280. člen ZUP

Pravni interes in s tem aktivna legitimacija za uveljavljanje ničnosti se presoja v okviru vprašanja, ali ničnostni razlog lahko posega v pravni položaj osebe, ki se nanj sklicuje, kar pomeni, da mora morebiti ugotovljena ničnost odločbe neposredno vplivati na izboljšanje pravnega položaja te osebe. Pravno upošteven je tisti interes, za katerega je v konkretnem primeru ugotovljeno, da je oseben, neposreden in utemeljen v določeni pravni normi. Bistvo pravnega interesa je, da temelji na materialnem predpisu, ki ga je treba uporabiti pri odločanju v konkretni upravni stvari. Sklicevanje na pravice ali koristi, ki jih ne urejajo materialni predpisi, pa ne utemeljuje pravnega, ampak dejanski interes. Dejanski interes je položaj, ko posameznik na podlagi materialnega predpisa nima individualno določene pravice, temveč se sklicuje na splošni oziroma javni interes. Vpliv na poslovanje tožničine lekarne v smislu njenega poslovnega rezultata poslovanja je dejanski interes, kot je to pravilno ugotovila tožena stranka, saj ZLD-1 tožnici kot koncesionarki ne daje pravice, da bi na območju občine, ki ji je podelila koncesijo, imela izključno pravico izvajati lekarniško deja

Sklep, s katerim sodišče prve stopnje ne dopusti nasprotne tožbe, je sklep procesnega vodstva. Pritožbe zoper tak sklep ni. Napačen pravni pouk ne more vzpostaviti pravice, ki je zakon ne daje. Primarni in podredni tožbeni zahtevek sta vsak zase samostojna zahtevka, le odločanje o njiju je podvrženo vrstnemu redu, kot ga izbere tožnik. Če sodišče tožbo po primarnem zahtevku zavrže, nastopijo pogoji za obravnavanje podrejenega zahtevka, ki s tem postane primarni.

Toženka ni obravnavala tožnikovega predloga za ničnost odločbe in je kot predlog za izrek ničnosti upoštevala le kasnejši predlog. Pristojni organ mora zahtevo stranke obravnavati in na podlagi dejstev, ugotovljenih v postopku, izdati odločbo o zadevi, ki je predmet postopka. To velja tudi pri presoji predloga stranke, naj se odločba izreče za nično na predlog stranke, ki ga mora organ obravnavati in izdati odločbo, s katero se odločba izreče za nično ali pa zavrniti takšen predlog stranke, naj se odločba izreče za nično.

Nepravilnosti, ki imajo za posledico ničnost odločbe, lahko posegajo tudi v pravni položaj tretjih, ki v postopku izdaje izpodbijane odločbe niso bili udeleženi. Aktivno legitimacijo za uveljavljanje ničnosti zato nimajo le osebe s formalnim statusom stranke v postopku izdaje izpodbijane odločbe, pač pa vse osebe, na pravice ali pravne koristi katerih vpliva nična odločba, ne glede na to, ali so imele formalni status stranke v postopku izdaje izpodbijane odločbe ali ne.

Zakonska ureditev upravnega spora ne določa, da bi lahko stranka (neposredno) s tožbo v upravnem sporu zahtevala ugotovitev ničnosti upravnega akta. Stranka mora torej ničnost upravne odločbe uveljavljati najprej v upravnem postopku, šele po zavrnitvi tega pravnega sredstva v upravnem postopku pa je možno sodno varstvo v upravnem sporu.

Čeprav so ukrepi naloženi stranki z interesom, so po presoji sodišča posledica teh tudi večje obveznosti (manjše pravice) tožnika oziroma vzpostavitev drugačnih pogojev dostopa slednjega do storitev stranke z interesom. Ker okvir teh pogojev predstavljata ZEKom-1 ter regulatorna odločba (oziroma interpretacija teh v postopku nadzora), pa poseg v te pogoje po presoji sodišča ne pomeni zgolj posega v tožnikov ekonomski interes, pač pa tudi poseg v njegov pravni položaj oziroma pravni interes, utemeljen na predpisih. Tožnik tako s predlogom za ugotovitev ničnosti dela izreka nadzorstvene odločbe uveljavlja varstvo svojih pravnih koristi, oziroma za vložitev tega predloga izkazuje pravni interes.

V postopku razveze posvojitve je šlo za strogo osebno razmerje oziroma odločanje o pravicah in pravnih koristih, vezanih izključno na posvojitelja in posvojenca osebno, torej nepodedljivih osebnih in osebnostnih pravicah (kot je na primer pravica do priimka) ter da so pravni učinki posvojitve in razveze posvojitve omejeni izključno na posvojitelja in posvojenca, zato tožnica kot pravna naslednica ne more z uspehom uveljavljati zahtevka za izrek ničnosti Odločbe o razvezi in na ta način vstopati v strogo osebno posvojitevno razmerje med drugima že preminulima dvema osebama, saj niti zatrjevane dedne pravice, ki bi naj po navajanju tožnice izhajale iz vzpostavljenega in naknadno razvezanega posvojitvenega razmerja, ne utemeljujejo nasledstva glede posvojitve, kar enako velja tudi glede uveljavljanja pravne koristi stranskega udeleženca, ki mora sprejeti upravni postopek v tistem stanju, v katerem je ob njegovem zahtevanem vstopu.

Tožnica je z vlogo z dne 15. 2. 2022 vložila dopolnitev tožbenih zahtevkov, iz katerih smiselno izhaja, da jih utemeljuje na 58. členu ZUreP-2 in ustavni odločbi U-I-327/2020 z dne 20. 1. 2022, na podlagi katere bi lahko začela pred Ustavnim sodiščem postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti za tožnico spornih prostorskih aktov. Sodišče spremembe tožbe ni dopustilo, saj dopolnjeni tožbeni zahtevki pomenijo tako objektivno spremembo tožbe, v smislu drugega odstavka 184. člena ZPP, uveljavljanje drugega zahtevka poleg obstoječega kot subjektivno spremembo, saj se nov zahtevek ne nanaša na sedaj toženo stranko, pač pa bi ga tožnica morala v skladu z 58. členom ZUreP-2 naperiti zoper občino, ki je prostorski akt sprejela. Stranka v smislu prvega odstavka 280. člena ZUP ni le oseba, ki je imela v končanem postopku izdaje upravne odločbe formalni status stranke, temveč se mora aktivna legitimacija presojati ob vložitvi predloga za izrek ničnosti. Nepravilnosti, ki imajo za posledico ničnost odločbe, lahko posegajo tako v pravni položaj oseb, ki so imele formalni status stranke v postopku izdaje izpodbijane odločbe, kot tudi v pravni položaj tretjih, ki v postopku izdaje izpodb

Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča lahko sodišče upravni akt izreče za ničnega po uradni dolžnosti le, če je tožba, s katero se upravni akt izpodbija, vložena pravočasno. Če je prepozna, je namreč sodišče ne sme obravnavati po vsebini, torej tudi ne ugotavljati morebitne ničnosti upravnega akta (kar zahteva stranka z interesom v pritožbi). Ker ugotavljanje ničnosti dejansko pomeni že vsebinsko presojo izpodbijanega akta, lahko to sodišče opravi le, če so za to izpolnjene procesne predpostavke iz 36. člena ZUS-1. Zakonska ureditev upravnega spora namreč ne pozna tožbe, ki bi jo bilo mogoče vložiti neodvisno od poteka časa po končanem postopku izdaje upravnega akta za uveljavljanje napak, ki imajo za posledico njegovo ničnost. Mimo tega zato ne more nastopiti niti dolžnost sodišča, da pazi na ničnost po uradni dolžnosti. Taka ureditev je posledica dejstva, da je za ugotovitev ničnosti upravnega akta na razpolago izredno pravno sredstvo, ki ga ureja ZUP in ga je mogoče vložiti kadarkoli (prvi odstavek 280. člena ZUP).

Koncesijski akt je po svoji pravni naravi predpis (Vlade ali lokalne skupnosti) in torej nima značilnosti upravne zadeve, kot je opredeljena v 2. členu ZUP, da je to odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Tožnika v tožbi zatrjujeta (enako sta zatrjevala v predlogu za izrek ničnosti odločbe), da pravni interes izkazujeta, ker je koncesionar z njima na podlagi odločbe o podelitvi koncesije sprva skušal skleniti sporazum o ustanovitvi služnostne pravice, nato pa je bil sprožen tudi postopek omejitve njune lastninske pravice na njunih nepremičninah. S tem pa pravnega interesa po presoji sodišča tožnika ne moreta izkazovati. Prav nasprotno, navedeno kaže, da imata le dejanski (in bodoči) interes, da ne bi bili uvedeni postopki omejitve njune lastninske pravice. Dejanskega interesa pa v upravnem postopku ni mogoče uveljavljati. Pravno korist kot neposredno, na zakon ali drug predpis oprto osebno korist3 bosta tako tožnika izkazovala šele v morebitnem postopku, ki (če) bo voden zaradi omejitve njune lastninske pravice na nepremičninah v zvezi s podelitvijo koncesije.

V upravnem postopku je odločitev o izreku odločbe za nično odločitev o enem izmed izrednih pravnih sredstev. Ker je torej s tem pravnim sredstvom inšpekcijski organ (ki to pravno sredstvo po prvem odstavku 280. člena ZUP lahko uporabi po uradni dolžnosti) posegel v odločbo z dne 31. 7. 2003, ne gre za situacijo, v kateri bi bilo z dvema različnima odločbama, v tem primeru sklepoma, o isti stvari drugače odločeno (ne bis in idem), saj po posegu s sklepom z dne 6. 8. 2018 sklepa z dne 31. 7. 2003 ni (več). Zaradi napačne uporabe procesnih določb, torej 279. člena ZUP, sklepa ni mogoče razveljaviti iz razloga po drugem odstavku 274. člena ZUP.

Iz določb ZUS-1 je razvidno, da je tožbo zaradi molka mogoče vložiti le v primerih opustitve izdaje upravnega akta, to je odločitve, s katero bi organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Državno odvetništvo pa ni organ, ki bi inšpekcijsko odločbo, ki jo je izdal gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor, lahko izrekel za nično, saj Državno odvetništvo ni organ, ki je takšno (inšpekcijsko) odločbo izdal, niti organ druge stopnje oziroma organ, pristojen za nadzorstvo nad organom, ki je odločbo izdal (to je Ministrstvo za okolje in prostor). Ker torej Državno odvetništvo upravnega akta, ki bi moral biti izdan po tožnikovih navedbah, ni dolžno izdati, to nadalje pomeni, da tudi tožbe, kot je obravnavana, zaradi molka tega organa (Državnega odvetništva) ni mogoče vložiti.

Drugostopenjski organ je z odločbo z dne 10. 2. 2020 odločal o ničnosti odločbe z dne 20. 6. 2019, kar pomeni, da je lahko v tem postopku odločil (le) o tem, da sporno odločbo izreče za nično deloma ali v celoti oziroma da tožnikovo zahtevo za izrek ničnosti zavrne (drugi in četrti odstavek 280. člena ZUP). Ni pa imel podlage, da bi lahko v postopku za izrek ničnosti odločbe tudi sam po uradni dolžnosti na podlagi pooblastil iz pritožbenega postopka (tretji odstavek 251. člena ZUP) dopolnjeval izrek že pravnomočne odločbe z dne 20. 6. 2019 na način, kot izhaja iz druge povedi v 2. točki izreka odločbe z dne 10. 2. 2020.

Ob uporabi tretjega odstavka 280. člena ZUP nedvomno izhaja, da je za izrek delne ničnosti delne odločbe Upravne enote Tržič pristojna Upravna enota Tržič, ki je obravnavano delno odločbo izdala in nikakor za to ni pristojna Upravna enota Ormož, ki je z izpodbijano odločbo razglasila delno ničnost obravnavane delne odločbe, ki jo je izdala Upravna enota Tržič.

Organ druge stopnje ne more odpraviti ali razveljaviti odločbe po nadzorstveni pravici, če je pred tem že odločil o pritožbi zoper isto odločbo in jo zavrnil, saj ne more v okviru izrednega pravnega sredstva drugače presoditi odločbe, ki jo je v pritožbenem postopku že sam presodil za zakonito. Glede na določbo prvega odstavka 280. člena ZUP mora predlagatelj v predlogu za izrek ničnosti odločbe zatrjevati obstoj katerega od ničnostnih razlogov in obstoj tega izkazati (zatrjevati mora dejstva, za katera meni, da je ničnostni razlog podan, in za to, kadar je glede na okoliščine primera to potrebno, predložiti ali predlagati dokaze). To pomeni, da bi moral tožnik konkretno navesti razloge zaradi katerih meni, da je odločba nična.

Po izdaji odločbe z dne 26. 9. 1983 je bila na zadevnem območju uveljavljena nova zemljiška knjiga in tudi nova zemljiškokatastrska izmera, v okviru katere so bile opravljene terenske meritve ter izdelani novi katastrski načrti, določene površine in vrsta rabe na parcelah in tem dodeljene nove številke. Lastniki parcel so bili povabljeni na razgrnitev zemljiškoknjižnih in katastrskih podatkov. Razgrnjenim podatkom je bilo mogoče ugovarjati. Če stranka razgrnjenim podatkom ni ugovarjala, se je postopek končal s podpisom poizvedovalnega zapisnika, kar je pomenilo podlago za vpis razgrnjenih podatkov v novi zemljiški knjigi in v zemljiškem katastru, kot je bilo tudi v obravnavanem primeru. Pravne podlage za vpis trenutno veljavnih oziroma zadnjih vpisanih podatkov v zemljiški kataster za parcelo št. 2220/2 k.o. ... ne predstavlja odločba z dne 26. 9. 1983, ampak listine iz kasnejšega postopka z uveljavitvijo nove zemljiške knjige povezane nove zemljiškokatastrske izmere, v katerem je bil izdelan in podpisan poizvedovalni zapisnik z dne 9. 3. 1993, zato morebitni izrek odločbe z dne 26. 9. 1983 na sedaj vpisane podatke v zemljiškem katastru ne bi vplival.

Aktivno legitimacijo za uveljavljanje ničnosti imajo tiste osebe, ki izkazujejo pravovarstveno potrebo - z uveljavljanjem pravnega sredstva bi se jim njihov pravni položaj izboljšal. Predlagatelja, ki uveljavljata, da je sporna nepremičnina funkcionalno zemljišče k njuni stanovanjski stavbi, sta tak pravni interes izkazala. Zaključka, da gre za funkcionalno zemljišče, ni mogoče utemeljiti z navedbami iz pogodb ter s tem, da površina konkretnega funkcionalnega zemljišča ne presega limita za gradbeno parcelo po določbah tedanjega PUP-a. Tudi to, v kakšen namen se zemljišče uporablja, ni odločilno dejstvo. Bistveno je, ali je bilo neko zemljišče v času izdaje odločbe o denacionalizaciji dejansko funkcionalno zemljišče k objektu, ki ni bil v lasti upravičenca. Po vseh predpisih, ki so funkcionalno zemljišče definirali, pa je bilo to tisto zemljišče, ki je bilo kot takšno bodisi določeno v ustreznem pravnem aktu, bodisi je bilo dejansko potrebno za redno rabo objekta. Če obravnavano zemljišče kot funkcionalno zemljišče v tem primeru še ni bilo formalno odmerjeno, mora toženka ugotoviti, katero zemljišče je bilo v času izdaje odločbe o denacionalizaciji potrebno za redno r

Sodišče soglaša z ugotovitvijo tožene stranke, da tožnikova zahteva za odpravo Odločbe GURS po nadzorstveni pravici ne more biti predmet obravnave zato, ker je prepozna. Po določbi 277. člena ZUP se odločba o odpravi po drugem odstavku 274. člena tega zakona (očitna kršitev materialnega predpisa, na kar se sklicuje tožnik) lahko izda v roku enega leta od dneva, ko je bila odločba izdana in vročena. Sodišče pritrjuje tudi odločitvi tožene stranke, da tožnik v zahtevi za izrek ničnosti Odločbe GURS ni izkazal, da bi bila ta izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja (5. točka prvega odstavka 279. člena ZUP).

Pogoj za nastanek (in nato delovanje) kolektivne organizacije je izdano dovoljenje s strani pristojnega organa, kar v primeru odvzema dovoljenja oziroma (kot v obravnavanem primeru) prenehanja začasnega dovoljenja, izdanega po 189. členu ZASP, pomeni ravno nasprotno in sicer, da pravna oseba brez ustreznega dovoljenja izgubi lastnost kolektivne organizacije, torej da ni kolektivna organizacija in s pravicami (ki jih je po izdanem dovoljenju kolektivno upravljala) ne more več upravljati in zato posledično tudi ne more uveljavljati varstva pravic svojih članov - imetnikov (prej upravljanih) pravic.

Predlog za ugotovitev ničnosti je ministrstvo pravilno zavrglo, ker je ugotovilo, da tožnik v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni bil stranka v postopku, ki lahko poleg državnega tožilca in državnega pravobranilca (sedaj državnega odvetnika) po prvem odstavku 280. člena ZUP predlaga, da se odločba izreče za nično. Tožnik pa ob vložitvi predloga tudi ni izkazal okoliščin, ki bi utemeljevale njegovo aktivno legitimacijo. Tožnik zgolj na podlagi vložene tožbe v upravnem sporu in s sklicevanjem na morebiten uspeh te tožbe, ne more izkazati obstoja neposrednega in v materialnem pravu utemeljenega pravnega interesa za vložitev predloga za ugotovitev ničnosti kasneje izdane odločbe o izbiri drugega izvajalca javne službe. Pri ugotavljanju obstoja aktivne legitimacije za vložitev predloga za odpravo ali razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici ni mogoče upoštevati odločbe Ustavnega sodišča RS opr. št. Up-666/10 in opr. št. Up-1153/10 z dne 12. 5. 2011, torej presojati, ali odločba posega v pravice ali pravne koristi vlagatelja zahteve. Omenjana odločitev Ustavnega sodišča RS se namreč nanaša zgolj na ugotavljanje aktivne legitimacije v primeru uveljavljanja katerega