VSRS Sklep I Up 134/2020

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo (I. točka izreka) in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (II. točka izreka). Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je tožnica zahtevala razveljavitev klavzule pravnomočnosti dveh plačilnih nalogov Medobčinske inšpekcije, redarstva in varstva okolja Velenje, in sicer Pn 22404-16/2018 z dne 4. 1. 2018 (z datumom pravnomočnosti 30. 1. 2018) ter Pn 2240-256/2018 z dne 13. 2. 2018 (datum pravnomočnosti 10. 3. 2018). Sodišče ob sklicevanju na 180. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) poudarja, da potrdilo o pravnomočnosti in izvršljivosti ni upravni akt, ampak dokazno sredstvo za dokazovanje določenih dejstev. Dokončni upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1 bi lahko predstavljala le odločba o zavrnitvi zahteve za izdajo potrdila o pravnomočnosti in izvršljivosti, opustitev njene izdaje pa molk organa.

2Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo. Navaja, da je toženka izdala plačilna naloga v postopku o prekršku, ki ga predpisuje Zakon o prekrških (v nadaljevanju ZP-1), ta pa izrecno določa subsidiarno uporabo določb Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP) in ne ZUP. S tem ko ni bilo odločeno o njenem predlogu za razveljavitev klavzule pravnomočnosti plačilnih nalogov – teh namreč ni prejela, niti se z njima na noben način ni seznanila –, so ji bile odvzete pravice, ki ji gredo kot osebi, obdolženi ravnanja iz sfere kaznovalnega prava. Trdi, da je Okrajno sodišče v Celju toženko opozorilo na kršitve in ji dalo navodila, ki pa jih ni upoštevala. Pojasnjuje še, da Vrhovno državno tožilstvo ni sprejelo pobude za vložitev zahteve za varstvo zakonitosti. Ker je s tem izčrpala vsa pravna sredstva, bi moralo sodišče prve stopnje obravnavati zadevo na podlagi 25. člena Ustave, in sicer z uporabo pravil ZKP in ne ZUP, ter odločiti tako, da bi ji omogočilo, da se seznani s plačilnima nalogoma in nanju ustrezno in v skladu z zakonom tudi reagira. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in odloči o tožbi. Zahteva povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

3Toženka na pritožbo ni odgovorila.

K I. točki izreka

4Pritožba ni utemeljena.

5Vrhovno sodišče uvodoma ugotavlja, da pritožnica s pritožbo ne naslavlja očitkov zoper razloge izpodbijanega sklepa o zavrženju tožbe, ampak ponavlja navedbe, ki so v bistvenem enake tožbenim. Tako ne nasprotuje nosilnemu pravnemu stališču prvostopenjskega sodišča, da je tožba zaradi molka organa v upravnem sporu dopustna le v primeru opustitve odločanja, o katerem mora organ odločiti z upravnim aktom. Vprašanje pravne narave akta kot upravnega akta v smislu ZUS-1, ki bi ga moral organ izdati (a ga ni), pa ne more biti odvisno od tega, ali je bila stranki v drugem (prekrškovnem) postopku vročena odločba o prekršku in s tem omogočeno uveljavljanje učinkovitih pravnih sredstev zoper njo. Tako je očitno, da pritožbene, pred tem pa že tožbene navedbe temeljijo na spregledu značilnosti upravnega spora kot enega od sodnih postopkov, v katerem se ne izvaja instančno sojenje v razmerju do drugih postopkov (kazenskih, pravdnih itd.), ki jih vodijo sodišča. Zato Vrhovno sodišče v nadaljevanju navaja razloge, s katerimi le dodatno utemeljuje in potrjuje izpodbijano odločitev.

O tožbi zaradi molka organa

6V skladu s tretjim odstavkom 5. člena ZUS-1 je upravni spor dopusten, če tožniku ni bil izdan ali ni bil vročen upravni akt. V tem primeru se s tožbo lahko zahteva izdaja oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka, tretja alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

7Na podlagi teh določb je razvidno, da je tožbo zaradi molka mogoče vložiti le v primerih opustitve izdaje upravnega akta, to je odločitve, s katero bi organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika.¹ Zato je v tej zadevi moralo sodišče prve stopnje odgovoriti na vprašanje, ali je opustitev odločanja toženke o predlogu za razveljavitev potrdila pravnomočnosti dveh prekrškovnih plačilnih nalogov opustitev odločanja o pritožničini pravici. Tudi po presoji pritožbenega sodišča je odgovor z vidika določb ZUP negativen.

O klavzuli (potrdilu) pravnomočnosti

8Kot je pravilno navedlo že sodišče prve stopnje, pritožnica pa temu ne nasprotuje, organ s potrdilom ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Gre za listino (dokazno sredstvo), ki služi dokazovanju določenih dejstev (v obravnavanem primeru pravnega dejstva pravnomočnosti prekrškovne odločbe).² Navedeno potrjuje tudi umestitev določb o izdajanju in spremembi potrdil v ZUP (179. do 180. a člen) med določbe o dokazovanju z listinami.

9Glede na peti odstavek 225. člena ZUP izda potrdilo o pravnomočnosti organ na zahtevo stranke ali organa v skladu s 180. členom ZUP. Na podlagi slednjega se izdajajo potrdila o dejstvih, o katerih organi ne vodijo uradne evidence, in če zakon tako določa. V teh primerih se dejstva ugotavljajo v postopku, ki je predpisan v tem poglavju.

10Iz navedene določbe 180. člena izhaja, da potrjevanje pravnomočnosti ne pomeni potrjevanja podatka, o katerem se vodi uradna evidenca,³ zato je za potrdilo o pravnomočnosti treba ugotoviti dejstva, ki vplivajo na nastanek omenjenega pravnega dejstva (od tega, ali je bila odločba vročena strankam postopka, do tega, ali je za vse potekel rok za vložitev pravnega sredstva in ali je bilo pravno sredstvo vloženo). Vendar ugotavljanje teh okoliščin nima nobenega vpliva in ne spreminja pravne narave potrdila kot dokaznega sredstva. Kljub temu da listina izkazuje neko dejstvo (konkretno nastop pravnomočnosti na določen datum), še vedno ne gre za upravni akt, s katerim je odločeno o strankini pravici, torej tudi ne v smislu ugotovitvene odločbe. Iz določb ZUP namreč narava potrdil kot aktov oblastvenega odločanja ni razvidna, kar ima za posledico, da izdano potrdilo s svojimi učinki ne more spreminjati pravnega položaja stranke in ne vplivati na razmerje med njo in organom. Potrdilo tudi nikoli ne pridobi lastnosti dokončnosti in pravnomočnosti, saj omenjeni značaj pridobijo samo upravni akti, s katerimi se odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika in katerih zakonitost se ob odsotnosti drugega sodnega varstva presoja v upravnem sporu (157. člen Ustave). Razumevanje potrdil kot dokaznih sredstev je sprejeto tudi v teoriji.⁴

11ZUP v četrtem odstavku 180. a člena, katerega vsebina je povzeta v 17. točki izpodbijanega sklepa, sicer določa, da lahko stranka zahteva spremembo potrdila, če na podlagi dokazov, s katerimi razpolaga, zatrjuje, da potrdilo, ki ji je bilo izdano na podlagi 180. člena tega zakona, ni v skladu s podatki iz uradne evidence. V tem primeru mora organ v roku 15 dni izdati spremenjeno potrdilo oziroma odločbo, s katero zavrne zahtevek za spremembo oziroma za novo potrdilo ali drugo listino. Prav tako mora organ odločiti z odločbo, če zavrne zahtevo za izdajo potrdila iz 180. člena ZUP (drugi odstavek 180. a člena istega zakona).

12Na podlagi teh in predhodno povzetih določb ZUP je razvidno, da ima stranka pravico zahtevati izdajo potrdila ali spremembo njej izdanega potrdila, organ pa je dolžan, če se z zahtevo ne strinja, o tem odločiti z odločbo. Izdati mora torej upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, s katerim zavrne v zakonu določeno strankino pravico po pridobitvi spremenjenega ali novega potrdila. Le v primeru opustitve izdaje take (zavrnilne) odločbe je v upravnem sporu dopustna tožba zaradi molka.

13V obravnavani zadevi ni razvidno, da bi moral organ izdati zavrnilno odločbo, saj pritožnica ni zahtevala spremembe (npr. z ugotovitvijo drugega datuma pravnomočnosti) njej izdanih potrdil o pravnomočnosti zaradi neskladnosti s podatkom iz uradne evidence, niti ni zahtevala novih potrdil o pravnomočnosti plačilnih nalogov (npr. zaradi okoliščin, nastalih po izdaji prejšnjih potrdil⁵). Na podlagi navedb, da ji plačilna naloga sploh nista bila vročena, je predlagala razveljavitev izdanih potrdil iz razloga, ker je podana absolutna ovira za nastop pravnomočnosti. Za zahtevo po razveljavitvi obstoječih potrdil o pravnomočnosti pa v ZUP ni podlage, saj navedeni zakon ne pozna instituta razveljavitve potrdila (tovrstno odločanje se nanaša na odločbe) in ga ne ureja niti smiselno, npr. z določitvijo dolžnosti organa, da poleg potrdil o pravnomočnosti izdaja še potrdila o nepravnomočnosti odločb.⁶ Tudi sicer pritožnica ne trdi, da je zahtevala izdajo potrdil o nepravnomočnosti prekrškovnih odločb.

14Glede na navedeno se organ na njeno zahtevo ni bil dolžan odzvati z drugačnim potrdilom o pravnomočnosti ali z zavrnitvijo izdaje potrdila. Tako je pravilno tudi stališče izpodbijanega sklepa, ki mu pritožba ne oporeka, da bi lahko nastopil molk organa samo v primeru opustitve izdaje odločbe o zavrnitvi zahteve za izdajo potrdila o pravnomočnosti. Take zahteve pritožnica ni podala.

15Na presojo ne morejo vplivati pritožbene navedbe, ki odločanje o razveljavitvi klavzule pravnomočnosti povezujejo s pritožničinimi možnostmi vložitve pravnega sredstva zoper plačilna naloga, izdana v prekrškovnem postopku, oziroma z njenimi možnostmi, da se lahko seznani, s čim jo bremeni prekrškovni organ. Vprašanje vročitve plačilnih nalogov pritožnici je vprašanje, ki ga je treba obravnavati v okviru pravnih sredstev v prekrškovnem postopku. Res je, da potrdilo o pravnomočnosti plačilnih nalogov med drugim temelji na ugotovitvi, da sta bila naloga vročena pritožnici. Vendar ker potrdilo kot dokazno sredstvo v smislu ZUP pristojnega sodišča ne zavezuje, mu tudi ne preprečuje ugotavljanja nasprotnega na podlagi drugačnih strankinih trditev. Zato poseg v potrdilo o pravnomočnosti odločbe ni nujni pogoj za varstvo pravic ali obveznosti strank v sodnem postopku, kar pomeni, da klavzula pravnomočnosti, izdana po določbah ZUP, sama po sebi pritožnici ne onemogoča uveljavljanja pravnih sredstev zoper plačilna naloga in zatrjevanja, da so ta sredstva pravočasna, saj vročitev ni bila (pravilno) opravljena.⁷ Da se s prekrškovnima odločbama sploh ne more seznaniti (npr. z vpogledom v spis prekrškovnega organa oziroma na podlagi zahteve po pridobitvi pisne odločbe o prekršku, ki se nanaša nanjo), pa pritožnica tudi ne navaja.

16Za odločitev o pritožbi je nepomembno, da vrhovno državno tožilstvo ni sprejelo pritožničine pobude za vložitev zahteve za varstvo zakonitosti zoper plačilna naloga. Neutemeljeno je namreč stališče, da ker so bila s tem izčrpana vsa pravna sredstva, bi moralo upravno sodišče zadevo obravnavati na podlagi 25. člena Ustave RS.

17V skladu s 157. členom Ustave odloča pristojno sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. Na podlagi te določbe je za vodenje upravnega spora z vidika izdajanja potrdil o pravnomočnosti pomembno le, kot že pojasnjeno, da izdajanje potrdil o pravnih dejstvih ni odločanje o strankini pravici, obveznosti ali javni koristi. Iz iste določbe pa tudi izhaja, da upravni spor ni vzporedno ali nadaljnje sodno varstvo v prekrškovnem postopku, zato Vrhovno sodišče enako kot sodišče prve stopnje dodaja, da s svojimi stališči v tem sklepu, ki so relevantna z vidika ZUP in upravnega spora, ne posega v odločanje prekrškovnega sodišča.

18Prav tako se pritožnica ne more uspešno sklicevati, da je le iz previdnosti navedla, da vlaga tožbo zaradi molka organa na podlagi tretje alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1, in da je hkrati kot podlago navedla tudi drugi odstavek istega člena, torej da vlaga tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Ob odsotnosti vsakršne nadaljnje obrazložitve v pritožbi Vrhovno sodišče poudarja, da je sodno varstvo v zvezi z učinki pravnomočnosti prekrškovne odločbe, ki v primeru nevročitve odločbe stranki sploh ne more nastopiti, pritožnici zagotovljeno v sodnem postopku zoper prekrškovno odločbo. Zaradi tega varstva pa ni izpolnjena procesna predpostavka za odločanje na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, ki določa, da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Če pa se trditev, da bi morala biti pritožnica deležna varstva v subsidiarnem upravnem sporu, nanaša na zakonitost opustitve odločanja o razveljavitvi klavzule pravnomočnosti, pa je prav tako neutemeljena, saj zahtevki na podlagi molka organa izključujejo sodno varstvo po prvem odstavku 4. člena ZUS-1.

19Pritožnica omenja še navodila o dolžnem ravnanju, ki naj bi jih Okrajno sodišče v Celju dalo prekrškovnemu organu, ki pa jih ne konkretizira, niti ne navede zakonske podlage za izdajo navodil. Vrhovno sodišče se zato do teh navedb ne more opredeliti oziroma ne more oceniti njihovega pomena z vidika pogojev za vodenje upravnega spora iz 4. člena ZUS-1.

20Glede na navedeno in ker niso podani razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

K II. točki izreka

21Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

¹ V tem smislu tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 265/2017 z dne 7. 2. 2018, 6. točka obrazložitve.
² Tako Vrhovno sodišče med drugim v sklepih I Up 202/2012 z dne 5. 12. 2012 in I Up 35/2016 z dne 8. 6. 2016.
³ V nasprotnem primeru bi organ izdal potrdilo v skladu s 179. členom ZUP, v njem pa bi seznanjal s podatkom oziroma njegovo vsebino, kot je zabeležena v uradni evidenci.
⁴ Prim. npr. Erik Kerševan in Vilko Androjna v: Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, IUS Software, GV založba, Ljubljana 2017, str. 287.
⁵ Če je je bila npr. pravnomočna upravna odločba na podlagi pravnega sredstva odpravljena ali razveljavljena, pred tem izdano potrdilo o pravnomočnosti ni več ustrezno.
⁶ Tudi Pravilnik o potrjevanju dokončnosti in pravnomočnosti upravnih aktov, ki je bil izdan na podlagi šestega odstavka 322. člena ZUP, ne ureja izdaje negativnega potrdila, torej klavzule o nepravnomočnosti.
⁷ Iz sklepa Vrhovnega sodišča IV Ips 19/2019 z dne 11. 7. 2019 izhaja stališče, da nepravilna vročitev plačilnega naloga storilcu pomeni, da še ni pričel teči rok za vložitev zahteve za sodno varstvo (7. točka obrazložitve).