UPRS Sodba in sklep II U 332/2019-32

I. Tožba se zavrže v primarnem tožbenem zahtevku, delu, v katerem tožeča stranka zahteva, da se odpravijo:

- "Ugotovitve komisije glede nezdružljivosti funkcij poslanca državnega zbora RS",

- "Nezdružljivost funkcij poslanca A.A. - stališče komisije in poziv za ukrepanje" in

- "Opozorilo o nezdružljivosti funkcij št. 06244-3/2018-26 22001 z dne 25. 4. 2019".

II. Ugotovi se, da je tožena stranka REPUBLIKA SLOVENIJA, ki jo zastopa Komisija za preprečevanje korupcije, Dunajska cesta 56, Ljubljana z vodenjem postopka v zadevi tožnika, ki se nanaša na nezdružljivost funkcij kršila pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije;

- s tem, ko tožeči stranki osnutek „Ugotovitev komisije glede nezdružljivosti funkcij poslanca Državnega zbora RS“ v konkretnem primeru ni poslala v izjasnitev in

- s tem, ko je „Ugotovitev komisije glede nazdružljivosti funkcij poslanca Državnega zbora RS“ in „Nezdružljivost funkcij poslanca A.A. – stališče komisije in poziv za ukrepanje„ objavila na svojih spletnih straneh.

III. Tožena stranka Komisija za preprečevanje korupcije, Dunajska cesta 56, 1000 Ljubljana je dolžna s spletnega naslova https://www.kpk-rs.si/2019/05/27/ugotovitve-komisije-glede-nezdruzljivosti-funkcij-poslanca-drzavnega-zbora-rs/ odstraniti "Ugotovitve komisije glede nezdružljivosti funkcij poslanca Državnega zbora RS", s spletnega naslova https://... odstraniti "Nezdružljivost funkcij poslanca A.A. - stališče komisije in poziv za ukrepanje" ter s spletnega naslova https://... odstraniti "Odziv komisije v primeru poslanca A.A.“, vse v roku 3 dni od pravnomočnosti te sodbe.

IV. Tožba se v delu, v katerem tožeča stranka v podrejenem tožbenem zahtevku zahteva ugotovitev, da je tožena stranka z vodenjem postopka v zadevi tožnika, ki se nanaša na nezdružljivost funkcij kršila:

a.) pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije:

- s tem, ko je brez pravne podlage presojo nezdružljivosti funkcij opravila na podlagi določil ZIntPK in v z vezi s tem izdala ugotovitve o nezdružljivosti funkcij tožnika kot poslanca Državnega zbora in

- s tem, ko je samovoljno odstopila od predhodno sprejete odločitve, da presoja nezdružljivosti funkcij oz. članstva in dejavnosti za poslanca Državnega zbora RS z vidika določb ZIntPK, ni mogoča in

b.) volilno pravico iz 43. člena Ustave Republike Slovenije:

- s tem, ko je apelirala na Državni zbor Republike Slovenije na odvzem poslanskega mandata tožniku in s tem posegla v pravico tožnika do mirnega izvrševanja na volitvah pridobljenega mandata,

zavrne.

V. Tožena stranka je dolžna plačati tožeči stranki 469,70 EUR stroškov postopka v roku 15 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od zapadlosti do plačila.

1Sodišče najprej pojasnjuje, da je Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Komisija) v skladu z določbami Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju: ZIntPK) v zvezi s poslancem madžarske narodne skupnosti A.A. vodila postopek ugotavljanja nezdružljivosti poslanske funkcije z dejavnostjo zastopanja Pomurske madžarske samoupravne narodne skupnosti (v nadaljevanju: PMSNS). Rezultat postopka je bila objava treh dokumentov na spletni strani Komisije, in sicer je tožena stranka objavila "Nezdružljivost funkcij poslanca A.A. - stališče komisije in poziv za ukrepanje" dne 17. 5. 2019, "Odziv komisije v primeru poslanca A.A." dne 21. 5. 2019 in "Ugotovitve komisije glede nezdružljivosti funkcij poslanca državnega zbora RS" dne 27. 5. 2019.

2Pred objavo zgoraj navedenih dokumentov na spletni strani je Komisija izdala Ugotovitve o posameznem primeru št. 06244-3/2018-25 2201 z dne 25. 4. 2019, v katerih je v točki 1. izreka ugotovila, da je poklicni funkcionar, poslanec državnega zbora Republike Slovenije A.A. s tem, ko opravlja dejavnost zastopanja kot zakoniti zastopnik oziroma predsednik osebe javnega prava PMSNS iz Lendave v nezdružljivosti opravljanja funkcije, s čimer krši prvi odstavek 27. člena ZIntPK. V točki 2. izreka je Komisija v skladu s prvim odstavkom 29. člena ZIntPK še izdala opozorilo, da funkcionar v roku 15 dni od prejema opozorila odpravi nezdružljivost in o tem obvesti Komisijo. Iz obrazložitev navedenih Ugotovitev izhaja, da je v skladu z 2. členom Statuta PMSNS pravna oseba javnega prava, A.A. pa je njen zastopnik, zato v skladu s prvim odstavkom 27. člena ZIntPK gre za dejavnost, ki po zakonu ni združljiva z opravljanjem javne funkcije kot to izhaja iz 4. člena Zakona o poslancih (v nadaljevanju ZPos). V posledici ugotovljene nezdružljivosti je bilo v skladu z 29. členom ZIntPK odločeno, da se poslancu izda opozorilo za odpravo nezdružljivosti.

3V zvezi z nezdružljivostjo funkcij tožnika je Komisija na svoji 20. seji dne 25. 4. 2019 sprejela dopolnjeno (spremenjeno) sistemsko pojasnilo, istega dne pa izdala tudi ločeno Opozorilo o nezdružljivosti funkcij št. 06244-3/2018-26 22001 z dne 25. 4. 2019, kar je bilo tožniku vročeno dne 3. 5. 2019.

4Tožeča stranka je zoper "Ugotovitve komisije glede nezdružljivosti funkcij poslanca državnega zbora RS", objavljene dne 27. 5. 2019, zoper "Nezdružljivost funkcij A.A. - stališče komisije in poziv za ukrepanje", objavljene dne 17. 5. 2019 in zoper Opozorilo o nezdružljivosti funkcij št. 06244-3/2018-26 2201 z dne 25. 4. 2019, ki je bilo tožniku vročeno dne 3. 5. 2019, vložila tožbo v tem upravnem sporu. Navaja, da so navedeni akti akti iz prvega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tožena stranka ima položaj upravnega organa, z vsemi tremi dokumenti pa se posega v pravice oziroma obveznosti tožnika, saj je Komisija v njih ugotovila domnevno nezdružljivost funkcij s strani tožnika. Podrejeno tožeča stranka sproža subsidiarni upravni spor, saj sodnega varstva ne more uveljavljati pri kateremkoli drugem sodišču, kar je skladno s 4. členom ZUS-1 in 157. členom Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava). Sicer bi tožeča stranka sodno varstvo lahko uveljavljala v skladu z določilom 134. in 178. člena Obligacijskega zakonika, vendar pa pred sodiščem splošne pristojnosti tožeča stranka nima zahtevka na odpravo odločb (izpodbojna tožba), pač pa samo na morebitno odpravo kršitev in na plačilo določenega denarnega zneska.

5V zvezi z ugotovljeno nezdružljivostjo funkcije tožeča stranka navaja, da je za presojo v obravnavani zadevi odločilen ZPos, ki vsebuje tudi določbe v zvezi s poslanci. Tako poslanec ne sme opravljati funkcije ali dejavnosti, ki po zakonu ni združljiva s funkcijo poslanca, poslanec ne sme opravljati pridobitne dejavnosti, ki po zakonu ni združljiva z opravljanjem javne funkcije in ne sme biti član nadzornega odbora gospodarske družbe. ZPos je specialni predpis, saj ZIntPK ne velja za poslance, pač pa za javni sektor. ZIntPK v 6. točki 4. člena našteva, kdo so funkcionarji, med njimi pa so tudi poslanci državnega zbora. Takšna raznolikost funkcionarskih položajev terja, tudi v kolikor gre za vprašanje nezdružljivosti funkcij z drugimi funkcijami in z opravljanjem drugih dejavnosti, poleg splošne ureditve v ZIntPK še specialne ureditve, ki so poleg ZPos tudi Zakon o vladi Republike Slovenije, Zakon o sodniški službi, Zakon o ustavnem sodišču, Zakon o lokalni samoupravi in še drugi zakoni. 3. člen ZIntPK navedeno tudi izrecno predvideva in jim pri uporabi daje prednost pred splošnimi določbami ZIntPK. Ugotovitve tožene stranke o nezdružljivosti funkcij so plod arbitrarnosti in samovoljnosti tožene stranke ter posledično posegajo v pravico tožeče stranke do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.

6Tožeča stranka zatrjuje tudi, da ugotovitve o nezdružljivosti posegajo v njeno ustavno zagotovljeno pravico iz 43. člena Ustave, ki določa, da je volilna pravica splošna in enaka, na podlagi drugega odstavka iste določbe pa, da ima vsak polnoletni državljan pravico voliti in biti voljen. Pravica biti voljen vsebuje tudi pravico biti izvoljen, kar pomeni pravico posameznika, da v skladu s predpisanimi pravili za delitev mandatov na podlagi volilnih rezultatov pridobi mandat. Nadaljnji vidik volilne pravice, ki je upoštevan v obravnavani zadevi pa pomeni pravico do izvrševanja na volitvah pridobljenega mandata in ravno tak vidik je v konkretnem primeru ogrožen, saj je tožena stranka v konkretnem primeru Državni zbor RS izrecno pozvala na odvzem mandata tožniku.

7Po mnenju tožeče stranke tožena stranka prvega odstavka 27. člena ZIntPK, ki določa, da poklicni funkcionar ne sme biti član oziroma opravljati dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v gospodarskih družbah, gospodarskih interesnih združenjih, zadrugah, javnih zavodih, javnih skladih, javnih agencijah in drugih osebah javnega ali zasebnega prava, razen v društvih, ustanovah in političnih strankah, tudi ni interpretirala ustavno skladno. PMSNS je namreč osrednja organizacija avtohtone madžarske narodne skupnosti v RS, ki opravlja samoupravne interesne in druge politične dejavnosti ter naloge. Skladno z določilom 64. člena Ustave je avtohtoni italijanski in madžarski skupnosti ter njunim pripadnikom zagotovljena pravica, da svobodno uporabljajo svoje narodne simbole, in da za ohranjanje svoje narodne identitete ustanavljajo organizacije, razvijajo gospodarske, kulturne in znanstveno raziskovalne dejavnosti ter dejavnosti na področju javnega obveščanja in založništva. Na območjih, kjer ti skupnosti živita, ustanovijo njuni pripadniki za uresničevanje svojih pravic svoje samoupravne skupnosti. Iz navedenega torej sledi, da gre v primeru organizacij narodnih skupnosti za obliko združevanja, ki ga je moč enačiti s političnimi strankami.

8Tožeča stranka tako sodišču predlaga, da se z uporabo Schumannove formule opredeli do vprašanja, ali bi v primeru, če bi zakon izrecno določil vsebino, kot so jo s svojo razlago dala sodišča oziroma organi, to je tožena stranka, in sicer, da gre v primeru PMSNS za drugo osebo javnega prava, v katerih ZIntPK skladno z določilom prvega odstavka 27. člena prepoveduje članstvo poklicnim funkcionarjem, šlo za neustavnost.

9Nadalje tožeča stranka uveljavlja tudi kršitev iz 21. in 22. člena Ustave, in sicer bi morala tožena stranka postopati skladno s sedmim odstavkom 13. člena ZIntPK in osnutek dokumenta poslati tožniku, ki bi se nato lahko v roku 7 delovnih dni izjasnil o navedbah in ugotovitvah. Takšna zakonska zahteva je izraz tožnikove pravice do izjave, ki je del pravice do enakega varstva pravic, zagotovljene v 22. členu Ustave. V konkretni zadevi pa komisija tožniku izpodbijanega dokumenta ni poslala v izjasnitev, s čimer je prekršila ne le določbo sedmega odstavka 13. člena ZIntPK, pač pa tudi 22. člena Ustave. Tožeča stranka opozarja tudi po njenem mnenju neustavno določbo tretjega odstavka 29. člena ZIntPK, ki določa javno objavo ugotovitev. Navedena določba ne prestane strogega testa sorazmernosti v zvezi s 23. členom Ustave. Za objavo na spletnih straneh KPK namreč zadostuje že, da je KPK v postopku ugotovila kršitve, brez da bi bile ugotovitve KPK podvržene strogi sodni kontroli.

10Tožeča stranka tako predlaga, da se izpodbijani dokumenti odpravijo, podredno pa, da sodišče ugotovi, da je tožena stranka kršila pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave ter volilno pravico iz 43. člena Ustave, prav tako pa, da tožena stranka s spletnega naslova odstrani naslednje dokumente: "Ugotovitve komisije glede nezdružljivosti funkcij poslanca državnega zbora RS", "Nezdružljivost funkcije poslanca A.A. - stališče komisije in poziv za ukrepanje" in "Odziv komisije v primeru poslanca A.A..

11Tožena stranka je v odgovoru na tožbo prerekala navedbe iz tožbe in se zavzemala za zavrženje tožbe v točki 1. tožbenega zahtevka, v preostalem delu pa za njeno zavrnitev. Navaja, da akti, ki jih tožeča stranka izpodbija s tožbo, niso upravni akti, ki bi se lahko izpodbijali v skladu z 2. členom ZUS-1. Po mnenju tožene stranke le-ti ne vsebujejo vsebinske odločitve o pravici obveznosti ali pravni koristi posameznika. V dokumentu, ki ga tožeča stranka imenuje "Ugotovitve komisije glede nezdružljivosti funkcij poslanca državnega zbora RS", dejansko pa gre za objavo na spletni strani tožene stranke, ter v dokumentu "Opozorilo o nezdružljivosti funkcij št. 06244-3/2018 z dne 25. 4. 2019" gre za kombinacijo ugotavljanja dejanskega stanja, seznanitve o nezdružljivosti ter pozivu o odpravi nezdružljivosti, kar pa ne pomeni, da se s tem že posega v kakšno pravico. Dokument "Ugotovitve komisije glede nezdružljivosti funkcij poslanca državnega zbora" vsebuje seznanitev javnosti po tretjem odstavku 29. člena ZIntPK, in vsebuje ponovno povzetek dejanskega stanja (ugotovljeno nezdružljivost), izdajo opozorila ter ravnanje tožeče stranke po prejemu obvestila (ni odpravil nezdružljivosti), ne gre pa za meritorno odločanje o pravicah in obveznostih tožeče stranke. Po mnenju tožene stranke tudi dokument "Nezdružljivost funkcij poslanca A.A. - stališče komisije in poziv za ukrepanje" ne ustreza definiciji upravnega akta, ki se lahko izpodbija v pravnem sporu. Gre zgolj za podajanje stališča - mnenja komisije glede problematike ureditve nezdružljivosti funkcij poslancev v dveh pravnih predpisih in s tem povezanimi vprašanji pristojnosti in ne za vsebinsko odločanje v konkretnem primeru morebitne nezdružljivosti določenega poslanca. Prav tako tožeča stranka nima pravnega interesa za vložitev subsidiarnega tožbenega zahtevka, saj tožena stranka z izpodbijanimi akti ni odločala o pravicah in obveznostih zoper njo oziroma ni bila sprejeta meritorna odločitev državnega organa.

12V zvezi s stališčem tožeče stranke, da glede nezdružljivosti poslanske funkcije ni mogoče uporabiti ZIntPK, pač pa zgolj ZPos, pa tožena stranka pojasnjuje, da je v Sistemskem pojasnilu (SP02/2011 z dne 11. 7. 2011) zastopala stališče, da se določbe ZIntPK, ki se navezujejo na nezdružljivost funkcije ne uporabljajo za poslance, ker so ta vprašanja urejena v ZPos. Vendar se je v primeru nezdružljivosti funkcije poslanca A.A. izpostavila dilema glede pristojnosti za presojo nezdružljivosti funkcij z drugimi funkcijami, česar ZPos ne ureja (opravljanje dejavnosti zastopanja v drugi osebi javnega prava). Ker je v konkretni zadevi Mandatno volilna komisija državnega zbora RS zavračala pristojnost v primeru presoje nezdružljivosti funkcije v primeru zastopanja v osebi javnega prava, gre za pomembna nova dejstva oziroma okoliščine, ki utemeljujejo odstop od dosedanje prakse oziroma stališča Komisije. Zato je Komisija dne 25. 4. 2019 sprejela novo Sistemsko pojasnilo o nezdružljivosti funkcij z opravljanjem pridobitne dejavnosti in o prepovedi članstva in dejavnosti po ZIntPK, v katerem je navedeno stališče tožene stranke, da se pri vprašanjih nezdružljivosti funkcije poslanca z opravljanjem pridobitne dejavnosti in prepovedi članstva in dejavnosti v primerih, ki jih ZPos ne ureja, uporabijo določbe ZIntPK. Prav tako je napačno stališče tožeče stranke, da je PMSNS šteti za združenje podobno politični stranki, saj so v skladu z 2. členom Zakona o samoupravnih narodnih skupnostih (v nadaljevanju: ZSNS) samoupravne narodne skupnosti osebe javnega prava, kar je določeno tudi v 2. členu Statuta PMSNS. Na drugi strani je v Zakonu o političnih strankah (v nadaljevanju: ZPolS) določeno, da stranka ne sme delovati oziroma ustanavljati svojih organizacijskih oblik v gospodarskih družbah, v zavodih in drugih organizacijah ter državnih organih, medtem ko je PMSNS ustanoviteljica treh zavodov (Zavoda za informativno dejavnost madžarske narodnosti, Zavoda za kulturo madžarske narodnosti in Zavoda za regionalni razvoj madžarske narodnosti Lendava) ter soustanoviteljica dvojezične šole Lendava. Razlike med politično stranko in samoupravnimi narodnimi skupnostmi so tudi v financiranju, razmerju do organov samoupravnih skupnosti in razmerju do državnih organov.

13Tožena stranka tudi ni kršila pravice do izjave. Določbe o prepovedi članstva in dejavnosti so opredeljene v 27., 28. in 29. členu ZIntPK, ki pa ne urejajo izdaje odločbe po petem odstavku 13. člena ZIntPK. Predpisana je izdaja opozorila komisije in posledice neupoštevanja le-tega. V 29. členu je nato določeno, da v kolikor funkcionar v roku, določenem v 28. členu ZIntPK ne preneha opravljati dejavnosti članstva ali funkcije, ki po tem zakonu ni združljiva z opravljanjem njegove funkcije, ga komisija na to opozori in mu določi rok, v katerem mora prenehati opravljati dejavnost ali funkcijo. Če funkcionar nezdružljivosti ne odpravi v roku, Komisija o tem obvesti pristojni organ, ki je pristojen predlagati ali začeti s postopkom funkcije tega funkcionarja. V primeru neposredno voljenih funkcionarjev, pa Komisija o ugotovljenih dejstvih o nezdružljivosti funkcije zgolj obvesti javnost in svoje ugotovitve objavi na spletnih straneh. Navedeni člen tako določa sankcijo, ukrep kot posledico neupoštevanja opozorila. V primeru nezdružljivosti funkcij ZIntPK tako ne predpisuje, da bi tožena stranka morala izdati akt.

14V nadaljnjih pripravljalnih vlogah sta stranki dodatno pojasnili svoja pravna in dejanska naziranja.

15Tožba, v delu primarnega tožbenega zahtevka ni dopustna, v podrejenem tožbenem zahtevku pa je delno utemeljena, delno pa ni utemeljena.

16V obravnavani zadevi je tožena stranka zoper tožnika vodila postopek ugotavljanja nezdružljivosti njegove funkcije poslanca z dejavnostjo zastopnika pravne osebe javnega prava v PMSNS. V postopku je ugotovila nezdružljivost funkcije in skladno z 29. členom ZIntPK tožniku izdala Opozorilo o nezdružljivosti funkcij št. 06244-3/2018-26 22001 z dne 25. 4. 2019, s katerim ga je seznanila z nezdružljivostjo njegovih funkcij in ga pozvala, da v roku 15 dni po prejemu opozorila odpravi nezdružljivost in se odreče funkciji (opravljanju dejavnosti) zastopanja v PMSNS. Pri tem je navedla, da lahko opcijsko nezdružljivost odpravi tudi tako, da se odreče opravljanju funkcije poslanca državnega zbora RS ter ga pozvala, da o odpravi nezdružljivosti pisno obvesti Komisijo. Ker tožnik nezdružljivosti ni odpravil, je Komisija dne 17. 5. 2019 na svoji spletni strani objavila dokument „Nezdružljivost funkcij poslanca A.A. – stališče komisije in poziv za ukrepanje“, v katerem je pojasnila razmerje med ZPos in ZIntPK ter se opredelila do ravnanja oz. do stanja v zvezi s poslancem A.A., ki v 90 dneh ni odpravil nezdružljivosti. Komisija je v tem dokumentu izrazila tudi, da s strani Državnega zbora RS pričakuje ravnanje v skladu z zakonom, in da je nedopustno, da Državni zbor RS s svojimi (ne)aktivnostmi takšno ravnanje podpira. Dne 21. 5. 2019 je Komisija objavila dokument „Odziv komisije v primeru poslanca A.A.“, v katerem je javnost obvestila, da je dne 17. 5. na spletnih straneh objavila svoje stališče v primeru nezdružljivosti funkcij poslanca A.A., in da bo glede na ravnanje obravnavane osebe v predmetni zadevi postopala skladno s tretjim odstavkom 29. člena ZIntPK. Dne 27. 5. 2019 je objavila še „Ugotovitve komisije glede nezdružljivosti funkcij poslanca Državnega zbora RS“, ki predstavljajo povzetek Ugotovitev v posameznem primeru št. 06244-3/2018-25 z dne 25. 4. 2019 in hkrati vsebujejo ugotovitev, da je poslanec bil pozvan na odpravo nezdružljivosti in je v določenem roku ni odpravil.

17Tožeča stranka s tožbo v primarnem tožbenem zahtevku izpodbija dva zgoraj navedena dokumenta, in sicer dne 17. 5. 2019 objavljen dokument „Nezdružljivost funkcij poslanca A.A. – stališče komisije in poziv za ukrepanje“ in dne 27. 5. 2019 objavljen dokument „Ugotovitve komisije glede nezdružljivosti funkcij poslanca Državnega zbora RS“. Poleg teh dveh dokumentov tožeča stranka v tožbi izpodbija tudi Opozorilo št. 06244-3/2018-26 z dne 25. 4. 2019 in predlaga odpravo vseh treh navedenih dokumentov. Podrejeno, oz. s podrejenim tožbenim zahtevkom tožeča stranka predlaga ugotovitev kršitev ustavnih pravic, in sicer 22. člen Ustave (pravice do enakega varstva pravic) in 43. člen Ustave (volilne pravice), ki naj bi bili kršeni v postopku pred Komisijo. Hkrati, tako glede primarnega kot tudi podrejenega zahtevka, tožeča stranka postavlja še dajatveni tožbeni zahtevek, v katerem predlaga, da se dokumenti, ki so bili v zvezi s tožnikovim postopkom objavljeni na spletnih straneh, odstranijo.

Glede delnega zavrženja tožbe:

18Tožeča stranka je s primarnim tožbenim zahtevkom zahtevala odpravo zgoraj navedenih treh dokumentov, vendar sodišče ugotavlja, da noben izmed njih ne ustreza zakonski definiciji upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, zoper katere je sodno varstvo dopustno.

19Prvi odstavek 2. člena ZUS-1 določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. V drugem in tretjem odstavku istega člena je podrobneje opredeljen upravni akt, ki je lahko predmet izpodbijanja v upravnem sporu, in sicer je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1), dokončni upravni akt pa je tisti akt, zoper katerega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev v postopku odločanja (tretji odstavek 2. člena ZUS-1).

20Iz zakona tako izhajata dva temeljna pogoja, ki jih je treba pri presoji, ali je posamezna odločitev upravni akt upoštevati: 1. formalni pogoj, saj so formalno lahko to le tisti akti, ki jih izdajajo državni organi, organi lokalnih skupnosti oziroma nosilci javnih pooblastil (organi v 1. členu ZUS-1) in 2. materialni pogoj, to so tisti akti, ki vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta in s tem posegajo v njen pravni položaj. Zato akt, ki ne vsebuje vsebinske odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi, in ki ni utemeljen na normi javnega prava, ki ga organ pooblašča za enostransko, oblastveno, posamično odločanje v javnem interesu, v pravni položaj tožnika ne posega. Tako se v upravnem sporu lahko izpodbija le tisti akt, ki v izreku vsebuje meritorno odločitev, torej vsebinsko opredelitev do pravice ali obveznosti stranke oziroma zavrnitev strankinega zahtevka o priznanju pravice ali pravne koristi, ki izhaja iz materialnega prava.

21Sodišče ugotavlja, da v dokumentih "Ugotovitve komisije glede nezdružljivosti funkcij poslanca državnega zbora RS" in „Nezdružljivost funkcij poslanca A.A. – stališče komisije in poziv za ukrepanje“, ki sta bila objavljena na spletnih straneh, tožena stranka zgolj povzema svoje postopanje in svoje ugotovitve iz dne 25. 4. 2019 izdanih Ugotovitev o posameznem primeru št. 06244-3/2018-25. Bistvo opozorila z dne 25. 4. 2019 pa je, da se tožnika v skladu s prvim odstavkom 27. člena ZIntPK opozarja na nezdružljivost in se ga poziva, da v roku 15 dni odpravi nezdružljivost in se odreče funkciji (opravljanju dejavnosti) zastopanja v omenjenem subjektu, opcijsko pa lahko nezdružljivost odpravi tudi tako, da se odreče opravljanju funkcije poslanca državnega zbora Republike Slovenije.

22Tako noben od izpodbijanih dokumentov, navedenih v točki 1. tožbenega zahtevka („Nezdružljivost funkcij poslanca A.A. – stališče komisije in poziv za ukrepanje“, "Ugotovitve komisije glede nezdružljivosti funkcij poslanca državnega zbora RS" in „Opozorilo o nezdružljivosti funkcij št. 06244-3/2018-26 22001 z dne 25. 4. 2019“) ne izpolnjuje materialnih pogojev za opredelitev upravnega akta, ki je lahko predmet izpodbijanja po ZUS-1, saj v nobenem od njih v izreku ni bilo dokončno odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke.

23Po obrazloženem je sodišče v skladu s 4. točko 36. člena ZUS-1 tožbo v primarnem tožbenem zahtevku, v katerem tožeča stranka izpodbija zgoraj navedene dokumente in zahteva njihovo odpravo, kot nedopustno zavrglo (točka I. izreka te odločbe).

24Ker je sodišče tožbo na izpodbijanje oz. odpravo zgoraj navedenih dokumentov zavrglo, se ni spuščalo v vsebinsko presojo njihove pravilnosti in zakonitosti. Posledično se ni opredelilo do vprašanja, ali je PMSNS šteti za organizacijsko obliko, podobno politični stranki, v kateri članstvo ni nezdružljivo s poslansko funkcijo (prvi odstavek 27. člena ZIntPK), za kar se zavzema tožeča stranka.

Glede pristojnosti tožene stranke:

25Tožeča stranka je v tožbi smiselno uveljavljala ugovor stvarne nepristojnosti Komisije za odločanje v zadevi, saj naj bi nezdružljivost poslanske funkcije urejal ZPos, zaradi česar je za navedeno vprašanje pristojna Mandatno volilna komisija Državnega zbora RS in ne tožena stranka po ZIntPK. Pri tem se sklicuje na Sistemska pojasnila tožene stranke iz leta 2011, v katerih je tudi sama izrazila takšno stališče glede razmerja med ZPos in ZIntPK. Tožena stranka je v zvezi s tem navedla, da je v konkretnem primeru poslanca A.A. prišlo do situacije, ki je ZPos ne ureja in je zato posledično potrebno izpeljati tudi postopek po ZIntPK, saj gre za vprašanje nezdružljivosti poslanske funkcije z dejavnostjo zastopanja pravne osebe javnega prava.

26Sodišče ugotavlja, da ZPos vprašanje nezdružljivosti poslanske funkcije z drugimi funkcijami oziroma dejavnostmi ureja v 4., 11. in 12. členu. Tako 4. člen ZPos določa, da poslanec ne sme opravljati funkcije ali dejavnosti, ki po zakonu ni združljiva s funkcijo poslanca, 11. člen določa, da z dnem potrditve poslanskega mandata poslancu preneha funkcija, ki ni združljiva s funkcijo poslanca oziroma delom v državnem organu, prvi in drugi odstavek 12. člena ZPos pa določata, da poslanec ne sme opravljati pridobitne dejavnosti, ki po zakonu ni združljiva z opravljanjem javne funkcije in ne sme biti član nadzornega odbora gospodarske družbe. Nadalje je v tretjem odstavku 12. člena še določeno, da mora poslanec najkasneje v treh mesecih po potrditvi poslanskega mandata prenehati z opravljanjem dejavnosti iz prejšnjih odstavkov, in če tega ne stori, mu mandat preneha. ZPos je v takšni vsebini začel veljati dne 4. 10. 1992¹ in do danes glede tega vprašanja ni bil spremenjen, pri čemer iz zgoraj navedenih določb ne izhaja, da bi ZPos vprašanje nezdružljivosti poslanske funkcije z zastopanjem v pravni osebi javnega prava sploh urejal.

27Na drugi strani je od dne 5. 6. 2010 v veljavi ZIntPK (Ul. l. RS št. 45/10 in spremembe), ki nezdružljivost ureja v poglavju pod „IV. – Preprečevanje, nasprotja interesov in nadzor nad sprejemanjem daril“. Prav tako ZIntPK v 4. členu določa, kaj pomenijo izrazi, uporabljeni v tem zakonu. Med drugim je v 5. točki 4. člena opredeljen tudi pojem „funkcionarji oziroma funkcionarke“, med katerimi so našteti tudi poslanci državnega zbora², in se torej v določenih primerih ZIntPK nanaša tudi nanje. Kadar torej ZIntPK določa obveznosti funkcionarjev, ki niso urejene v ZPos, se te obveznosti po ZIntPK nanašajo tudi na poslance državnega zbora, če matični zakon (ZPos), določenih vprašanj, ki se nanašajo na integriteto in preprečevanje korupcije ne vsebuje.

28V zvezi z ugovorom tožeče stranke, da 3. člen ZIntPK jasno določa, da je treba v obravnavani zadevi uporabiti zgolj določbe ZPos, ker prvi odstavek 3. člena jasno določa, da ta zakon velja za javni sektor, če drug zakon vprašanj, ki so urejena s tem zakonom, ne ureja drugače, pa sodišče pripominja, da kot je obrazloženo, ZPos vprašanja nezdružljivosti poslanske funkcije z zastopanjem v pravni osebi javnega prava ne ureja drugače, pač pa tega vprašanja sploh ne ureja in je zato bilo potrebno postopanje Komisije v skladu z določbami ZIntPK. S tem namenom pa je tožena stranka s dne 25. 4. 2019 sprejela tudi nova Sistemska pojasnila, pred tem pa glede tega neurejenega vprašanja apelirala na Državni zbor RS, da začne s postopkom spremembe ZPos, v katerih se bo uredilo tudi vprašanje nezdružljivosti poslanske funkcije z zastopanjem v pravni osebi javnega prava.

29Po obrazloženem je tožena stranka ravnala pravilno, ko je sprejela svojo pristojnost in je zoper tožnika kot poslanca Državnega zbora RS vodila postopek zaradi suma kršitve nezdružljivosti.

Glede uveljavljanih kršitev 22. člena Ustave (enako varstvo pravic):

30Ker je sodišče tožbo v delu primarnega tožbenega zahtevka zavrglo, je v skladu s tretjim odstavkom 182. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP) v zvezi z drugim odstavkom 22. člena ZUS-1 odločalo tudi o podrejenem tožbenem zahtevku. Odločitev je sprejelo na glavni obravnavi dne 11. 5. 2021, na kateri je v dokaznem postopku vpogledalo v listine v upravnem spisu in nadalje v listine, vložene s strani strank v predmetni sodni spis, in sicer v Opozorilo o nezdružljivosti funkcije z dne 25. 4. 2019 (dokaz A2), Izjasnitev tožeče stranke v postopku KPK z dne 20. 5. 2019 (dokaz A3), Ugotovitve komisije glede nezdružljivosti funkcij poslanca Državnega zbora RS, objavljene dne 27. 5. 2019 (dokaz A4 in B1), Nezdružljivost funkcij poslanca A.A., objavljene dne 17. 5. 2019 (dokaz A5), Odziv komisije v primeru poslanca A.A., objavljen dne 21. 5. 2019 (dokaz A6), Mnenje in priporočilo KPK z dne 31. 1. 2019 (dokaz A7), Ustavno pravno analizo predlogov za spremembe zakonodaje s področja preprečevanja korupcije iz februarja 2014 (dokaz A8) in v Ugotovitve o posameznem primeru z dne 25. 4. 2019 (dokaza B2 in B3), ter zaslišalo tožnika kot stranko.

31Tožeča stranka v tožbi v zvezi z dejanji tožene stranke, in sicer, s tem ko je tožena stranka brez pravne podlage presojo nezdružljivosti funkcij opravila na podlagi določil ZIntPK in v z vezi s tem izdala ugotovitve o nezdružljivosti funkcij tožnika kot poslanca Državnega zbora, ko tožeči stranki osnutka „Ugotovitev komisije glede nazdružljivosti funkcij v poslanca Državnega zbora RS“ v konkretnem primeru ni poslala v izjasnitev, ko je „Ugotovitev komisije glede nazdružljivosti funkcij poslanca Državnega zbora RS“ in „Nezdružljivost funkcij poslanca A.A. – stališče komisije in poziv za ukrepanje„ objavila na svojih spletnih straneh, in ko je samovoljno odstopila od predhodno sprejete odločitve, da presoja nezdružljivosti funkcij oz. članstva in dejavnosti za poslanca Državnega zbora RS z vidika določb ZIntPK ni mogoča, uveljavlja ugotovitveni zahtevek iz 4. člena ZUS-1, da sodišče ugotovi kršitev 22. člena Ustave.

32Sodišče najprej pojasnjuje, da je v obravnavani zadevi pred Komisijo v mesecu aprilu in maju 2019 tekel postopek ugotavljanja nezdružljivosti poslanske funkcije z delovanjem tožnika kot zastopnika PMSNS skladno z določbami ZIntPK, ki so veljale do uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju: ZIntPK-C), ki je bil objavljen v Uradnem listu RS dne 2. 11. 2020 in je pričel veljati 17. 11. 2020. Za predmetni postopek so tako v skladu z načelom zakonitosti (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku – v nadaljevanju ZUP) bistvene določbe ZIntPK, ki so veljale do 16. 11. 2020. To je zlasti pomembno, ker določbe ZIntPK, ki so veljale do 16. 11. 2020 niso ločile posebnih vrst postopkov, ki jih je izrecno uvedla novela ZIntPK-C. Slednja je spremenila 13. in 15. člen ZIntPK tako, da je podrobneje določila postopke, kot jih je podobno določal v letu 2012 sprejet Poslovnik komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Poslovnik)³ v 34. členu.⁴

33Novi 15. člen ZIntPK (veljaven od 17. 11. 2020 dalje) je razmejil med posameznimi postopki, ki jih vodi Komisija, in sicer so to postopki odločanja v upravni zadevi, hitri prekrškovni in drugi javnopravni postopki⁵, ki se vodijo za izvajanje pristojnosti po prvem odstavku 13. člena zakona (četrti odstavek sedaj veljavnega 15. člena ZIntPK), to pa je med drugim tudi postopek zaradi suma opravljanja nezdružljive funkcije, dejavnosti ali članstva (6. točka prvega odstavka 13. člena ZIntPK). Vrste postopkov, navedene v sedaj veljavnem 15. členu ZIntPK se med seboj pomembno razlikujejo glede na njihov namen in pravne posledice, katerim je ustrezno prilagojen sistem procesnih pravic, vključno s sodnim varstvom.⁶ Vendar pa je tudi za sum kršitev iz 3. do 13. točke prvega odstavka 13. člena (torej tudi glede suma kršitve nezdružljivosti) določil, da se izvede ugotovitveni postopek, v katerem mora Komisija pred dokončnim sprejetjem odločitve pridobiti izjavo obravnavane osebe o očitkih in ugotovitvah glede kršitev (v roku najmanj 3 dni), šele po sprejetju končnih ugotovitev, v katerih se Komisija opredeli do navedb iz odgovora osebe, pa Komisija lahko te ugotovitve objavi na svoji spletni strani (sedmi, osmi in deveti odstavek 13. člena ZIntPK, veljavnega od 17. 11. 2020 dalje).

34V skladu z do 16. 11. 2020 veljavnim 13. in 15. členom ZIntPK pa takšnega pomembnega razlikovanja med posameznimi vrstami postopkov, ki lahko tečejo pred Komisijo, ni bilo. Prvi odstavek 13. člena ZIntPK je določal le, da lahko Komisija na lastno pobudo, na podlagi prijave pravne ali fizične osebe ali na zahtevo iz drugega odstavka tega člena uvede postopek zaradi suma korupcije, kršitve predpisov o nasprotju interesov, omejitvi poslovanja ali lobiranju ali zaradi ocene in odprave posamičnih ali sistemskih korupcijskih tveganj ali kršitev etike in integritete javnega sektorja. V pojem „kršitve predpisov o nasprotju interesov“ iz prvega odstavka takrat veljavnega 13. člena ZIntPK pa je po mnenju sodišča bilo treba šteti tudi postopek ugotavljanja nezdružljivosti funkcij, ki je v zakonu bil uvrščen v poglavje IV. z naslovom „Preprečevanje nasprotja interesov in nadzor nad sprejemanjem daril“, kot podpoglavje pa je opredeljena „Nezdružljivost“, pod katerega spadajo določbe 26. do 34. člena ZIntPK, ki se nanašajo na nezdružljivost.

35ZIntPK je med splošnimi določbami v sedmem odstavku 13. člena določal, da kadar se ugotovitve Komisije nanašajo na določeno ali določljivo fizično ali pravno osebo, Komisija osnutek ugotovitev pred javno objavo pošlje tej osebi, ki se lahko v roku sedmih delovnih dni izjasni o navedbah v ugotovitvah, in da če se obravnavana oseba do navedb v osnutku ne izjasni, to ni ovira za izdajo ugotovitev Komisije. Nadalje je bilo v osmem odstavku istega člena določeno, da Komisija ugotovitve v konkretnem primeru predstavi javnosti z objavo na svoji spletni strani. Pri tem pa je 15. člen ZIntPK določal, da če s tem zakonom ni določeno drugače, Komisija pri svojih postopkih uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek.

36Če je torej Komisija izdala ugotovitve v konkretnem primeru, ko je ugotovila kršitev konkretne pravne ali fizične osebe, je morala le-te poslati v izjavo zavezancu in po podani izjavi, izdelati končne ugotovitve, v katerih se je morala do izjave zavezanca opredeliti. Šele nato je končne ugotovitve, skupaj z izjavo lahko objavila na svojih spletnih straneh. Sodna praksa, ki se je razvila v času do 16. 11. 2020 veljavnih 13. in 15. člena ZIntPK je tudi jasno zavzela stališče, da je v teh postopkih pravica do izjave zagotovljena s tem, ko se osnutek ugotovitev pošlje stranki, da se lahko v zvezi z ugotovitvami, v katerih je opredeljena tako dejanska kot tudi pravna podlaga ter vsi dokazi, ki potrjujejo morebitne kršitve, izjavi, in da so zato upravni akti, ki se lahko izpodbijajo po ZUS-1 le končne ugotovitve v konkretnem primeru.⁷

37Na drugi strani je ZIntPK v poglavju IV, v podpoglavju 1. z naslovom „Nezdružljivost“, v členih 26. do 34. poleg pojma nezdružljivosti, uredil tudi določeno postopanje Komisije. Tako je bilo v prvem odstavku 26. člena ZIntPK določeno, da poklicni funkcionar ob javni funkciji ne sme opravljati poklicne ali druge dejavnosti, namenjene pridobivanju dohodka ali premoženjske koristi, pri čemer so v drugem odstavku istega člena določene izjeme od pravila od gornjega pravila. V skladu s prvim odstavkom 27. člena pa poklicni funkcionar ne sme biti član oziroma opravljati dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v gospodarskih družbah, gospodarskih interesnih združenjih, zadrugah, javnih zavodih, javnih skladih, javnih agencijah in drugih osebah javnega ali zasebnega prava, razen v društvih, ustanovah in političnih strankah.

38V tretjem odstavku 26. člena ZIntPK pa je bilo določeno postopanje Komisije. Slednja je lahko v roku 15 dni od prejema obvestila o določeni dodatni dejavnosti funkcionarja uvedla postopek ocene nezdružljivosti funkcije, če je ocenila, da obstaja verjetnost, da bi glede na konkreten obseg in naravo dejavnosti ter glede na funkcijo, ki jo opravlja poklicni funkcionar, opravljanje te dejavnosti predstavljalo nesorazmerno tveganje za objektivno in nepristransko opravljanje funkcije ali ogrozilo njeno integriteto. V tem primeru lahko Komisija funkcionarju z odločbo prepove opravljati dodatno dejavnost ali pa mu postavi pogoj in omejitve, ki jih mora spoštovati pri opravljanju te dejavnosti.

39Nadalje je v 28. členu ZIntPK bilo predpisano prenehanje opravljanje dejavnosti, funkcije ali članstva. Funkcionar, ki je pred nastopom funkcije opravljal dejavnost ali funkcijo, ki po tem zakonu ni združljiva z opravljanjem njegove funkcije mora najpozneje v 30 dneh po izvolitvi ali imenovanju oziroma po potrditvi mandata prenehati opravljati dejavnost oziroma funkcijo, če pa je funkcionar pred nastopom funkcije bil član organov, katerih članstvo ni združljivo z opravljanjem njegove funkcije, mora takoj podati odstopno izjavo oziroma zahtevo za razrešitev članstva, to pa mu mora v 30 dneh od imenovanja na funkcijo prenehati (28. člen ZIntPK). 29. člen nato predpisuje posledice neupoštevanja določb 28. člena, torej ureja situacijo, ko poslanec ne preneha z opravljanjem članstva ali funkcije. V tem primeru ga v skladu s prvim odstavkom 29. člena ZIntPK Komisija na to opozori in mu v opozorilu določi rok, v katerem mora prenehati s to dejavnostjo ali funkcijo. Če funkcionar ne ravna v skladu z opozorilom in nezdružljivosti ne odpravi, Komisija o tem obvesti pristojni organ, ki je pristojen predlagati ali začeti s postopkom za prenehanje funkcije tega funkcionarja (drugi odstavek 29. člena ZIntPK). Vendar pa navedena določba, da komisija obvesti pristojni organ, ki bi naj začel s postopkom prenehanja funkcije, ne velja za neposredno voljene funkcionarje, kot je to v obravnavani zadevi poslanec Državnega zbora RS. V skladu s tretjim odstavkom 29. člena namreč v tem primeru Komisija o svojih ugotovitvah zgolj obvesti javnost tako, da ugotovitve objavi na spletnih straneh komisije.

40Glede na takšno ureditev v ZIntPK, ko tretji odstavek 26. člena določa, da v primeru izjem, ki jih poklicni funkcionarji lahko opravljajo, komisija lahko uvede postopek ocene nezdružljivosti funkcije in glede na v trenutku odločanja tožene stranke veljavne določbe 13. člena ZIntPK, ki je določala, da komisija lahko uvede postopek zaradi suma kršitve predpisov o nasprotju interesov, kamor je spadala tudi nezdružljivost (določbe od 26. in 34. člena ZIntPK, ki se nanašajo na nezdružljivost so umeščene v poglavje VI. zakona z naslovom: Preprečevanje nasprotja interesov in nadzor nad sprejemanjem daril), ob tem, ko je tožena stranka v postopku izdala „Ugotovitve o posameznem primeru št. 06244-3/2018-25 z dne 25. 4. 2019“, ki se konkretno nanašajo na kršitve tožnika, te ugotovitve pa imajo tudi vsebino, kot jo določa šesti odstavek 13. člena ZIntPK (dejansko stanje, pravni vidik – relevantno pravo, mnenje komisije in pojasnilo o dolžnem ravnanju),⁸ je sodišče prepričano, da bi tožena stranka postopek morala izvesti po do 16. 11. 2019 veljavnem sedmem in osmem odstavku 13. členu ZIntPK in tožeči stranki zagotoviti pravico do izjave, preden je ugotovitve o kršitvah objavila na svoji spletni strani. Nenazadnje je tožena stranka na str. 8 Ugotovitev o posameznem primeru št. 06244-3/2018-25 z dne 25. 4. 2019 tudi sama zapisala, da je odločitev sprejela na podlagi 52. člena Poslovnika. Le ta pa določa, da če se ugotovitve o konkretnem primeru koruptivnega ravnanja nanašajo na določeno ali določljivo fizično ali pravno osebo, senat komisije na seji sprejme osnutek mnenja oziroma ugotovitev in ga pošlje osebi ali organu v predhodno izjasnitev in mnenje.

41V obravnavani zadevi pa, kot izhaja iz podatkov spisa, tožeči stranki Ugotovitve o posameznem primeru št. 06244-3/2018-25 z dne 25. 4. 2019 sploh niso bile vročene, kar je bilo tudi sicer med strankama nesporno. Tožeči stranki je bilo vročeno le Opozorilo o nezdružljivosti funkcij št. 06244-3/2018/26 z dne 25. 4. 2019, s katerim je bil tožnik pozvan na odpravo nezdružljivosti, kar izhaja iz podatkov upravnega spisa, navedeno pa je potrdil tudi tožnik zaslišan kot stranka. Tožnik je sicer dne 20. 5. 2019 v spis vložil vlogo z naslovom „Izjasnitev glede opozorila o nezdružljivosti funkcij“, vendar s tem tožniku ni bila zagotovljena pravica, da se izjavi glede sprejetih Ugotovitev o posameznem primeru št. 06244-3/2018/25 z dne 25. 4. 2019, v katerih je Komisija ugotovila kršitve ZIntPK s strani tožnika. Da bi tožena stranka tudi po do 16. 11. 2020 veljavnem ZIntPK ob sumu kršitve nezdružljivosti morala postopati po takrat veljavnem sedmem in osmem odstavku 13. člena ZIntPK in ne zgolj po 29. členu ZIntPK ter izdane ugotovitve poslati tožniku v izjavo, nato pa izdelati končne ugotovitve, ki bi jih skupaj z odgovorom lahko objavila, izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS I U 289/2018 z dne 21. 5. 2019.

42Prav tako tožena stranka tožniku v izjavo ni poslala „Ugotovitev komisije glede nezdružljivosti funkcij poslanca državnega zbora RS", ki jih je dne 27. 5. 2019 objavila na svojih spletnih straneh, in v katerih je povzetek Ugotovitev o posameznem primeru št. 06244-3/2018-25 z dne 25. 4. 2019 ter nadaljnja ugotovitev, da tožnik ni ravnal v skladu z Opozorilom št. 06244-3/2018-26 z dne 25. 4. 2019 in nezdružljivosti ni odpravil.

43Pri tem sodišče glede na zatrjevanja tožene stranke še pripominja, da četudi gre za ugotovitev dejanskega stanja oziroma dejstev, ki izhajajo iz uradno objavljenih podatkov, uradnih podatkov, ki jih ima organ in podatkov, ki so preverljivi v javnih evidencah, kot so v obravnavani zadevi javno dostopni podatki na spletni strani Državnega zbora RS in spletni strani PMSNS in je dejansko stanje nezdružljivosti funkcij nesporno ugotovljeno, bi tožena stranka svoje ugotovitve, do katerih je prišla na podlagi teh podatkov, morala, preden je javnost seznanila z njimi na spletni strani, tožniku vročiti v izjavo in mu s tem v postopku omogočiti aktivno vlogo, saj so se ugotovljene kršitve ZIntPK, ki lahko imajo pravne in politične posledice, nanašale prav nanj.

44Pravica iz 22. člena Ustave vsakomur zagotavlja enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Iz te pravice med drugim izhaja pravica do izjave, ki posamezniku zagotavlja možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločitev o njegovi pravici. V upravnem postopku je ustavna pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave uveljavljena zlasti z določbo 9. člena ZUP, ki med temeljna načela upravnega postopka uvršča načelo zaslišanja strank. To načelo zahteva, da je treba pred izdajo odločbe dati stranki možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za zakonito in pravilno odločbo. Če je posamični akt sprejet v postopku, v katerem se tožnik ne bi mogel izjaviti o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev ali ima omejeno možnost, da se o njih izjavi, gre za kršitev načela zaslišanja strank, ki obenem predstavlja tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.⁹

45Po obrazloženem, ko je tožena stranka postopala zgolj na podlagi 29. člena ZIntPK in „Ugotovitev komisije glede nezdružljivosti funkcij poslanca državnega zbora RS"; ki so bile objavljene na spletnih straneh dne 27. 5. 2019, pred objavo tožniku ni poslala v izjavo, sodišče ugotavlja, da je tožna stranka tožniku kršila ustavno pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Posledično je navedena kršitev podana tudi s tem, ko je „Ugotovitev komisije glede nezdružljivosti funkcij poslanca Državnega zbora RS“ in „Nezdružljivost funkcij poslanca A.A. – stališče komisije in poziv za ukrepanje„ preden se je tožnik imel možnost izjaviti o njih, objavila na svojih spletnih straneh. Tožba je tako v tem delu podrejenega tožbenega zahtevka utemeljena, zato ji je sodišče delno ugodilo tako, kot izhaja iz točke II. Izreka te odločbe.

46Tožba pa je neutemeljena v delu podrejenega tožbenega zahtevka, v katerem tožeča stranka zatrjuje, da ji je bil 22. člen Ustave kršen s tem, ko je brez pravne podlage presojo nezdružljivosti funkcije opravila na podlagi določil ZIntPK in v zvezi s tem izdala ugotovitve o nezdružljivosti funkcij tožnika kot poslanca državnega zbora. Kot je že bilo obrazloženo, tožena stranka ni postopala brez pravne podlage, pač pa je na podlagi določb ZIntPK, ki se nanašajo na nezdružljivost (26. do 29. člen ZIntPK) v povezavi s 6. točko 4. člena ZIntPK, ki opredeljuje funkcionarje, na katere se zakon nanaša, ob tem ko ZPos določb o nezdružljivosti poslanske funkcije z zastopanjem v pravni osebi javnega prava nima, izvedla postopek in odločila v zadevi.

47Nadalje tudi ni podana kršitev iz 22. člena Ustave v delu, v katerem tožeča stranka navaja, da je ta kršitev podana s tem, ko je tožena stranka samovoljno odstopila od predhodno sprejete odločitve, da presoja nezdružljivosti funkcij oziroma članstva in dejavnosti za poslanca Državnega zbora RS z vidika določb ZIntPK ni mogoča. Drži, da je tožena stranka v prvotno izdanih Sistemskih pojasnilih iz leta 2011 zavzela stališče, da presoja nezdružljivosti funkcij oziroma članstva in dejavnosti za poslanca Državnega zbora RS z vidika določb ZIntPK s strani Komisije ni mogoča. Vendar pa držijo navedbe tožene stranke, da se je v primeru tožnika pojavila nova situacija, ko ZPos nezdružljivosti s članstvom v drugih osebah javnega ali zasebnega prava ne ureja, ureja pa to ZIntPK v prvem odstavku 27. člena. Tožena stranka s tem ni ravnala samovoljno oziroma arbitrarno, saj je v postopku, in sicer že dne 31. 1. 2019 z izdajo Mnenja in priporočila št. 06244-3/2018-17 izpostavila ta problem, nato pa dne 25. 4. 2019 tudi sprejela nova Sistemska pojasnila št. 06240-2/2019-1. Nadalje je tudi v dne 17. 5. 2019 objavljenem dokumentu „Nezdružljivost poslanca A.A. – stališče Komisije in poziv za ukrepanje“ pojasnila, da je prišlo v konkretni situaciji poslanca A.A. do vprašanja, ki ga ZPos ne ureja, da je ZPos starejši in specialnejši predpis v razmerju do ZIntPK, ki je poznejši in splošnejši, zato se pri vprašanjih glede nezdružljivosti funkcije poslanca z opravljanjem pridobitne dejavnosti in o prepovedi članstva in dejavnosti v primerih, ki jih ZPos ne ureja, uporabljajo določbe ZIntPK.

48Tožba je zato v preostalem delu podrejenega tožbenega zahtevka, ki se nanaša na ugotovitev kršitve 22. člena Ustave neutemeljena, zato jo je sodišče v tem delu zavrnilo, kot izhaja iz točke IV. izreka te odločbe.

Glede uveljavljane kršitve 43. člena Ustave:

49Ustava v 43. členu določa: „Volilna pravica je splošna in enaka. Vsak državljan, ki je dopolnil 18 let, ima pravico voliti in biti voljen. Zakon lahko določi, v katerih primerih in pod katerimi pogoji imajo volilno pravico tujci.“ Kot sicer pravilno navaja tožeča stranka, se vsebina volilne pravice iz 43. člena Ustave nanaša tako na aktivno kot tudi na pasivno volilno pravico, pri čemer se slednja v okviru pravice biti voljen nanaša tudi pravico do izvrševanja na volitvah pridobljenega mandata. Trajanje in obstoj mandata, ki ga je poslanec dobil od volilcev sta namreč bistveni sestavini uresničevanja pasivne volilne pravice izvoljenega poslanca.¹⁰

50Tožeča stranka je v podrejenem tožbenem zahtevku pod točko 1.b.) uveljavljala tudi kršitev volilne pravice iz 43. člena Ustave, ki bi jo naj tožena stranka kršila s tem, ko je apelirala na Državni zbor RS na odvzem poslanskega mandata tožniku in s tem posegla v pravico tožnika do mirnega izvrševanja na volitvah pridobljenega mandata. V zvezi s tem je v tožbi navedla, da je bila pasivna volilna pravica tožnika oziroma njen vidik v konkretnem primeru ogrožen, saj je tožena stranka Državni zbor RS izrecno pozvala na odvzem mandata tožniku. Vendar pa tožeča stranka ni določno navedla na kak način je tožena stranka to storila, oziroma v katerem dokumentu, naslovljenem na Državni zbor RS je to storila. Sodišče tako ugotavlja, da so v tem delu trditve tožeče stranke nekonkretizirane in zato neutemeljene.

51Iz dne 17. 5. 2019 objavljenega dokumenta "Nezdružljivost funkcij poslanca A.A. - stališče komisije in poziv za ukrepanje", sicer iz petega in šestega odstavka na 3. strani izhaja, da Komisija tudi s strani Državnega zbora RS pričakuje ravnanje v skladu z zakonom, in da je nedopustno, da Državni zbor RS s svojimi (ne)aktivnostmi takšno ravnanje poslanca, ki v 90. dneh ni odpravil nezdružljivosti opravljanja funkcij, podpira. Vendar pa tudi v upravnem sporu sodišče razišče oziroma preizkusi dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb (prvi odstavek 20. člena ZUS-1), tako da sodišče samo ni smelo povzemati in ugotavljati dejstev iz upravnega spisa, ker bi s tem kršilo razpravno načelo.¹¹

52Pa tudi sicer takšen zapis po mnenju sodišča še ne pomeni, da je do kršitve pasivne volilne pravice prišlo. To bi se zgodilo, če bi v posledici poziva tožene stranke Državni zbor RS tožniku mandat odvzel, česar pa ni storil, saj je tožnik še vedno poslanec madžarske narodne skupnosti.

53Tožba je zato v tem delu podrejenega tožbenega zahtevka prav tako neutemeljena in jo je sodišče tudi v tem delu zavrnilo, kot izhaja iz točke IV. izreka te odločbe.

Glede odstranitve dokumentov iz spletnih strani tožene stranke:

54Ker je sodišče delno ugodilo tožbi v delu, ki se nanaša na kršitev pravice iz 22. člena Ustave po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 in je ugotovilo kršitev, je ugodilo tudi dajatvenemu tožbenemu zahtevku na odstranitev vseh dokumentov, ki se nanašajo na tožnika iz spletnih strani tožene stranke. Z odstranitvijo le-teh bo odpravljen poseg v to človekovo pravico, vzpostavilo pa se bo tudi zakonito stanje, saj je bila v postopku, ki ga je izvedla tožena stranka, tožniku kršena pravica do izjave oz. mu ni bila dana možnost sodelovanja. V skladu s prvim odstavkom 66. člena ZUS-1 namreč sme sodišče v upravnem sporu iz prvega odstavka 4. člena zakona ugotoviti nezakonitost akta ali dejanja, prepovedati nadaljevanje posamičnega dejanja, odločiti o tožbenem zahtevku za povrnitev škode in določiti, kar je treba, da se odpravi poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine ter vzpostavi zakonito stanje.¹²

Glede predloga tožeče stranke za prekinitev postopka in pričetka postopka skladnosti tretjega odstavka 29. člena ZIntPK s 23. členom Ustave:

55Tožeča stranka je predlagala tudi, da sodišče predmetni postopek prekine in v skladu s 23. členom Zakona o ustavnem sodišču prične s postopkom ocene skladnosti določila tretjega odstavka 29. člena ZIntPK s 23. členom Ustave. Tretji odstavek 29. člena ZIntPK določa javno objavo ugotovitev komisije na njenih spletnih straneh v primeru ugotovljenih kršitev s strani neposredno voljenih funkcionarjev. 23. člen Ustave pa določa pravico do sodnega varstva, v skladu s katero ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Sodi mu lahko samo sodnik, ki je izbran po pravilih, vnaprej določenih z zakonom in Sodnim redom. Tožeča stranka zatrjuje neustavnost določila tretjega odstavka 29. člena ZIntPK, ki ne prestane strogega testa sorazmernosti, saj za objavo na spletnih straneh zadostuje že, da je komisija ugotovila kršitev, brez tega da bi bila ugotovitev KPK podvržena sodni kontroli.

56Iz vsebine pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave izhaja, da je v vsebino te pravice zajeta pravica v sojenja brez nepotrebnega odlašanja, pravica vsakogar do nepristranskega in neodvisnega sodišča, to je pravica do poštenega sodnega varstva, nadalje pravica, da sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije, torej da je zagotovljena pravica do meritorne odločitve o posamezni človekovi pravici in posamezne omejitve te pravice kot je omejitev do vložitve izrednega pravnega sredstva, ki ne predstavlja kršitve pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave.¹³ V tej pravici pa je zajeta tudi pravica do zakonitega (naravnega) sodnika, kar pomeni, da morajo biti pravila za izbiro sodnika v posamezni zadevi postavljena vnaprej.

57Za kar se zavzema tožnik v zvezi s kršitvijo pravice do sodnega varstva je, da mu v zvezi z objavo ugotovitev na spletni strani po tretjem odstavku 29. člena ZIntPK ni bila zagotovljena pravica do meritorne odločitve o posamezni njegovi pravici, oz. pravica do odločanja sodišča v sporu polne jurisdikcije. Kot je obrazloženo zgoraj, ugotovitve, ki so bile objavljene na spletnih straneh tožene stranke, res niso upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, zato zoper njih ni dopuščeno sodno varstvo. Vendar pa je sodišče ugotovilo, da bi tožena stranka v skladu z zakonsko ureditvijo, ki je veljala do 16. 11. 2020 morala tudi ob kršitvi nezdružljivosti funkcij postopati po 13. členu ZIntPK in osnutek ugotovitev vročiti tožniku v izjavo, nato pa izdelati končne ugotovitve, ki bi jih skupaj z odgovorom objavila na spletnih straneh, tožnik pa bi zoper končne ugotovitve imel sodno varstvo.¹⁴

58Sodišče tudi ugotavlja, da je tretji odstavek 29. člena ZIntPK, ki določa javno objavo ugotovitev v primeru ugotovljene kršitve nezdružljivosti s strani neposredno voljenih funkcionarjev odraz namena zakona in nalog, ki jih za ta namen ima Komisija v smislu 1. člena ZIntPK. Slednji določa, da ZIntPK z namenom krepitve delovanja pravne države določa ukrepe in metode za krepitev integritete in transparentnosti ter za preprečevanje in odpravljanje nasprotja interesov. Zakon torej opredeljuje integriteto in transparentnost kot standard oziroma stanje visoke ravni (samo)zavedanja odgovornosti in pripravljenosti posameznika, institucij in družbe za obvladovanje korupcije.¹⁵ Javnost zato mora biti seznanjena z ravnanjem njenih izvoljenih predstavnikov. Le-ti so tudi absolutno javne osebnosti. Na splošno velja, da čim manj intimno je področje življenja posameznika, tem manjšo pravno zaščito uživa, kadar pride v kolizijo z interesi in pravicami drugih posameznikov ali državnih organov. Javne osebe namreč nimajo pravice, da se jih pusti pri miru glede dejstev, ki so povezana z njihovo funkcijo, družbeno vlogo in javno podobo, pa tudi glede stvarno utemeljenih ocen njihove osebnosti (vrednostne sodbe).¹⁶

59Tak način ukrepanja (obveščanje javnosti na spletnih straneh) pa je določen tudi iz razloga, ker Komisija v primeru ugotovljene kršitve nezdružljivosti ne more pozvati neposredno voljenega poslanca in mu določiti rok, v katerem mora prenehati opravljati poslansko funkcijo ter v nadaljevanju, če funkcionar tega ne stori, tudi ne more o tem obvestiti pristojnega organa, ki je nato pristojen predlagati ali začeti s postopkom za prenehanje funkcije tega funkcionarja (prvi in drugi odstavek 29. člena ZIntPK), kot to lahko stori za druge nevoljene funkcionarje.

60Po obrazloženem sodišče meni, da zakonska ureditev, ki je do začetka veljavnosti novele ZIntPK-C v primeru ugotovljene kršitve nezdružljivosti funkcij neposredno voljenega funkcionarja predpisovala objavo ugotovitev na spletni strani tožene stranke, ni posegala v pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave, zaradi česar sodišče tudi ni prekinilo predmetnega upravnega spora in vložilo zahteve za presojo ustavnosti tretjega odstavka 29. člena ZIntPK.

Glede odločitve o stroških postopka:

61O stroških postopka je sodišče odločilo v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 v zvezi z četrtim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, ki določa pavšalni znesek nagrade, če je bila zadeva rešena na glavni obravnavi, stranko pa je zastopal pooblaščenec. Tožeči stranki je prisodilo pavšalni znesek v višini 385,00 EUR in 84,70 EUR kot povračilo za 22 % DDV, saj je tožečo stranko pred sodiščem zastopala odvetniška pisarna, ki je davčna zavezanka. Tožena stranka je tako dolžna povrniti tožeči stranki 469,70 EUR stroškov postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od prvega dne po preteku 15 dnevnega roka za izpolnitev obveznosti do plačila.

62Sodišče pa ni imelo podlage, da v obravnavani zadevi tožeči stranki stroške odmeri v skladu z Odvetniško tarifo (OT), saj je tretji odstavek 25. člena ZUS-1 jasen in ne napotuje na uporabo OT.

¹ Uradni list RS, št. 48/92 in spremembe.
² ZIntPK v 5. točki 4. člena določa, da so „funkcionarji oziroma funkcionarke“ poslanci državnega zbora, člani državnega sveta, predsednik republike, predsednik vlade, ministri, državni sekretarji, sodniki ustavnega sodišča, sodniki, državni tožilci, generalni sekretar vlade, generalni sekretar predsednika republike, šef kabineta predsednika republike, namestnik generalnega sekretarja predsednika republike, svetovalec predsednika republike, generalni sekretar državnega zbora, sekretar državnega sveta, funkcionarji v drugih državnih in lokalnih skupnostih, poslanci iz Republike Slovenije v evropskem parlamentu, če njihove pravice in obveznosti niso drugače urejene z akti evropskega parlamenta in drugi funkcionarji iz Republike Slovenije v evropskih institucijah in drugih mednarodnih institucijah, če jih tja napoti Republika Slovenija, ter člani sveta Banke Slovenije, če njihove pravice in obveznosti niso drugače urejene z zakonom, ki ureja Banko Slovenije in drugimi predpisi, ki obvezujejo Banko Slovenije.
³ Uradni list RS št. 24/12 z dne 30. 3. 2012.
⁴ Poslovnik v 34. členu določa: Komisija skladno s svojimi pristojnostmi vodi naslednje postopke: - postopek odločanja v upravni zadevi, - hitri prekrškovni postopek, - postopek zaradi suma korupcije, kršitve predpisov o nasprotju interesov, omejitvi poslovanja, lobiranju ali zaradi ocene in odprave posamičnih ali sistemskih korupcijskih tveganj ali kršitve etike in integritete javnega sektorja skladno z ZIntPK, postopke s področja nezdružljivosti funkcij s članstvom in dejavnostmi, prepovedi oziroma omejitev sprejemanja daril, zahteve neetičnega oziroma nezakonitega ravnanja, kršitve uporabe protikorupcijske klavzule in dolžnosti razkritja lastniške strukture ponudnika, postopke s področja nadzora nad premoženjskim stanjem, postopke v zvezi z zaščito prijaviteljev, načrti integritete, izvajanja ukrepov iz akcijskega načrta za uresničevanje resolucije, in druge postopke skladno z ZIntPK in tem poslovnikom, ki niso upravni postopki.
⁵ Gre za posebne oziroma tako imenovane "sui generis" ali tudi "fact finding" postopke, za katere se uporablja enoten pojem, to je "drugi javnopravni postopki" po četrtem odstavku sedaj veljavnega 15. člena ZIntPK (več o tem Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK-C; EVA: 2018-2030-0041) z dne 15. 4. 2019, str. 102-109).
⁶ Pri upravnih postopkih njihova narava odločanja o pravicah in obveznostih ter pravnih koristih oziroma in teža sankcij pri prekrškovnih postopkih terja ustrezno močne procesne garancije za stranke teh postopkov oziroma kršitelje, neupravni oziroma tako imenovani "sui generis" postopki v svojem bistvu predstavljajo zgolj ugotovitev določenih dejstev in mnenje KPK brez kakršnihkoli neposrednih pravnih učinkov za kogarkoli in to po samem zakonu. Neupravni postopki se glede na to, da nimajo neposrednih pravnih posledic pomembni za osvetlitev določenih dejstev, ki lahko v nadaljevanju, če je seveda narava ugotovitev take kvalitete, sprožijo druge postopke (npr. kazenski, prekrškovni, odškodninski...), v katerih pa imajo udeleženci prav vse procesne pravice, ki jim gre glede na naravo postopka (več o tem Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK-C; EVA: 2018-2030-0041) z dne 15. 4. 2019, str. 102-109).
⁷ Tako sodbe VSRS I Up 254/2015 z dne 12. 7. 2016, I Up 291/2015 z dne 11. 10. 2016 in I Up 73/2016 z dne 14. 9. 2016.
⁸ Šesti odstavek 13. člena ZIntPK določa, da ugotovitve komisije o konkretnem primeru vsebujejo zlasti opis dejanskega stanja, oceno ravnanja s pravnega vidika, z vidika krepitve integritete javnega sektorja ter z vidika korupcijskih tveganj in v primeru ugotovljenih nepravilnosti ali tveganj pojasnilo, kakšno bi bilo dolžno ravnanje.
⁹ Tako sklep VSRS I Up 96/2018 z dne 20. 6. 2018.
¹⁰ Podobno točka 13 odločbe Ustavnega sodišča RS U-I-165/97 z dne 18. 12. 1997.
¹¹ Smiselno tako sklep VSRS I Up 7/2020 z dne 26. 2. 2020, več o tem tudi M. Dobravec Jalen, B. Domjan Pavlin, M. Faganel, P. Golob, E. Kerševan, A. Kmecl, R. Pirnat, N. Smrekar, T. Steinman, Z. Štucin in B. Žuber: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, 1. knjiga, Lexpera, GV založba Ljubljana 2019, komentar k 20. členu, stran 115.
¹² Tako tudi sklep VSRS I Up 256/2014 z dne 18. 2. 2015.
¹³ Več o tem Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske, državne in evropske študije, Ljubljana 2002, komentar k 23. členu, str. 251 do 265.
¹⁴ Takšna je tudi od dne 17. 11. 2020 (novela ZIntPK-C) veljavna ureditev v primeru suma kršitve nezdružljivosti po sedmem odstavku v zvezi s6. Točko prvega odstavka 13. člena ZIntPK.
¹⁵ Tako Predlog Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije, Poročevalec DZ št. 27/2010 z dne 26. 2. 2010.
¹⁶ Tako sodba VSRS II Ips 23/2019 z dne 23. 1. 2020.