VSRS Sodba X Ips 2/2024

I. Ob reševanju revizije se I. točka izreka sodbe Upravnega sodišča Republike Slovenije IV U 200/2019-36 z dne 10. 1. 2023 spremeni tako, da se sklepi o davčni izvršbi Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4933-2590/2019-6, DT 4933-2591/2019-6, DT 4933-2592/2019-6 in DT 4933-2593/2019-6, vsi z dne 28. 3. 2019, izrečejo za nične.

II. Tožena stranka mora tožeči stranki povrniti stroške sodnega postopka v znesku 2.711,61 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

1V zadevi je obravnavano vprašanje, ali lahko upravni organi brez zakonske podlage odločajo v upravnem (izvršilnem) postopku in s tem vzpostavijo poseben položaj svojih terjatev v stečajnem postopku.

Dosedanji potek postopka

2Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija) je tožnici na podlagi izdanih odločb o pravici do sredstev za sofinanciranje naložbe iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja iz naslova Ukrepa 121 (v nadaljevanju odločbe o pravici do sredstev)¹ in sklenjenih pogodb o sofinanciranju odobrila in izplačala nepovratna sredstva v skupni višini 180.750,44 EUR. Sredstva so bila tožnici odobrena po postopku in pogojih navedenih v Javnem razpisu (Uradni list, št. 89/2008) in Uredbi o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2011-2013 (v nadaljevanju Uredba PRP). Ta med drugim določa, da se mora naložbena dejavnost, za katero končni prejemnik sredstev prejme sredstva, opravljati še najmanj naslednjih pet let po zadnjem izplačilu sredstev, sicer mora v proračun Republike Slovenije vrniti vsa izplačana sredstva (tretji odstavek 121. člena v zvezi z drugim odstavkom 127.a člena Uredbe PRP).

3Z začetkom stečajnega postopka nad tožnico, dne 18. 11. 2014, je Agencija ugotovila, da tožnica več ne opravlja naložbene dejavnosti, za katero je prejela sredstva in s tem obveznosti iz tretjega odstavka 121. člena Uredbe PRP. Agencija je zato po začetku stečajnega postopka izdala odločbe, s katerimi je od tožnice zahtevala vračilo sredstev (v nadaljevanju odločbe o vračilu sredstev).² Ker ta v postavljenem roku sredstev ni vrnila, je prvostopenjski davčni organ z izdajo sklepov o davčni izvršbi, št. DT 4933-2590/2019-6, DT 4933-2591/2019-6, DT 4933-2592/2019-6 in DT 4933-2593/2019-6, vsi z dne 28. 3. 2019, zoper tožnico začel davčno izvršbo.

4Tožnica je nasprotovala izdaji navedenih sklepov (tudi) iz razloga, ker jih po njenem mnenju toženka po začetku stečajnega postopka ni bila upravičena izdati, saj so terjatve nastale pred začetkom stečajnega postopka. Z izdajo izpodbijanih sklepov so njene terjatve postale stroški stečajnega postopka, kar se poplača pred drugimi terjatvami, to pa je izključeno z Zakonom o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (v nadaljevanju ZFPPIPP). Po mnenju tožnice je bilo s tem kršeno načelo enakopravnega obravnavanja upnikov, ki je načelo stečajnega postopka. Drugostopenjski davčni organ je vse pritožbene postopke zoper izpodbijane sklepe o davčni izvršbi združil v en postopek in z odločbo, št. DT-498-2-55/2019-5 z dne 30. 9. 2019, pritožbe tožnice kot neutemeljene zavrnil.

5Dokončne sklepe prvostopenjskega davčnega organa je tožnica nato izpodbijala še s tožbo v upravnem sporu, ki jo je Upravno sodišče z izpodbijano sodbo kot neutemeljeno zavrnilo.

6V obrazložitvi sodbe je pritrdilo tožnici, da je Agencija z odobritvijo nepovratnih sredstev in sklenitvijo pogodb o sofinanciranju nasproti tožnici pridobila terjatev na vračilo sredstev pod odložnim pogojem, tj. če tožnica ne bo izpolnjevala obveznosti, ki ji jih nalaga Uredba PRP. Ta pogoj pa se je izpolnil, ko je tožnica zaradi začetka stečajnega postopka še pred potekom petih let prenehala opravljati sofinancirano naložbeno dejavnost. Strinjalo se je tudi s tožnico, da v tem primeru terjatev na podlagi pravne fikcije nastane takrat, ko nastane njen pravni temelj, v konkretnem primeru, ko so bile izdane odločbe Agencije o pravici do sredstev, ki so bile izdane pred začetkom stečajnega postopka. Vendar po presoji Upravnega sodišča v obravnavani zadevi (pravilna) opredelitev pogoja za nastanek terjatve na pravilnost in zakonitost odločitve ne vpliva. Izvršilni naslov v obravnavani zadevi namreč predstavljajo odločbe o vračilu sredstev, izdane na podlagi drugega odstavka 57. člena Zakona o kmetijstvu, veljavnem v času izdaje teh odločb (v nadaljevanju ZKme-1), oziroma 122. člena Uredbe PRP, s katerimi je bila določena obveznost tožnice na vračilo sredstev. Ker je te odločbe Agencija izdala po začetku stečajnega postopka, je v njih naložene obveznosti šteti kot strošek stečajnega postopka. Skladno z izjemo iz 3. točke drugega odstavka 131. člena ZFPPIPP pa je v takem primeru izvršba dopustna.

7Na predlog tožnice je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 20/2023-5 z dne 19. 9. 2023 dopustilo revizijo glede vprašanja: "Ali je pravilno stališče Upravnega sodišča, da je obveznost tožeče stranke na vračilo izplačanih subvencij nastala šele z izdajo izvršilnih naslovov po začetku stečajnega postopka in se zato ta šteje kot strošek stečajnega postopka?"

8Na podlagi navedenega sklepa je tožnica (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi, izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi in izpodbijane sklepe prvostopenjskega davčnega organa v celoti odpravi oziroma podrejeno, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

9Toženka je vložila odgovor na revizijo, v kateri predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrne.

K I. točki izreka

10Revizija je utemeljena.

Revizijske navedbe

11Revidentka je v reviziji navedla, da je Agencija pridobila terjatev na vračilo sredstev pod pogojem, da revidentka ne bi izpolnjevala obveznosti, ki ji jih nalaga Uredba PRP. Ker se je ta odložni pogoj v konkretnem primeru izpolnil, pa je pogojna terjatev na podlagi pravne fikcije nastala že takrat, ko je nastal njen pravni temelj, tj. ko so bile izdane odločbe Agencije o pravici do sredstev in sklenjene pogodbe o sofinanciranju in ne šele, ko se je odložni pogoj uresničil. Glede na to, da so bile te izdane oziroma sklenjene pred začetkom stečajnega postopka nad revidentko, tako ne more iti za strošek stečajnega postopka, ampak gre za navadno terjatev, v zvezi s katero po začetku stečajnega postopka ni dovoljeno izdati sklepa o izvršbi (prvi odstavek 131. člena ZFPPIPP), temveč bi jo Agencija morala prijaviti v stečajnem postopku. Odločitev sodišča, da je bila obveznost vračila sredstev vzpostavljena šele v odločbah o vračilu sredstev, ki so bile izdane po začetku stečajnega postopka in da gre zato za stroške stečajnega postopka, je zato materialnopravno zmotna. Poleg tega takšna odločitev krši načelo enakega obravnavanja upnikov iz 46. člena ZFPPIPP, saj se bo lahko na njeni podlagi Agencija poplačala pred ostalimi upniki revidentke.

12Toženka v odgovoru na revizijo vztraja pri razlogih, navedenih v njeni odločbi o pritožbi in utemeljuje, da so izdani sklepi o izvršbi pravilni in zakoniti, saj je obveznost revidentke kot stečajne dolžnice nastala po začetku stečajnega postopka in gre torej predmetne terjatve šteti kot strošek stečajnega postopka.

Uvodno

13Osrednje vprašanje, ki ga je Upravno sodišče obravnavalo v tem upravnem sporu, se nanaša na trenutek nastanka revidentkine obveznosti do toženke. Navedeno bistveno vpliva na obseg sredstev, ki jih ima revidentka za poplačilo njenih (ostalih) stečajnih upnikov, s tem pa bistveno posega v položaje tako nje, kot njenih upnikov. Nastanek obveznosti je po pravnem stališču sodišča povezan z izdajo izvršilnih naslovov v zadevi (odločb o vračilu sredstev) s strani Agencije, zato je navedeno del tako dejanskega kot pravnega stanja, s katerim je soočeno tudi revizijsko sodišče.

14V obravnavani zadevi je revidentka nesporno prejela sredstva na podlagi odločbe Agencije dne 22. 1. 2009³ (15. točka obrazložitve izpodbijane sodbe). Kot izhaja iz izpodbijane sodbe je bilo revidentki nato z odločbami Agencije dne 24. 11. 2014 oziroma 8. 12. 2014⁴ naloženo vračilo sredstev, ker revidentka ni izpolnjevala obveznosti iz tretjega odstavka 121. člena Uredbe PRP, v katerem je določeno, da se mora naložbena dejavnost, za katero je stranka prejela sredstva, opravljati še najmanj naslednjih pet let po izplačilu sredstev (3. točka obrazložitve izpodbijane sodbe). Ta pogoj je revidentka prenehala izpolnjevati, ko se je zoper njo 18. 11. 2014 začel stečajni postopek. Po stališču toženke bi revidentka razlog za vračilo že pridobljenih sredstev lahko preprečila tako, da bi še naprej izpolnjevala pogoj opravljanja naložbene dejavnosti (5. točka obrazložitve izpodbijane sodbe).

15Po stališču Upravnega sodišča je v obravnavani zadevi ključno, da je obveznost vračila sredstev nastala z navedenimi odločbami o vračilu sredstev, ki so bile izdane na podlagi 18. člena v zvezi s petim odstavkom 57. člena ZKme-1, veljavnega v času izdaje odločb.⁵ Slednji je v drugem odstavku določal, da se v primeru neupravičenega plačila iz prvega odstavka tega člena stranki izda odločba, s katero se zahteva vračilo dodeljenih sredstev in določi rok vračila dodeljenih sredstev. Upravno sodišče je tudi navedlo, da enako določbo vsebuje 122. člen Uredbe PRP, ki v prvem odstavku določa, da se neizpolnitev ali kršitev obveznosti sankcionira v skladu z Uredbo 65/2011/EU in ZKme-1, ter v drugem odstavku, da v primerih iz prejšnjega odstavka Agencija v roku 90 dni od dneva ugotovitve nepravilnosti izda odločbo, s katero zahteva vračilo že izplačanih sredstev v proračun Republike Slovenije skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi v skladu s 57. členom ZKme-1 (24. točka obrazložitve).

16V zadevi izpodbijani sklepi o davčni izvršbi so bili izdani na podlagi navedenih odločb o vračilu sredstev, skladno s katerimi je bila revidentka dolžna toženki plačati (oziroma vrniti) neupravičeno izplačane subvencije (1. točka obrazložitve izpodbijane sodbe). Navedeni sklepi so temeljili torej na navedenih izvršilnih naslovih in so bili opremljeni tudi s potrdilom o izvršljivosti skladno z določbo 146. člena ZDavP-2 (17. točka obrazložitve izpodbijane sodbe).

17Vrhovno sodišče pazi na ničnost izpodbijanih aktov po uradni dolžnosti v svojih postopkih presoje, torej tako v pritožbenem postopku (glej 4. točko tretjega odstavka 80. člena ZUS-1) kot tudi v postopku z revizijo.⁶ Glede na navedena stališča Upravnega sodišča Vrhovno sodišče v obravnavani zadevi zato ni moglo mimo presoje, ali je bila toženka sploh pristojna izdati izpodbijane sklepe o davčni izvršbi v obravnavani zadevi oziroma, ali je imela za to ustrezno podlago, saj so sicer navedeni sklepi nični (279. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Točka 1 prvega odstavka 279. člena ZUP namreč (med drugim) določa, da je nična odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku.⁷ Ničnega izvršilnega naslova pa ni dopustno prisilno izvršiti v upravnem postopku, zato ni mogoče izdati sklepa o njegovi izvršbi. V primeru, da je sklep o izvršbi izdan na podlagi nične odločbe, je torej vselej tudi ta ničen, saj ga v upravnem postopku ni mogoče izdati. V zvezi s tem se je torej zastavilo vprašanje, ali je bilo odločbe o vračilu sredstev (in posledično sklepe o izvršbi) sploh mogoče izdati v upravnem postopku, ali pa je izdaja navedenih sklepov temeljila na ničnih izvršilnih naslovih.

18Ker pa se na to pravno podlago nobena od strank niti v postopku pred Upravnim sodiščem niti v dosedanjem revizijskem postopku ni sklicevala, je na podlagi drugega odstavka 351. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, ki se smiselno uporablja tudi v revizijskem postopku, Vrhovno sodišče strankama omogočilo, da se lahko o navedenem pravnem vidiku zadeve pisno izjavita.

19Toženka je v odgovoru navedla, da obveznost prejemnika, da vrne izplačana sredstva, če je pred potekom petih let prenehal opravljati financirano dejavnost, izhaja že iz zavezujočih in neposredno uporabnih uredb Evropske unije, zlasti Uredbe 1290/2005/ES, prvega odstavka 72. člena Uredbe 1698/2005/ES in 5. člena Uredbe 65/2011/EU. Pojasnila je, da so morale države članice na nacionalni ravni sprejeti pravila za izvajanje ukrepov razvoja podeželja in da je bil za izvajanje uredb EU za področje skupne kmetijske politike EU v Republiki Sloveniji kot temeljni predpis sprejet ZKme-1. Res je sicer, da ta ne vsebuje izrecne določbe o obveznosti vračila sredstev, kadar bi prejemnik sredstev prenehal opravljati financirano dejavnost pred potekom petih let. Je pa bilo v ZKme-1 dano pooblastilo Vladi RS za izdajo podzakonskih aktov, med drugim za urejanje vprašanj glede sankcioniranja neizpolnjevanja obveznosti iz naslova ukrepov razvoja podeželja. Tak podzakonski akt je bila tudi Uredba PRP, s katero je Vlada RS natančneje uredila način uveljavitve pravnih posledic kršitve obveznosti petletnega opravljanja financirane dejavnosti, in sicer je bilo določeno, da mora upravičenec, ki krši to obveznost, vrniti vsa izplačana sredstva v skladu s 57. členom ZKme-1. Agencija je torej za izdajo spornih odločb imela ustrezno pravno podlago tako v predpisih EU (omenjene Uredbe) kot tudi v ZKme-1, Uredba PRP pa je zgolj določala izvajanje pooblastil, ki jih ti akti dajejo in kot taka ni širila ali zoževala pravic in obveznosti niti izvršilni veji oblasti ni omogočala izvirnega urejanja omejitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Sklicevala se je tudi na sodbo Sodišča Evropske unije C‑428/07 z dne 16. 7. 2009, iz katere izhaja, da je, kadar so z določbami Pogodbe EU ali uredb državam članicam podeljene pristojnosti ali naložene obveznosti za uporabo prava Skupnosti, način, kako države članice izvajanje teh pooblastil in obveznosti prepustijo določenim notranjim organom, odvisen le od ustavnega sistema posamezne države. Oziroma da se, če so države članice v skladu z uredbo pooblaščene za sprejem izvedenih ukrepov, načini izvajanja teh pooblastil urejeni z javnim pravom zadevne države članice. V nadaljevanju je pojasnila prvotno ureditev v 57. členu ZKme-1 in 57. členu ZKme‑1A ter navedla razloge za spremembo navedene določbe. Eden od teh je bila tudi ugotovitev, da pri odvzemu plačilnih pravic in vračilu že prejetih sredstev Agencija ni imela zakonske podlage, ki bi ji omogočala izvajanja uredb EU. V ta namen se je zato z novelo v ZKme-1 (kasneje) dodal 37.a člen. Že pred tem pa je iz 29. člena ZKme-1 izhajalo, da so podatki iz upravnih odločb o dodelitvi sredstev po tem zakonu javni. Torej je šlo v zadevi dodelitve sredstev za upravni postopek, na kar kaže tudi okoliščina, da je bila z novelo ZKme-1D vsebina 57. člena prenesena v poglavje z naslovom Posebna ureditev upravnega postopka. Ker tudi ZKme-1 in Uredba PRP jasno določata pristojnost upravnega organa, gre za odločanje o obveznosti iz upravnega področja. Táko zadevo pa ZUP v 2. členu opredeljuje kot upravno zadevo, zato pogoji za izrek ničnosti zadevnih odločb po 1. točki prvega odstavka 279. člena ZUP niso podani.

20Revidentka je v odgovoru nasprotno ocenila, da so pogoji za izrek ničnosti zadevnih odločb po 1. točki prvega odstavka 279. člena ZUP podani, ker takrat veljavni ZKme-1 ni izrecno določal obveznosti vračila sredstev v primeru stečaja prejemnika.

Splošno o ničnosti

21Ničnost upravne odločbe je posledica najtežjih nepravilnosti, ki se lahko zgodijo v postopku njene izdaje in jih taksativno določa zakon (prvi odstavek 279. člena ZUP). Pod navedenim pogojem se lahko izreče za ničnega tudi sklep, če je bilo z njim odločeno o vsebinskih vprašanjih (drugi odstavek 279. člena ZUP). S táko nepravilnostjo obremenjene upravne odločbe oziroma sklepa ne varuje pravnomočnost, saj se lahko za nično izreče brez časovnih omejitev ter bodisi na predlog stranke ali drugega z zakonom upravičenega predlagatelja bodisi po uradni dolžnosti s strani upravnega organa (280. člen ZUP) ali sodišča v upravnem sporu (drugi odstavek 37. člena ZUS-1).

22Eden od taksativno navedenih ničnostnih razlogov je absolutna stvarna nepristojnost za izdajo upravne odločbe (1. točka prvega odstavka 279. člena ZUP). O njej govorimo, če je bila v upravnem postopku izdana odločba v zadevi iz sodne pristojnosti ali v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku.⁸ Enako velja za sklep, s katerim je bilo odločeno o vsebinskih vprašanjih.

23Absolutna stvarna nepristojnost je tako podana tudi v primeru, da upravni organ ni bil pristojen za opravljanje upravne izvršbe, ker bi po zakonu taka izvršba lahko potekala le kot sodna izvršba oziroma se sploh ne bi smela opravljati v upravnem postopku. V takem primeru je ničen tudi sklep o dovolitvi izvršbe, ki ga je izdal upravni organ.⁹ Enako velja za sklep o izvršbi davčnega organa, ki je bil izdan, čeprav ta ni imel pristojnosti, da bi sploh opravljal izvršbo v davčnem postopku (143. člen in nasl. Zakona o davčnem postopku, v nadaljevanju ZDavP‑2), saj gre tudi pri tem za posebni upravni postopek, za katerega veljajo enaka pravila, če ni z zakonom določeno drugače.¹⁰

24Stvarna pristojnost za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe v upravnem postopku temelji na dejstvu, da se izvršuje upravna odločba oziroma sklep, izdan v upravnem postopku (glej 287. člen ZUP).¹¹ Na tej podlagi se določi tudi pristojen upravni organ, ki opravlja upravno izvršbo in sicer organ, ki je odločil o zadevi na prvi stopnji, če ni s posebnim predpisom za to določen kakšen drug organ (prvi odstavek 289. člena ZUP). To je lahko tudi davčni organ, ki opravlja upravno izvršbo denarnih obveznosti (drugi odstavek 289. člena ZUP) po postopku, predpisanem za izvršbo davčnih obveznosti, torej ZDavP-2. Če je torej nična upravna odločba, ki je bila podlaga za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe oziroma sklepa o izvršbi, je posledično ničen tudi tak sklep, saj stvarna pristojnost za njegovo izdajo ni mogla (nikoli) biti podana. Izvršba nične odločbe v upravnem postopku je tedaj logično tudi sama obremenjena z ničnostjo kot najtežjo nepravilnostjo, ki jo sankcionira ZUP.

25Odgovor na vprašanje, ali je podana pristojnost upravnega organa za izdajo upravne odločbe, je odvisen od materialne, vsebinske zakonske ureditve določenega področja. Pristojnost organa za odločanje v upravnem postopku mora vselej določati zakon (drugi odstavek 120. člena Ustave,¹² četrti odstavek 153. člena Ustave¹³). Gre za oblastveno odločanje, ki ne more temeljiti zgolj na podzakonskem predpisu, saj izvršna veja oblasti sama sebi v skladu z načelom delitve oblasti (3. člen Ustave) ne more sama predpisovati za to potrebne pravne podlage.¹⁴ Če pristojnost za oblastveno odločanje upravnega organa ni določena z zakonom, upravni organ upravne odločbe ne sme izdati, saj je taka odločba nična.

26Ni sicer izključeno, da bi pristojnost za izdajo upravne odločbe določal neposredno učinkujoč predpis Evropske unije, na katero je Republika Slovenija prenesla del izvrševanja svoje suverenosti (3.a člen Ustave). Vendar pa je v primeru, da je treba izvrševanje tega predpisa urediti z nacionalnim pravom, treba spoštovati tudi pravila Ustave o določanju pristojnosti upravnih organov z zakonom, ki veljajo enako za vse upravne zadeve.¹⁵

Uporaba v obravnavani zadevi

27V obravnavani zadevi je edino zakonsko pravno podlago za vračilo sredstev določal tedaj veljavni 57. člen ZKme-1, ki je določal:

"(1) Pri namerni vložitvi napačne vloge ali zahtevka, namerne nepravilnosti v skladu s predpisi Unije in kadar stranka sredstva uporablja v nasprotju z namenom, za katerega so ji bila dodeljena, ali je sredstva pridobila nezakonito, na podlagi lažnih podatkov ali lažnih izjav, pristojni organ zahteva vračilo dodeljenih sredstev.

(2) Če pride do neupravičenega plačila iz prejšnjega odstavka, se stranki izda odločba, s katero se zahteva vračilo dodeljenih sredstev in določi rok vračila dodeljenih sredstev. Če stranka teh sredstev ne vrne v roku, določenem s to odločbo, se ji zaračunajo zakonite zamudne obresti.

(3) V primerih iz prvega odstavka tega člena se stranko izključi iz prejemanja podpore v okviru istega ukrepa za koledarsko leto ugotovitve in naslednje koledarsko leto.

(4) Pristojnemu organu je treba poročati o uresničevanju ciljev in izpolnjevanju obveznosti v primerih, roku in na način, določenih s podzakonskim predpisom iz 10. člena tega zakona.

(5) Neizpolnjevanje drugih obveznosti, ki izhajajo iz pravice do sredstev, se sankcionira v skladu s podzakonskim predpisom iz 10. člena tega zakona."

28Iz zakona jasno izhaja, da je uredil obveznost vračila sredstev in izdajo odločbe o vračilu zgolj v primeru iz prvega odstavka 57. člena ZKme-1, ki se nanaša na namerne kršitve pri pridobitvi sredstev oziroma njihovi uporabi. V obravnavani zadevi pa tako toženka kot Upravno sodišče glede vračila sredstev štejeta, da gre za drugo vrsto upravne zadeve in ne za tisto, ki jo ureja navedena zakonska določba. Zato kot zakonsko podlago za izdajo obravnavanih odločb o vračilu sredstev (izvršilnih naslovov) navajata peti odstavek 57. člena ZKme-1, ki (zgolj) odkazuje na podzakonsko urejanje vprašanja sankcioniranja neizpolnjevanja drugih obveznosti, ki izhajajo iz pravice do sredstev.¹⁶ Že iz samega zakonskega besedila pa je očitno, da zakon ni določil drugih pristojnosti Agencije za izdajo upravnih odločb o vračilu sredstev. Celo nasprotno, glede na to, da je v prvem in drugem odstavku take podlage uredil le za določene primere, je s tem (a contrario) izključil izdajo takih odločb v drugih primerih. Širjenje navedenih primerov s podzakonskim predpisom je bilo tako z zakonom očitno izključeno. Če k temu dodamo, da tudi sicer táko splošno odkazovanje na podzakonski predpis, ki ne vsebuje ne vsebinskih in ne postopkovnih okvirjev odločanja, ne zadosti ustavnim zahtevam po zakonski podlagi za izdajo upravnega akta (120. člen in 153. člen Ustave, zgoraj), je očitno, da v ZKme-1 ni podlage za izdajo upravne odločbe o vračilu sredstev v primeru, kot je nastal v obravnavani zadevi.¹⁷ Ker kot navedeno zgolj podzakonski predpis ne sme določati stvarne pristojnosti za oblastveno odločanje in torej ne sme brez zakonske podlage sam opredeliti razreševanja določenega vprašanja kot upravno zadevo (2. člen ZUP), je 122. člen Uredbe, ki Agencijo pooblašča za izdajo upravne odločbe o vračilu sredstev, protiustaven in nezakonit ter se kot tak ne sme uporabiti (exceptio illegalis).

29Tudi sklicevanje toženke na predpise Evropske unije v obravnavani zadevi ne spremeni presoje Vrhovnega sodišča. Iz njenih navedb izhaja, da je podlago za izdajo odločb o vrnitvi mogoče najti v Uredbah 65/2011/EU, 1698/2005/ES in 1290/2005. Vendar pa tudi sama navaja, da je bil za izvajanje uredb Evropske unije za področje skupne kmetijske politike kot temeljni predpis sprejet ZKme-1, kar pomeni, da so navedene uredbe potrebovale (nadaljnje) urejanje izvedbenih vprašanj v pravnem redu Republike Slovenije.¹⁸ Zahteva po dopolnilni zakonski ureditvi v navedenih uredbah urejenih vprašanj je glede na njihovo kompleksno vsebino in medsebojno povezanost razvidna že na prvi pogled.¹⁹ Táko pravno urejanje pa je po ustaljeni praksi Ustavnega sodišča in Sodišča Evropske unije podvrženo ustavnim zahtevam Republike Slovenije kot države članice, torej tudi zahtevi po zakonskem urejanju pravnih podlag za oblastveno odločanje z izdajo upravnih odločb (glej zgoraj). ZKme-1 je kot navedeno za izvajanje navedenih uredb Evropske unije²⁰ uredil pristojnost Agencije tako, da je pristojnost za izdajo odločbe o vračilu sredstev v upravnem postopku (in s tem njene prisilne upravne izvršbe) določil le v primerih iz prvega odstavka 57. člena, torej namernih nepravilnosti in drugih tam navedenih kršitev s strani stranke, druge primere pa s tem izključil. Ker je torej bil prav ZKme-1 tisti, ki je bil namenjen urejanju vprašanj za izvajanje navedenih uredb Evropske unije, je neutemeljeno sklicevanje toženke na to, da so bile navedene uredbe same zadostna zakonska podlaga za določitev pristojnosti Agencije za odločanje v upravnem postopku. Argumentacija toženke v zvezi s tem je tudi sicer konkradiktorna. Če bi sledili navedenemu argumentu, določitev dodatnih pristojnosti Agencije za izdajo odločb o vračilu sredstev z Uredbo PRP sploh ne bi bila potrebna, pa je bilo to vseeno izrecno predpisano, toženka pa je v postopku trdila, da je taka ureditev s podzakonskim aktom ustrezna in podlaga za izdajo odločb o vračilu sredstev ter posledično izpodbijanih sklepov o izvršbi. Ob tem lahko Vrhovno sodišče zgolj doda, da je jasna in predvidljiva zakonska ureditev potrebna toliko bolj tedaj, ko gre za urejanje izvrševanja več kompleksnih pravnih predpisov Evropske unije hkrati. Vprašanje, ali je Republika Slovenija kršila svoje obveznosti po pravu Evropske unije, ker (morda) nekaterih izvedbenih vprašanj za uresničevanje uredb Evropske unije ni ustrezno zakonsko uredila v svojem pravnem redu, pa ni predmet tega postopka in ne more vplivati na pravni položaj revidentke (in njenih stečajnih upnikov).

30V obravnavani zadevi torej pristojnosti Agencije za izdajo odločb o vračilu sredstev ni določal ZKme-1, temveč Uredba PRP kot podzakonski predpis, kar je v nasprotju s 120. in 153. členom Ustave. Poleg tega je Uredba PRP v 122. členu določila pristojnost Agencije v nasprotju s tedaj veljavnim 57. členom ZKme-1. Agencija torej ni imela pristojnosti za izdajo upravnih odločb o vračilu sredstev revidentki na podlagi ugotovitve, da je zaradi začetka stečajnega postopka prenehala opravljati naložbeno dejavnost pred potekom petih let po izplačilu sredstev. O taki obveznosti zato Agencija ni smela odločati v upravnem postopku, zaradi njene absolutne stvarne nepristojnosti pa so izdane odločbe nične. Ker toženka nima pristojnosti, da bi v upravnem davčnem postopku izvršbe prisilno izvrševala nične upravne odločbe, so nični tudi sklepi o izvršbi, ki so izpodbijani v tem upravnem sporu.

31Vrhovno sodišče je zato ob reševanju revizije na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 odločilo, da se I. točka izreka izpodbijane sodbe sodišča prve stopnje spremeni tako, da je na podlagi 68. člena ZUS-1, po katerem sodišče, če ugotovi, da so podani razlogi iz 4. točke prvega odstavka 27. člena tega zakona, s sklepom izreče upravni akt za ničen, izpodbijane sklepe izreklo za nične.²¹

32Glede na navedeno so druga vprašanja v obravnavani zadevi nebistvena in se Vrhovno sodišče do njih (kot tudi ne do tega, ali bi morala revidentka vrniti sredstva na podlagi sklenjenih pogodb o sofinanciranju) ne opredeljuje.

K II. točki izreka

33Odločitev o stroških postopka temelji na drugem odstavku 165. člena in prvem odstavku 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Ker je revidentka v postopku v celoti uspela, je Vrhovno sodišče spremenilo odločitev o stroških upravnega spora (II. točka izreka izpodbijane sodbe) in stroške celotnega sodnega postopka odmerilo povsem na novo (II. točka izreka te sodbe).

34Stroški postopka pred Upravnim sodiščem so priznani na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v višini 285,00 EUR, kar povečano za 22 % DDV znaša 347,70 EUR.

35Za revizijski postopek je Vrhovno sodišče stroške priznalo na podlagi Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT) z vrednostjo točke 0,60 EUR in ob vrednosti spornega predmeta 180.750,44 EUR. Glede na to, da OT ne vsebuje izrecne določbe o stroških za predlog za dopustitev revizije v upravnem sporu, revizijski postopek v upravnem sporu pa je enak revizijskemu postopku v pravdnih zadevah, se za obrazložen predlog za dopustitev revizije ta strošek obračuna na podlagi šestega odstavka 4. člena OT v zvezi s 4. tč. tar. št. 22 ter ob upoštevanju 1. tč. tar. št. 34 (ocenljiva zadeva - po 1. točki tar. št. 19, zvišano za 25 %) v višini 1.875 točk, od katerih se 50 %, enako kot v pravdnem postopku po 5. tč. tar. št. 22, všteva v odvetniške stroške za izredno pravno sredstvo, kar znese 937,5 točk. Za revizijo se stroški odmerijo ob upoštevanju 1. in 5. točke tar. št. 34 (po 1. točki tar. št. 19, zvišano za 50 %) v višini 2.250 točk. Revidentki se torej za stroške revizije in predloga za dopustitev revizije prizna skupaj 3.187,5 točk v znesku 1.912,5 EUR in 41,88 točk v znesku 25,13 EUR za materialne stroške (tretji odstavek 11. člena OT), oboje povečano za 22 % DDV, skupaj torej 2.363,91 EUR. Skupni stroški upravnega spora pred Upravnim sodiščem in revizijskim sodiščem tako znašajo 2.711,61 EUR.

36Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega Zakonika). Vračilo plačanih sodnih taks bo v skladu s prvim odstavkom 37. člena Zakona o sodnih taksah v zvezi z določbo točke c) opombe 6.1. taksne tarife izvršilo Upravno sodišče po uradni dolžnosti.

Glasovanje

Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Natančneje, gre za odločbe Agencije o pravici do sredstev za sofinanciranje naložbe iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja iz naslova Ukrepa 121 št. 33118-8/2008 z dne 22. 1. 2008 v višini 21.761,37 EUR (izplačilo v višini 21.604,32 EUR), št. 33113-609/2009/7 z dne 5. 10. 2009 v višini 21.786,00 EUR, št. 33115-38/2008/12 z dne 22. 8. 2008 v višini 172.190,30 EUR (kasneje znižano na 130.824,60 EUR) in št. 33113-144/2009/7 z dne 16. 9. 2009 v višini 6.535,52 EUR.
² Natančneje, gre za odločbe Agencije o vračilu sredstev št. 33118-8/2008/28 z dne 8. 12. 2014, št. 33113-144/2009/22 z dne 24. 11. 2014, št. 33115-38/2008/61 z dne 8. 12. 2014 in št. 33113-609/2009/20 z dne 24. 11. 2014.
³ Natančneje, odločbe št. 33118-8/2008/8 z dne 22. 1. 2009 o pravici do sredstev za sofinanciranje naložbe iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja iz naslova Ukrepa 121, na podlagi katere so bila tožeči stranki izplačana sredstva v višini 21.604,32 EUR; 21.786,00 EUR; 6.535,52 EUR in 130.824,60 EUR.
⁴ Natančneje, z odločbami , št. 33113-609/2009/20 z dne 24. 11. 2014, št. 33115-38/2008/61 z dne 8. 12. 2014, št. 33113-144/2009/22 z dne 24. 11. 2014 ter št. 33118-8/2008/28 z dne 8. 12. 2014.
⁵ Ta je bil črtan z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijstvu (ZKme-1D), kot to navaja Upravno sodišče.
⁶ Glej tudi sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 476/2011 z dne 2. 2. 2012.
⁷ Ta v drugem odstavku določa: "Pod pogoji iz prejšnjega odstavka tega člena se lahko izreče za ničnega tudi sklep, če je bilo z njim odločeno o vsebinskih vprašanjih."
⁸ J. Čebulj, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana, 2020, 2. knjiga, komentar k 279. členu ZUP, str. 741.
⁹ Tak sklep lahko izda le organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, 290. člen ZUP.
¹⁰ Glej tudi tretji odstavek 2. člena ZDavP-2.
¹¹ Ta določa: "(1) Izvršba odločbe se opravi kot upravna ali kot sodna izvršba. (2) Upravno izvršbo opravljajo upravni organi po določbah tega ali posebnega zakona, sodno izvršbo pa opravlja pristojno sodišče po predpisih, ki veljajo za sodno izvršbo."
¹² Ta določa: "Upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov."
¹³ Ta določa: "Posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil morajo temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu."
¹⁴ Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-416/19 z dne 16. 3. 2023, točka 42. in nasl.
¹⁵ O tem glej tudi odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-416/19 z dne 16. 3. 2023, točka 40. in nasl. Po stališču Ustavnega sodišča pomeni dovolj določna zakonska podlaga z vidika vezanosti uprave na Ustavo in zakon ključno varovalo pred arbitrarnim poseganjem izvršilne oblasti v človekove pravice in temeljne svoboščine (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-11/20, Up-85/20 z dne 3. 10. 2024, 15. točka obrazložitve, in odločbo št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021, 71. točko obrazložitve).
¹⁶ Člen 10 tedaj veljavnega ZKme-1 je določal zgolj, da "Vlada v skladu s programskimi dokumenti sprejme predpise za izvedbo ukrepov kmetijske politike."
¹⁷ Ob navedenem je mogoče sklepati, da je to prepoznal tudi zakonodajalec, ki je navedene določbe razširil s sprejetjem sprememb ZKme-1, kar v svoji vlogi navaja tudi toženka. Do vprašanja, ali je bilo mogoče na tej podlagi kot sankcijo predpisati npr. odgovornost za prekrške za primere, da prejemnik sredstev ni ravnal skladno s predpisi, se Vrhovno sodišče nadalje ne opredeljuje, saj ni bistveno za odločitev v zadevi.
¹⁸ Tako urejanje je sicer podvrženo določenim omejitvam po pravu Evropske unije, glej npr. P. Craig, G. DeBurca: EU Law, Oxford University Press, 2020, str. 233-234.
¹⁹ Tako npr. Uredba 65/2011/EU v 5. členu, na katerega se sklicuje toženka kot podlago za izdajo odločb, v prvem odstavku določa: "Če pride do neupravičenega plačila, upravičenec vrne zadevni znesek skupaj z obrestmi, izračunanimi v skladu z odstavkom 2." Iz te določbe očitno ni mogoče izpeljati pristojnosti za izdajo upravne odločbe s strani Agencije in njeno izvršbo v davčnem postopku s strani davčnih organov (Finančne uprave RS), prav tako pa tudi ne iz povezovanja te določbe z drugimi navedenimi uredbami Evropske unije.
²⁰ Toženka se pri tem sama sklicuje na prvi odstavek 9. člena Uredbe 1290/2005/ES, ki je v točki (a) naložil državam članicam, da sprejmejo v okviru skupne kmetijske politike "vse zakonske, upravne in druge predpise, kakor tudi vse druge potrebne ukrepe za zagotavljanje učinkovite zaščite finančnih interesov Skupnosti, zlasti za: (i) preverjanje stvarnosti in pravilnosti dejavnosti, ki jih financirata EKJS in EKSRP; (ii) preprečevanje in zasledovanje nepravilnosti; (iii) izterjavo sredstev, izgubljenih zaradi nepravilnosti ali malomarnosti." Navedeno skladno z ustaljenimi stališči SEU ne posega v pristojnost držav članic, da navedena izvedbena vprašanja uredijo skladno s svojimi ustavnimi ureditvami.
²¹ Tako Vrhovno sodišče že v zadevi X Ips 476/2011 z dne 2. 2. 2012.