehala (kar vse v obravnavanem primeru niti ni sporno), pa ne pravno ne dejansko ni mogoče izvršiti. Odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti, pa se izreče za nično (3. točka prvega odstavka 279. člena ZUP). Če s strani toženke ugotovljenega konkretnega dejanskega stana ni mogoče subsumirati pod abstraktni dejanski stan tretjega odstavka 203. člena ZEKom-1, ob tem ko je toženka inšpekcijski postopek začela in vodila zaradi suma kršitve prav navedene zakonske določbe o zagotavljanju nevtralnosti interneta na podlagi prej navedenega dejanskega stanja (neenakovredna obravnava internetnega prometa zaradi neenakega cenovnega obračunavanja), je lahko dana podlaga le za zaključevanje, da tožnik ni storil očitane kršitve zakona, ter za odločitev o ustavitvi postopka (ob uporabi