153. člen ZGO-1-UPB1

Če je objekt zgrajen na način, ki ne dopušča uskladitve s pogoji izdanega gradbenega dovoljenja, ne gre več za neskladno gradnjo, pač pa za nelegalno zgrajen objekt in lahko zato inšpektor izreče ukrepe po 152. členu ZGO-1. Tako je tudi stališče sodne prakse (primeroma, sodba Vrhovnega sodišča Rs, št. X Ips 186, 2012, sodbe Upravnega sodišča RS, št. I U 1744/2013, I U 192/29012, I U 570/2015 in I U 43/2016). Vendar tožena stranka svojega stališča ni utemeljila tako, da bi ga bilo mogoče preizkusiti in zato sodišče tudi ni moglo preizkusiti, ali je svojo odločitev pravilno oprla na določbo 152. člena ZGO-1. Tožena stranka bi morala pojasniti, zakaj uskladitev na način, da bi se odstranili le deli objekta, kot je to zahtevala v predhodnih odločitvah, sedaj ni več upravičena oziroma kako bi odstranitev teh delov objekta vplivala na objekt kot celoto. Nepojasnjeno pa ostaja tudi, kako je gradbeni inšpektor ugotavljal etažnost objekta in kako njegove dimenzije, saj govori o grobi oceni odstopanja, brez pojasnila o tem, kako je bilo to odstopanje ugotovljeno - izmerjeno.

Odstranitev neskladno zgrajenih delov objekta ima namreč za cilj vzpostavitev zakonitega stanja, določenega v gradbenem dovoljenju, kar pomeni, da mora biti taka uskladitev dejansko mogoča. Če je objekt zgrajen na način, ki ne dopušča uskladitve s pogoji izdanega gradbenega dovoljenja, ne gre več za neskladno gradnjo, pač pa za nelegalno zgrajen objekt in lahko zato inšpektor izreče ukrepe po 152. členu ZGO-1.

Glede na vsebino določb 152. in 153. člena ZGO-1 in ustaljeno upravnosodno prakso, je treba v postopku izdaje odločbe, s katero se izreče inšpekcijski ukrep na navedeni zakonski podlagi, treba najprej ugotoviti, ali je bilo za obravnavano gradnjo pridobljeno gradbeno dovoljenje, nato pa, v katerem delu oziroma delih točno se objekt gradi oziroma je zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, ter ali je (in kako) mogoče z odstranitvijo (konkretno katerega) dela oziroma delov objekta vzpostaviti stanje, določeno v gradbenem dovoljenju. Če to ni obrazloženo, ni mogoče preizkusiti zaključka, da gre za nelegalno gradnjo v smislu določb ZGO-1, ampak gre lahko za neskladno gradnjo, kar je podlaga za izrek ukrepov po 153. členu (in ne 152. členu) ZGO-1.

Prvostopenjski organ je (na drugačni pravni podlagi kot v prvotnem postopku) zaključil, da obravnavana gradnja predstavlja neskladno gradnjo. S tako ugotovljenimi dejstvi in naziranji ter pravnimi vidiki zadeve upravni organ tožnice pred izdajo izpodbijane odločbe ni seznanil in ji glede tega ni dal možnosti izjave. V zvezi z navedenim je zmotno naziranje upravnih organov, ki sta (očitno) štela, da se je tožnica glede navedenih dejstev in okoliščin izjavila že v pritožbi zoper prvotno odločbo. Pravice stranke do izjave v (ponovnem) postopku namreč že po naravi stvari ni mogoče šteti za izčrpano zaradi navedb, podanih v pravnih sredstvih (zoper odločbo v prvotnem postopku). V zvezi s pravico do izjave mora biti zagotovljeno tudi, da stranka ve, v kakšnem kontekstu bodo dejstva uporabljena, in da ve, kakšne dodatne okoliščine bi lahko v zvezi z njimi navedla. V položaju, ko se je tožnica v pritožbi zoper prvotno odločbo opredeljevala do ugotovitev in naziranja prvostopenjskega organa, da gre pri obravnavani gradnji za nelegalno gradnjo, organ pa je svoje ugotovitve in naziranje kasneje spremenil in štel, da gre za neskladno gradnjo, v pritožbi podana stališča tožnice nikakor

Razlog, ki ga uveljavlja tožnik, je, da predmetne odločbe sploh ni mogoče izvršiti. Že iz zakonske opredelitve tega razloga oziroma uporabe besede „sploh“ izhaja, da je z njim mišljena tako imenovana objektivna nemožnost izvršitve, da torej odločbe ne bi mogel izvršiti nihče, pod nobenimi pogoji (dejanska nemožnost izvršitve), ali pa bi bila izvršitev v takem nasprotju s temeljnimi postulati pravnega sistema, da bi bila v njegovem okviru nemogoča (pravna nemožnost izvršitve).

Stališče, da je treba pri presoji sodnikovega ravnanja izhajati iz narave njegovega dela in zato tega pojma ni mogoče enačiti z vsemi razlogi, zaradi katerih bi bila sodna odločba lahko spremenjena v postopku z rednimi ali izrednimi pravnimi sredstvi, je sodna praksa s poudarjanjem podobnosti v miselnem procesu sodnika in uradnika razširila na področje upravnega odločanja. Med oblastnim ravnanjem sodnika in uradnika pa so vendarle nekatere razlike. Medtem ko je sodniku imanentna sodniška neodvisnost – pri odločanju sledi svojemu pravnemu prepričanju in sodi po ustavi in zakonu, pri čemer ni vezan niti na utrjeno sodno prakso niti na pravno mnenje instančnega sodišča, sta temeljni, iz Ustave izhajajoči načeli delovanja upravnih organov njihova samostojnost (ne neodvisnost) in podreditev odločanja o pravicah in zakonitih interesih državljanov in organizacij sodnemu varstvu. Neupoštevanje pravnih mnenj sodišča v postopku sodnega varstva bi povsem izvotlilo to človekovo pravico, zato je njeno učinkovito izvrševanje zagotovljeno z določbama četrtega in petega odstavka 64. člena ZUS-1, ki omejujeta samostojnost organa in po katerih je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede

Revizija se dopusti glede vprašanja ali je v okoliščinah obravnavanega primera pravilna presoja sodišča druge stopnje, da ni podana protipravnost ravnanja ali opustitve oblastnih organov v smislu odškodninske odgovornosti Republike Slovenije na podlagi 26. člena Ustave RS.

Z institutom ničnosti zato ni mogoče sanirati katerekoli pomanjkljivosti odločbe, ki bi lahko bila razlog za njeno nezakonitost in bi jo stranka lahko uveljavljala z uporabo drugih pravnih sredstev, pa tega iz kateregakoli razloga ni storila. Za nično se torej odločba lahko izreče izključno iz razlogov, ki so taksativno določeni v prvem odstavku 279. člena ZUP, in ki jih je treba, kot rečeno, razlagati zožujoče.

V času izgradnje sporne frčade v letu 2017 (med strankama nesporno dejstvo) in v času začetka predmetnega inšpekcijskega postopka veljavna Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje je v prilogi 3: Vzdrževanje objekta sicer resda določala, da izvedba frčad sodi med vzdrževanje objekta, vendar le v primeru, če se dela izvajajo brez posega v konstrukcijo objekta.

Tožnik v tožbi z navedbami o zmotno ugotovljeni višini objekta in napačno ugotovljeni etažnosti sicer uveljavlja, da je objekt zgrajen v skladu z veljavnim prostorskim aktom, vendar pa s tem ne more uspeti.

Ob primerjavi gabaritov iz upravnih aktov je tako že na prvi pogled očitno, da obravnavani objekt, to je prizidek, tlorisnih dimenzij cca 15,5 m x 3,40 m, višinskih gabaritov pritličja in mansarde, nima podlage v nobenem izmed naštetih upravnih dovoljenj in da gre za povsem drug objekt v razmerju do objektov, ki so bili dovoljeni z upravnimi akti. Zato obravnavane gradnje ni mogoče obravnavati niti kot neskladne gradnje v smislu 153. člena ZGO-1 po nobenem od navedenih upravnih dovoljenj.

Za odgovor na vprašanje, ali je gradbeni inšpektor ob odločanju kršil profesionalne standarde svoje službe, je ugotavljanje razlogov, s katerimi je gradbeni inšpektor utemeljil izrečeni inšpekcijski ukrep, ključno. Kakršenkoli poseg v pravne interese oškodovanca še ne pomeni protipravnosti. Napake v postopku, pri dokazni presoji in pri uporabi materialnega prava, ki niso zunaj okvira pravne dopustnosti, ne utemeljujejo protipravnosti ravnanja oblastnega organa. Ravnanja oblastnih organov so protipravna le v primerih kvalificirane napačnosti oziroma v primeru kršitev, ki so zavestne, namerne in očitne. V inšpekcijskem postopku so bila predmet obravnave zahtevna medsebojno prepletena pravna in dejanska vprašanja (ali je sporna gradnja rekonstrukcija ali novogradnja, nelegalna ali neskladna gradnja, ali se v primeru neskladne gradnje kot inšpekcijski ukrep lahko odredi odstranitev celotnega objekta, ali je na objektu mogoče ugotoviti dodatne neskladnosti – neskladnosti, ki niso bile ugotovljene z odločbo z dne 9. 2. 2009, ali je glede istega objekta možno izreči inšpekcijske ukrepe po 152. in 153. členu ZGO-1). Drugostopenjski upravni organ je večkrat (štirikrat) spreje

Glede na 1. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1 po presoji sodišča ni razlogov, da organ predmetnega bencinskega servisa ne bi obravnaval kot celote stavb, podzemnih rezervoarjev, vgrajenih inštalacij in druge tehnološke opreme ter pripadajočih prometnih površin. Stavbe so namreč načeloma samo del celotnega objekta. Prvostopenjski in drugostopenjski organ pa v svojih odločbah nista navedla razlogov, zakaj sta obravnavane stavbe - nadzemna objekta, tj. kovinsko nadstrešnico in prodajni objekt, obravnavala posebej oziroma zakaj sta odstranitev teh nadzemnih objektov štela za odstranitev objekta v celoti, še posebej zato, ker že po naravi stvari, glede na to, da gre za bencinski servis, smiselno pomenijo njegov manjši del.

Tožena stranka svoje trditve, da je celoten objekt, torej tako osnovni objekt kot nastrešek, konstrukcijska celota, ni utemeljila, pa tudi dejansko stanje te okoliščine ni v celoti razjasnjeno.

Ta postopek se je pričel pred pričetkom uporabe GZ, zato je bilo po prej navedeni določbi prvega odstavka 106. člena GZ v njem treba uporabiti določbe ZGO-1. Razlika med inšpekcijskim ukrepi zaradi neskladne gradnje ni zgolj formalna, saj mora investitor po drugem odstavku 83. člena GZ za spremembo gradbenega dovoljenja zaprositi v šestih mesecih od vročitve inšpekcijske odločbe in ne v enem, kot po drugem odstavku 153. člena ZGO-1, na podlagi katerega je bila izdana izpodbijana odločba. To že samo po sebi zadostuje za ugoditev tožbi.

Na zakonitost izpodbijane inšpekcijske odločbe (o obveznosti odstranitve neskladne gradnje) ne vpliva okoliščina, da v času njene izdaje odločba, s katero je bila tožnici odrejena ustavitev neskladne gradnje – treh betonskih zidanih opornih zidov (z dne 25. 5. 2018), še ni bila pravnomočna. Pritožba zoper odločbo gradbenega inšpektorja ne zadrži njene izvršitve (tretji odstavek 146. člena ZGO-1); to pa pomeni, da inšpekcijska odločba pravno učinkuje z vročitvijo inšpekcijskemu zavezancu ter ne šele po njeni dokončnosti ali pravnomočnosti.

Nejasno oziroma neobrazloženo je ostalo, zakaj je toženka objekt bencinskega servisa obravnavala kot nelegalno in ne kot neskladno gradnjo, torej gradnjo, za katero je bilo sicer izdano gradbeno dovoljenje. Tudi za rekonstrukcijo objekta je namreč ZGO-1 predpisoval gradbeno dovoljenje, vendar pa so bile sankcije, predpisane za primer neskladne gradnje, za investitorja bistveno milejše kot v primeru nelegalne gradnje.

Izdaja uporabnega dovoljenja sicer res pomeni tudi ugotovitev organa, da je objekt izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem, vendar zgolj v kontekstu in za potrebe uporabe objekta, saj uporabno dovoljenje ne more vplivati na vsebino gradbenega dovoljenja in s tem legalizirati morebitnih odstopanj od njega.

Razlog, ki ga uveljavlja tožnik, je, da predmetne odločbe sploh ni mogoče izvršiti. Že iz zakonske opredelitve tega razloga oziroma uporabe besede „sploh“ izhaja, da je z njim mišljena tako imenovana objektivna nemožnost izvršitve, da torej odločbe ne bi mogel izvršiti nihče, pod nobenimi pogoji (dejanska nemožnost izvršitve), ali pa bi bila izvršitev v takem nasprotju s temeljnimi postulati pravnega sistema, da bi bila v njegovem okviru nemogoča (pravna nemožnost izvršitve). Sodišče se strinja s stališčem drugostopnega organa, da tožnik uveljavljanega ničnostnega razloga ni izkazal. Kot je navedel že organ, se z izrekom inšpekcijske odločbe odreja inšpekcijski ukrep, v tem primeru gre za ukrep v primeru ugotovitve neskladne gradnje. Kaj neskladna gradnja predstavlja, pa je del dejanskega stanja, na katerem inšpekcijska odločba temelji. Zmotna in nepopolna ugotovitev dejanskega stanja, napačna uporaba materialnega predpisa in kršitev pravil postopka pa so razlogi, ki jih lahko stranka uveljavlja v postopku z rednimi pravnimi sredstvi in kasneje s tožbo v upravnem sporu. Torej, če izrek odločbe nima vseh sestavin po ZUP, to predstavlja bistveno kršitev določb postopka, ki t

V inšpekcijskem postopku ni mogoče presojati pravilnosti in zakonitosti pravnomočnega gradbenega dovoljenja, saj je vanj mogoče poseči le na podlagi z zakonom predpisanih (izrednih) pravnih sredstev, ki jih ima za to pristojni organ (tudi drugostopenjski) možnost uporabiti tudi po uradni dolžnosti. V obravnavanem primeru se izrečeni ukrep ustavitve gradnje ne nanaša le na del oziroma dele objekta, ki so zgrajeni v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, pri čemer ni obrazloženo, ali to zahteva narava oziroma način gradnje, zato odločitve ni mogoče preizkusiti.