UPRS sodba in sklep I U 1313/2013

I. Tožba zoper 5. točko izreka sklepa Inšpektorata RS za promet, energetiko in prostor,Območne enote Celje-Novo mesto, št. 06122-2852/2011-25 (24412) z dne 9. 5. 2013 se zavrže.

II. V preostalem delu se tožbi ugodi, 2., 3., 4. in 6. točka izreka navedenega sklepa se odpravijo in se zadeva v tem obsegu vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.
III..Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.
IV. Zahteva tožeče stranke za povrnitev nadaljnjih stroškov postopka se zavrne.

Toženka je z izpodbijanim sklepom ustavila inšpekcijski postopek zaradi nelegalne gradnje v delu, ki se nanaša na gradnjo vetrolova ob objektu in nadstreška na zemljišču parc. št. 613 in 614/1 k.o. ... (1. točka izreka). Tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu je izrekla denarno kazen v višini 3.000,00 EUR, zagroženo s sklepom št. 06122-2852/2011-14 (8203) z dne 8. 11. 2012 (2. točka), ki jo je dolžan plačati v osmih dneh od prejema sklepa (3. točka), sicer se bo kazen prisilno izterjala (4. točka). V primeru, če tožnik v naknadnem roku dveh mesecev od prejema tega sklepa ne bo izpolnil obveznosti iz 2. točke izreka odločbe št. 06122-2852/2011-8 (8203) z dne 2. 8. 2012, to je odstranil oporni zid in podstrešno etažo z ostrešjem do horizontalne konstrukcije med pritličjem in podstrešjem ter vzpostavil prejšnje stanje, bo kot prisilno sredstvo uporabljena nova denarna kazen v višini 3.000,00 EUR (5. točka). Odločila je še, da pritožba zoper ta sklep ne zadrži začete izvršbe (6. točka).

Upravni organ druge stopnje je ob reševanje tožnikove pritožbe zoper omenjeni sklep odpravil 1. in 5. točko izreka ter slednjo nadomestil z novo. V njej je tožniku naložil, naj v naknadno določenem roku odstrani ne le podstrešno etažo z ostrešjem in oporni zid ampak tudi vetrolov ob objektu in nadstrešek ter vzpostaviti prejšnje stanje, sicer bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v zagroženi višini 3.000,00 EUR. V preostalem delu je tožnikovo pritožbo zavrnil.

O dosedanjem poteku upravnega spora

Tožnik je najprej vložil tožbo zoper drugostopenjsko odločbo, v 30-dnevnem roku za vložitev tožbe v upravnem sporu (28. člen Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) pa še dopolnitev in v njej navedel, da izpodbija tudi prvostopenjski sklep od 2. do 6. točke izreka.

Sodišče je 26. 9. 2013 izdalo sodbo in sklep, s katero je odločilo o tožnikovi tožbi zoper drugostopenjski upravni akt, in sicer je v tožbo zavrglo v delu, v katerem je bila zahtevana odprava odločitve „pritožba se zavrne“ (ne gre za upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1), glede meritorne odločitve drugostopnjskega organa, s katero je bila spremenjena odločitev prvostopenjskega organa (torej glede I. in deloma II. točke izreka) pa je tožbi delno ugodilo, delno pa jo zavrnilo. Sodišče je poleg tega odločilo še o tožnikovi ponovni zahtevi z dne 16. 9. 2013, naj odloži izvršitev drugostopenjske odločbe, in jo v IV. točki izreka sodbe in sklepa zavrglo. Ker je bilo o tožbi odločeno, je presodilo, da v tem upravnem sporu ni več mogoče izdati predlagane začasne odredbe.

Vrhovno sodišče RS je na podlagi tožnikove pritožbe zoper odločitev o začasni odredbi v sklepu I Up 391/2013 z dne 7. 11. 2013 razveljavilo IV. točko izreka sodbe in sklepa ter v tem obsegu zadevo vrnilo v ponovno odločanje. V obrazložitvi je med drugim navedlo, da je štelo tožnikovo pritožbo tudi za predlog za izdajo dopolnilne sodbe, saj o tožnikovi tožbi zoper prvostopenjski sklep še ni bilo odločeno, zato naj sodišče odloči tudi o tem.

Glede na navedeno sodišče izdaja to sodbo kot dopolnilno (326. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

O vsebini tožbe zoper izpodbijani sklep

Za presojo zakonitosti izpodbijanega sklepa so relevantne tožbene navedbe o tem, da je tožnik 17. 8. 2012 pridobil potrdilo Upravne enote Črnomelj št. 351-360/2012-4, iz katerega izhaja, da ima obravnavana stavba uporabno dovoljenje po samem zakonu (1. točka prvega odstavka 197. člena Zakona o graditvi objektov, ZGO-1). To pomeni, da je objekt zgrajen legalno.

Nepravilna je tudi odločitev o odstranitvi opornega zidu, saj njegovo postavitev dopušča 66. člen Odloka o občinskem prostorskem načrtu občine Črnomelj (v nadaljevanju OPN). Tudi sicer je oporni zid na tem mestu že stal pred letom 1967, narejen iz ogromnih skal. Po veljavni Uredbi za podporni zid ni potrebno gradbeno dovoljenje, če je višinska razlika med zemljiščem do 0,5 m, njegov oporni zid pa je visok od 0,2 m do 1 m. Odločba je torej nejasna glede tega, v kakšni dolžni oporni zid presega višino 0,5 m, za kar bi moral pridobiti gradbeno dovoljenje.

V dopolnitvi tožbe še navaja, da je prvostopenjski upravni organ kljub ustavitvi postopka za dva od štirih enostavnih objektov, tožniku izrekel denarno kazen. Poudarja, da je bil OPN sprejet šele 4. 10. 2011, medtem ko so bili posegi v letu 2009 izvršeni v skladu s takrat veljavnimi predpisi. Sklep je neobrazložen v delu, kjer toženka navaja, da posegi niso skladni z Uredbo. Meni še, da je izrečena denarna kazen bistveno previsoka, saj prejema 400,00 EUR pokojnine in tudi objekt ter zemljišče nimata takšne vrednosti. Predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

K I. točki izreka

Tožba zoper prvostopenjski sklep je nedovoljena v delu, v katerem izpodbija 5. točko izreka prvostopenjskega sklepa. Omenjena točka je bila namreč odpravljena in nadomeščena z novo v uvodoma navedenemu drugostopenjskem upravnem aktu, o njeni zakonitosti pa odločeno s sodbo in sklepom z dne 26. 9. 2013. To pomeni, da tožnik za odpravo 5. točke izreka prvostopenjskega sklepa nima pravnega interesa, zato je sodišče tožbo v tem delu zavrglo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

K II. točki izreka

Sodišče je v nadaljevanju preizkusilo še zakonitost prvostopenjskega sklepa glede izrečene denarne kazni v višini 3.000,00 EUR in preostalih točk izreka.

Iz izreka izhaja, je bila omenjena kazen zagrožena s sklepom z dne 8. 11. 2012. Iz predloženih upravnih spisov je razvidno, da je bila z njim dovoljena izvršba 2. točke izreka inšpekcijske odločbe z dne 2. 8. 2012, saj tožnik kot inšpekcijski zavezanec ni prostovoljno izvršil obveznosti – v izvršilnem naslovu naložene obveznosti odstranitve podstrešne etaže, vetrolova, nadstreška in opornega zidu. Ker tega ni storil niti v roku iz sklepa o dovolitvi izvršbe, mu je organ z izpodbijanim sklepom izrekel pred tem zagroženo kazen. Sodišče še dodaja, da je pred izdajo izpodbijanega sklepa začela veljati Uredba (Uradni list RS, št. 18/13 in naslednji), ki je na novo določila enostavne objekte in s tem povzročila ponovno preverjanje, ali so z njo morebiti do tedaj nelegalni objekti postali enostavni, za katere ob izpolnjevanju ostalih pogojev (skladnost s prostorskim aktom) gradbeno dovoljenje ni bilo več potrebno, zaradi česar je prenehala podlaga za nadaljnje vodenje inšpekcijskih postopkov.

Neutemeljeno je tožbeno stališče, da v prvostopenjskem sklepu ni razlogov o tem, zakaj postopek ni bil ustavljen glede obveznosti odstranitve podstrešne etaže in opornega zidu. Iz obrazložitve je tako razvidno, da je gradbeni inšpektor tudi zanju preizkusil, ali izpolnjujeta pogoje za enostavna objekta po Uredbi in ugotovil, da glede na kvadraturo in dimenzije ne gre za taka objekta – podstrešna etaža ostaja manj zahtevni objekt, oporni zid pa nezahtevni. Šele če bi organ ugotovil, da gre za enostavna objekta, bi moral njuno gradnjo brez gradbenega dovoljenja preizkusiti še z vidika dovoljenosti po prostorskem aktu (OPN).

Navedeno po presoji sodišča tudi pomeni, da je imel tožnik možnost, da v pritožbi obrazloženo oporeka stališču, da oporni zid v dolžini 24 m in z višino od 0,2 m do 1 m, ne izpolnjuje pogojev po Uredbi, česar pa ni storil. V njej je le posplošeno zatrjeval, da nova Uredba omogoča gradnjo večjih kvadratur nezahtevnih in enostavnih objektov in da gradbeni inšpektor ni preveril, ali po novi Uredbi obstaja pravna podlaga za postopek ali ne. V tem pogledu so tožbene navedbe glede opornega zidu nedovoljena tožbena novota (enako velja za navedbe v točki XII. pripravljalne vloge z dne 16. 9. 2013). Po tretjem odstavku 20. člena ZUS-1 stranke v upravnem sporu namreč ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele to možnost v postopku pred izdajo akta. Zato sodišče le dodaja, da se po Uredbi kot enostavni podporni zid obravnava le konstrukcijo med dvema višinama zemljišča, ki preprečuje zdrs zemljine, pri čemer je višinska razlika med zemljiščema do 0,5 m, medtem ko je tožnikov podporni zid visok do 1 m. Da ne bi šlo za enovit objekt, tožnik ne zatrjuje, niti to ne izhaja iz predloženih upravnih spisov, zato je neutemeljeno tudi njegovo pričakovanje, da naj bi sklep povedal še, v kakšni dolžni oporni zid presega višino 0,5 m, ker da naj bi le za to moral pridobiti gradbeno dovoljenje.

Glede na navedbe v tožbi je tožnik ob izdaji tega sklepa že razpolagal s potrdilom Upravne enote Črnomelj z dne 17. 8. 2012, ki potrjuje, da ima stavba na zemljišču parc. št. 613 k.o. ... uporabno dovoljenje po tem zakonu. Po presoji sodišča gre za potrdilo, relevantno z vidika opravljanja izvršbe inšpekcijske odločbe z dne 2. 8. 2012 in s tem tudi za izvršitev izrečene kazni v višini, kot je bila zagrožena v sklepu o dovolitvi izvršbe, tudi ob upoštevanju, da tožnik krši svojo obveznost o rušenju podstrešne etaže omenjene stavbe. Ali drugače: za izdajo izpodbijanega sklepa je pomembno, ali so bili zaradi zaradi potrdila še izpolnjeni pogoji za izvršbo oz. njeno nadaljevanje glede odstranitve podstrešne etaže in s tem za izvršitev izrečene denarne kazni v celotnem obsegu. V zadevi namreč ni sporno, da tožnik do izdaje izpodbijanega sklepa ni porušil še nobenega od nelegalno zgrajenih objektov.

Potrdilo je bilo izdano po izdaji izvršilnega naslova z dne 2. 8. 2012 in – glede na upravne spise – na dan, ko je upravni organ prejel tožnikovo pritožbo zoper omenjeno inšpekcijsko odločbo, kar pomeni, da pri njeni izdaji še ni moglo biti upoštevano, prav tako tudi ne v pritožbenem postopku. Res je tudi, da je bilo to potrdilo priloženo šele tožbi in ne morda v nadaljevanju inšpekcijskega postopka (v upravnih spisih se ne nahaja, niti se tožnik nanj ni skliceval), vodenem zaradi izvršitve inšpekcijske odločbe. Vendar sodišče meni, da je treba trditev, da ima sporna stavba uporabno dovoljenje po samem zakonu na podlagi 1. točke prvega odstavka 197. člena ZGO-1, kar naj bi dokazovalo omenjeno potrdilo, šteti kot dovoljeno tožbeno novoto. Iz fotokopije predloženega potrdila namreč izhaja, da naj bi bilo poslano po elektronski pošti v vednost tudi Inšpektoratu RS za okolje in prostor, Ljubljana, Inšpekciji za graditev v Novem mestu (e–pošta: n

ovomesto.irsd@gov.si

). Na podlagi navedenega je tožnik po mnenju sodišča utemeljeno pričakoval, da je upravni organ seznanjen z navedenim potrdilom in da ga bo v nadaljevanju postopka, to je po izdaji inšpekcijske odločbe z dne 2. 8. 2012, tudi upošteval, in sicer vsaj tako, da se bo opredelil do njegovega vpliva na predmetni postopek. Položaj je podoben kot tedaj, ko zavezanec po izdaji inšpekcijske odločbe predloži gradbeno dovoljenje, ki naj bi bilo izdano za nelegalni objekt, gradbeni inšpektor pa mora preizkusiti, ali je dovoljenje res izdano zanj, s čimer preneha okoliščina za vodenje inšpekcijskega postopka zaradi nelegalne gradnje. Pri tem sodišče dodaja, da se z navedenim ne opredeljuje do tega, ali sta potrdilo in odločba o gradbenem dovoljenju enakovredni listini.

Glede na navedeno je sodišče tožbi v preostalem delu zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo (2. točka 64. člena ZUS-1) v 2., posledično pa tudi v 3., 4. in 6. točki izreka ter zadevo v tem obsegu, torej glede izreka denarne kazni, dolžnosti plačila, opozorila o možnosti prisilne izterjave ter o tem, da pritožba ne zadrži začete izvršbe, vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

K III. točki izreka

O odložitvi izvršitve odločbe drugostopenjskega upravnega organa z dne 17. 7. 2013

Tožnik je v tem upravnem sporu z vlogo z dne 16. 9. 2013 ponovno predlagal odlog izvršbe „odločbe, s katero je tožena stranka tožeči stranki naložila, da odstrani podstrešne etaže z ostrešjem do /.../, vetrolova ob objektu, nadstrešek in oporni zid ter vzpostavi prejšnje stanje na parc. št. 613 in 614/1 k.o. … in mu izrekla denarno kazen“. Gre torej za odložitev izvršitve drugostopenjske odločbe v delu, v katerem je bila spremenjena prvostopenjska odločitev.

Kot je bilo že pojasnjeno, je Vrhovno sodišče odločitev iz sodbe in sklepa z dne 26. 9. 2013 o zavrženju takega predloga razveljavilo. Vendar pa sodišče tudi v ponovljenem postopku ugotavlja, da se okoliščine, ki so bile 26. 9. 2013 upoštevane pri omenjeni odločitvi , niso spremenile.

V skladu z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

Kot izhaja iz omenjene določbe ZUS-1, je dopustna tožba procesna predpostavka za odločanje o zahtevani začasni odredbi, njena izdaja pa je mogoča le do izdaje pravnomočne odločbe. Z odločitvijo o tožbi, zoper katero ni rednega pravnega sredstva (pritožbe), torej preneha tudi tožnikov pravni interes za izdajo začasne odredbe v upravnem sporu.

Ker je sodišče s sklepom z dne 26. 9. 2013 tožbo v delu, v katerem je bila izpodbijana odločitev, da se pritožba zavrne – torej odločitev, ki tudi v skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča RS ni upravni akt –, zavrglo kot nedopustno, ni izpolnjena niti predpostavka za odločanje o zadržanju izvršitve te odločitve pritožbenega organa. Tudi sicer se odločitev o zavrnitvi pritožbe sploh ne more izvrševati v smislu določb ZUP o izvršbi in zato tudi ne odlagati.

V zvezi s preostalim delom tožbe zoper drugostopenjsko (meritorno) odločbo pa je sodišče 26. 9. 2013 odločilo s sodbo (II. in III. točka izreka). Ker ni samo ugotavljalo dejanskega stanja, saj se bo glede potrdila morala izreči toženka, zoper sodbo pritožba ni dovoljena – ta je dopustna le v primeru, če je sodišče samo ugotovilo drugačno dejansko stanje, kot ga je ugotovila toženka, in je na tej podlagi spremenilo izpodbijani upravni akt (prvi odstavek 73. člena ZUS-1). S tem je postala odločitev pravnomočna, z njo pa je prenehal tožnikov pravni interes za izdajo začasne odredbe.

O odložitvi izvršitve prvostopenjskega sklepa z dne 9. 5. 2013

Ker je tožnik v obravnavanem predlogu za izdajo začasne odredbe pri opredelitvi upravnega akta, katerega izvršitev naj se odloži, zapisal, da mu je toženka z njim „izrekla“ denarno kazen, ga je sodišče preizkusilo še z vidika izpodbijanega prvostopenjskega sklepa, saj mu je bila z njim denarna kazen dejansko izrečena, v drugostopenjski odločbi pa le zagrožena. Tudi Vrhovno sodišče je v 9. točki sklepa I Up 391/2013 navedlo, naj sodišče presodi, ali je tožnik predlagal tudi odložitev izvršitve tega akta zlasti glede izreka denarne kazni (določeni v prvostopenjskem in drugostopenjskem aktu).

Za dopustnost te začasne odredbe pa velja vse, kar je sodišče glede dopustnosti začasne odredbe navedlo v 21. do 24. točki. Tudi s to (dopolnilno) sodbo je bila tožba zoper sklep delno zavržena kot nedovoljena, delno pa ji je bilo s sodbo, zoper katero ni pritožbe, ugodeno. Razlogi za zavrženje zahteve za začasno odredbo v zvezi s sklepom so zato identični kot v omenjenih točkah obrazložitve.

Glede na navedeno je sodišče zahtevo za odložitev izvršitve obeh upravnih aktov zavrglo.

K IV. točki izreka

Sodišče je že v sodbi in sklepu z dne 26. 9. 2013 tožniku priznalo vse stroške tega upravnega spora v višini 60,00 EUR s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki jih je odmerilo na podlagi njegove specifikacije v tožbi, njeni dopolnitvi in v pripravljalni vlogi.

Tožnik pa ni upravičen niti do povračila stroškov pritožbenega postopka v zvezi z začasno odredbo iz sklepa z dne 26. 9. 2013, čeprav je s pritožbo uspel, prav tako pa v pretežnem delu tudi s tožbo. V omenjeni pritožbi je zahteval povračilo, kot navaja, sodne takse (po sklepu sodišča), nagrade za postopek (450,00 EUR), mat. str. pavšal (20,00 EUR) in 22 % DDV.

Morebiti plačane sodne takse (v tej zadevi tožnik ni plačal še nobene, saj je predlagal oprostitev, o kateri še ni bilo odločeno) namreč sodišče v primeru tožnikovega uspeha vrne po uradni dolžnosti. V preostalem delu pa pooblaščenka, ki je odvetnica, stroškov ni jasno opredelila. ZUS-1 namreč ne ureja povračila stroškov pritožbenega postopka, zato se na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 uporabljajo določbe ZPP. Ta v drugem odstavku 155. člena določa, da če je predpisana tarifa za nagrade odvetnikov ali za druge stroške, se taki stroški odmerijo po tarifi. To pomeni, da bi morala biti navedena tudi podlaga za zahtevane stroške po ZOdvT, saj bi sodišče le na ta način lahko preverilo njihovo upravičenost. Zahtevana nagrada za postopek v višini 450,00 EUR je namreč nagrada iz četrtega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, ki določa, da če je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 450,00 EUR. Gre torej za nagrado za upravni spor na prvi stopnji. Posledično ni mogoče odmeriti niti materialnih stroškov, ker so ti po ZOdvT vezani na višino nagrade (prim. tarifo ZOdvT).