VSRS Sklep I Up 370/2013

Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Vsaka stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, s katero je tožnica, na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 zahtevala, da sodišče prve stopnje: 1) kot nezakonita razveljavi Odlok o ustanovitvi Javnega vzgojno izobraževalnega zavoda Osnovna šola A. (v nadaljevanju Odlok za OŠ A.), in Odlok o ustanovitvi Javnega vzgojno izobraževalnega zavoda Osnovna šola B. (v nadaljevanju Odlok za OŠ B.; za oba odloka skupaj pa v nadaljevanju Odloka), ki ju je na svoji 14. seji dne 24. 5. 2012 sprejel Občinski svet Občine A.; 2) naloži toženi stranki, da je dolžna vzpostaviti stanje pred uveljavitvijo Odlokov, s tem da priglasi spremembe vpisa v sodni register skladno s to sodbo, vse v roku 15 dni, pod izvršbo; 3) da toženi stranki naloži, da ji povrne stroške postopka v 15 dneh, sicer pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi, pod izvršbo. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tudi tožničin zahtevek za povrnitev stroškov postopka.

2V razlogih izpodbijanega sklepa je sodišče prve stopnje navedlo, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo akti, izdani v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1), vendar morajo za to izpolnjevati pogoje iz 2. člena ZUS-1. Torej morajo biti dokončni upravni akti ali pa drugi posamični akti, za katere pa zakon izrecno določa, da je sodno varstvo zoper njih zagotovljeno v upravnem sporu. Odloka pa nista dokončna upravna akta in nista niti druga posamična akta, zoper katera bi bilo sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu, saj tega ne določa noben zakon.

3Tožeča stranka s pritožbo izpodbija navedeni sklep prvostopenjskega sodišča, in sicer primarno zaradi zmotne uporabe materialnega prava, ker ni bil upoštevan Zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS), posledično pa je bil zmotno uporabljen tudi ZUS-1, predvsem določbe 2. člena in prvega odstavka 36. člena, kar pa je bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu, saj je to vplivalo na pravilnost in zakonitost izpodbijanega akta. Zaradi navedenega je izostala tudi obrazložitev o odločilnih dejstvih ter izvedba ključnih dokazov ter tudi ni bila opravljena glavna obravnava, kar je absolutna bistvena kršitev določb postopka. Meni, da sta bila izpodbijana Odloka izdana v upravnem postopku in in se pri tem sklicuje na določbe 65., 67., 68. in 69. člena ZLS, z njima je nedvomno odločeno o upravni stvari v smislu 2. člena ZUS-1. Zmotno je tudi stališče sodišča prve stopnje, da je z Odlokoma odločeno le o statusnih spremembah javnih vzgojno izobraževalnih zavodov, temveč se z njima posega tudi v pravice in pravne koristi zaposlenih v teh zavodih, učencev obeh osnovnih šol, otrok v vrtcu ter tudi staršev učencev in otrok. Poleg tega pa ne gre za akta o spremembah v organiziranju, temveč za akta o ustanovitvi novih pravnih oseb. Če pa bi pritožbeno sodišče menilo, da ne gre za upravna akta, pa opozarja na določbo prvega odstavka 2. člena ZUS-1 v zvezi z določbo 68. člena ZLS. Zato predlaga, da pritožbeno sodišče izpodbijani sklep kot nezakonit razveljavi ter zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu sodišču. Če pa bo samo odločalo o zakonitosti Odlokov, pa naj odloči tudi o vseh stroških postopka, ki naj jih naloži v plačilo toženi stranki.

4Tožena stranka v odgovoru na pritožbo nasprotuje vsem tožničinim navedbam in predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbo zavrne in potrdi izpodbijani sklep, tožnici pa naloži, da ji mora povrniti stroške postopka v 15 dneh, potem pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Sklicuje se na sklep Vrhovnega sodišča 518/2012 z dne 28. 11. 2012.

5Pritožba ni utemeljena.

6Odločitev sodišča prve stopnje v izpodbijanem sklepu je pravilna, vendar ne iz razlogov in pravne podlage kot jih navaja sodišče prve stopnje, temveč na pravni podlagi in iz razlogov, navedenih v tem sklepu.

7Odloka, ki ju izpodbija tožnica, sta posamična akta (glej sklep Ustavnega sodišča U-I-192/12 z dne 20. 9. 2012), ki pa sta izdana v obliki predpisa. V 65. členu ZLS je določeno, da občina ureja zadeve iz svoje pristojnosti z odloki, odredbami, pravilniki in navodili. Odloki pa so praviloma splošni akti in se z njimi urejajo pravna razmerja za vse, torej splošno. V tem primeru pa Odloka nista splošna, temveč posamična akta, saj urejata ustanovitev individualno določenih pravnih oseb, njune določbe veljajo le za posamičen javni zavod in urejajo prav njegovo ustanovitev, dejavnost, organizacijo, organe ter drugo, kar je pomembno za delo s takim aktom ustanovljenega javnega zavoda. Glede na to je zoper njiju sodno zagotovljeno v upravnem sporu na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1.

8Ker se torej zakonitost Odlokov (lahko) presoja v upravnem sporu po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, je sodišče prve stopnje svojo odločitev zmotno utemeljevalo z določbami 2. člena ZUS-1 in presodilo, da je treba tožbo zavreči na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zato, ker Odloka nista dokončna upravna akta in tudi ne posamična akta, zoper katera bi bilo sodno varstvo na podlagi zakona zagotovljeno v upravnem sporu. Prav v četrtem odstavku 5. člena ZUS-1 je namreč izrecno določeno, da je zoper take akte (kot sta Odloka) sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu.

9Glede na to, da sta Odloka posamična akta, izdana v obliki predpisa, in je zoper njiju sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, so pritožbene navedbe, ki so sicer posledica zmotnega razlagovanja prvostopenjskega sodišča, neutemeljene. Čeprav sta Odloka posamična akta, nista dokončna upravna akta, saj nimata značilnosti dokončnega upravnega akta, kot jih določa drugi odstavek 2. člena ZUS-1, kot zmotno meni tožnica in se pri tem sklicuje na določbe ZLS, ki se nanašajo na odločanje občinskega sveta o upravnih zadevah in na sodno varstvo zoper take odločitve.

10Odloka sta kot posamična akta ustanovna akta javnih zavodov, ki ju je na podlagi 3. (področja ustanavljanja javnih zavodov) in 8. (vsebina akta o ustanovitvi) člena Zakona o zavodih (v nadaljevanju ZZ) ter 40., 41. in 140. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI) izdal Občinski svet Občine A. kot pristojni organ ustanoviteljice, to je Občine A. V Odlokih je urejeno prav to, kar v ustanovnih aktih javnih zavodov mora biti (statusne določbe, organizacija, organi, delovanje, zagotavljanje sredstev, odgovornost ustanoviteljice, nadzor). Ker pa gre za ustanovitev dveh novih javnih zavodov, ki prevzemata delo treh prejšnjih javnih zavodov, pri čemer je v 45. členu obeh Odlokov predpisano prenehanje veljavnosti dotedanjih treh odlokov (prejšnja Odloka o OŠ A. oziroma B. ter Odloka o ustanovitvi javnega vzgojno-varstvenega zavoda Vrtec A.), kar pomeni, da je bil s tem ukinjen javni vzgojno-varstveni zavod Vrtec A. (v nadaljevanju Vrtec A.), ker je bila njegova dejavnost na podlagi Odlokov prenesena v novoustanovljeni osnovni šoli, so v njiju tudi določbe o prehodu iz prejšnje organiziranosti v novo, med drugim tudi določbe o prevzemu delavcev vrtca z enakimi pravicami in obveznostmi, ko so jih imeli kot zaposleni v vrtcu, v novo ustanovljeni OŠ, in o tem, da se ravnateljici vrtca ponudi drugo delovno mesto v OŠ A., ustrezno njeni strokovni izobrazbi.

11Da pa lahko določena oseba (pravna ali fizična) izpodbija zakonitost aktov iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, morajo biti izpolnjeni tudi pogoji iz 1. člena ZUS-1, torej mora izpodbijani akt neposredno posegati v njene pravice oziroma pravne koristi. V upravnem sporu se namreč glede na določbo 1. člena ZUS-1 zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov (v nadaljevanju posamezniki) in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (v nadaljevanju organi) na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. Torej mora za izpodbijanje akt (katerega koli, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu) tožnik izkazati pravni interes.

12Pravni interes pa ima oseba, ki izkaže, da ji je z izpodbijanim aktom neposredno poseženo v njene pravice oziroma pravne koristi, temelječe na ustavi, zakonu ali drugem predpisu.

13Tožnica je za izkazovanje svojega pravnega interesa za vložitev tožbe v upravnem sporu za presojo zakonitosti Odlokov navajala, da tožbo vlaga kot fizična oseba, v katere pravice je bilo z Odlokoma neposredno poseženo, saj je bila ravnateljica Vrtca A., ki ga Odloka ukinjata, kar je posebej urejeno v Odloku za OŠ A., posledično pa je tudi njej prenehala funkcija ravnateljice. Poleg tega je svoj pravni interes utemeljevala tudi na določbi 49. člena ZOFVI, ki določa obveznosti in pristojnosti ravnatelja vrtca, med drugim tudi, da je kot poslovodni organ vrtca odgovoren za uresničevanje pravic otrok, dolžan je zagotavljati uresničevanje odločb državnih organov, zastopa in predstavlja vrtec in je odgovoren za zakonitost dela ter opravlja druge naloge. Tožbo je vložila torej zaradi zavarovanja svojih pravic oziroma pravnih koristi ter tudi za zavarovanje interesa zaposlenih, otrok – varovancev Vrtca A. in šolarjev osnovnih šol - ter njihovih staršev, saj se bo njihov položaj zaradi ukinitve Vrtca A. z Odlokoma (pri čemer se dejavnost nekdanjega Vrtca A. za območje A. prenese v JVIZ Osnova šola A., za območje B. pa v JVIZ Osnovna šola B.) poslabšal.

14S temi navedbami pa po presoji Vrhovnega sodišča tožnica pravnega interesa za vložitev tožbe zoper Odloka ni izkazala, zato je bilo treba njeno tožbo zavreči, vendar iz razloga po 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ki določa, da se tožba zavrže, če upravni akt (v tem primeru, ko gre za upravni spor po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, ne gre za upravni akt, temveč za Odloka), ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist.

15Tožnica je s tem, ko je postala ravnateljica (zdaj že ukinjenega) Vrtca A., pridobila pravice in obveznosti ter pooblastila ravnateljice, hkrati pa je imela pravice do in iz delovnega razmerja. S tem pa ni pridobila pravic, ki jih ima po ZZ ustanovitelj, v tem primeru Občina A., in tudi ne pooblastil za zastopanje drugih (otrok, staršev, drugih zaposlenih v obravnavanih javnih zavodih) pred sodišči, za to bi morala imeti njihovo pooblastilo, oni pa bi morali izkazati poseg v svoje pravice oziroma pravne koristi, ter tudi ne pooblastil za zastopanje javnega interesa, ker je sodno varstvo javnega interesa zagotovljeno preko državnega (oziroma glede na določbo 61. člena ZLS občinskega pravobranilstva, saj občina lahko ustanovi organ občinskega pravobranilstva; občinska pravobranilstva zastopajo pred sodišči in drugimi državnimi organi občine, njihove organe in ožje dele, ki so pravne osebe; po pooblastilu lahko občinsko pravobranilstvo zastopa tudi druge pravne osebe, ki so jih ustanovile občine; za občinsko pravobranilstvo se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja državno pravobranilstvo) pravobranilstva (glej tretji odstavek 17. člena in prvi odstavek 18. člena ZUS-1).

16Tožnica torej niti kot ravnateljica niti kot zaposlena v nekdanjem Vrtcu A. ne more odločati o ustanovitvi oziroma reorganizaciji javnega zavoda, prav tako pa ne more izpodbijati določb Odlokov, ki urejajo reorganizacijo javnih služb s področja vzgoje in izobraževanja v Občini A., ker je urejanje teh razmerij v izključni pristojnosti Občine A. kot ustanoviteljice javnih zavodov s teh področij.

17Glede določb Odlokov, vsebovanih v 42. členu, ki dajeta pravno podlago za prevzem dosedanjih delavcev Vrtca A. z enakimi pravicami in obveznostmi, kot so jih imeli prej, in zlasti drugega odstavka 42. člena Odloka o OŠ A., ki daje pravno podlago za to, da se tožnici kot nekdanji ravnateljici Vrtca A. ponudi njeni strokovni izobrazbi ustrezno delovno mesto v novo ustanovljenem zavodu OŠ A., pa Vrhovno sodišče meni, da z njimi ni neposredno poseženo v tožničine pravice oziroma pravne koristi.

18Čeprav ji je funkcija ravnateljice prenehala pred iztekom njenega mandata, vendar zaradi ukinitve vrtca kot samostojnega JVVZ, torej kot posledica reorganizacije javnih služb, za kar ima ustanovitelj podlago v 51. členu ZZ, po presoji Vrhovnega sodišča Odloka (niti Odlok za OŠ A., ki daje pravno podlago za ureditev njenega nadaljnjega položaja) očitno nista posegla v njene z zakonom zavarovane pravice oziroma pravne koristi. Pravica biti ravnateljica ni absolutna pravica in lahko tudi predčasno preneha, med drugim kot posledica prenehanja javnega zavoda, kar je tudi v tem primeru, ko je prenehal obstojati – je bil iz sodnega registra izbrisan Vrtec A., katerega ravnateljica je bila. Pravica biti ravnateljica po ukinitvi zavoda, katerega ravnateljica je bila, ni pravica ali pravna korist, ki bi ji bila zagotovljena z ustavo ali zakonom.

19Za zagotovitev tožničine nadaljnje zaposlitve pa je v drugem odstavku 42. člena Odloka za OŠ A. predvideno, da se ji ponudi drugo, njeni strokovni izobrazbi ustrezno, delovno mesto v novem javnem zavodu OŠ A. Torej sam Odlok za OŠ A. v njene pravice do in iz delovnega razmerja ni neposredno posegel, saj ji jamči delovno razmerje (zaposlitev) in iz njega izvirajoče pravice. O prenehanju njene funkcije kot ravnateljice in o njeni zaposlitvi na novem delovnem mestu pa bodo izdani ustrezni posamični akti oziroma sklenjene ustrezne pogodbe v skladu z delovnopravno zakonodajo, zoper katere pa bo imela sodno varstvo zagotovljeno v skladu z delovnopravno zakonodajo.

20Ker se tožena stranka v odgovoru na pritožbo izrecno sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča I Up 518/2012 z dne 28. 11. 2012, pa Vrhovno sodišče pojasnjuje, da v navedenem sklepu, čeprav je tudi ta ustanovni akt javnega zavoda, ne gre za isti pravni položaj kot v obravnavani zadevi, saj je v zadevi I Up 518/2012 izpodbijan sklep Vlade RS, ki se glede na določbe 21. člena Zakona o Vladi RS (v nadaljevanju ZVRS) ne šteje za splošen akt oziroma predpis, torej njegovo izpodbijanje v upravnem sporu po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1 ni mogoče. Po navedeni določbi ZVRS sta splošna akti Vlade: uredba, s katero vlada lahko podrobneje ureja in razčlenjuje v zakonu ali v drugem aktu Državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji zakona oziroma drugega predpisa oziroma, če je za to dano izrecno pooblastilo v zakonu, ureja uresničevanje pravic in obveznosti državljanov in drugih oseb; odlok, s katerim ureja vlada posamezna vprašanja ali sprejema posamezne ukrepe, ki imajo splošen pomen, ter sprejema druge odločitve, za katere je z zakonom ali z uredbo določeno, da jih ureja vlada z odlokom. Po navedeni določbi ZVRS pa vlada s sklepi ureja: notranjo organizacijo in delo (če to ni v poslovniku) oziroma v drugih primerih, kadar ne odloči z drugim aktom.

21Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep, saj niso podani razlogi, zaradi katerih se sklep lahko izpodbija, in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti.

22Odločitev glede stroškov postopka temelji na določbah Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 primerno uporablja za vprašanja postopka, ki v ZUS-1 niso urejena, to pa je med drugim tudi vprašanje stroškov postopka na drugi stopnji upravnega spora. Po določbi prvega odstavka 165. člena ZPP sodišče odloči tudi o stroških v zvezi s pravnim sredstvom, če je to zavrnjeno, kar je tudi v tem primeru. Takrat mora ob smiselni uporabi prvega odstavka 154. člena ZPP pritožnik sam trpeti svoje stroške pritožbenega postopka. Po prvem odstavku 155. člena ZPP pa se pri odločanju o stroških upoštevajo le tisti stroški, ki so bili potrebni za pravdo. Vrhovno sodišče meni, da za ta upravni spor na pritožbeni stopnji odgovor na pritožbo v ničemer ni prispeval k odločitvi, zato ni bil potreben. Zato v tem primeru tožena stranka sama trpi stroške odgovora na pritožbo.