UPRS Sodba III U 196/2020-43

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

Izpodbijana odločba

1Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju: Vlada ali toženka) je z izpodbijano odločbo, št. 46101-7/2020/14 z dne 10. 9. 2020, pod 1. točko izreka zavrnila zahtevo tožnice za podaljšanje koncesije za prirejanje posebnih iger na srečo v igralnem salonu "A. - igralni salon" na naslovu ... (v nadaljevanju: igralni salon), ki ji je bila dodeljena z odločbo Vlade, št. 473-01/2001 z dne 14. 6. 2002, in nazadnje podaljšana z odločbo Vlade, št. 46101-6/2015/4 z dne 21. 5. 2015, in sicer do 15. 6. 2020. Pod 2. točko izreka je še odločila, da stroški postopka za zahtevo za podaljšanje koncesije znašajo 4.192,60 EUR.

2V obrazložitvi izpodbijane odločbe toženka navaja, da jo je tožnica z zahtevo z dne 10. 12. 2019, dopolnjeno dne 3. 3. 2020, zaprosila za podaljšanje koncesije za prirejanje posebnih iger na srečo v igralnem salonu. Tožnica ima za to sklenjeno koncesijsko pogodbo z dne 3. 6. 2015, ki jo je na podlagi tretjega odstavka 63. člena v zvezi s 100. členom Zakona o igrah na srečo (v nadaljevanju: ZIS) z njo sklenil minister, pristojen za finance. V zahtevi je tožnica navedla podatke in priložila dokumentacijo skladno s 67. členom v zvezi s 100. in 93. členom ZIS. Z dopisom z dne 6. 1. 2020 in dodatnim dopisom z dne 14. 2. 2020 je bila Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju: FURS), ki je nadzorni organ za področje prirejanja iger na srečo, pozvana, da poda strokovno mnenje glede poslovanja tožnice v obdobju od zadnjega podaljšanja koncesije za prirejanje posebnih iger na srečo v letu 2015, podatke o izpolnjevanju davčnih, koncesijskih in drugih javno finančnih obveznosti tožnice ter morebitne druge podatke, potrebne za presojo kriterijev iz tretjega odstavka 3. člena ZIS, kot tudi podatke za gospodarsko družbo B., d.o.o. (v nadaljevanju: B., d.o.o.), ki je družbenik tožnice, za edinega družbenika te družbe A. A. ter še za družbenika tožnice B. B.

3Toženka je ugotovila, da je tožnica družba z omejeno odgovornostjo s sedežem na območju Republike Slovenije, kar je skladno s prvim odstavkom 92. člena ZIS, in da njen osnovni kapital na dan 21. 1. 2020 znaša 1.274.702,00 EUR, kar je glede na dodeljeno eno koncesijo skladno s 94. členom ZIS. Tožnica ima v aktu o ustanovitvi družbe med registriranimi dejavnostmi navedeno dejavnost igralnic (92.001), kar je skladno s 64. členom v zvezi s 100. členom ZIS, ter ima v najemu in v uporabi poslovne prostore, v katerih opravlja dejavnost iger na srečo, kar je skladno z drugim odstavkom 92. člena ZIS. Iz potrdil iz kazenske evidence Ministrstva za pravosodje z dne 26. 2. 2020 izhaja, da tožničina direktorja C. C. in Č. Č. ter vodja igralnega salona D. D. niso bili obsojeni za kazniva dejanja iz 93. člena ZIS.

4Toženka pojasnjuje, da je v obravnavni zadevi presojala vse kriterije, ki so za odločitev po prostem preudarku natančneje opredeljeni v tretjem odstavku 3. člena ZIS, pri čemer je v zvezi s sprejeto odločitvijo prevladala zlasti presoja kriterijev glede dejavnosti, dosedanjega ravnanja in finančne bonitete tožnice oziroma z njo povezanih oseb ter glede drugih okoliščin, povezanih z odločanjem o zadevi v povezavi s strateškimi razvojnimi dokumenti za prirejanje iger na srečo.

5Ugotovila je, da rezultati poslovanja tožničinega igralnega salona sicer kažejo na stabilno poslovanje, pri čemer je bilo v letu 2019 ustvarjenega za 80.000,00 EUR manj bruto prihodka od iger na srečo kot leto prej, igralni salon pa je obiskalo slabih 2.000 obiskovalcev manj kot v letu 2018. Igralni salon se med vsemi 25 delujočimi igralnimi saloni v letu 2019 z ustvarjenim bruto prihodkom od iger na srečo uvršča na 16. mesto, po številu obiskovalcev na 20. mesto, po doseženem bruto prihodku na obiskovalca pa na 3. mesto. Toženka je dalje ugotovila, da je tožnica v letu 2018 na izgubo iz preteklih let doknjižila povečanje v višini 852.695,00 EUR, ki je nastalo zaradi pregleda s strani davčnega organa. Poslovno leto 2019 je zaključila s čisto izgubo v višini 160.146,46 EUR, ki je ostala v celoti nepokrita, nepokrita je bila tudi izguba iz preteklih let v višini 1.122.039,00 EUR. Toženka še pojasnjuje, da je družba C., d. o. o. iz Maribora (v nadaljevanju: C., d.o.o.) dne 23. 6. 2020 z zvezi z računovodskimi izkazi tožnice za poslovno leto 2019 podala prilagojeno mnenje.

6Po ugotovitvah toženke je FURS pri tožnici v obdobju od 5. 6. 2015 do 16. 1. 2020 opravil 13 neposrednih nadzorov pri opravljanju vseh procesov, ki so neposredno ali posredno povezani s prirejanjem posebnih iger na srečo, pri čemer je bilo ugotovljeno večje število kršitev predpisov, ki urejajo prirejanje iger na srečo. Na podlagi ugotovljenih kršitev ji je FURS izrekel 18 opozoril na podlagi Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju: ZIN), izdal 15 upravnih odločb za odpravo ugotovljenih nepravilnosti zaradi kršitev ZIS in podzakonskih predpisov ter uvedel en postopek o prekršku. Iz poročila FURS je toženka še ugotovila, da je tožnica v obdobju od 1. 1. 2017 do 8. 1. 2020 z zamudo poravnala davčne obveznosti, razen koncesijske dajatve, ki jo plačuje v roku. Na dan 8. 1. 2020 je imela dolg v višini 80.418,00 EUR iz naslova prispevkov. Od 1. 1. 2017 je FURS pri tožnici opravil en davčni nadzor, v katerem so bile ugotovljene nepravilnosti pri obračunavanju in odbijanju vstopnega DDV, iz naslova izdajanja računov za neopravljene gostinske storitve ter iz naslova odbitega DDV po prejetih računih za neopravljene transakcije. Ugotovljene davčne obveznosti v znesku 69.007,00 EUR je tožnica poravnala s samoprijavo na podlagi izdanega zapisnika.

7V nadaljevanju toženka pojasnjuje, da je zvezi z navedenimi ugotovitvami kot tudi zaradi informacije, da sta C. C. in A. A. v kazenskem postopku, tožnico z dopisom z dne 10. 7. 2020 pozvala, da se izjavi o podatkih o poslovanju in kršitvah, ki jih je ugotovil FURS, o poteku kazenskega postopka zoper obe omenjeni osebi, kot tudi o povezavah tožnice z družbami, v katerih je udeležen E. E. Tožnica je v odgovoru z dne 23. 7. 2020 podala svojo izjavo in predložila potrdilo z dne 22. 7. 2020, iz katerega je razvidno, da ima na ta dan pri FURS plačane vse do 22. 7. 2020 evidentirane davke in druge obvezne dajatve, ki jim je potekel rok plačila.

8Toženka povzema odgovor tožnice, da je vse nepravilnosti, ugotovljene v trinajstih neposrednih nadzorih, odpravila, pri čemer naj bi šlo za zgolj manjše procesne nepravilnosti, ki jih je takoj odpravila in vzpostavila sistem, po katerem se ne morejo ponoviti. Toženka na to odgovarja, da je bilo število ugotovljenih nepravilnosti, z zvezi s katerimi so bile izdane odločbe o njihovi odpravi, nesorazmerno veliko, poleg tega pri vseh ni šlo za zanemarljive nepravilnosti. Tožnica je med drugim kršila določbe, ki se nanašajo na Pravilnik o nadzorno informacijskem sistemu igralnih naprav, saj ni zagotovila, da bodo podatki, zbrani v njem za igralni avtomat s pozicijsko številko 3403, pravilni in resnični, ter bodo odražali dejanski potek igralnega procesa na igralni napravi. Kršila je tudi Pravilnik o prirejanju posebnih iger na srečo v igralnih salonih, ker v postavljenem roku ni zagotovila, da bo novo postavljena blagajna poleg recepcije fizično ločen prostor, v katerega bo omogočen vstop samo blagajnikom, ki delajo na blagajni.

9V zvezi s pojasnilom tožnice, da nobena družba v lasti E. E. ni lastniško ali upravljavsko povezana z njo, toženka navaja, da je E. E. v letu 2016 preko družbe Č., d.o.o. poskušal pridobiti tretjinski delež tožnice, a do realizacije ni prišlo, ker Ministrstvo za finance (v nadaljevanju: MF) k prenosu lastninskih deležev ni dalo soglasja.

10V zvezi s pojasnili tožnice, da sta njen direktor C. C. ter njen večinski lastnik A. A. oba v istem kazenskem postopku, ki poteka pred Okrožnim sodiščem v Kopru, kjer se jima očita kaznivo dejanje zlorabe prostitucije po 175. členu Kazenskega zakonika (KZ-1), tožnica sama in njen drugi lastnik B. B. pa nista vključena v ta kazenski postopek, toženka pojasnjuje, da izhajajoč iz ustavno zagotovljene domneve nedolžnosti obe prvoomenjeni osebi veljata za nekaznovani, dokler se njuna krivda ne dokaže s pravnomočno sodno odločbo. Glede okoliščine, da ZIS za člane uprave in delavce v igralnicah kot oviro določa pravnomočno obsodbo in ne kazenski postopek, ki je v teku, toženka navaja, da začeti kazenski postopek sicer sam po sebi še ne dokazuje, da bo prišlo do obsodilne sodbe, predstavlja pa okoliščino, ki jo je treba v obravnavanem upravnem postopku skupaj z ostalimi dokazi ocenjevati in presojati skladno z načelom proste presoje dokazov. S strogim nadzorom igralniške dejavnosti je treba zagotavljali, da se s to dejavnostjo ukvarjajo le osebe, ki so v svojem preteklem delovanju dokazale, da so poštene in vredne zaupanja.

11Toženka še poudarja, da iz določb ZIS izhaja, da so temeljni cilji zakona ureditev sistema prirejanja iger na srečo na način, da te igre potekajo v urejenem in nadzorovanem okolju, da se preprečijo pranje denarja, goljufije in druga kazniva dejanja ali ravnanja v nasprotju z javnim redom, da se mladoletniki in druge občutljive osebe zaščitijo pred škodljivimi vplivi čezmernega igranja iger na srečo ter da se varujejo udeleženci iger na srečo. Tako iz določb ZIS kot tudi iz Strategije razvoja iger na srečo v Sloveniji (v nadaljevanju: Strategija), sprejete v decembru 2010, ki je temeljni strateški razvojni dokument na področju prirejanja iger na srečo, je razvidno, da je za dosego teh ciljev pomembno, da se koncesija za igre na srečo dodeli zaupanja vrednim poštenim koncesionarjem z znanjem s področja prirejanja iger na srečo, ki so tudi osebnostno primerni in spoštovani. Glede na ta dejstva in okoliščine v zvezi s preteklim delovanjem in poslovanjem tožnice ter kršitve, ugotovljene pri opravljanju nadzora, je po prostem preudarku odločila, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

Tožbene navedbe

12Tožnica je vložila tožbo v upravnem sporu iz razloga po 1. točki prvega odstavka 27. člena v zvezi s tretjim odstavkom 40. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), ker naj bi bile pri izdaji izpodbijane odločbe prekoračene meje prostega preudarka oziroma ker naj bi bil prosti preudarek uporabljen na način, ki ne ustreza namenu, za katerega je določen. Predlagala je, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje toženki ter ji naloži povrnitev tožničinih stroškov tega upravnega spora skupaj z zamudnimi obrestmi.

13V tožbi navaja, da je na podlagi njene zahteve z dne 10. 12. 2019 MF sprožilo postopek ugotavljanja izpolnjevanja pogojev za podaljšanje koncesije in v zvezi s tem pridobilo dodatne podatke iz podatkovnih baz AJPES, Gvin ter mnenje FURS skladno s 107. členom ZIS. Na podlagi tega je bilo že 10. 4. 2020 pripravljeno poročilo o pregledu zahteve za podaljšanje koncesije za prirejanje posebnih iger na srečo v igralnem salonu (v nadaljevanju: Poročilo), iz katerega izhaja, da je FURS pri tožnici v obdobju med 15. 6. 2015 in 16. 1. 2020 ugotovil nepravilnosti, ki pa jih je v postavljenem roku odpravila ter pravočasno poravnala tudi vse stroške postopkov in izrečene globe. Pri tem v okviru nadzora njene lastniške strukture ni bilo ugotovljenih nepravilnosti. V Poročilu je bilo tudi ugotovljeno, da je zoper A. A., edinega družbenika družbe B., d.o.o., ki je 50,21% družbenica tožnice, v teku finančna preiskava, pri čemer pa v zvezi z družbo B., d.o.o. nadzori niso pokazali nepravilnosti. Prav tako FURS nepravilnosti ni zaznal pri izvedbi nadzorov nad drugim družbenikom tožnice B. B. Ugotovljeno je bilo še, da izmed kriterijev iz 2., 4., 5. in 6. točke tretjega odstavka 3. člena ZIS, ki so pomembni v postopku odločanja o podaljšanju koncesije, v korist odločitve o podaljšanju koncesije kažejo kriteriji iz 2., 4., in 5. točke, kriterij iz 6. točke pa tega ne izkazuje.

14Tožnica dalje navaja, da je na podlagi zbranih dokazil in podatkov ter Poročila pristojni direktorat MF pripravil osnutek odločbe, s katero bi bilo njeni prošnji za podaljšanje koncesije ugodeno. Osnutek je bil po internem usklajevanju in pregledu besedila s strani službe Vlade za zakonodajo poslan v sprejem toženki ter uvrščen na dnevni red 20. redne seje Vlade dne 11. 6. 2020. Vlada na tej seji odločbe ni sprejela, je pa zadevo očitno obravnavala, saj je po tej seji naložila MF, da v zvezi s podaljšanjem koncesije pridobi še dodatna pojasnila in dokazila, predvsem o kazenskih postopkih, ki tečejo zoper C. C. in A. A., ter o morebitnih povezavah tožnice z družbami, v katerih je lastniško udeležen E. E. MF ji je šele 10. 7. 2020, ko je se tudi že izteklo obdobje veljavnosti prvotne koncesije, poslal poziv k izjavi o nekaterih dejstvih in okoliščinah. Na ta poziv je v danem roku odgovorila z dopisom z dne 22. 7. 2020 in predložila vsa zahtevana dokazila. Pojasnila je, da s E. E. ni niti lastniško niti upravljavsko povezana, je pa v preteklosti od njegovih družb D., d.o.o. in E., d.o.o. odkupila več nepremičnin v k.o. ... MF je šele več kot mesec dni po prejemu tožničinega odgovora toženki v ponovno odločanje predložilo nov, spremenjen osnutek odločbe o tožničini zahtevi, v katerem pa je toženki predlagalo, da koncesije ne podaljša. Osnutek odločbe je Vlada obravnavala na svoji 31. redni seji dne 10. 9. 2020 in odločbo tudi sprejela. Prvotno stališče je bilo tako spremenjeno iz nepoznanih razlogov, ki niso obrazloženi niti v izpodbijani odločbi.

15Tožnica meni, da je toženka pri izdaji izpodbijane odločbe prekoračila meje prostega preudarka in o (ne)podaljšanju koncesije odločila arbitrarno. Poudarja, da mora upravni organ pri odločanju po prostem preudarku v obrazložitev svoje odločbe vključiti vse tiste dejanske in pravne okoliščine glede načina in mej uporabe prostega preudarka, ki sodišču omogočajo preizkus izdanega upravnega akta. Obrazložitev le-tega mora vsebovati dovolj natančno ugotovljeno konkretno dejansko stanje in vse razloge, ki narekujejo sprejeto odločitev. Iz obrazložitve mora biti jasno razvidno, zakaj je upravni organ sprejel takšno odločitev in da pri odločanju ni ravnal samovoljno, temveč v mejah danega pooblastila. Pri tem se tožnica sklicuje na ustaljeno sodno prakso Upravnega sodišča v zadevah I U 1361/2010, II U 23/2011, I U 2096/2017, I U 1171/2010, I U 1462/2014 ter sodbo Vrhovnega sodišča I Up 774/2007. Meni, da tem standardom toženka ni zadostila. V odločbi ni pojasnila, zakaj je bila obravnavana prošnja za podaljšanje koncesije deležna tako pozorne presoje, saj se, kot izhaja iz Poročila, izpolnjevanje vseh kriterijev iz tretjega odstavka 3. člena ZIS presoja zgolj v postopkih glede prošenj za odobritev nove koncesije, v postopkih odločanja o podaljšanju koncesije pa se presojajo le nekateri kriteriji, in sicer tisti iz 2., 4., 5. in 6. točke tretjega odstavka 3. člena ZIS. Kriterij iz 9. točke tega odstavka 3. člena ZIS, tj. "druge okoliščine, povezane z odločanjem o zadevi", se pri obravnavanju prošnje za podaljšanje koncesij torej ne presoja. To je izhajalo tudi iz uradnega zaznamka z dne 10. 7. 2020, v katerem je navedena opazka avtorice, da zahteve po dodatnih podatkih in pojasnilih niso skladne s siceršnjim postopanjem MF v podobnih primerih ter pomenijo odmik od siceršnjih pravil postopanja. Avtorica tega zaznamka pojasnjuje, da je zaradi tega v pozivu bolj poudarila zahtevo po dodatni izjasnitvi tožnice o njenih kršitvah predpisov v zvezi z igrami na srečo.

16Kot poudarja tožnica, v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni pojasnjeno, kaj je bila pravna podlaga, ki je toženki omogočila, da pri presoji prošnje za podaljšanje koncesije upošteva tudi kriterije oziroma dejstva, povezana z družbeniki tožničine družbenice. Kriterij iz 6. točke tretjega odstavka 3. člena ZIS izrecno predvideva presojo dejavnosti in dosedanjega ravnanja zgolj z vlagateljem zahteve povezanih oseb, pri čemer četrti odstavek istega člena povezano osebo razlaga kot osebo, ki šteje za povezano po zakonu, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1) pa v 527. členu, ki ureja povezane družbe, vzpostavljanja povezav med družbo in družbeniki njene družbenice ne omogoča. Toženka bi zato v zvezi s preteklim ravnanjem in poslovanjem tožnice lahko upoštevala zgolj dejavnost in dosedanje ravnanje njenih družbenikov, torej družbe B., d.o.o. ter B. B., ne pa tudi A. A. A v zvezi z B., d.o.o. in B. B. ni ugotovila nobenih nepravilnosti.

17Tožnica še opozarja, da se presoja kriterija iz 6. točke tretjega odstavka 3. člena ZIS ne more širiti na njenega direktorja, saj ta ni z njo povezana oseba v smislu 527. člena ZGD-1. Dejstvo, da je njen direktor v kazenskem postopku, tako ne more in ne sme vplivati na postopek podaljšanja koncesije. To dodatno preprečuje še domneva nedolžnosti, saj drugi odstavek 93. člena ZIS kot obremenilno dejstvo v zvezi z delovanjem koncesionarja predvideva zgolj situacijo, ko je direktor koncesionarja pravnomočno obsojen za storjena kazniva dejanja. Kot posledice tega dejstva pa ZIS ne določa prenehanja koncesije. Po mnenju tožnice je toženka nedopustno širila krog za odločitev relevantnih kriterijev, takšne širitve pa ni ustrezno obrazložila. Prav tako iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, na podlagi katerih drugih dokazov oziroma kriterijev je ocenjevala, da začeti kazenski postopek pomeni okoliščino, ki jo je treba v upravnem postopku skupaj z ostalimi dokazi ocenjevati in presojati skladno z načelom proste presoje dokazov. Po mnenju tožnice iz izpodbijane odločbe jasno ne izhaja, katerega od ostalih kriterijev za podaljšanje koncesije naj ne bi izpolnjevala.

18Tožnica povzema nekatere ugotovitve iz izpodbijane odločbe in jih splošno označuje kot očitno arbitrarne. Meni, da toženka v zvezi z njimi prihaja v nasprotje sama s seboj in da ne izhajajo iz siceršnjih ugotovitev Poročila. Iz slednjega izhaja, da tožnica pomembno prispeva k razvoju lokalnega okolja s podporo razvoju lokalnega kmetijstva ter da plačane koncesijske dajatve predstavljajo pomemben del prihodkov občinskega proračuna. Tožnica še opozarja, da je v Poročilu ugotovljeno, da v letu 2018 ni imela dolgoročnih obveznosti ter da je v poslovnem letu 2018 sicer beležila upad čistih prihodkov prodaje in ga zaključila z izgubo, a da je njeno poslovanje v zadnjih štirih letih stabilno, povprečna poraba gosta v njenem igralnem salonu pa se konstantno povečuje.

19Ugovarja, da iz obrazložitve izpodbijanje odločbe ne izhaja, kaj je bila podlaga za zaključek o njenem domnevnem davčnem dolgu. Iz poročila FURS z dne 31. 1. 2020 namreč ne izhaja, da bi bila davčni dolžnik. Iz potrdila FURS z dne 22. 7. 2020 pa izhaja, da je na ta dan imela poravnane vse davčne obveznosti in obveznosti iz naslova obveznih dajatev. V zvezi s tem poudarja, da ZIS dejstva, da vlagatelj svojih davčnih obveznosti občasno ne poravna pravočasno, ne predvideva kot avtomatičnega razloga za zavrnitev prošnje za podaljšanje koncesije. Zakaj je to imelo tako močan vpliv pri presoji njenega preteklega ravnanja in poslovanja, iz obrazložitve odločbe ni razvidno.

20Tožnica dalje navaja, da je, kot izhaja iz Poročila in poročila FURS z dne 31. 1. 2020, vse ugotovljene kršitve v zvezi s procesi, povezanimi z igrami na srečo, odpravila oziroma je v zvezi z njimi sprejela ukrepe za njihovo preprečevanje ter pravočasno in v celoti poravnala vse stroške ugotovitvenih postopkov in izrečene globe. Iz izpodbijanje odločbe ni razvidno, na kateri podlagi je toženka prišla do zaključka, da je bilo pri tožničinem poslovanju takšnih kršitev nesorazmerno veliko in da ni šlo za zanemarljive nepravilnosti, saj iz poročila FURS z dne 31. 1. 2020 takšne ugotovitve ne izhajajo. Poleg tega iz obrazložitve izpodbijane odločbe kot tudi iz poročila FURS z dne 31. 1. 2020 izhaja, da je FURS omenjene kršitve zaznal v času med 15. 6. 2015 in 16. 1. 2020, kar pomeni, da sta bila MF in toženka s temi kršitvami seznanjena že pred pripravo prvega osnutka odločbe.

21Tožnica ugovarja še, da obrazložitev izpodbijanje odločbe ne vsebuje nikakršnih navedb, s katerimi bi toženka pojasnila razloge za zaplet v zvezi s sprejemanjem svoje odločitve o podaljšanju koncesije, torej kaj je bil razlog oziroma dogodek, zaradi katerega je bil prvotni osnutek odločbe zavrnjen oziroma zakaj je toženka za sprejem odločbe potrebovala kar devet mesecev, tj. cele tri mesece več, kot je bil skrajni rok za odločitev po 37. členu v zvezi s 100. členom ZIS. Glede tega je odločba neobrazložena, kar onemogoča njen preizkus in posledično preizkus prostega preudarka.

Odgovor toženke na tožbo

22Toženka je sodišču predložila upravne spise, ki se nanašajo na izdajo izpodbijane odločbe, ter podala odgovor na tožbo, v katerem predlaga, da se tožba zavrne.

23V odgovoru pojasnjuje, da je MF pripravilo le osnutek odločbe o podaljšanju koncesije, ki pa ga Vlada ni sprejela. Na podlagi 3. člena ZIS o dodelitvi koncesije in o njenem podaljšanju odloča Vlada, ki je v konkretnem postopku pred odločitvijo želela pridobiti dodatna pojasnila in izjavo tožnice predvsem glede podatkov o njenem poslovanju in poslovanju igralnega salona, o kršitvah, ki so bile ugotovljene v inšpekcijskih nadzorih pri njej, in o teku kazenskega postopka zoper C. C. in A. A. Upravni postopek je bil vse do izdaje izpodbijane odločbe še v teku in Vlada je povsem upravičeno zahtevala dodatna pojasnila.

24Kot dalje pojasnjuje, je družba C., d.o.o. v zvezi z računovodskimi izkazi tožnice za leto 2019 šele dne 23. 6. 2020 podala prilagojeno mnenje, ki je bilo MF dostavljeno 14. 8. 2020. Osnova za to prilagojeno mnenje je ugotovitev revizorja, da tožnica v poslovnih knjigah na dan 31. 12. 2019 izkazuje kratkoročne poslovne terjatve do drugih ter kratkoročne finančne naložbe v dana posojila v višini 942.420,93 EUR, za katera se zanesljivo pričakuje, da do njihovega plačila ne bo prišlo. Poleg tega je revizor ugotovil, da tožničine izgube iz preteklih let, skupaj z izgubo iz leta 2019, presegajo polovico osnovnega kapitala in jih ni mogoče pokriti v breme rezerv, kar je eden od pokazateljev insolventosti podjetja. Te okoliščine, ki nakazujejo na pomembno negotovost, ki lahko vzbudi dvom v sposobnost podjetja, da nadaljuje kot delujoče podjetje, ob pripravi osnutka odločbe dne 15. 5. 2020 niso bile znane. Vlada je želela tudi podrobnejši prikaz pri tožnici ugotovljenih kršitev, ki so posredno ali neposredno povezane s prirejanjem iger na srečo, ter po številu in teži precej odstopajo od povprečja pri koncesionarjih za prirejanje posebnih iger na srečo.

25Toženka nasprotuje tožbenim navedbam, da je prekoračila meje prostega preudarka in da je odločala arbitrarno. Pojasnjuje, da je najprej preverila izpolnjevanje zakonskih pogojev, ki morajo biti izpolnjeni, da je odločanje o prostem preudarku sploh dopustno, nato pa je pretehtala vse kriterije iz tretjega odstavka 3. člena ZIS. Pri odločitvi o zavrnitvi zahteve za podaljšanje koncesije sta prevladali zlasti presoja po kriteriju glede dejavnosti, dosedanjega ravnanja in finančne bonitete tožnice ter presoja po kriteriju drugih okoliščin, povezanih z odločanjem o zadevi, v povezavi s strateškimi razvojnimi dokumenti za prirejanje iger na srečo.

26Toženka poudarja, da od družbe, ki ji dodeli koncesijo, pričakuje finančno močnega in stabilnega partnerja, ki bo redno izpolnjeval svoje finančne obveznosti in bo sposoben zagotavljati standarde, ki jih je obljubljal ob dodelitvi koncesije in se preverjajo ob vsakokratnem podaljšanju. Tožnica teh pričakovanj ni izpolnila, zlasti je zaskrbljujoče poročilo revizorske družbe o njeni sposobnosti, da nadaljuje kot delujoče podjetje. Toženka pojasnjuje, da je ta kriterij presojala le za tožnico, ne pa za osebe, ki so kakorkoli povezane z njo. Glede kriterija drugih okoliščin, povezanih z odločanjem o zadevi, v povezavi strateškimi razvojnimi dokumenti na področju iger na srečo, vztraja, da začeti kazenski postopek ne dokazuje, da bo dejansko prišlo do obsodilne sodbe, pomeni pa pomembno okoliščino, ki je bila presojana skupaj z ostalimi dokazi po načelu proste presoje dokazov. Prirejanje iger na srečo je specifična dejavnost, ki jo je treba skrbno nadzorovati in preverjati, koncesionarji pa morajo imeti referenco poštenosti. Pri vsakokratnem podaljšanju je tako nujno potrebno preveriti osebe, ki se s to dejavnostjo ukvarjajo, in pri tem preveriti, ali so še zaupanja vredne in primerne za nadaljnje opravljanje igralniške dejavnosti. Strategija zaradi varovanja najbolj ranljivih skupin predvideva postopno zmanjševanje koncesij. Zato mora toženka koncesionarjem popolnoma zaupati. Temu je namenjena tudi določba 65. člena ZIS, po kateri je potrebno koncesionarje ob vsakokratni zahtevi za podaljšanje koncesije temeljito preveriti z vseh mogočih vidikov, tako da ne gre za avtomatično podaljšanje. Toženka še pojasnjuje, da je tudi okoliščino, da tožnica svojih davčnih obveznosti občasno ni poravnala, presojala v okviru prostega preudarka in to tudi obrazložila.

27V nadaljevanju izpostavlja, da se ob seznanitvi z vsebino osnutka prve odločbe ni strinjala, kar je bil razlog, da je med upravnim postopkom prišlo do drugačne odločitve. V zvezi s tožbenimi očitki o dolgotrajnosti odločanja pripominja, da bi lahko tožnica vložila tožbo za izdajo odločbe. V konkretni zadevi je tožnico pozvala k dodatni izjasnitvi in nato z izpodbijano odločbo vsebinsko odločila v upravni zadevi. V zvezi s tožbeno obrazložitvijo nekaterih dokaznih predlogov je toženka še navedla, da se vse listine in dokumenti v zvezi z odločanjem nahajajo v spisu, ki je v celoti predložen sodišču.

28Nazadnje poudarja, da v konkretnem primeru ni presegla mej pooblastila za odločanje po prostem preudarku, saj so te meje določene z vsebinskimi pogoji, ki jih mora koncesionar izpolnjevati, da se sploh lahko poteguje za podaljšanje koncesije. V izpodbijani odločbi je obrazložila, kakšen je namen odločanja po prostem preudarku, pri čemer je upoštevala, da je prirejanje iger na srečo izključna pravica Republike Slovenije in da to ni takšna dejavnost, ki bi jo lahko gospodarska družba prosto izbrala kot svojo dejavnost, ampak mora za njeno opravljanje pridobiti koncesijo. Ponavlja, da je presojala vse kriterije iz tretjega odstavka 3. člena ZIS, pri čemer je pri odločitvi prevladala presoja glede kriterijev iz 6. in 9. točke tega odstavka. Okoliščine, ki jih je pri vsakem od navedenih kriterijev upoštevala, so v izpodbijani odločbi opisane, ob tem je tudi pojasnjeno, kako so vplivale na odločitev. Po mnenju toženke je bila tožnica seznanjena, zakaj je bila sprejeta takšna odločitev, ki jo je tudi glede uporabe prostega preudarka mogoče preizkusiti.

Nadaljnji potek upravnega spora

29Potem, ko je sodišče je z dopisom z dne 20. 1. 2021 toženko pozvalo, da dostavi dokazilo o vročitvi izpodbijane odločbe tožnici in manjkajoči dokument pod št. 15 popisa zadeve, je toženka z dopisom z dne 26. 1. 2021 v zvezi z dokumentom pod št. 15 pojasnila, da je le-ta del spisa, v katerem se nahajajo dokumenti, ki se nanašajo na delo strokovne komisije za pregled zahtev za dodelitev oziroma podaljšanje koncesij za prirejanje iger na srečo (v nadaljevanju: strokovna komisija MF), in da je bil pomotoma knjižen v obravnavno zadevo.

30S pozivom z dne 12. 7. 2024 je sodišče, sledeč tožničinemu predlogu, toženko na podlagi prvega odstavka 227. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP), v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, ponovno pozvalo, da dostavi zgoraj omenjeni dokument, tj. uradni zaznamek oziroma dokument, št. 46110-5/2019/15 z dne 10. 7. 2020 (v nadaljevanju: uradni zaznamek). Tega je nato toženka predložila sodišču, ki je ta dokument vročilo tožnici.

31Tožnica je nato podala vlogo z dne 9. 9. 2024, v kateri kot neutemeljene prereka navedbe iz odgovora toženke na tožbo. Opozarja, da uradni zaznamek z dne 10. 7. 2020 F. F., ki je bila poročevalka v postopku izdaje izpodbijane odločbe, jasno potrjuje, da je toženka v postopku glede podaljšanja koncesije prekoračila meje prostega preudarka in o zadevi odločila arbitrarno. Iz uradnega zaznamka po mnenju tožnice izhaja, da je Vlada kljub dejstvu, da je strokovna komisija MF na svoji seji dne 22. 4. 2020 že podala svoje strokovno mnenje o tem, da tožnica izpolnjuje vse pogoje po ZIS za podaljšanje koncesije, in je bila zadeva že uvrščena na dnevni red seje Vlade dne 9. 6. 2020, to točko brez kakršnekoli obrazložitve umaknila z dnevnega reda seje in posledično o podaljšanju koncesije ni odločala, čeprav je 15. 6. 2020 iztekel rok za podaljšanje koncesije in je s tem koncesija prenehala. Iz uradnega zaznamka dalje izhaja, da je "vodstvo" MF pred odločanjem o podaljšanju koncesije želelo pridobiti še določena dodatna pojasnila in da je bila tudi omenjena poročevalka mnenja, da je takšno postopanje nepravilno. Tožnica vztraja, da je ob izteku koncesije za prirejanje iger na srečo izpolnjevala vse pogoje za njeno ponovno podaljšanje za nadaljnjih pet let, kar je z mnenjem z dne 22. 4. 2020 potrdila tudi strokovna komisija MF. Izpodbijana odločba je zato napačna.

32Kot še pojasnjuje tožnica, je veljavna koncesija za prirejanje iger na srečo predpogoj za delovanje igralnega salona, saj brez nje igralni salon ne sme obratovati. Zato je igralni salon 15. 6. 2020 zaprla. Posledično ji nastaja poslovna škoda, s podaljševanjem odločanja o (ne)obstoju koncesije pa se podaljšuje tudi tožničina agonija, saj bi njena pravica do pravnega varstva lahko povsem zvodenela. Koncesija za prirejanje iger na srečo se v skladu s tretjim odstavkom 65. člena ZIS lahko podaljša le za pet let, koncesionar pa mora po drugem odstavku istega člena vlogo za njeno podaljšanje vložiti najmanj šest mesecev pred iztekom. Kot razloguje tožnica, bi lahko na podlagi svoje vloge za podaljšanje, ki je predmet tega postopka, koncesijo v vsakem primeru podaljšala le do 15. 6. 2025. Tako bi morala že čez slabe tri mesece (tj. do konca 2024) vložiti novo vlogo za podaljšanje koncesije, glede katere pa je še vedno nejasno, ali jo sploh ima. Če takšne vloge za podaljšanje koncesije ne bo vložila pravočasno, ji bo koncesija - tudi če bo v tem postopku uspela in bo izpodbijana odločba odpravljena - prenehala. Ker je toženka potrebovala kar devet mesecev, da je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevo za podaljšanje koncesije, po mnenju tožnice ni mogoče pričakovati, da bo po odpravi izpodbijane odločbe o tej zahtevi odločila še pred koncem leta 2024. Zato bi se v primeru, če sodišče o zadevi ne bi odločilo samo, temveč bi izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponovno upravno odločanje, tožnici prizadelo nepopravljivo škodo, saj bi v vsakem primeru, tj. ne glede na uspeh v upravnem sporu, koncesijo za prirejanje igre na srečo izgubila. Po njenem mnenju so zato v zadevi izpolnjeni vsi pogoji iz 1. točke prvega odstavka 65. člena ZUS-1, da sodišče s svojo sodbo samo odloči o stvari.

33V posledici navedenega je tožnica spremenila tožbeni zahtevek oziroma dopolnila tožbeni predlog, in sicer predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in jo spremeni tako, da tožničini zahtevi za podaljšanje koncesije za prirejanje posebnih iger na srečo v igralnem salonu ugodi in koncesijo podaljša za obdobje petih let, tj. Do 15. 6. 2025; podredno pa predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadev0 vrne toženki v ponovno odločanje. V vsakem primeru zahteva povrnitev stroškov tega upravnega spora, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

34Toženka je v vlogi z dne 26. 9. 2024 nasprotovala spremembi tožbenega zahtevka, saj se ta, kot navaja, lahko navezuje le na odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve v ponovno odločanje toženki. Poudarja, da je prirejanje iger na srečo izključna pravica Republike Slovenije in da se te igre lahko prirejajo le na podlagi koncesije, o dodelitvi katere odloča Vlada po prostem preudarku. Zato sodišče s svojo odločitvijo ne more poseči v razmerje med strankama na način, kot predlaga tožnica. Spremembe tožbe naj zato ne dopusti.

35V nadaljevanju vloge toženka ponovno pojasnjuje namen in pomen prirejanja iger na srečo. Izpolnjevanje z zakonom predpisanih pogojev še ni zadosten razlog za dodelitev ali podaljšanje koncesije za prirejanje iger na srečo, saj področni zakon določa tudi pravico do uporabe prostega preudarka ob upoštevanju zakonsko določenih kriterijev. Takšna zakonodajna ureditev dodatno poudarja specifičnost področja prirejanja iger na srečo v primerjavi z ureditvijo drugih gospodarskih področij. Toženka ponavlja svoje navedbe iz odgovora na tožbo in vztraja, da je v izpodbijani odločbi ustrezno obrazložila namen odločanja po prostem preudarku, pri čemer je izhajala iz že omenjene okoliščine, da je prirejanje iger na srečo izključna pravica Republike Slovenije in da to ni dejavnost, ki bi jo lahko gospodarske družbe prosto izbrale kot svojo dejavnost, ampak morajo za to pridobiti koncesijo. Pridobitev koncesije za prirejanje posebnih iger na srečo tudi ne pomeni trajnega izvajanja te dejavnosti, ampak je ta časovno omejena, ob dodelitvi na največ deset let, nato pa ob morebitnem podaljšanju na pet let. Zakonska ureditev torej koncesionarju ne zagotavlja jamstva za trajno prirejanje posebnih iger na srečo.

36Toženka ponovno pojasnjuje, da je presojala vse kriterije iz tretjega odstavka 3. člena ZIS, v zvezi s sprejeto odločitvijo pa je prevladala presoja kriterijev iz 6. in 9. točke tretjega odstavka 3. člena ZIS, kar je v izpodbijani odločbi tudi ustrezno obrazložila, tako da je bila tožnica seznanjena, zakaj je bila sprejeta takšna odločitev, odločbo pa je mogoče preizkusiti tudi glede uporabe prostega preudarka. Pri presoji okoliščin, ki vplivajo na odločitev v zadevi, je prosti preudarek sledil namenom iz 1. člena ZIS. Presojeno je bilo, da bi podaljšanje koncesije predstavljalo preveliko tveganje, zlasti ob upoštevanju morebitne obsodbe C. C. in A. A., ter bi tako imelo velike in nepopravljive posledice za tožnico, goste igralnega salona, lokalno skupnost, Vlado in dejavnost kot tako, pri čemer odvzem koncesije kasneje ne bi bil mogoč. Odločevalci so dolžni z vso skrbnostjo preučiti vse okoliščine, še posebej tiste, ki se nanašajo na tveganje pranja denarja, goljufij in drugih kaznivih dejanj; ključno je namreč, da se koncesije dodelijo zanesljivim, poštenim koncesionarjem z ustreznim znanjem in osebnostno primernostjo.

37Toženka opozarja na napačno razumevanje tožnice o tem, kateri kriteriji iz tretjega odstavka 3. člena ZIS se presojajo v postopku odločanja o podaljšanju koncesije. V tej zvezi potrjuje, da je v Poročilu zapisano, da je "za odločanje o dodelitvi koncesije smiselna presoja vseh naštetih kriterijev iz tretjega odstavka 3. člena ZIS, za postopke odločanja o podaljšanju koncesije pa le nekaterih od teh, zlasti pod zaporednimi številkami 4., 5. in 6., ki so podrobneje obrazloženi v nadaljevanju". Vendar ob tem toženka poudarja, da se tudi v postopkih odločanja o podaljšanju koncesije vedno presojajo vsi kriteriji iz tretjega odstavka 3. člena ZIS, v strokovnih poročilih pa so v vsakem konkretnem primeru predstavljeni le tisti izbrani kriteriji, ki so bistveni za odločitev v konkretnem primeru in za katere je zato smiselna podrobnejša obrazložitev v konkretnem postopku podaljšanja koncesije. V obravnavanem primeru je bila ob pripravi Poročila pripravljena obrazložitev kriterijev pod zaporednimi številkami 2., 4., 5. in 6., saj takrat še niso bila znana vsa dejstva in okoliščine. Družba C., d. o. o. je namreč v zvezi z računovodskimi izkazi tožnice za leto 2019 šele dne 23. 6. 2020 podala prilagojeno mnenje, ki je bilo MF dostavljeno 14. 8. 2020. Prav tako je Vlada pred dokončno odločitvijo želela pridobiti dodatna pojasnila in izjavo tožnice.

38V zvezi s spremembo tožbenega zahtevka toženka opozarja še na finančno stanje tožnice, ki od leta 2019 še naprej posluje z izgubo. Iz javno dostopnih podatkov Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve (v nadaljevanju: AJPES) toženka povzema, da znaša skupna bilančna izguba tožnice na dan 31. 12. 2023 že 2.388.564,05 EUR in zato izkazuje negativen kapital v višini 883.772,57 EUR. Na dan 31. 12. 2023 skupna izguba tožnice presega osnovni kapital za več kot 87 %. Rezerve iz dobička, skupaj s kapitalskimi rezervami, znašajo le 230.089,48 EUR. Prav tako je tožnica visoko zadolžena, saj kratkoročne finančne obveznosti znašajo 2.074.030,31 EUR, dolgoročne finančne obveznosti pa 170.410,06 EUR, kar predstavlja več kot 80 % vrednosti vseh sredstev. Na podlagi teh podatkov toženka dvomi, da bi bila tožnica sposobna zagotoviti sredstva za ponovni zagon in izvajanje dejavnosti posebnih iger na srečo v igralnem salonu.

39Z vlogo z dne 10. 10. 2024 je toženka dostavila še nekatera listinska dokazila o poslovanju tožnice v obdobju od leta 2020 do 2023 (tj. V nadaljevanju te obrazložitve navedene izpise podatkov AJPES).

40Po razpisu naroka za glavno obravnavo sta v vlogi z dne 5. 9. 2024 obe stranki predlagali, da sodišče glavne obravnave v tej zadevi ne opravi in da odloči zgolj na podlagi njunih pisnih vlog in pisnih dokazov. Zato je sodišče razpisani narok preklicalo in je v tem upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave ob upoštevanju določbe prvega odstavka 279.a člena ZPP (v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), po kateri lahko s soglasjem strank sodišče v sporu odloči na podlagi njunih pisnih vlog in pisnih dokazov brez glavne obravnave, če se stranki obravnavi pisno odpovesta.

41Sodišče je torej o tožbi odločilo na podlagi vlog in listinskih dokazov, ki sta jih predložili stranki. Vpogledalo in prebralo je listine v upravnem spisu zadeve, ki ga je predložila toženka; listine, ki jih je s tožbo predložila tožnica (to so: prečiščen predlog dnevnega reda 20. redne seje Vlade dne 11. 6. 2020 - v sodnem spisu priloga A2), dnevni red 31. redne seje Vlade - A3), e-komunikacija med pooblaščencem tožnice in toženko v času od 8. 10. 202o do 14. 10. 2020 v zvezi z vpogledom v upravni spis ter pridobitvijo dokumenta 46110/5/2019/15 - A4), izpodbijana odločba - A5), ter listine, ki jih je poleg upravnega spisa zadeve v upravnem sporu predložila toženka, in sicer uradni zaznamek z dne 10. 7. 2020 in e-sporočilo generalnega direktorja Direktorata za javno premoženje o sklicu 47. seje strokovne komisije MF dne 10. 7. 2020 (B3). Pri odločitvi pa ni upoštevalo listin, ki jih je toženka predložila sodišču z njenima zadnjima vlogama v zvezi z okoliščinami glede poslovanja tožnice. Za izdajo in presojo izpodbijane odločbe je relevantno dejansko in pravno stanje v času izdaje odločbe in le do tedaj nastale dejanske okoliščine so lahko predmet presoje sodišča v tem upravnem sporu. Tudi iz določbe 52. člena ZUS-1 izhaja, da se lahko nova dejstva in novi dokazi upoštevajo le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta. Glede na navedeno sodišče pri odločanju ni upoštevalo navedb in listinskih dokazov toženke, ki v času izdaje izpodbijane odločbe še niso obstajali, to so: izpisi iz AJPES o bilancah stanja tožnice na dan 31. 1. 2020 (B4), na dan 31. 12. 2021 (B5), na dan 31. 12. 2022 (B6), na dan 31. 12. 2023 (B7), izpisi iz AJPES o poslovnih izidih tožnice v obdobju od 1. 1. 2020 do 31. 12. 2020 (B8), v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021 (B9), v obdobju od 1. 1. 2022 do 31. 12. 2022 (B10), v obdobju od 1. 1. 2023 do 31. 12. 2023 (B11) ter izpisa iz AJPES o pojasnilih tožnice k poslovnim izkazom (B12 in B13).

42Sodišče mora, glede na tožničino vlogo z dne 9. 9. 2024, pojasniti še, da spremembo tožbe v upravnem sporu ZUS-1 ureja v 41. členu, ki pa se nanaša le na spremembo tožbe v zvezi z akcesornimi tožbenimi zahtevki iz drugega odstavka 7. člena tega zakona. Za vprašanja, ki jih ZUS-1 v zvezi s spremembo tožbe ne ureja, se skladno s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 uporabljajo določbe ZPP (tako tudi Z. Štucin v: Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, urednik dr. E. Kerševan, Lexpera, GV založba, Ljubljana 2019, str. 278). ZPP objektivno spremembo tožbe opredeljuje v drugem odstavku 184. člena, ki določa, da je sprememba tožbe sprememba istovetnosti zahtevka, povečanje obstoječega zahtevka ali uveljavljanje drugega zahtevka poleg obstoječega. Vendar je pri uporabi teh določb treba upoštevati siceršnjo ureditev odločanja v upravnem sporu. Sodišče ugotavlja, da je tožnica tožbo vložila kot izpodbojno tožbo in torej z njo predlagala odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve v ponovni postopek. Nato pa je vlogi z dne 9. 9. 2024 navedla, da primarno zahteva, da sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije (na način, kot je bilo že opisano), podrejeno pa je vztrajala pri predlogu za odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve v ponovni postopek. Tožba je torej še vedno uperjena zoper isto izpodbijano odločbo. V primeru spremembe tožbe bi po presoji sodišča tožnica morala podati takšen dodaten tožbeni zahtevek, o katerem bi moralo sodišče odločiti poleg oziroma hkrati z odločitvijo o prvotnem tožbenem zahtevku. Za takšno situacijo v konkretnem primeru ne gre. Sodišče v tej zvezi pojasnjuje, da glede na določbe ZUS-1 in ustaljeno sodno prakso, v primeru, ko sodišče v upravnem sporu tožbi ugodi ter odpravi izpodbijani upravni akt in zadevo vrne v ponovni postopek, ne odloči poleg tega še o predlogu oziroma zahtevku za odločitev v sporu polne juridikcije; enako velja tudi obratno. Glede na povedano sodišče ne more odločiti, da ne dopusti spremembe, kot jo tožnica uveljavlja v vlogi z dne 9. 9. 2024, ker ne gre za spremembo tožbe iz drugega odstavka 184. člena ZPP, kakršna terja postopanje po prvem odstavku 185. člena ZPP. Sodišče še dodaja, da je vprašanje spremembe tožbe treba ločiti od vprašanja, ali so izpolnjeni pogoji za odločanje v sporu polne jurisdikcije (prvi odstavek 65. člena ZUS-1). Zato je neutemeljeno zavzemanje toženke za to, da sodišče spremembe tožbe ne bi dovolilo zaradi sicer pravilnega stališča (prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 60/2021 z dne 14. 4. 2021), da v primeru izpodbijanja upravne odločbe, izdane po prostem preudarku, upravno sodišče ne more odločiti v sporu polne jurisdikcije. Glede na vse navedeno je sodišče s to sodbo odločilo o tožbi zoper izpodbijano odločbo, upoštevajoč nazadnje podani tožničin predlog odločitve, kar pomeni, da zavrnitev tožbe zajema tako primarni kot podrejeni predlog tožnice iz njene vloge z dne 9. 9. 2024.

Presoja sodišča

K I. točki izreka:

43Tožba ni utemeljena.

44Predmet presoje v tem upravnem sporu je zakonitost s tožbo izpodbijane odločbe, s katero je toženka zavrnila zahtevo tožnice za podaljšanje koncesije za prirejanje posebnih iger na srečo v igralnem salonu, ki je bila tej dodeljena z odločbo toženke z dne 14. 6. 2002 in nazadnje podaljšana z odločbo z dne 21. 5. 2015 za čas do 15. 6. 2020.

45ZIS v prvem odstavku 3. člena določa, da je prirejanje iger na srečo izključna pravica Republike Slovenije, razen če s tem zakonom ni drugače določeno. Po drugem odstavku 3. člena ZIS se igre srečo lahko prirejajo le na podlagi dovoljenja oziroma koncesije pristojnega organa. Tretji odstavek 3. člena ZIS predpisuje, da o dodelitvi koncesije za prirejanje iger na srečo in njenem podaljšanju, o izdaji dovoljenj in soglasij ter o zadevah iz 53., 81. člena in petega odstavka 92. člena ZIS odločata Vlada in minister, pristojen za finance, po prostem preudarku, pri čemer upoštevata zlasti: 1. zasičenost ponudbe iger na srečo v državi oziroma lokalni skupnosti; 2. zagotavljanje usklajenega, optimalnega in trajnostnega razvoja dejavnosti; 3. vpliv na socialno, kulturno in naravno okolje ter posameznika; 4. obseg prirejanja iger na srečo z vidika dopolnjevanja turistične ponudbe; 5. izkušnje in priporočila za prirejanje iger na srečo; 6. dejavnost, dosedanje ravnanje in finančno boniteto pravne osebe oziroma z njo povezanih oseb; 7. izpolnjevanje davčnih, koncesijskih in drugih javnofinančnih obveznosti, ki jih imajo pravne osebe in njeni lastniki; 8. strateške razvojne dokumente za prirejanje iger na srečo; 9. druge okoliščine, povezane z odločanjem o zadevi. Četrti odstavek 3. člena ZIS povezane osebe opredeljuje kot osebe, ki se štejejo za povezane osebe po zakonu, ki ureja gospodarske družbe. Po šestem odstavku 3. člena ZIS ministrstvo, pristojno za finance, spremlja, zbira, preverja in analizira podatke, potrebne za dodelitev in podaljšanje koncesij ter sklenitev koncesijskih pogodb oziroma izdajo dovoljenj, in vodi registre koncesionarjev, prirediteljev klasičnih iger na srečo ter igralnic in igralnih salonov. ZIS v prvem odstavku 65. člena še določa, da se koncesija za prirejanje posebnih iger na srečo dodeli za največ deset let in se po poteku te dobe lahko podaljša. Drugi odstavek 65. člena ZIS določa, da lahko koncesionar zaprosi za podaljšanje koncesije šest mesecev pred potekom roka iz prejšnjega odstavka. Po tretjem odstavku 65. člena ZIS se koncesija lahko večkrat podaljša, vsakokrat za pet let. Po prvem odstavku 100. člena ZIS se vse določbe tega zakona, ki se nanašajo na koncesionarja, smiselno uporabljajo tudi za koncesionarja za igralni salon, razen določb 3.a, 55.a, 57., 58., 59., 60., 61., 75. in 82.a člena.

46Iz povzetih določb ZIS izhaja, da tako o dodelitvi koncesije za prirejanje iger na srečo kot tudi o njenem podaljšanju pristojni organ odloča po prostem preudarku, pri obeh odločitvah pa upošteva ista, v določbi tretjega odstavka 3. člena ZIS primeroma našteta merila oziroma kriterije. Iz te določbe je razvidno, da gre tudi pri podaljšanju koncesije za ponovno odločanje o dodelitvi koncesije za določen čas (prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 60/2021 z dne 14. 4. 2021). Glede na navedeno je zmotno tožbeno stališče, da se izpolnjevanje vseh kriterijev iz tretjega odstavka 3. člena ZIS presoja zgolj pri odločanju o dodelitvi nove koncesije in da se pri odločanju o podaljšanju koncesije presojajo le kriteriji iz 2., 4., 5. in 6. točke tretjega odstavka 3. člena ZIS. Kriteriji za odločanje po prostem preudarku o podaljšanju koncesije so predpisani z zakonom in jih drugačna navedba v Poročilu ne more omejiti ali določiti drugačnih kriterijev oziroma meril za to odločanje.

47Sodišče zavrača očitke tožnice, da izpodbijana odločba ni zadostno obrazložena. V skladu s tretjim odstavkom 40. člena ZUS-1 je sodišče v primeru, ko je upravni organ pooblaščen, da odloča po prostem preudarku, dolžno preveriti le, ali je upravni akt nezakonit, ker so bile prekoračene meje prostega preudarka ali ker je bil prosti preudarek uporabljen na način, ki ne ustreza namenu, za katerega je bil določen. Da lahko sodišče opravi presojo zakonitosti odločbe, izdane po prostem preudarku, mora njena obrazložitev vsebovati tudi zgoraj navedene podatke. Vsebino obrazložitve odločbe, izdane po prostem preudarku, tako ureja peti odstavek 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), ki določa, da mora v primeru, če je pristojni organ po zakonu upravičen zadevo rešiti po prostem preudarku, v obrazložitvi poleg podatkov iz prvega odstavka 214. člena ZUP navesti ta zakon in razloge, zakaj je tako odločil, in kako je uporabil obseg in namen prostega preudarka. Toženka je po presoji sodišča v izpodbijani odločbi navedla konkretne razloge za svojo odločitev, iz katerih izhaja tako obseg kot namen odločanja po prostem preudarku. Tožnica pa ji neutemeljeno očita, da v odločbi ni pojasnila, zakaj je bila obravnavana prošnja za podaljšanje koncesije deležna tako pozorne presoje. Toženka namreč skrbnosti svojega ravnanja pri postopanju v zvezi s tožničino prošnjo, k čemur je zavezana z zakonom (prim. 6. do 8. člen ZUP), ni bila dolžna posebej obrazlagati.

48Toženka je v izpodbijani odločbi ugotovila:

- da rezultati poslovanja igralnega salona kažejo na stabilno poslovanje, pri čemer je bilo v letu 2019 ustvarjenega za 80.000,00 EUR manj bruto prihodka od iger kot leto prej,

- da je igralni salon obiskalo slabih 2.000 obiskovalcev manj kot v letu 2018, med vsemi 25 delujočimi igralnimi saloni v Republiki Sloveniji v letu 2019 pa se tožničin igralni salon z ustvarjenim bruto prihodkom od iger na srečo uvršča na 16. mesto, po številu obiskovalcev na 20. mesto, po doseženem bruto prihodku na obiskovalca pa na 3. mesto,

- da je v letu 2018 tožnica na izgubo iz preteklih let doknjižila povečanje v višini 852.695,00 EUR, ki je nastalo zaradi pregleda s strani davčnega organa,

- da je poslovno leto 2019 zaključila s čisto izgubo v višini 160.146,46 EUR, ki je ostala v celoti nepokrita,

- da je bila nepokrita tudi izguba iz preteklih let v višini 1.122.039,00 EUR,

- da je bilo pri tožnici v obdobju od 5. 6. 2015 do 16. 1. 2020 v okviru 13 neposrednih nadzorov FURS, povezanih s prirejanjem posebnih iger na srečo, ugotovljeno večje število kršitev predpisov, ki urejajo prirejanje iger na srečo, ter s strani FURS izrečenih 18 opozoril po ZIN, izdanih 15 upravnih odločb za odpravo ugotovljenih nepravilnosti in uveden en postopek o prekršku; tožnica je med drugim kršila določbe, ki se nanašajo na Pravilnik o nadzorno informacijskem sistemu igralnih naprav, saj ni zagotovila, da bodo podatki, zbrani za igralni avtomat s pozicijsko številko 3403, pravilni in resnični, in da bodo odražali dejanski potek igralnega procesa na igralni napravi; kršila je tudi Pravilnik o prirejanju posebnih iger na srečo v igralnih salonih, ker v postavljenem roku ni zagotovila, da bo novo postavljena blagajna poleg recepcije fizično ločen prostor ter da bo vstop v blagajno omogočen samo blagajnikom, ki delajo na blagajni,

- da je tožnica v obdobju od 1. 1. 2017 do 8. 1. 2020 z zamudo poravnala javnofinančne obveznosti, razen koncesijske dajatve, na dan 8. 1. 2020 pa je dolgovala 80.418,00 EUR iz naslova prispevkov,

- da je FURS v davčnem nadzoru, opravljenem po 1. 1. 2017, pri tožnici ugotovil nepravilnosti pri obračunavanju in odbijanju vstopnega DDV, iz naslova izdajanja računov za gostinske storitve, ki niso bile opravljene, ter iz naslova odbitega DDV po prejetih računih za neopravljene transakcije, pri čemer je ugotovljene davčne obveznosti v znesku 69.007,00 EUR tožnica poravnala s samoprijavo na podlagi izdanega zapisnika,

- da ima tožnica po potrdilu FURS z dne 22. 7. 2020 na ta dan plačane vse do 22. 7. 2020 evidentirane davke in druge obvezne dajatve, ki jim je potekel rok plačila,

- da direktorja tožnice C. C. in Č. Č. ter vodja igralnega salona D. D. niso bili obsojeni za kazniva dejanja iz 93. člena ZIS,

- da zoper C. C. ter A. A. pred Okrožnim sodiščem v Kopru teče kazenski postopek zaradi kaznivega dejanja zlorabe prostitucije po 175. členu KZ-1,

- da do pridobitve tretjinskega deleža v tožnici s strani E. E. ni prišlo, ker MF k prenosu lastninskih deležev ni dalo soglasja.

49Po presoji sodišča je toženka ravnala pravilno, ko je pri odločanju po prostem preudarku upoštevala in ovrednotila vse navedene okoliščine v zvezi s poslovanjem in delovanjem tožnice. Pri tem je za tožnico obremenilne okoliščine ustrezno osvetlila v luči namena samega sistema prirejanja iger na srečo ter pomena tega, da se koncesija dodeli oziroma podaljša zaupanja vrednemu poštenemu koncesionarju. Tožnica neutemeljeno trdi, da toženka prihaja v nasprotje s svojimi ugotovitvami. V izpodbijani odločbi je toženka res ugotovila, da rezultati poslovanja igralnega salona v zadnjih štirih letih kažejo na stabilno poslovanje, k čemur pa je dodala, da je bilo v letu 2019 ustvarjenega za približno 80.000,00 EUR bruto prihodkov od iger na srečo manj kot leto prej. Tožnica si tudi neuspešno prizadeva utemeljiti nezakonitost izpodbijane odločbe s sklicevanjem na okoliščine, navedene v Poročilu, ki bi lahko kazale v prid odločitve o podaljšanju koncesije (da tožnica pomembno prispeva k razvoju lokalnega okolja, da v letu 2018 ni imela dolgoročnih obveznosti, da je njeno poslovanje v zadnjih štirih letih stabilno), saj te okoliščine ne pomenijo, da do sicer ugotovljenih nepravilnosti in kršitev pri tožnici ni prišlo. Toženka je obrazložila, na podlagi katerih listin in dokumentacije je ugotovila število tožničinih kršitev in njihovo vsebino; iz razlogov izpodbijane odločbe pa je tudi razvidno, pri katerih nepravilnostih ni šlo za zanemarljive nepravilnosti. Ne drži, da iz poročila FURS z dne 31. 1. 2020 ne izhajajo (drugačni) zaključki o teh tožničinih nepravilnostih, toženka je to poročilo pravilno povzela. Prav tako iz poročila FURS z dne 31. 1. 2020 izhaja, da je tožnica na dan 8. 1. 2020 imela neporavnane javnofinančne obveznosti v višini 80.418,00 EUR. Toženka je v izpodbijani odločbi navedla listine, na podlagi katerih je prišla do svojih zaključkov, neutemeljene so torej nasprotne navedbe tožnice v zvezi s tem. Da je tožnica ugotovljene kršitve v zvezi z igrami na srečo naknadno, po njihovem odkritju odpravila ter da je poravnala tudi stroške postopkov in naložene globe, ne pomeni, da do teh kršitev ni prišlo. Drugačne presoje ne narekuje niti dejstvo, da je tožnica imela nato 22. 7. 2020 poravnane vse davčne in druge obveznosti iz naslova obveznih dajatev.

50Okoliščine, ugotovljene v zvezi s tožničinim (ne)izpolnjevanjem davčnih in drugih javnofinančnih obveznosti ter v zvezi z njenimi drugimi protipravnimi ravnanji kot tudi njenim finančnim stanjem, ne potrjujejo tožbenega očitka, da je toženka prosti preudarek uporabila na način, ki ne ustreza namenu, za katerega je bil določen, in da je prekoračila meje prostega preudarka. Pri tem ni bistveno, da je v izpodbijani odločbi omenila in v povezavi z drugimi ugotovljenimi okoliščinami upoštevala, da zoper C. C. ter A. A. pred Okrožnim sodiščem v Kopru teče kazenski postopek zaradi kaznivega dejanja zlorabe prostitucije po 175. členu KZ-1. Kot toženka nazadnje navaja v izpodbijani odločbi, njena odločitev, sledeč ciljem in namenu zakonske ureditve sistema prirejanja iger na srečo, temelji na dejstvih in okoliščinah v zvezi s preteklim delovanjem in poslovanjem tožnice ter na tožničinih kršitvah, ugotovljenih pri nadzoru. Ob upoštevanju vsega navedenega sodišče, kot rečeno, zavrača tožbeno stališče, da je toženka prekoračila meje odločanja po prostem preudarku, četudi je pravilno stališče (ki ga nenazadnje v izpodbijani odločbi sprejema tudi toženka), da oseb, zoper katere še teče kazenski postopek, ni mogoče šteti za pravnomočno kazensko obsojene, ker se po 27. členu Ustave Republike Slovenije domnevajo za nedolžne (prim. sodbo in sklep Upravnega sodišča IV U 7/2021 z dne 18. 9. 2023).

51Da bi toženka arbitrarno odločila po prostem preudarku, po presoji sodišča ne kaže niti potek postopka odločanja o tožničini zahtevi za podaljšanje koncesije za igralni salon. Kot navaja tožnica in izhaja tudi iz uradnega zaznamka z dne 10. 7. 2020, je strokovna komisija MF na dopisni seji dne 22. 4. 2020 najprej sprejela predlog odločitve, da se koncesija tožnici podaljša za pet let. Obravnava tega je bila uvrščena na dnevni red 20. redne seje Vlade dne 11. 6. 2020, a je Vlada to točko dnevnega reda umaknila z dnevnega reda in o zahtevi tožnice na tej seji ni odločila. V uradnem zaznamku z dne 10. 7. 2020 je navedeno, da je po pojasnilih predstavnice kabineta MF vodstvo MF želelo pred izdajo odločbe pridobiti še odgovor tožnice o tem, v kakšni povezavi je s katerokoli družbo, v kateri je udeležen E. E. Iz uradnega zaznamka z dne 10. 7. 2020 dalje izhaja, da je poročevalka prisotnim članom komisije poskušala pojasniti, da postopek ne poteka več po Poslovniku o delu strokovne komisije, a so bili vsi prisotni mnenja, da je pred odločitvijo potrebno pozvati tožnico, da se izjasni o povezavi z družbami, v katerih je udeležen E. E. Poročevalka pa se je v pozivu osredotočila na tožničine kršitve, ki jih je ugotovil FURS.

52Iz upravnega spisa je razvidno, da je MF v pozivu z dne 10. 7. 2020 tožnici predočilo podatke o poslovanju igralnega salona in o kršitvah, ki so bile ugotovljene v inšpekcijskih nadzorih v obdobju od zadnjega podaljšanja koncesije v letu 2015, ter tožnico pozvalo, da se v postavljenem roku opredeli do navedb FURS o rezultatih poslovanja igralnega salona in ugotovljenih kršitvah, kot tudi da sporoči, zaradi katerih kaznivih dejanj sta v kazenskem postopku C. C. in A. A. ter v kakšni fazi so postopki, ki potekajo zoper njiju. Želelo je tudi pojasnilo, v kakšni povezavi je katerakoli družba, v kateri je udeležen E. E., s tožnico. Ta je odgovorila z dopisom z dne 22. 7. 2020, v katerem je pojasnila kršitve po posameznih izdanih ji odločbah, pojasnila je, da kazenski postopek zoper A. A. in C. C. še teče in da s E. E. ni lastniško ne upravljavsko povezana. Dne 14. 8. 2020 pa je MF prejelo še revidirano letno poročilo za tožnico za poslovno leto 2019, izdelano s strani revizijske družbe C., d.o.o. Na predlog MF z dne 17. 8. 2020, da se koncesija za igralni salon tožnici ne podaljša, je Vlada na seji dne 10. 9. 2020 sprejela izpodbijano odločbo, da se tožničina zahteva za podaljšanje koncesije za igralni salon zavrne.

53Iz opisanega poteka postopka izdaje izpodbijane odločbe je razvidno, da Vlada na seji 11. 6. 2020 ni odločila o tožničini zahtevi za podaljšanje koncesije. Zato tožnica zavajajoče trdi, da je svojo odločitev oziroma stališče Vlada kasneje brez obrazložitve spremenila. Prvoten drugačen predlog strokovne komisije MF, ki pa za odločanje o zahtevi tožnice ni pristojna, ne more potrjevati navedb tožnice, da je Vlada odločila arbitrarno. Poleg tega toženka ni bila seznanjena z vsemi okoliščinami v zvezi s poslovanjem in delovanjem tožnice vse do 14. 8. 2020, ko je pridobila revidirano letno poročilo za tožnico za poslovno leto 2019. Izpodbijano odločbo pa je toženka utemeljila tudi na podatkih o poslovanju tožnice, ki izhajajo iz tega revidiranega letnega poročila (npr. o višini čiste izgube tožnice ob zaključku poslovnega leta 2019 in o višini nepokrite izgube iz prejšnjih let). Tako ne držijo tožničine navedbe, da je bila toženka z vsemi relevantnimi okoliščinami seznanjena že pred pripravo prvega osnutka odločbe o vlogi za podaljšanje koncesije.

54Glede na potek postopka izdaje izpodbijane odločbe sodišče dodaja, da nekatere okoliščine, zaradi katerih se je toženka odločila odložiti odločanje o tožničini zahtevi za podaljšanje koncesije in pridobiti dodatne podatke, med drugim tudi o poteku kazenskih postopkov zoper A. A. in C. C. ter o povezavah tožnice s E. E., sicer ne predstavljajo podlage za odločanje v skladu s kriteriji iz tretjega odstavka 3. člena ZIS. Vendar pa toženkina pridobitev teh podatkov ob tem, da izpodbijana odločba nazadnje ne temelji na morebitnih povezavah tožnice s E. E. in da tek kazenskega postopka zoper A. A. in C. C., ob ugotovljenih nepravilnostih tožnice in njenem poslovanju, sam po sebi ne predstavlja ključnega razloga za izdajo izpodbijane odločbe, ne utemeljuje njene nezakonitosti. Kot je bilo že poudarjeno, je toženka obseg in namen odločanja po prostem preudarku v izpodbijani odločbi utemeljila z drugimi pravno pomembnimi okoliščinami, ki sodijo v zakonsko začrtan okvir odločanja po prostem preudarku o podaljšanju koncesije, tj. s poslovanjem tožnice in s pri njej ugotovljenimi nepravilnostmi.

55Sodišče še pojasnjuje, da tudi okoliščina, da je toženka za sprejem izpodbijane odločbe potrebovala devet mesecev, ne vzpostavlja podlage za zaključek o nezakonitosti izpodbijane odločbe in tudi ne potrjuje očitkov o arbitrarnem postopanju toženke. Rok za izdajo odločbe (prim. 222. člen ZUP) je instrukcijske narave; po poteku takšnega roka izdana odločba iz tega razloga še ni nezakonita; stranka pa ima na voljo posebno pravno sredstvo, s katerim lahko izposluje izdajo in vročitev odločbe v takšnem primeru (tožba zaradi molka organa po 28. členu ZUS-1). Kot izhaja iz povzetega poteka postopka izdaje izpodbijane odločbe, se je ta zavlekel zlasti zaradi toženkinega pridobivanja dodatnih podatkov in dokazov ter njenega prizadevanja za ugotovitev vseh za odločitev relevantnih okoliščin.

56Glede na vse navedeno sodišče zaključuje, da tožbeni ugovori niso utemeljeni. Na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 je zato tožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnilo. Pri tem se sklicuje na razloge izpodbijane odločbe (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), kolikor v tej sodbi ni navedeno drugače.

K II. točki izreka:

57Izrek o stroških tega postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.