UPRS Sodba II U 360/2022-21

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za infrastrukturo št. 4301-56/2020/1650 z dne 2. 9. 2022 se odpravi in se vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

Uvodno o upravnem postopku

1Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za infrastrukturo (v nadaljevanju upravni organ ali tožena stranka) zavrnilo vloga vlagatelja A., d. o. o. (v nadaljevanju vlagatelj ali tožeča stranka) za operacijo "B.".

2Iz obrazložitve izhaja, da je upravni organ v Uradnem listu Republike Slovenije št. 67/21 objavil Javni razpis za sofinanciranje operacij gradnje novih manjših proizvodnih naprav za proizvodnjo električne energije z izrabo sončne energije (v nadaljevanju Javni razpis). Z nadaljnjimi objavami v Uradnem listu Republike Slovenije so bila v okviru Javnega razpisa večkrat povečana nepovratna sredstva in objavljeni dodatni roki za oddajo vlog.

3Strokovna komisija je pri preizkusu popolnosti vlog ugotovila, da je vloga vlagatelja nepopolna in jo je potrebno dopolniti s fotokopijami pisnega poziva vsaj trem potencialnim ponudnikom za oddajo ponudb s specifikacijo povpraševanja in s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem za postavitev sončne elektrarne. Vlagatelj je po pozivu za dopolnitev vloge št. 4301-56/2020/1380 z dne 5. 7. 2022 vlogo pravočasno dopolnil.

4Strokovna komisija je izvedla postopek odpiranja formalnih dopolnitev vlog in strokovni pregled vlog. Ugotovila je, da v konkretnem primeru pogoj za samooskrbo po drugem odstavku 4. člena Uredbe o samooskrbi z električno energijo iz obnovljivih virov energije (v nadaljevanju Uredba o samooskrbi z električno energijo)¹ ni izpolnjen, saj priključna moč naprave za samooskrbo (v kW) presega 0,8-kratnik priključne moči odjema merilnega mesta, na notranjo napeljavo katerega je/bo ta naprava priključena.

5Strokovna komisija je zato vlogo obravnavala po določilih Uredbe o manjših napravah za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije ali s soproizvodnjo z visokim izkoristkom (v nadaljevanju Uredba o manjših napravah za proizvodnjo električne energije),² ki v 2. alineji 3. člena določa, da se med manjše proizvodne naprave po predmetni uredbi uvrščajo naprave, ki proizvajajo električno energijo z izkoriščanjem sončne energije, z nazivno električno močjo do vključno 1 MW in za katere gradbeno dovoljenje ni potrebno.

6Upravni organ je navajal, da znaša nazivna moč prijavljene sončne elektrarne 1,0431 MW in presega nazivno moč 1 MW iz 2. alineje 3. člena Uredbe o manjših napravah za proizvodnjo električne energije. Javni razpis v 4.1. točki kot enega izmed pogojev za dodelitev sredstev za naprave moči nad 1 MW določa predložitev pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Vlagatelj je bil zato pozvan, da vlogo dopolni s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem za postavitev sončne elektrarne. Upravni organ je navajal, da pravnomočno gradbeno dovoljenje ni bilo predloženo, zato navedeni pogoj ni izpolnjen. Na podlagi navedenega je upravni organ vlogo zavrnil.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

7Tožeča stranka je v tožbi trdila, da tožena stranka v postopku javnega razpisa ni postopala pravilno in zakonito. V postopku so bile storjene bistvene kršitve postopka, prav tako je bilo zmotno ugotovljeno dejansko stanje in kršene določbe materialnega zakona.

8Tožeča stranka se je sklicevala na 4.1. točko Javnega razpisa, ki med splošne pogoje za dodelitev sredstev uvršča spoštovanje zakonodaje. Določa, da če bo imela naprava za proizvodnjo električne energije električno moč do vključno 1 MW, mora prijavitelj priložiti dokazilo - izjavo, da gradbenega dovoljenja v skladu z Uredbo o manjših napravah za proizvodnjo električne energije ni treba. Če bo naprava za proizvodnjo električne energije imela električno moč nad 1 MW, je treba vlogi priložiti dokazilo - z žigom pravnomočnosti opremljeno gradbeno dovoljenje za zahtevne objekte.

9Tožeča stranka je navajala, da je njena vloga med drugim kot obvezno prilogo vsebovala izjavo investitorja z dne 30. 5. 2022 o tem, da ni treba gradbenega dovoljenja skladno z Uredbo o manjših napravah za proizvodnjo električne energije. Po pozivu tožene stranke z dne 5. 7. 2022 na dopolnitev vloge je tožeča stranka vlogo med drugim dopolnila s pojasnilom v zvezi z gradbenim dovoljenjem, da načrtovana elektrarna ne presega priključne moči 1 MW, zato gradbenega dovoljenja ni treba, kar izhaja iz prilog k vlogi.

10Tožeča stranka je trdila, da je izpodbijani sklep obremenjen s procesnimi kršitvami. Sklicevala se je na 210. in 214. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Navajala je, da če odločba nima predpisane obrazložitve, stranki ni dana možnost, da razloge izpodbija in ji tudi ni dana možnost za učinkovito pravno sredstvo. Izpodbijani sklep ne obsega nobenih konkretnih in jasnih razlogov o dejstvih, na podlagi katerih je tožena stranka ugotovila in odločila, da znaša nazivna moč prijavljene sončne elektrarne 1,0431 MW (s tem pa presega nazivno moč 1 MW) in da posledično tožeča stranka, ki v postopku ni predložila gradbenega dovoljenja, ne izpolnjuje razpisnih pogojev. Prav tako tožena stranka teh dejstev ni vezala na v postopku pridobljene dokaze in na določbe javnega razpisa ter predpisov, na katere se sklicuje. Uredba o manjših napravah za proizvodnjo električne energije namreč v 2. alineji 3. člena, na katerega se upravni organ sklicuje, določa zgolj to, da se med manjše naprave, za katere gradbeno dovoljenje ni potrebno, uvrščajo naprave z nazivno električno močjo do 1 MW, ne opredeljuje pa nazivne električne moči naprave. Tožena stranka nadalje ni obrazložila, na podlagi katerih navedb in dokazov je zaključila, da priključna električna moč naprave presega 0,8 kratnik priključne moči odjema merilnega mesta, na notranjo napeljavo katerega je/bo naprava priključena. Takšnega pogoja, ki naj bi izhajal iz drugega odstavka 4. člena Uredbe o samooskrbi z električno energijo, javni razpis ne vsebuje, poleg tega pa Uredba o samooskrbi z električno energijo tudi ni več v veljavi.

11Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa je razvidno, da naj bi tožena stranka pri odločanju vpogledala v spisovno dokumentacijo (vlogo tožeče stranke s prilogami in dopolnitev vloge), vendar se do nazivne električne moči naprave sploh ni opredelila. Tožeči stranki zato ni znano, ali je tožena stranka sploh ugotavljala vsa odločilna dejstva o tem, kakšna je nazivna moč naprave glede na relevantno zakonodajo, določbe Javnega razpisa in predvsem glede na dokumentacijo, ki jo je tožeča stranka v postopku predložila, na podlagi česar bi lahko podala zaključke o tem, ali je bila tožeča stranka k vlogi za operacijo "B." zavezana priložiti gradbeno dovoljenje. Vse ugotovitve oziroma listine utemeljujejo ravno nasprotno odločitev, to je, da tožeča stranka izpolnjuje tudi sporni pogoj, saj je k vlogi priložila izjavo investitorja o tem, da ni treba gradbenega dovoljenja. Prav tako je navajala, da je nazivna moč naprave nižja od 1 MW, se sklicevala na projektno dokumentacijo in soglasje za priključitev. Izpodbijanega sklepa ob popolni odsotnosti vsebinske argumentacije odločitve ni mogoče preizkusiti. Na podlagi obrazložitve izpodbijanega sklepa ni mogoče sprejeti zaključka, kot ga je tožena stranka, da nazivna moč naprave presega 1 MW in da bi zato tožeča stranka morala predložiti gradbeno dovoljenje.

12Tožeča stranka je trdila, da je v odločbi ugotovljeno dejansko stanje pomanjkljivo. Ni jasno, ali je tožena stranka upoštevala odločilna dejstva, ki izhajajo iz dokumentacije tožeče stranke, saj teh v obrazložitvi ni povzela in jih ni dokazno analizirala, ni pa podala razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odločitev o tem, da je vloga tožeče stranke neutemeljena iz razloga, ker tožeča stranka ne izpolnjuje razpisnih pogojev. S tem v obrazložitvi izpodbijanega sklepa tožena stranka tudi ni podala razlogov za svojo odločitev, izpodbijani sklep pa tudi nima razlogov glede uporabe materialnega prava. Izpodbijana odločba ni obrazložena na način, da bi jo bilo mogoče preizkusiti, prav tako vsebina izpodbijane odločbe tožeči stranki ne dopušča, da bi lahko učinkovito izpodbijala razloge za odločitev, s tem pa ji ni dana možnost za učinkovito pravno varstvo. Dejansko stanje v predmetni zadevi ni bilo popolno in pravilno ugotovljeno (2. točka prvega odstavka 214. člena ZUP), izpodbijani sklep nima razlogov (3. točka prvega odstavka 214. člena ZUP), kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi z določbo tretjega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), zato je izpodbijani sklep že iz tega razloga nepravilen in nezakonit.

13Tožeča stranka je nadalje navajala, da je za prijavljeno operacijo podala povpraševanja za nakup naprave, katere najvišja trajna električna moč ne bo presegala moči 1 MW. Dokumentacija, ki jo je priložila k vlogi, dokazuje, da je iz specifikacij naprave (priložena projektna dokumentacija in tehnični list) in prevzemnih meritev (soglasje za priključitev), razvidna najvišja (skupna) trajna moč naprave, za katero bo slednja proizvedena in za katero bo lahko obratovala, in ta znaša 0,9 MW. Res je, da se v dokumentaciji, ki jo je tožeča stranka priložila k vlogi (prejete ponudbe, tehnična dokumentacija, itd.) pojavlja tudi vrednost 1.043,10 MW, vendar slednja ne predstavlja najvišje trajne električne moči, za katero bo naprava izdelana in za katero bo lahko obratovala. Tožeča stranka je trdila, da znaša električna moč, s katero lahko naprava (brez časovnih omejitev) normalno obratuje, 0,9 MW, saj je moč naprave "B." omejena z močjo razsmernikov. To izhaja iz vloge in dokumentacije, ki jo je tožeča stranka priložila k vlogi in iz same narave naprave (njene sestave). Sončna elektrarna je sestavljena iz fotonapetostnih modulov, ki so med seboj povezani v serijo, več serij modulov pa je s posebnim solarnim kablom priključenih na razsmernik. Sončni moduli preko razsmernikov pošiljajo moč v električno omrežje in so eden izmed najpomembnejših delov sončne elektrarne, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti moč naprave. Naprava za proizvodnjo električne energije "B." bo sestavljena iz 9 razsmernikov, katerih maksimalna moč na AC strani znaša 100 kW. To pomeni, da skupna nazivna električna moč znaša 900 kW, kar predstavlja tudi najvišjo električno (neto) moč, za katero je predmetna naprava zasnovana. Tožeča stranka je še navajala, da se podatek o nazivni električni moči razbere iz trajne priključne moči, ki je navedena v idejni zasnovi projekta, na podlagi katere je C., d. d. dal soglasje za priključitev z ustrezno navedbo priključne moči. Izpostavljene specifikacije naprave povzema tudi soglasje za priključitev, ki ga je tožeča stranka priložila k vlogi, iz katerega je razvidno, da je bilo v postopku izdaje soglasja za priključitev ugotovljeno, da ima tožeča stranka (kot investitor) namen priključiti napravo "B." s skupno priključno močjo 900 kW. Za takšno moč je bilo tožeči stranki izdano tudi soglasje za priključitev, zato je najvišja trajna električna moč naprave tudi iz tega razloga nižja od 1 MW. Glede na določila Javnega razpisa in oddano vlogo s prilogami je tožeča stranka razpisne pogoje v celoti izpolnjevala, torej tudi sporni pogoj "Spoštovanje zakonodaje".

14Tožeča stranka je s tem v celoti postopala tudi skladno z zakonodajo na področju proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov energije, ki določa posebne pogoje za izgradnjo naprav za proizvodnjo električne energije. Sklicevala se je na 3. člen v zvezi z 4. členom Uredbe o manjših napravah za proizvodnjo električne energije, po katerem za naprave, ki proizvajajo električno energijo z izkoriščanjem sončne energije, z nazivno električno močjo do vključno 1 MW gradbeno dovoljenje ni potrebno. ZSROVE v sedmem odstavku 50. člena določa, da za postavitev manjših naprav za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije ali s soproizvodnjo z visokim izkoristkom, ki se namestijo na, v ali ob obstoječi stavbi ali gradbenem inženirskem objektu, zgrajenem v skladu s predpisi, ki urejajo graditev objektov, ni potrebno gradbeno dovoljenje. Iz dokumentacije, ki jo je tožeča stranka priložila k vlogi, je razvidno, da se bo naprava za proizvodnjo električne energije namestila na obstoječo stavbo, zgrajeno v skladu s predpisi, ker pa je moč slednje nižja od 1 MW, naprava tudi spada med manjše naprave za proizvodnjo električne energije. Tožeča stranka se je nadalje sklicevala na 23. točko prvega odstavka 3. člena ZSROVE, ki definira nazivno električno moč. Nazivno električno moč naprave "B." je upoštevaje citirano določbo mogoče opredeliti le na podlagi specifikacij iz projektne dokumentacije in na podlagi prevzemnih meritev, ti podatki pa dokazujejo, da znaša nazivna električna moč navedene naprave 0,9 MW.

15Opredelitev termina nazivna električna moč ureja še 8. alineja prvega odstavka 2. člena Uredbe o izdaji deklaracij za proizvodne naprave in potrdil o izvoru električne energije, ki pa v bistvenem le povzema opredelitev, ki jo ureja ZSROVE. Razlikuje le med pojmom nazivne bruto električne moči in nazivne neto električne moči, pri čemer se v okviru listin, ki se izdajo v okviru postopka deklaracije (smiselno na napisni plošči naprav) upošteva nazivna neto električna moč proizvodne naprave (četrti odstavek 8. člena citirane uredbe), ki se vodi tudi v registru deklaracij za proizvodne naprave (drugi odstavek 10. člena citirane uredbe). Prav tako ta termin v 10. točki 2. člena ureja Uredba o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije in v soproizvodnji toplote in električne energije z visokim izkoristkom. Pri nazivni električni moči proizvodne naprave se upošteva neto električna moč. Naprava "B." lahko trajno normalno obratuje le z močjo 0,9 MW, obratovanje naprave z višjo močjo glede na karakteristike naprave ni mogoče.

16Tožeča stranka je predlagala, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani sklep tožene stranke odpravi in zadevo vrne v ponoven postopek odločanja. Zahtevala je še povrnitev stroškov postopka s pripadajočimi obrestmi.

17Tožena stranka je v odgovoru na tožbo navajala, da iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja stališče strokovne komisije, da nazivna električna moč predstavlja moč naprave, kar je fotonapetostni generator z inštalirano nazivno močjo fotonapetostnih modulov - nazivna moč, navedena in opredeljena v investicijski dokumentaciji mag. D. D. iz maja 2022, idejni zasnovi projekta izdelovalca E., s. p. iz februarja 2022, predloženi izjavi tožeče stranke z dne 30. 5. 2022, specifikaciji povpraševanja in ponudbi izbranega izvajalca F., d. o. o. z dne 6. 6. 2022. Ta je 1,0431 MW (1.043,1 kWp) in se izračuna kot nazivna moč fotonapetostnega modula x število modulov (380W x 2.745 = 1.043.100 W = 1,0431 MW), ki je razvidna iz ponudbe izbranega izvajalca.

18Tožena stranka je povzemala obrazložitev izpodbijanega sklepa in trdila, da vsebuje vse relevantne podatke, na katere je strokovna komisija oprla svojo odločitev. Priključna moč objekta, kar je razvidno iz soglasja za priključitev št. 3805-1612/2022-2 (1326171), je 660 kW. Iz tega izhaja, da bi bila maksimalna priključna moč 0,8 x 660 = 528 kW. Priključna moč prijavljene sončne elektrarne (moč razsmernikov) pa je 900 kW in zato ne izpolnjuje pogoja glede samooskrbe.

19Glede očitka zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja je tožena stranka navajala, da so bili vsi razpisni pogoji vnaprej znani in se niso spreminjali. Eden od pogojev je tudi predložitev pravnomočnega gradbenega dovoljenja, ko je to skladno z veljavnimi predpisi treba. Dolžnost strokovne komisije, sploh v primeru dvoma o tem, ali so navedbe v predloženih dokumentih točne, je, da te preveri in na podlagi ugotovitev pozove vlagatelja oziroma odloči na podlagi razpoložljive dokumentacije, če poziv za dopolnitev ali obrazložitev ni potreben. Kot je bilo utemeljeno tudi v sklepu o zavrnitvi, je stališče strokovne komisije, da nazivna električna moč predstavlja moč naprave, torej fotonapetostni generator z inštalirano nazivno močjo fotonapetostnih modulov. V konkretni zadevi je bila po pregledu vloge in v tej zvezi izjave tožeče stranke z dne 30. 5. 2022, da ni treba gradbenega dovoljenja, tožeča stranka pozvana, da vlogo dopolni s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem za postavitev sončne elektrarne, kar je tudi eden od pogojev predmetnega javnega razpisa.

20Glede tožbenih navedb, da je najvišja (skupna) trajna moč naprave 0,9 MW, je tožena stranka navajala, da predstavlja priključno moč (moč razsmernikov). V Uredbi o manjših napravah za proizvodnjo električne energije je v 3. členu navedena nazivna moč sončne elektrarne in ne najvišja trajna moč sončne elektrarne. Nadalje se je sklicevala na tabelo "Osnovni tehnični podatki o operaciji" v obrazcu 2, kjer je navedeno, da je "instalirana moč naprav za proizvodnjo električne energije z izrabo sončne energije (kW): 1.043,1 kWp (priključna moč sončne elektrarne 900 kW)". Iz specifikacije povpraševanja je glede nazivne moči razvidno, da je predvidena postavitev sončne elektrarne moči cca. 1,045 MW, izhodne moči 0,9 MW. Nazivna moč je razvidna tudi iz ponudbe izbranega izvajalca F., d. o. o., kjer je kot moč sončne elektrarne naveden podatek 1.043,10 kWp, za solarne module pa podatek 380W in 2.745 kos, iz česar izhaja nazivna moč elektrarne 1.043,1 kWp. Nadalje je v soglasju za priključitev navedena priključna moč sončne elektrarne 900 kW.

21Tožeča stranka v tožbi govori o priključni moči in najvišji trajni električni moči naprave, v Uredbi o manjših napravah za proizvodnjo električne energije pa je navedena nazivna moč in ne priključna ali najvišja (skupna) trajna moč naprave. Strokovna komisija je nazivno moč, kot jo opredeljuje 3. člen ZSROVE, razbrala iz specifikacije ponudbe (za panele). Ta člen ne definira najvišje trajne električne moči proizvodne naprave v smislu, ali je to moč panelov ali moč razsmernikov. Tožena stranka je navajala, da je glavna dilema, kaj je nazivna moč po Uredbi o manjših proizvodnih napravah za proizvodnjo električne energije, pri čemer je stališče strokovne komisije in Urada za zeleni prehod Ministrstva za infrastrukturo, da je to moč fotonapetostnih panelov/modulov, medtem ko je stališče tožeče stranke, da je to moč razsmernikov.

22Tožeča stranka je v pripravljalni vlogi z dne 21. 12. 2022 polemizirala z navedbami tožene stranke v odgovoru na tožbo o tem, katero moč naprave je strokovna komisija upoštevala kot nazivno električno moč. Upravnemu organu je očitala, da ni odločil na podlagi materialnega prava, temveč da je izpodbijani sklep oprl na strokovna stališča, s katerimi tožeča stranka predhodno ni bila seznanjena in niso bili predstavljeni v razpisni dokumentaciji niti v pozivu. Pojasnjevala je svoja stališča o tem, katera je električna moč oziroma nazivna električna moč naprave "B.". Navajala je, da iz odgovora na tožbo izhaja, da je sporni pogoj nejasen in omogoča arbitrarno razlago. Poudarjala je, da navedbe strank v postopku utemeljujejo tudi tožbene trditve o tem, da izpodbijani sklep ni obrazložen. Pomanjkljive in nezadostne obrazložitve izpodbijane odločbe ni mogoče nadomestiti z obrazložitvijo in pojasnili, ki jih tožena stranka podaja v svojem odgovoru na tožbo. Tožeča stranka se je šele ob prejemu odgovora na tožbo seznanila z razlogi za zavrnitev svoje vloge. Odgovor na tožbo pa je namenjen izjasnitvi tožene stranke o tožbenih navedbah oziroma podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je že zavzela in ustrezno obrazložila v izpodbijani odločbi, ne pa saniranju pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti izpodbijane odločbe.

Odločanje brez glavne obravnave

23Sodišče je kljub zahtevi tožeče stranke, da sodišče opravi glavno obravnavo, v zadevi odločilo brez glavne obravnave. Oprlo se je na določbo 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ki določa, da lahko sodišče kljub temu, da je dejansko stanje med strankama sporno, odloči brez glavne obravnave, če je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

K I. točki izreka

24Tožba je utemeljena.

25V predmetnem upravnem sporu je med strankama sporno, ali je tožena stranka pravilno in zakonito zavrnila vlogo tožeče stranke za sofinanciranje operacije gradnje nove manjše proizvodne naprave za proizvodnjo električne energije z izrabo sončne energije, ki je bila predmet Javnega razpisa. Med strankama sicer ni sporno, da je tožeča stranka na Javnem razpisu kandidirala z operacijo oziroma napravo (sončno elektrarno) "B.".

26Sodišče je glede na tožbene navedbe v konkretni zadevi ugotavljalo, ali ima izpodbijani sklep vse predpisane sestavine obrazložitve in iz tega vidika zlasti, ali se sklep da preizkusiti. Pri tem sodišče pojasnjuje, da odločanje o dodelitvi sredstev na javnem razpisu ali javnem pozivu ne predstavlja upravne zadeve v smislu 2. člena ZUP. Javni razpis oziroma poziv je mehanizem za dodeljevanje javnih sredstev v javnem interesu. Je splošen javnopravni akt, ki ga sprejme pristojni subjekt na podlagi zakonskega pooblastila pri izvrševanju javne funkcije. Javni razpis oziroma poziv je torej odraz javnega delovanja oziroma sledenja določenemu javnemu interesu, z vidika stranke pa pomeni odločanje o njenem pravno varovanem interesu. Iz sodne prakse Vrhovnega sodišča Republike Slovenije in Upravnega sodišča Republike Slovenije³ izhaja, da opisani vidiki javnih razpisov in pozivov vodijo k zaključku, da predstavlja odločanje o dodelitvi javnih sredstev drugo javnopravno stvar v smislu 4. člena ZUP, ki določa, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Smiselna uporaba pomeni, da se bodo v posameznem primeru, ob odsotnosti drugih postopkovnih predpisov, uporabile zgolj tiste določbe ZUP, ki so primerne glede na temeljno dejavnost subjekta, ki odloča v zadevi. Med določbami, ki se bodo praviloma uporabljale tudi ob smiselni uporabi ZUP, so predvsem temeljna načela upravnega postopka in temeljne pravice strank, ki iz njih izvirajo.⁴ Eno temeljnih načel upravnega postopka pa je tudi načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP. To pa ne vključuje le zahteve po materialni zakonitosti, temveč tudi zahtevo po procesni zakonitosti postopka in upravnih odločb.

27Zakon o javnih financah (v nadaljevanju ZJF), na katerega se v uvodu izpodbijanega sklepa sklicuje tudi tožena stranka, v določbah od 106.f člena do 106.l člena ureja dodeljevanje sredstev proračuna za izvajanje prednostnih in razvojnih nalog. V 106.l členu določa, da Vlada podrobneje predpiše postopke, merila in način dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog države oziroma občine. Na podlagi 106.l člena ZJF je bila sprejeta Uredba o postopku, merilih in načinih dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog (v nadaljevanju Uredba o postopku, merilih in načinih dodeljevanja sredstev). Uredba o postopku, merilih in načinih dodeljevanja sredstev določa tudi postopek za dodelitev sredstev preko javnega razpisa in v okviru postopkovnih pravil, ki se nanašajo na javne razpise, v 12. členu ureja sklep o izboru. V prvem odstavku določa, da predstojnik neposrednega uporabnika državnega oziroma občinskega proračuna ali oseba, ki jo je ta pooblastil za sprejetje odločitve o dodelitvi sredstev, na podlagi predloga komisije sprejme odločitev o dodelitvi sredstev v roku, ki ne sme biti daljši od 60 dni od datuma odpiranja vlog. Svojo odločitev mora obrazložiti in navesti ugotovitve ter razloge zanjo. Sodišče ugotavlja, da ta podzakonska norma obrazloženost upravnega akta v bistvenem ureja tako kot ZUP v prvem odstavku 214. člena. Tako kot ZUP od upravnega organa terja, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega prava ter da svojo odločitev individualizira in konkretizira. Iz navedenega izhaja, da je tudi v postopkih javnih razpisov obrazloženost odločbe nujna za zagotavljanje procesne zakonitosti postopka.

28Z vidika pomena obrazložitve odločbe za njeno zakonitost sodišče opozarja na odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. Up-260/01 z dne 5. 2. 2004, v kateri je navedeno sodišče izpostavilo dve zahtevi, ki izhajata iz 22. člena Ustave Republike Slovenije. Ena od zahtev (poleg pravice do izjave) je, da mora biti odločba upravnega organa obrazložena. V citirani odločbi je Ustavno sodišče Republike Slovenije pojasnilo, kaj mora biti navedeno v odločbi upravnega organa, da bi sodišče lahko presojalo njeno zakonitost. Gre za: (-) opis hipotetičnega zakonskega dejanskega stanja, v okviru katerega mora upravni organ, ki odloča o izpolnjenosti predpostavk, navesti, kakšno vsebino je dal določenemu pravnemu pojmu; (-) dejansko stanje stvari, pomembno za zakonito in pravilno odločbo; (-) dokazi, ki utemeljujejo obstoj teh dejstev, in (-) razlogi, ki so bili odločilni pri presoji dokazov. Iz navedenega izhaja, da kršitev procesnih določb, ki se nanašajo na sestavine obrazložitve, pomenijo tudi kršitev ustavnih pravic. Sodišče pri tem dodaja, da so sestavine upravne odločbe s polno obrazložitvijo, ki jih določa prvi odstavek 214. člena ZUP, naslednje: (-) razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; (-) ugotovljeno dejansko stanje in dokaz, na katere je le-to oprto; (-) razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov; (-) navedba določb predpisov, na katere se opira odločba; (-) razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in (-) razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

29Izpodbijani sklep o zavrnitvi vloge tožeče stranke za sofinaciranje operacije "B." temelji na zaključku, da tožeča stranka ne izpolnjuje pogoja za dodelitev sredstev iz 4.1. točke Javnega razpisa, v skladu s katero bi morala predložiti pravnomočno gradbeno dovoljenje za postavitev sončne elektrarne, česar pa kljub pozivu ni storila. Sodišče ugotavlja, da Javni razpis v 4.1. točki določa več splošnih pogojev za dodelitev sredstev. Eden od teh je spoštovanje zakonodaje. V tabelaričnem prikazu pogojev je ta pogoj natančneje opredeljen s stolpcem, v katerem je določena vsebina pogoja za ugotavljanje upravičenosti, in s stolpcem, v katerem so opredeljena zahtevana dokazila. Z vidika spoštovanja zakonodaje se tako upravičenost za dodelitev sredstev presoja po kriterijih: (-) operacija mora biti izvedena skladno s predpisi, ki urejajo priključevanje in obratovanje naprav oziroma tehnične zahteve za varno in pravilno delovanje naprave za samooskrbo, ter vsemi drugimi veljavnimi predpisi; (-) stavba, na katero bo nameščena naprava, mora biti zgrajena v skladu z vsemi veljavnimi predpisi; (-) če bo naprava za proizvodnjo električne energije imela električno moč do vključno 1 MW, mora prijavitelj predložiti dokazilo, to je izjavo, da ni treba gradbenega dovoljenja v skladu z Uredbo o manjših napravah za proizvodnjo električne energije; (-) če bo naprava za proizvodnjo električne energije imela električno moč nad 1 MW, mora prijavitelj predložiti dokazilo, to je z žigom pravnomočnosti opremljeno gradbeno dovoljenje za zahtevne objekte; (-) če gre za napravo, ki se uporablja za delovanje objekta, kot jih določa Gradbeni zakon, ni treba gradbenega dovoljenja, treba pa je predložiti dokazilo, to je dokument, iz katerega je razvidna priključna moč objekta.

30Sodišče na podlagi nespornih navedb strank v upravnem sporu in na podlagi upravnega spisa ugotavlja, da je tožeča stranka k svoji vlogi med drugim predložila listino z dne 30. 5. 2022, naslovljeno kot "izjava - gradbeno dovoljenje". Vsebuje izjavo, da bo nameščena sončna elektrarna nazivne izhodne moči 900 kW, z inštalirano nazivno močjo fotonapetostnih modulov 1.043,1 kWp. Tožeča stranka izjavi, da bo naprava za proizvodnjo električne energije imela električno moč do vključno 1 MW, zato ni treba gradbenega dovoljenja v skladu z Uredbo o manjših napravah za proizvodnjo električne energije. Sodišče ugotavlja, da je upravni organ kljub navedeni izjavi na tožečo stranko naslovil poziv z dne 5. 7. 2022, v katerem jo med drugim pozove na predložitev pravnomočnega gradbenega dovoljenja, ne da bi pojasnil razloge za poziv. Tožeča stranka se odzove z dopisom z dne 12. 7. 2022, v katerem poda pojasnila o tem, čemu z vidika karakteristik sončne elektrarne ni treba gradbenega dovoljenja. Sklicuje se na podatke v določenih listinah in posebej navede, da inštalirana moč sončnih sprejemnikov ne odraža priključne moči sončne elektrarne. Do navedenega se tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanega sklepa sploh ni opredelila.

31Sodišče nadalje ugotavlja, da izpodbijani sklep glede vloge tožeče stranke za sofinaciranje operacije "B." vsebuje sklepni del, v katerem upravni organ sklene, da v konkretnem primeru ni izpolnjen pogoj za samooskrbo po drugem odstavku 4. člena Uredbe o samooskrbi z električno energijo, ker priključna moč naprave za samooskrbo (v kW) presega 0,8 kratnik priključne moči odjema merilnega mesta, na notranjo napravo katerega bo naprava priključena. Nadalje vsebuje vsebino 2. alineje 3. člena Uredbe o manjših napravah za proizvodnjo električne energije, kamor se uvršajo naprave z nazivno električno močjo do vključno 1 MW, in navedbo, da za te naprave ni treba gradbenega dovoljenja. Obrazložitev sklepa se zaključi z ugotovitvijo, da nazivna moč naprave tožeče stranke znaša 1,0431 MW in da bi tožeča stranka za tako napravo v skladu s pogoji Javnega razpisa morala predložiti gradbeno dovoljenje, česar pa ni storila.

32Sodišče soglaša s tožečo stranko, da povzeta obrazložitev ne ustreza zahtevam po obrazložitvi odločbe (sklepa). Tožeča stranka izpodbijanemu sklepu utemeljeno očita pomanjkljivosti, zaradi katerih odločitve ni mogoče preizkusiti. Obrazložitev odločitve, ki ustreza zakonskim zahtevam, je nujna iz razloga, da stranka odločitev razume, da lahko učinkovito uveljavi pravna sredstva in da lahko v postopkih s pravnimi sredstvi pristojni organi preverijo pravilnost in zakonitost izpodbijane odločitve. Izpodbijani sklep takšne presoje ne omogoča. Tako že obrazložitev, ki jo sklep vsebuje, z vidika uporabe drugega odstavka 3. člena Uredbe o samooskrbi z električno energijo, na katero se tožena stranka sklicuje, ne vsebuje dejstev o tem, kakšno priključno moč ima naprava tožeče stranke, prav tako tudi ne, na katerih dokazih temelji taka ugotovitev. Nadalje sklep ne vsebuje obrazložitve o ugotovitvenem postopku in dokazih, na katerih temelji ugotovitev, da ima naprava tožeče stranke nazivno moč 1,0431 MW, zaradi česar naj ne bi šlo za napravo po določbah Uredbe o manjših napravah za proizvodnjo električne energije, po katerih ni treba gradbeno dovoljenje. Po navedenem sodišče ugotavlja, da je v izpodbijanem sklepu izostal dejanski del obrazložitve. Ta del obveznih podatkov v obrazložitvi obsega rezultat ugotovitvenega postopka in presojo izvedenih dokazov v skladu z metodološkim napotkom iz 10. člena ZUP. Na podlagi te presoje organ ugotovi posamezna pravno relevantna dejstva in okoliščine, kar je podlaga za sklep o dejanskem stanju. Obrazložitev ugotovljenega dejanskega stanja mora biti jasna in izčrpna, saj je temelj za pravilno uporabo abstraktnega materialnega predpisa. V tem okviru je dolžan organ zavzeti tudi stališče do trditev stranke o dejstvih, pomembnih za odločitev, zlasti če so trditve stranke drugačne od ugotovitev organa, česar tožena stranka v konkretni zadevi ni storila. Sodišče še opozarja, da mora sklep vsebovati tudi jasno in pregledno obrazložitev glede vseh materialnih predpisov, ki jih je organ uporabil pri odločanju in na katere je oprl odločitev, kar stranki in organom, ki odločajo o pravnih sredstvih, omogoča presojo, ali je organ uporabil pravilen predpis in pravilno subsumiral in razlagal pravno normo na ugotovljeno dejansko stanje.

33Pri tem sodišče zavrača trditve tožene stranke v odgovoru na tožbo, s katerimi poskuša prikazati, da obrazložitev vsebuje razlago, da nazivna električna moč v konkretni zadevi predstavlja moč naprave, kar je fotonapetostni generator z inštalirano nazivno močjo fotonapetostnih modulov, kako je nazivna moč izračunana in nadalje presojo dokazov, na katere so ugotovitve oprte, saj te trditve nimajo opore v vsebini obrazložitve. Sodišče pritrjuje tožeči stranki, da je tožena stranka obrazložitev, kot bi jo moral vsebovati izpodbijani sklep, podala šele v odgovoru na tožbo, s čemer pa ne more odpraviti postopkovne kršitve, ki jo je storila z izdajo nezadostno obrazloženega sklepa. Sodišče namreč v upravnem sporu ne odloča znova o zahtevku stranke, temveč v okviru tožbenih navedb presoja pravilnost in zakonitost izpodbijanega upravnega akta. Odgovor na tožbo zato ne more nadomestiti sestavin sklepa, ki bi jih moral ta vsebovati, pa so izostale.

34Tretji odstavek 27. člena ZUS-1 določa, da je bistvena kršitev določb postopka vselej podana, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. ZUP med absolutne bistvene kršitve pravil postopka uvršča tudi primere, ko se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Pri teh kršitvah se vpliv na zakonitost oziroma pravilnost odločitve domneva in ga ni potrebno posebej ugotavljati. Sodišče po navedenem zaključuje, da je v konkretni zadevi podan izpodbojni razlog iz druge točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

35Ker je tožba utemeljena že zaradi bistvenih kršitev določb postopka, je sodišče že zaradi ugotovljenih kršitev na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in zadevo v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 vrnilo toženi stranki v ponovni postopek, da v njem ob upoštevanju stališč iz te sodbe odpravi opisane postopkovne kršitve glede obrazloženosti odločitve.

36Ne glede na zgoraj navedeno sodišče ugotavlja, da je del tožbe namenjen grajanju dejanskega stanja in s tem tožbenim razlogom povezane in zatrjevane nepravilne uporabe materialnega prava. Kot je razvidno iz te sodbe, je sodišče ugotovilo pomanjkljivost obrazložitve izpodbijanega sklepa glede ugotovljenega dejanskega stanja (zaradi česar je podana postopkovna kršitev), kar pa onemogoča vsebinsko presojo utemeljenosti izpodbojnih razlogov zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in nepravilne uporabe materialnega prava. Sodišče le dodaja, da mora v skladu z razpravnim načelom (140. člen ZUP) tožeča stranka izkazati obstoj pogojev za pridobitev javnih sredstev za sofinanciranje svoje operacije in v ta namen predložiti tudi dokaze, ki njene navedbe potrjujejo. Dokazovanje nazivne električne moči naprave, ki je ključnega pomena za presojo, ali mora tožeča stranka predložiti tudi pravnomočno gradbeno dovoljenje ali pa zadostuje že vložena izjava, je torej na tožeči stranki. Tožeča stranka to dejstvo dokazuje z že predloženimi listinami. Če tožena stranka meni, da iz nabora dokazov, ki jih je predložila tožeča stranka, ne more ugotoviti dejstev, ki se nanašajo na nazivno električno moč naprave "B.", prvi odstavek 138. in drugi odstavek 140. člena ZUP uzakonjata dolžnost tožene stranke, da tožečo stranko pozove k predložitvi dodatnih dokazov za ugotavljanje tega relevantnega dejstva (npr. izvedensko mnenje izvedenca ustrezne stroke). Če pa tožena stranka meni (kot je razbrati iz njenih navedb v odgovoru na tožbo), da predloženi dokazi omogočajo popolno ugotovitev pravno pomembnih dejstev, potrebnih za odločitev z vidika materialnega prava, ki ga mora uporabiti, torej tudi ugotovitev nazivne moči naprave, lahko odloči brez dodatnega zbiranja dokazov. V vsakem primeru mora tožena stranka ob ponovnem odločanju svoje dejanske ugotovitve pojasniti tako, da bo zadoščeno standardom obrazložitve iz prvega odstavka 214. člena ZUP.

K II. točki izreka

37Tožeča stranka je v zadevi zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je odločilo, da mora tožena stranka tožeči stranki v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. Na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je sodišče prisodilo tožeči stranki ustrezen pavšalni znesek povračila stroškov v višini 285,00 EUR, kar z 22 % DDV znaša 347,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena brez glavne obravnave, tožečo stranko pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik. Prisojeni znesek stroškov mora tožeči stranki povrniti tožena stranka v roku 15 dni, šteto od dne, ko ji je vročena ta sodba (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka tako določenega paricijskega roka dalje tečejo tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Sodišče dodaja, da bo plačana sodna taksa v znesku 148,00 EUR tožeči stranki vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1 c) k tar. št. 6.1 Zakona o sodnih taksah).

¹ Tožena stranka se je sklicevala na Uredbo o samooskrbi z električno energijo, objavljeno v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 17/19, 197/20, 121/21. Sodišče ugotavlja, da je naveden predpis sicer prenehal veljati na podlagi 6. alineje 84. člena Zakona o spodbujanju rabe obnovljivih virov energije (v nadaljevanju ZSROVE), vendar se na podlagi prehodne določbe glede samooskrbe iz prvega odstavka 72. člena ZSROVE še naprej uporablja za končne odjemalce, ki distribucijskemu operaterju podajo vlogo za soglasje za priključitev naprave za samooskrbo do vključno 31. 12. 2023 in ki jih distribucijski operater do vključno 31. 12. 2024 registrira kot končne odjemalce po navedeni uredbi. Sodišče še pojasnjuje, da veljavna Uredba o samooskrbi z električno energijo, objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 43/22, vsebuje vsebinsko enak drugi odstavek 4. člena.
² Uradni list Republike Slovenije, št. 14/20 in 132/23.
³ Prim. VSRS sodba X Ips 41/2022 z dne 6. 9. 2023, VSRS sodba X Ips 357/2015, enako tudi X Ips 358/2015, X Ips 359/2015 in X Ips 360/2015, vse z dne 5. 4. 2017, UPRS sodba II U 205/2021-11 z dne 1. 12. 2021, UPRS sodba II U 206/2021-14 z dne 12. 1. 2022 idr.
⁴ E. Kerševan in drugi avtorji, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, 1. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2022, stran 84.