VSRS Sodba in sklep X Ips 75/2010

I. Revizija H. H in I. I. (devete in desete tožnice) ter J. J. in K. K. (enajstega in dvanajstega tožnika) se zavrže.
II. Revizija A. A., C. C. in E. E. (prvega, tretjega in petega tožnika) ter B. B., Č. Č., D. D. in G. G. (druge, četrte, šeste, sedme in osme tožnice) se zavrne.
III. Revidenti sami trpijo svoje stroške revizijskega postopka.

1Sodišče prve stopnje je na podlagi prvega odstavka 42. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s sklepom (1. točka izreka sodbe in sklepa) združilo v skupno obravnavo postopka po tožbi tožnikov A. A., B. B., C. C, Č. Č., L. L., F. F., D. D., E. E. in G. G. (I U 647/2009) in po tožbi tožnikov H. H., I. I., J. J. in K. K. (I U 651/2009) ter sklenilo, da se zadevi vodita pod št. I U 647/2009. Z izpodbijano sodbo (2. točka izreka sklepa in sodbe) pa je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo obe tožbi, ki so ju tožniki vložili zoper inšpekcijsko odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana z dne 8. 12. 2008, v zvezi z odločbo tožene stranke z dne 4. 3. 2009. Z izpodbijano inšpekcijsko odločbo, izdano na podlagi četrtega odstavka 75. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN), je gradbeni inšpektor tožnikom naložil odstranitev tam opredeljenih delov tam navedenega objekta, stoječega na tam navedenem zemljišču, in vzpostavitev stanja, kot je določeno v odločbi o dovolitvi priglašenih del z dne 26. 6. 2000.

2Sodišče prve stopnje se v razlogih izpodbijane sodbe sklicuje na določbe 75. in 76. člena ZUN, prvi odstavek 2. člena, 144. člen in prvi odstavek 200. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), drugi odstavek 50. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), 8. člena Stvaropravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ), odločbo Ustavnega sodišča U-I-227/2000 z dne 14. 2. 2002, sklep Ustavnega sodišča U-I-165/01 z dne 17. 6. 2003, odločbo Vrhovnega sodišča I Up 1132/2002 z dne 7. 4. 2005 in na tej podlagi ter na podlagi v upravnem postopku ugotovljenega dejanskega stanja kot neutemeljene zavrača ugovore tožnikov, da v obravnavani zadevi določb ZUN ni mogoče uporabiti, da bi moral inšpektor uvesti nov inšpekcijski postopek, ugovor pasivne legitimacije, ugovor ničnosti inšpekcijske določbe zaradi nezmožnosti njene izvršitve, ugovor bistvene kršitve določb upravnega postopka, ker strankam pred izdajo inšpekcijske odločbe ni bila dana možnost udeležbe v postopku in ker jim inšpekcijska odločba, izdana na podlagi drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUN investitorkama M. M. in N. N., ni bila vročena.

3Prvi, tretji in peti tožnik ter druga, četrta, šesta, sedma in osma tožnica utemeljujejo dovoljenost revizije z izpolnjevanjem pogoja po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. V zvezi s tem navajajo, da jim stanovanja, ki so jih kupili v dobri veri, predstavljajo edini bivalni prostor. Izvršitev inšpekcijskega ukrepa pomeni vzpostavitev stanja, kot je bilo pred izgradnjo stanovanj, to je spremembo večstanovanjske stavbe v skladiščne prostore. To pa za njih pomeni zelo hudo posledico, saj bodo izgubili stanovanja in s tem edine bivalne prostore. Sodbo sodišča prve stopnje izpodbijajo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu. Vztrajajo pri tem, da je v obravnavani zadevi treba uporabiti določbe ZGO-1. Menijo, da ne gre za dokončanje že začetega inšpekcijskega postopka, saj jim je bila v letu 2007 vročena inšpekcijska odločba, s katero jim je bilo, tako kot pred tem leta 2000 tedanjim investitorkam, naložena ustavitev del. Ta odločba je bila sicer v pritožbenem postopku odpravljena, vendar so prepričani, da bi jim inšpektor takoj izdal strožjo odločbo, če bi šlo za nadaljevanje leta 2000 začetega postopka, in ne po 7 letih ponovno odločbo o ustavitvi del. Če bi šlo za nadaljevanje postopka, bi jih inšpektor tudi pozval, da podajo izjavo, sicer bi zgrešil absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Moral bi jim dati tudi možnost, da vstopijo v že začeti postopek in v skladu s 50. členom ZUP prevzamejo položaj stranke. Menijo, da bi moral inšpektor, glede na to, da 7 let ni ukrenil ničesar in da so se v tem času spremenile tako stranke kot tudi dejansko stanje, po uradni dolžnosti in v javnem interesu začeti nov inšpekcijski postopek po določbah ZGO-1. Ta pa v 152. členu poleg odstranitve objekta, kot alternativno sankcijo omogoča tudi drugačno saniranje objekta, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni mogoča. Zaradi nadaljevanja postopka po ZUN jim je zato kršena ustavna pravica enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Predlagajo, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da v celoti ugodi tožbi in podrejeno, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno sojenje. Priglašajo stroške revizijskega postopka.

4Deveta in deseta tožnica ter enajsti in dvanajsti tožnik utemeljujejo dovoljenost revizije s sklicevanjem na vse tri točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Sodbo sodišča prve stopnje izpodbijajo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu. Predlagajo, da Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno sojenje. Priglašajo stroške revizijskega postopka.

5Odgovor na revizijo ni bil vložen.

K 1. točki izreka:

6Revizija ni dovoljena.

7Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti oziroma uvesti. Ustavno sodišče RS je že v več sklepih (npr. Up-858/08 z dne 3. 6. 2008, Up-1124/08 z dne 23. 9. 2008, Up-1057/08 z dne 2. 4. 2009, Up-1186/08 z dne 23. 4. 2009 in Up-1808/08 z dne 17. 9. 2009) ugotovilo, da takšno stališče ni v nasprotju z Ustavo RS.

8Deveta in deseta tožnica ter enajsti in dvanajsti tožnik uveljavljajo dovoljenost revizije po vseh treh točkah drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

9Po presoji Vrhovnega sodišča, revizije iz razloga po 1. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 v obravnavani zadevi ni mogoče dovoliti, saj spor o zakonitosti inšpekcijske odločbe, s katero je izrečen inšpekcijski ukrep odstranitve nelegalne gradnje, ni spor, v katerem bi bila obveznost ali pravica stranke v izpodbijanem aktu izražena v denarni vrednosti.

10Izpolnjevanje pogojev za dovoljenost revizije po 2. in 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 pa deveta in deseta tožnica ter enajsti in dvanajsti tožnik niso izkazali.

11Dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka so utemeljili z navedbo: «da izpodbijana sodba odstopa od sodne prakse, glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, da v sodni praksi o tem vprašanju ni enotnosti, da gre za odstop od sodne prakse, glede navedenega vprašanja, kar bo podrobneje obrazloženo v nadaljevanju revizije.« Vendar tudi v nadaljevanju revizije niso konkretno in določno navedli pravnega vprašanja, ki naj bi bilo bistveno za odločitev in glede katerega zatrjujejo odstop od sodne prakse oziroma neenotno sodno prakso. Prav tako niso navedli in predložili sodb sodišča prve stopnje, v zvezi z zatrjevano neenotno sodno prakso sodišča prve stopnje, oziroma sodnih odločb Vrhovnega sodišča, v zvezi z zatrjevanim odstopom od sodne prakse. Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 433/2007 z dne 23. 10. 2008, X Ips 69/2009 z dne 19. 3. 2009, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009) in z določbo četrtega odstavka 367. b člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, bi morali natančno in konkretno navesti sporno pravno vprašanje in pravno pravilo, ki naj bi bilo prekršeno, okoliščine, ki kažejo na njegovo pomembnost, ter na kratko obrazložiti, zakaj je sodišče prve stopnje to vprašanje rešilo nezakonito; zatrjevane kršitve postopka bi morali opisati natančno in konkretno, na enak način pa bi morali izkazati tudi obstoj sodne prakse Vrhovnega sodišča, od katere naj bi odločitev odstopala, oziroma neenotnost sodne prakse. Ker se sklicujejo na sodno prakso, bi morali navesti opravilne številke zadev in predložiti kopije sodnih odločb sodišč prve stopnje. Deveta in deseta tožnica ter enajsti in dvanajsti tožnik opisanega standarda niso izpolnili, zato zatrjevanega pogoja za dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 niso izkazali.

12Dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 pa so utemeljili z navedbo: „da glede na to, da vrednost objekta, ki ga je treba odstraniti, presega 20.000,00 EUR, ocenjujejo, da ima taka vrednostna izguba v primeru rušenja, kot tudi obveznost, ki jim jo izpodbijana upravni akt nalaga, zanje hude posledice“. S to navedbo po presoji Vrhovnega sodišča zelo hudih posledic, ki so pogoj za dovoljenost revizije po 3. točki drugega dostavka 83. člena ZUS-1, niso izkazali. Morali bi namreč natančno navesti, kakšne konkretne posledice ima zanje izpodbijana odločitev in konkretne razloge, zaradi katerih bi bile te posledice zanje zelo hude, ter vse to tudi izkazati (enako sklepi Vrhovnega sodišča X Ips 76/2009, X Ips 225/2009, X Ips 407/2009, X Ips 387/2010, X Ips 457/2010, X Ips 508/2010, X Ips 163/2011 in drugi).

13Ker deveta in deseta tožnica ter enajsti in dvanajsti tožnik niso izkazali izpolnjevanja zatrjevanih pogojev za dovoljenost revizije iz drugega odstavka 83. člena ZUS-1, je Vrhovno sodišče njihovo revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1.

K II. točki izreka:

14Revizija ni utemeljena.

15Revizija prvega, tretjega in petega tožnika ter druge, četrte, šeste, sedme in osme tožnice je dovoljena na podlagi 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. V reviziji so namreč uveljavljali dovoljenost revizije iz razloga po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 in v zvezi s tem zatrjevali in izkazali, da obravnavani objekt predstavlja zanje edini stanovanjski prostor, zato ima tudi po presoji Vrhovnega sodišča odločitev, ki se izpodbija v tem upravnem sporu, zanje zelo hude posledice, zato je revizija dovoljena.

16V obravnavani zadevi je sporen inšpekcijski ukrep, izrečen na podlagi četrtega odstavka 75. člena ZUN, s katerim je revidentom naložena odstranitev tam navedenih delov objekta, zgrajenih v nasprotju z odločbo o dovolitvi priglašenih del in vzpostavitev stanja, kot je določeno v tam navedeni odločbi o priglašenih delih.

17V inšpekcijskem postopku je ugotovljeno, da gre za nezakonito izvedena vzdrževalna in adaptacijska dela v poslovnem objektu (sprememba le tega v 13 stanovanjskih enot) in da se izvedena dela ne dajo uskladiti z izdano odločbo o dovolitvi priglašenih del. Zato je bil najprej izrečen inšpekcijski ukrep po drugem dostavku 75. člena ZUN, s katerim je bilo takratnima investitorkama z odločbo dne 8. 9. 2000 naloženo, da morata ustaviti gradnjo in v enem mesecu zaprositi za spremembo odločbe o dovolitvi priglašenih del. Ker investitorki ustreznega dovoljenja nista pridobili, saj je bil postopek pred upravno enoto zaradi umika zahteve za izdajo dovoljenja s sklepom pravnomočno ustavljen, je gradbeni inšpektor sedanjim solastnikom objekta v skladu s četrtim dostavkom 75. člena ZUN odredil, da se brez ustreznega upravnega dovoljenja zgrajeni deli objekta odstranijo in vzpostavi stanje določeno v odločbi o dovolitvi priglašenih del.

18Ob takem dejanskem stanju je pravilna presoja sodišča prve stopnje, da gre v obravnavani zadevi za nadaljevanje na podlagi določbe drugega odstavka 75. člena ZUN začetega inšpekcijskega postopka, uvedenega zaradi neskladne gradnje. Pravna podlaga za nadaljevanje inšpekcijskega postopka po določbah ZUN je inšpektorju dana v določbi prvega odstavka 200. člena ZGO-1. Ta določa, da se inšpekcijski postopki, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega zakona, končajo po predpisih, ki so veljali pred njegovo uveljavitvijo. Izjema so inšpekcijski postopki, ki se nanašajo na objekte iz tretjega odstavka 3. člena ZGO-1, to je enostavne objekte. Ustavno sodišče Republike Slovenije je namreč, kolikor gre za inšpekcijske postopke v zvezi z enostavnimi objekti, z odločbo U-I-150/04-19 z dne 1. 12. 2005, navedeno določbo prvega odstavka 200. člena ZGO-1 razveljavilo. V obravnavanem primeru pa v postopku ni sporno, da ne gre za gradnjo iz tretjega dostavka 3. člena ZGO-1 (enostavni objekti), na katero bi se navedena odločba ustavnega sodišča nanašala. Predmetni inšpekcijski postopek se zato konča po določbah ZUN, kar vse je revidentom pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi.

19Revizijski ugovor, da bi moral inšpektor začeti nov inšpekcijski postopek in v novem postopku izreči inšpekcijski ukrep po 152. členu ZGO-1, iz zgoraj navedenih razlogov ni utemeljen. Razlogi, ki jih v prid svojemu ugovoru navajajo revidenti, pa na drugačno odločitev Vrhovnega sodišča ne morejo vplivati. V pritožbenem postopku odpravljena inšpekcijska odločba namreč že zaradi učinkov odprave (prvi odstavek 281. člena ZUP) nima pravnih ali dejanskih posledic v ponovljenem postopku oziroma odločanju. Glede na določbo prvega odstavka 76. člena ZUN, ki določa, da inšpektor o zadevah inšpekcijskega nadzorstva odloča v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank, revidenti tudi z ugovorom, da bi jih moral inšpektor pozvati, da prevzamejo postopek, ne morejo uspeti. Že sodišče prve stopnje pa je revidentom tudi pravilno pojasnilo, da so inšpekcijski ukrepi zaradi nedovoljenih posegov v prostor namenjeni vzpostavitvi zakonitega stanja, to je odpravi nezakonite, neskladne ali nevarne gradnje. Revidenti so z nakupom stanovanj, zgrajenih brez ustreznega upravnega dovoljenja in s katerimi so prostori poslovnega objekta spremenjeni v stanovanja, pridobili solastninsko pravico na objektu in s tem prevzeli tudi vse pravice in obveznosti v zvezi z objektom. S tem pa tudi obveznost odstraniti neskladno gradnjo in vzpostaviti zakonito stanje, določeno v odločbi o dovolitvi priglašenih del (enako odločbi Vrhovnega sodišča I Up 786/2001 z dne 10. 9. 2003, I Up 1132/2002 z dne 7. 4. 2005).

20Prav tako ni utemeljen revizijski ugovor o posegu v ustavno pravico do enakega varstva pravic po 22. členu Ustave RS. S tem, ko jim je izrečen inšpekcijski ukrep zaradi neskladne gradnje po 75. členu ZUN in ne inšpekcijski ukrep zaradi nelegalne gradnje po 152. členu ZGO-1, namreč ni poseženo v njihovo ustavno pravico do enakega varstva pravic. Vsebina inšpekcijskega ukrepa je namreč odvisna od vrste nezakonitega posega v prostor in ne od uporabljene normativne ureditve. Tako ZUN kot ZGO-1 pa določata identične inšpekcijske ukrepe za neskladno gradnjo (75. člen ZUN in 153. člen ZGO-1) in identične inšpekcijske ukrepe za gradnjo brez upravnih dovoljenj – nelegalno gradnjo (73. člen ZUN iz 152. člen ZGO-1). Pa tudi sicer revidenti napačno razumejo vsebino inšpekcijskega ukrepa po 152. členu ZGO-1. Tudi pri inšpekcijskem ukrepu zaradi nelegalne gradnje (152. členu ZGO-1) inšpektor odredi odstranitev take gradnje. Poleg odstranitve pa naloži še vzpostavitev v prejšnje stanje ali sanacijo, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Vendar pa sanacije po citirani določbi ni mogoče razlagati v smislu legalizacije sporne gradnje (enako odločba Vrhovnega sodišča I Up 932/2003 z dne 9. 2. 2006).

21Glede na obrazloženo revizijski ugovor zmotne uporabe materialnega prava ni utemeljen. V čem naj bi bila bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu, ki jo kot revizijski razlog navajajo revidenti, v reviziji ni obrazloženo. Ker ta revizijski razlog ni konkretiziran, njegova presoja glede na določbo 86. člena ZUS-1 ni možna.

22Ker nista podana razloga, zaradi katerih je bila revizija vložena, je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 92. člena ZUS-1.

K 3. točki izreka:

23Izrek o stroških revizijskega postopka temelji na določbi prvega odstavka 165. člena in prvega odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.