UPRS sodba I U 1288/2015

I. Tožbi se ugodi, sklep Upravne enote Ljubljana št. 351-288/2015-11 z dne 6. 5. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,50 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahteva prizadete stranke za povračilo stroškov postopka se zavrne.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom zavrnil predlog tožnikov za obnovo postopka, končanega z odločbo št. 351-2126/2014-3 z dne 8. 11. 2014. Iz obrazložitve izhaja, da je navedena odločba gradbeno dovoljenje, izdano investitorju A. d.o.o. (v tem upravnem sporu prizadeti stranki), za spremembo namembnosti dela kleti obstoječega večstanovanjskega objekta na parceli št. 1049 k.o. ... iz pisarn v stanovanje. Prvostopenjski organ ugotavlja, da je bil predlog za obnovo postopka vložen, ker tožniki „niso bili seznanjeni z izdanim gradbenim dovoljenjem in ker niso podali soglasja k predvidenemu posegu“. Ker gradbeno dovoljenje ne posega v konstrukcijske dele objekta in fasadni pas, njegov predmet je zgolj „administrativna“ sprememba namembnosti dela objekta, ki je v etažni lastnini investitorja, predvideni pa niso niti kakršnikoli drugi gradbeni posegi, za katere bi bilo potrebno morebitno soglasje v smislu Stvarnopravnega zakonika (SPZ), soglasja ostalih etažnih lastnikov niso bila potrebna, kar po mnenju prvostopenjskega organa pomeni, da tožniki niso izkazali pravnega interesa, ki bi bil potreben za vključitev v postopek izdaje gradbenega dovoljenja.

2Drugostopenjski organ je pritožbo tožnikov zoper izpodbijani sklep zavrnil.

3Tožniki se z odločitvijo ne strinjajo in vlagajo tožbo, v kateri navajajo, da je odločba drugostopenjskega organa po vsebini neobrazložena, saj organ ni zavzel argumentiranih in jasnih stališč do pritožbenih navedb, razlogi o odločilnih dejstvih pa manjkajo tudi v izpodbijanem sklepu. Menijo, da bi bilo treba „nedvoumno ugotoviti morebitni vpliv nameravane gradnje na obstoječe lastninsko stanje“ v večstanovanjski stavbi, s katero je prostor, ki je predmet dovoljenja, povezan v „konstrukcijskih elementih, kanalizacijskih vodih in tudi sicer v skupnem zemljišču, preko katerega investitor sploh lahko dostopa do svojega dela“. Skupna lastnina etažnih lastnikov je med drugim tudi prostor pred vhodom v predmetni del stavbe „preko katerega edino lahko investitor prehaja v svoj del objekta“.

4Investitor bi zato moral za gradnjo pridobiti soglasje tožnikov, med drugim tudi, ker sprememba namembnosti iz pisarne v stanovanje ne sodi med posle rednega upravljanja. Poleg tega je bila v prej obstoječem gradbenem dovoljenju za predmetne prostore dovoljena le njihova izgradnja do podaljšanje tretje gradbene faze, za njihovo dokončanje in določitev končne namembnosti pa bo moral po tem dovoljenju lastnik oziroma kupec zaprositi za izdajo gradbenega dovoljenja. Gradbeno dovoljenje za dokončanje teh prostorov in določitev njihove končne namembnosti ni bilo nikoli izdano, zato ni mogoča niti sprememba njihove namembnosti. Poleg tega bi moral investitor, če bi želel prostore spremeniti v stanovanje, zaprositi za spremembo prej obstoječega gradbenega dovoljenja, ne pa za novo. Predmetni deli večstanovanjske stavbe še do danes nimajo uporabnega dovoljenja, kar logično pomeni, da za njih ni mogoče izdati novega gradbenega dovoljenja, temveč se lahko le spreminja obstoječega. Iz navedenih razlogov tožniki sodišču predlagajo, naj izpodbijani sklep odpravi in ugodi njihovi zahtevi za obnovo postopka oziroma podredno, naj izpodbijani sklep odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v vsakem primeru pa naj toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5Toženka na tožbo ni odgovorila, prizadeta stranka pa v odgovoru na tožbo v bistvenem ponavlja navedbe iz obrazložitve izpodbijanega sklepa in drugostopenjske odločbe ter dodaja, da je bil prostor „že pred izvedbo vzdrževalnih del“ pobeljen in opremljen z vsemi potrebnimi priključki. Namembnost obravnavanega dela se spreminja v enako namembnost, kot jo ima ostalih 45 stanovanj v stavbi, zato se bodo vplivi na ostalo stavbo kvečjemu zmanjšali. Pri tej spremembi ne gre za upravljanje večstanovanjske stavbe, temveč le za izvrševanje lastninske pravice na delu v etažni lastnini. Gradbeno dovoljenje ne obsega prav nikakršnih gradbenih, konstrukcijskih in inštalacijsko-tehničnih posegov, tako da so tovrstne tožbene navedbe napačne. Gre le za „formalno spremembo namembnosti“ posameznega dela. Obnovitvena dela niso bila izvršena na podlagi predmetnega gradbenega dovoljenja, temveč v okviru vzdrževanja objekta, za katero soglasja ostalih delov stavbe niso potrebna. Tovrstna sprememba namembnosti tudi v ničemer ne vpliva na lastniško stanje, zato so take tožbene navedbe nerazumljive. Glede uporabe zemljišča pred vhodom v stavbo navaja, da ima kot solastnik pravico imeti to zemljišče v posesti in ga skupaj z drugimi solastniki uporabljati sorazmerno svojemu idealnemu deležu. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne in tožnikom naloži povračilo njenih stroškov postopka.

6Tožba je utemeljena.

7Pravna podlaga za odločitev v obravnavani zadevi je bil 267. člen ZUP, po katerem organ, ki je pristojen za odločanje o predlogu za obnovo postopka, po prejemu predloga preizkusi, ali je (med drugim) okoliščina, na katero se predlog opira, verjetno izkazana (prvi odstavek 267. člena), in če ni, predlog s sklepom zavrže (drugi odstavek 267. člena).

8Tožniki so predlog za obnovo postopka vložili iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP, ki se nanaša na primer, ko osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena, ta možnost ni bila dana. Tožniki namreč menijo, da izdano gradbeno dovoljenje posega v njihove pravice oziroma pravne koristi, ki jih imajo kot etažni lastniki v isti stavbi, zato jim v skladu s 43. členom ZUP gre pravica do udeležbe v postopku. Toženka po drugi strani meni, da tožniki tega pravnega interesa – in s tem okoliščine, na katero se opira njihov predlog za obnovo postopka – niso uspeli verjetno izkazati, zato je ta predlog v skladu s prej navedeno določbo 2. odstavka 267. člena ZUP zavrgla.

9Med strankami je torej sporno, ali so tožniki s svojimi navedbami v predlogu za obnovo postopka uspeli verjetno izkazati obstoj svojega pravnega interesa za udeležbo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

10Kot že rečeno, tožniki utemeljujejo svoj pravni interes z etažnim lastništvom na delih stavbe, v kateri so prostori, na katere se nanaša predmetno gradbeno dovoljenje. V predlogu za obnovo postopka z dne 19. 2. 2015 so v zvezi s tem navedli, da je bila stavba rekonstruirana na podlagi gradbenega dovoljenja z dne 30. 6. 1993, s katerim je gradnja poslovnih prostorov v kleti izrecno dovoljena le do podaljšane tretje gradbene faze, s pristavkom, da bo moral za dokončanje prostorov in določitev končne namembnosti lastnik oziroma kupec zaprositi za izdajo gradbenega dovoljenja in zahtevku predložiti predpisano dokumentacijo. To po njihovem pomeni, da predmetni prostori niso imeli namembnosti in v gradbenem smislu sploh niso bili dokončani, niti v njih ni bilo nobenih inštalacij. Izvedba inštalacijskih del namreč sodi v četrto gradbeno fazo, za izvedbo priključkov pa so nujni posegi v skupne dele objekta, „kjer se nahaja ustrezna infrastruktura“. Ostali etažni lastniki niso dali soglasja za tovrstne posege, zato ni pravilna ugotovitev toženke, da imajo prostori zagotovljeno minimalno komunalno oskrbo. Poleg tega se v predmetnih prostorih nahaja polovica vseh inštalacij, namenjenih uporabnikom v višjih etažah, tako da vsak poseg v te prostore lahko pomeni poseg v upravičenja ostalih etažnih lastnikov. Menijo še, da bodo prostori s pridobitvijo gradbenega dovoljenja namenjeni dejavnosti, ki ni v skladu s prostorskim aktom.

11Tožniki so v nadaljevanju postopka navajali še dodatne okoliščine, ki po njihovem mnenju utemeljujejo njihov pravni interes za sodelovanje v postopku izdaje gradbenega dovoljenja (kot izhajajo npr. iz zgoraj povzete tožbe), vendar ob tem niso niti trdili, da teh okoliščin ne bi mogli navesti že v postopku pred prvostopenjskim organom oziroma v upravnem postopku. Te navedbe zato pomenijo nedovoljene pritožbene (tretji odstavek 238. člena ZUP) oziroma tožbene (tretji odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju ZUS-1) novote. Trditvena podlaga za preizkus zakonitosti izpodbijanega sklepa so zato izključno v prejšnjem odstavku povzete navedbe iz predloga tožnikov za obnovo upravnega postopka.

12Pravni položaj stranskega udeleženca v upravnem postopku opredeljuje prvi odstavek 43. člena ZUP, po katerem ima pravico udeleževati se upravnega postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes, torej oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Po drugem odstavku istega člena je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist.

13Tožniki torej lahko uveljavljajo svoj pravni interes le toliko, kolikor izvira iz njihovih neposrednih interesov, ki jih imajo kot etažni lastniki in s tem solastniki skupnih delov obravnavane večstanovanjske stavbe, v katero bo poseženo z obravnavanim gradbenim dovoljenjem, ter temeljijo na določbah Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), prostorskega akta in drugih predpisov, ki urejajo izdajo gradbenega dovoljenja.

14Tožniki zato v upravnem postopku, pa tudi v upravnem sporu ne morejo uspešno uveljavljati javne koristi, čeprav menijo, da pristojni organ te koristi ni ustrezno zaščitil in čeprav menijo, da so del prizadete javnosti, ker posledice izpodbijane upravne odločbe zadevajo tudi njih, saj pri tem ne gre za njihovo osebno in neposredno korist. Prav tako tožniki ne morejo uveljavljati zgolj svojih dejanskih koristi, ki nimajo opore v zakonskih in podzakonskih aktih, ki urejajo izdajo gradbenega dovoljenja.

15Navedeno razlago 43. člena ZUP (ki izhaja tudi iz ustaljene upravnosodne prakse) je Ustavno sodišče RS v svoji novejši praksi dopolnilo s stališčem, da je pravno varovan interes, ki ga je mogoče upoštevati v upravnem postopku podan: 1. če se nanaša na določen, omejen krog subjektov, ki se glede možne prizadetosti z odločitvijo upravnega organa razlikujejo od drugih; 2. če bo z odločitvijo upravnega organa, izdano v konkretnem postopku, ta interes lahko neposredno prizadet; in 3. če obstaja pravna norma, na katero lahko ti subjekti oprejo svoje predloge in zahtevke in ki jo mora pri svojem odločanju v konkretni zadevi upravni organ upoštevati.

16Določena pravna norma lahko sočasno varuje več interesov, tako javni interes kot tudi več različnih zasebnih interesov. Tako je pravni interes posameznika mogoče utemeljiti tudi v okviru določene splošne pravne norme, ki zapoveduje določeno ravnanje oblastvenega organa (npr. skrb za okolje, zdravje itd.) kadar je ta norma spoznavno namenjena tudi varstvu zasebnega interesa, in če je v okviru te pravne norme mogoče ugotoviti upravičenje posameznika, da se njegovi zasebni interesi pri odločanju nosilcev oblasti ustrezno upoštevajo (8. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča Up 741/12-21).

17Po četrtem odstavku 54. člena ZGO-1 mora investitor zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja priložiti tudi dokazilo o pravici graditi, po 6. točki 66. člena ZGO-1 pa je pravica graditi pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja. ZGO-1 torej v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja vsaj na formalni ravni, v smislu dolžnosti investitorja, predložiti dokazilo o pravici graditi, varuje tudi lastninsko pravico.

18Ker gre v obravnavanem primeru za večstanovanjsko stavbo, je ta po Stanovanjskem zakonu (v nadaljevanju SZ-1) sestavljena iz posameznih skupnih delov (prvi odstavek 3. člena SZ-1), pri čemer so skupni deli solastnina etažnih lastnikov posameznih delov (četrti odstavek 3. člena). Ti skupni deli so skupni prostori in zemljišče, skupni gradbeni elementi in skupne inštalacije, naprave ter oprema (tretji odstavek 3. člena). Kadar izvedbena dela v posameznem delu pomenijo tudi poseg v skupne dele, etažni lastnik ne sme pričeti z izvajanjem del brez soglasja etažnih lastnikov, ki imajo več kot polovico solastniških deležev na teh skupnih delih (drugi odstavek 15. člena) oz. tri četrtine solastniških deležev, kadar gre za posle, ki presegajo okvir rednega upravljanja (prvi odstavek 29. člena). Za gradbena dela in izboljšave, za katere je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, je potrebno soglasje vseh etažnih lastnikov (drugi odstavek 29. člena).

19V primeru postopka za izdajo gradbenega dovoljenja za poseg v večstanovanjsko stavbo je torej presoja, ali ostalim etažnim lastnikom gre pravica do udeležbe v postopku, odvisna od narave predvidenih del oz. potrebe po soglasju etažnih lastnikov za ta dela. Če je tako soglasje predpisano, lahko namreč etažni lastniki le z udeležbo v takem postopku ustrezno zavarujejo svoja (so)lastninska upravičenja v smislu 66. člena ZGO-1, posebno glede ustrezno izkazane pravice graditi in njenega obsega(1).

20Stališče toženke, da soglasje ostalih etažnih lastnikov ni potrebno, ker se gradbeno dovoljenje ne nanaša na gradbena dela, temveč zgolj na spremembo namembnosti, kar pomeni, da ne dovoljuje posega v skupne dele večstanovanjske hiše, je torej samo po sebi pravilno. Vendar pa iz obravnavanega gradbenega dovoljenja ne izhaja, da se ne nanaša na kakršna koli gradbena dela. Nasprotno – to dovoljenje se v izreku (I. točka) sklicuje na projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja, poleg tega pa določa, da to gradbeno dovoljenje neha veljati, če investitor v dveh letih po njegovi pravnomočnosti ne začne z gradnjo (III. točka izreka) oz. da se gradnja lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (IV. točka izreka). Kot bo obrazloženo v nadaljevanju, vse to lahko pomeni tudi dovolitev gradnje ali pa njeno naknadno legalizacijo. Da je sprememba namembnosti smiselno lahko povezana tudi z gradbenimi deli izhaja tudi iz prvega odstavka 4. člena ZGO-1.

21Da utegnejo biti predmet dovoljenja dela, ki pomenijo poseg v skupne dele objekta, tožniki ne le navajajo, temveč s tem, ko se sklicujejo na gradbeno dovoljenje z dne 30. 6. 1993, po presoji sodišča tudi ustrezno utemeljujejo. Kot izhaja iz kopije tega dovoljenja v upravnem spisu, so po njem poslovni prostori v kleti objekta lahko zgrajeni le do podaljšane tretje gradbene faze, za njihovo dokončanje in določitev končne namembnosti pa bo moral lastnik oz. kupec zaprositi za izdajo gradbenega dovoljenja in zahtevku priložiti predpisano dokumentacijo. Ker ne toženka, ne prizadeta stranka, niti ne navajata, da bi bilo med tem in obravnavanim gradbenim dovoljenjem izdano še kakšno, je torej treba šteti, da je zadnjo legalno stanje kletnih prostorov tako, kot izhaja iz tega dovoljenja torej „podaljšana tretja faza“.

22Izdaja gradbenega dovoljenja za spremembo namembnosti prostorov v stanju, ki bi presegalo „podaljšano tretjo gradbeno fazo“ bi torej pomenilo „legalizacijo“ vseh del, ki niso zajeta v gradbenem dovoljenju iz leta 1993. Gradbeno dovoljenje za (med drugim) spremembo namembnosti namreč očitno lahko temelji le na legalnem stanju, kar vsaj posredno izhaja tudi iz tretjega odstavka 54. člena ZGO-1, po katerem je treba v zahtevi za izdajo takega gradbenega dovoljenja navesti tudi številko in datum gradbenega dovoljenja, na podlagi katerega je bil objekt zgrajen.

23Pri izrazu „podaljšana tretja faza“ ne gre za opredelitev, ki bi izhajala iz veljavne pravne ureditve, se pa sodišče strinja s tožniki, da po pretežnem razumevanju(2) pomeni izvedbo grobih gradbenih del, vgradnjo stavbnega pohištva in izdelavo fasade, ne pa tudi vgradnje inštalacij, kar je predmet četrte gradbene faze. Glede na to, da se obravnavano gradbeno dovoljenje nanaša na spremembo namembnosti poslovnega prostora v stanovanje, je verjetno, da – vsaj posredno, na opisani način – zajema tudi izdelavo inštalacij, kot to navajajo tožniki. Notranja električna, vodovodna, plinovodna in toplovodna napeljava, ki je za hišnimi priključki in se nahaja v skupnih prostorih, pomeni skupne dele večstanovanjske hiše (tretji odstavek 5. člena SZ-1), tako da priključitev inštalacij, namenjenih predmetnim prostorom, na tako napeljavo, smiselno pomeni poseg v skupne dele.

24Tovrstne navedbe tožnikov bi po vsebini torej lahko pomenile verjetno izkazovanje pravnega interesa v smislu varstva njihove solastninske pravice kot etažnih lastnikov, vendar se toženka do njih sploh ni opredelila. To pomeni, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, kar se po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP vedno šteje za bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Sodišče je zato v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo. Po tretjem odstavku istega člena v takem primeru zadevo vrne organu, ki je ta sklep izdal, v ponovni postopek.

25V ponovnem postopku bo moral ta organ naprej na podlagi gradbenega dovoljenja iz leta 1993 ugotoviti, kakšno je legalno stanje predmetnih prostorov, pri čemer se bo moral opredeliti do vsebine izraza „podaljšana tretja gradbena faza“. Nato bo moral ugotoviti, ali stanje prostorov, na katerega se nanaša obravnavano gradbeno dovoljenje, zajema tudi dela, za katera je potrebno soglasje nekaterih ali vseh etažnih lastnikov, na podlagi teh ugotovitev pa nato po potrebi zagotoviti udeležbo teh etažnih lastnikov v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja.

26Stranke v zadevi niso predlagale nobenih dokazov oz. navajale nobenih dejstev, zato je sodišče v skladu z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena odločilo brez glavne obravnave, na seji.

27Če sodišče tožbi ugodi se tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način ravnanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnike pa je v postopku zastopala odvetnica, se jim priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), pri čemer se prizna tudi zahtevani 22 % DDV. Sodišče bo plačano sodno takso vrnilo po uradni dolžnosti (op. 6.1./C Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

28Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

29Povračilo stroškov postopka je zahtevala tudi prizadeta stranka, vendar pa njena pravica do takega povračila ne izhaja ne iz 25. člena ZUS-1, ki ureja povračilo stroškov v upravnem sporu, ne iz določb Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki se po prvem odstavku 22. člena ZUS-1 primerno uporablja za vprašanja postopka, ki v tem zakonu niso urejena. ZUS-1 namreč pravice prizadete stranke do povračila stroškov ne ureja, ZPP pa to pravico veže na uspeh v postopku (prvi odstavek 154. člena). Prizadeta stranka je sodišču predlagala zavrnitev tožbe, kar pomeni, da s svojim predlogom ni uspela, zato je sodišče njeno zahtevo za povračilo stroškov zavrnilo.

------------

opomba (1) : Glede ustreznosti obsega pravice graditi prim. tudi stališče tega sodišča v sodbi I U 1196/2013

opomba (2) : Prim. npr. slovar zavarovalnih izrazov Slovenskega zavarovalnega združenja, dostopen na spletni strani http://www.zav-zdruzenje.si/slovar-zavarovalnih-izrazov/#g, ali pojasnila na spletni strani http://www.gradimo.com/odgovori/vprasanja-gradnja/gradbene-faze_2