UPRS Sodba IV U 143/2021-21

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, št. 14109-44/2021/7 z dne 22. 7. 2021, se odpravi in se vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške postopka v višini 469,70 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

Uvodno o upravnem postopku

1Z izpodbijano odločbo je tožena stranka Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti: (-) ugodila pritožbi A. A., odpravila odločbo Centra za socialno delo Celje (v nadaljevanju CSD Celje), št. 141-157/2020-31976/7 z dne 9. 4. 2021 (1. in 2. točka izreka odločbe); (-) odločila, da ima A. A. pravico do 130 ur storitev osebne asistence na teden, in sicer storitev, namenjenih osebni pomoči uporabnika, storitev, namenjenih pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih, spremstva, pomoč pri komunikaciji (3. točka izreka odločbe); (-) odločila, da A. A. oziroma njegova zakonita zastopnica izbere izvajalca osebne asistence iz registra izvajalcev osebne asistence, ki ga vodi ministrstvo (4. točka izreka odločbe); (-) odločila, da A. A. oziroma njegova zakonita zastopnica in izbrani izvajalec storitev osebne asistence skupaj pripravita izvedbeni načrt izvajanja storitev osebne asistence za največ 130 ur na teden (5. točka izreka odločbe); (-) odločila, da mora A. A. oziroma njegova zakonita zastopnica polovico zneska denarnega prejemka, ki ga prejema zaradi potrebe po tuji negi in pomoči, nakazati izbranemu izvajalcu storitev osebne asistence (6. točka izreka odločbe); (-) odločila, da mora A. A. oziroma njegova zakonita zastopnica koordinatorju invalidskega varstva na centru za socialno delo in izvajalcu osebne asistence sporočiti vsako spremembo, ki lahko vpliva na upravičenost do osebne asistence, njen obseg ali obdobja prejemanja storitev osebne asistence takoj, ko je taka sprememba nastala ali je zanjo izvedel (7. točka izreka odločbe).

2Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je tožena stranka izpodbijano odločbo izdala kot pritožbeni organ v postopku odločanja o pritožbi tožeče stranke zoper zgoraj navedeno odločbo CSD Celje, s katero je prvostopenjski upravni organ tožeči stranki priznal pravico do 120 ur storitev osebne asistence na teden. Tožeča stranka je v upravnem postopku izpodbijala odločitev o obsegu osebne asistence in trdila, da v takem obsegu priznana pravica do storitev osebne asistence na teden ne pokrije pomoči, ki jo potrebuje tožeča stranka. Tožeča stranka je trdila, da potrebuje 100 % pomoč in spremstvo ter ni sposobna nikakršnega samostojnega opravila, podnevi pa tudi ponoči sta potrebna pomoč in nadzor tretje osebe.

3Tožena stranka se je sklicevala na peti odstavek 20. člena Zakona o osebni asistenci (v nadaljevanju ZOA)¹ in navajala, da o pritožbi zoper odločbo o pravici do osebne asistence odloča ministrstvo, ki pri odločanju lahko pridobi novo izvedensko mnenje. Navajala je prvi odstavek 21. člena ZOA, ki določa, da komisija izdela mnenje o vsebini in številu ur osebne asistence. Tožena stranka je pojasnila, da je po pregledu celotne dokumentacije na podlagi citiranih določil imenovala komisijo za pripravo drugostopenjskega izvedenskega mnenja o številu ur in vsebini osebne asistence za tožečo stranko. Navajala je, da je 5. 7. 2021 prejela drugostopenjsko izvedensko mnenje, ki mu je v celoti sledila in iz katerega izhaja, da je tožeča stranka upravičena do 130 ur osebne asistence na teden.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4Tožeča stranka je v tožbi navajala, da se s priznanim obsegom pravice do osebne asistence 130 ur tedensko ne strinja. Zatrjevala je, da je podan pritožbeni razlog zmotne ugotovitve dejanskega stanja, saj bi morala tožena stranka v izpodbijani odločbi ugotoviti, da tožeča stranka potrebuje pomoč pri vseh življenjskih aktivnostih (kar posredno sicer je ugotovila, vendar je priznala premajhen obseg pravice do osebne asistence) in priznati pravico do 168 ur storitev osebne asistence na teden. Tako je podan tudi pritožbeni razlog napačne in nepravilne uporabe materialnega prava, saj bi tožena stranka morala tožeči stranki priznati pravico do 168 ur osebne asistence na teden.

5V upravnem postopku na prvi stopnji je bilo pridobljeno izvedensko mnenje z dne 10. 3. 2021. Strokovna komisija izvedencev je ugotovila, da gibanje tožeče stranke poteka tako, da lahko tožeča stranka invalidski voziček poganja z nogami zgolj vzvratno, pri čemer je tudi slednje oteženo, tako da samostojnega gibanja skoraj ni, rabi tudi pomoč pri obračanju in presedanju, povsem odvisna je pri premikanju po stopnicah. Komisija je navajala, da pri kognitivnih in komunikacijskih sposobnostih pri tožeči stranki ni posebnosti, da je v okviru njenega vedenja in duševnega zdravja zaznati stisko zaradi zanikanja invalidnosti in nezmožnosti samostojnega življenja, posledica je tudi fizična in verbalna agresija. Glede skrbi zase je komisija ugotovila, da tožeča stranka potrebuje pomoč v celoti. Sposobnost samostojnega izvajanja terapevtskih ukrepov in ravnanja v primeru bolezni je po ugotovitvah komisije slaba, tožeča stranka potrebuje pomoč druge osebe pri izvajanju fizioterapije in ostalih aktivnosti v tem modulu. Komisija je ugotovila, da je tožeča stranka v vsakdanjem življenju in pri socialnih stikih odvisna od pomoči pri izvedbi, v zvezi z načrtovanjem in razmišljanjem o tem, kaj bi počela in kako, pa je samostojna. Ugotovljeno je bilo, da se tožeča stranka ob pomoči družinskih članov in osebne asistence vključuje v vsakdanje življenje, je pa tudi tu večinoma odvisna od drugih, da gospodinjskih opravil ne zmore opravljati sama, zato je potrebna pomoč druge osebe, pri financah in dokumentaciji je odvisna od drugih, vendar zmore razumeti, za kaj gre. Pri uporabi telefona ali tablice pa je večinoma odvisna.

6Tožeča stranka je navajala, da je komisija v postopku ugotavljanja obsega upravičenosti do osebne asistence že večkrat ugotovila, da je tožeča stranka v celoti odvisna od tuje pomoči in da nobene izmed aktivnosti ne zmore povsem samostojno in je zatorej nezmožna samostojnega življenja. Zatrjevala je, da tako ugotovljeno dejansko stanje terja priznanje pravice do osebne asistence v obsegu 168 ur tedensko in ne zgolj 130 ur tedensko. Osebna asistenca v dodeljenem obsegu ne pokrije potrebne pomoči, ki bi za tožečo stranko pomenila, da ima v kombinaciji s podporno tehnologijo, prilagoditvami življenjskega in delovnega okolja in načrtovanjem fizičnega okolja brez grajenih ovir ter glede na njeno socialno mrežo enake možnosti izbire, kot jih imajo drugi državljani. Tožeča stranka je 24 ur na dan odvisna od tuje pomoči in je osebna asistenca pri njej potrebna 24 ur na dan, da lahko ob pomoči osebnega asistenta samostojno in normalno živi.

7Tožeča stranka je nadalje opredeljevala razloge, zaradi katerih je menila, da je dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno v smislu dejstva, da bi bilo potrebno ugotoviti, da tožnik potrebuje pomoč pri vseh svojih aktivnosti, pri vseh vsakdanjih opravilih ter da zato potrebuje 100 % pomoč in spremstvo ter ni sposobna nikakršnega samostojnega opravila, ne podnevi, pa tudi ponoči zahteva pomoč in nadzor tretje osebe. Tožeča stranka je opisala svoje zdravstveno stanje v posledici prometne nesreče. Iz opisa izhaja, da je pri njej prisotna popoškodbena demenca, na področju motorike obstaja spastična tetrapareza (delna ohromelost vseh udov z zvišanim mišičnim naponom) in psevdobulbarni sindrom (ohromelost mišic, ki jih oživčujejo možganski živci zaradi okvare živčevja nad jedri možganskih živcev v možganskem deblu), zaradi česar je posledično pomembno okrnjeno motorično funkcioniranje trajne narave. Ima tudi trajne posledice v anatomskem smislu: stanje po difuznih poškodbah možganov, stanje po zaraslih zlomih stegnenice in golenice ter številne brazgotine po telesu. V podkožje ima vstavljeno Baklofensko črpalko s katetrom v spinalnem kanalu. Tožeča stranka je posebej opisala svoje prikrajšanje in funkcioniranje na področjih gibanja, medosebnih stikov in odnosov ter na najpomembnejših področjih življenja.

8Tožeča stranka je trdila, da potrebuje in je pričakovati, da bo tudi v prihodnje potrebovala pomoč pri osnovnih življenjskih opravilih, kot so slačenje in oblačenje, obuvanje in sezuvanje, hranjenje, zagotavljanje osnovne higiene, gibanje v prostoru, saj nobenega od osnovnih življenjskih opravil ni sposobna izvesti samostojno brez pomoči drugih. Tudi v prihodnje ni pričakovati, da bi se njeno psihofizično stanje izboljšalo do te mere, da bi bila sposobna tovrstna opravila izvesti sama.

9V nadaljevanju tožbe je tožeča stranka povzemala ugotovitve iz mnenja o številu ur in vsebini osebne asistence z dne 28. 6. 2021. Navajala je, da se ne strinja z oceno iz 5a. točke mnenja v delu, v katerem je označeno, ali je tožeča stranka oseba, ki ne more uporabljati obeh rok in obeh nog in ali je oseba, ki je primeru odsotnosti druge osebe življenjsko ogrožena. V mnenju je označen odgovor "NE", tožeča stranka pa je menila, da je v primeru odsotnosti druge osebe življenjsko ogrožena, saj kar naprej kliče drugo osebo in se strašansko razburi in prestraši, v kolikor ni nekoga zraven nje. Omenjeno jo spravi v takšno psihično stanje, da kriči, otepa z rokami in nogami, postane agresivna in lahko poškoduje sebe, pade s postelje ali se zaradi nezmožnosti obvladovanja agresije kako drugače samopoškoduje ali pa ji lahko odpove zmožnost dihanja. Tako tožeča stranka potrebuje 24 urni nadzor in pomoč ter je v primeru odsotnosti druge osebe življenjsko ogrožena. Prav tako ne more samostojno uporabljati obeh nog in ne obeh rok, nima fine motorike, pa tudi grob prijem je oslabljen in ga je zmožna le kratek čas. Nadalje potrebuje pomoč pri prehranjevanju in pri hoji, saj ne more samostojno hoditi, niti z oporo. Tožeča stranka je navajala, da so njene trditve potrjene s fakultetnim izvedenskim mnenjem z dne 4. 10. 2020. Tudi komisija je ugotovila, da tožeča stranka čez dan potrebuje konstantno pomoč, da ni samostojna in da je v celoti odvisna od tretjih oseb, glede spanja pa je bilo ugotovljeno, da gre tožeča stranka spat okoli osme ure zvečer in da ponoči ne spi mirno, večkrat kliče, saj bi se pogovarjala in izkazuje nujo, da bi tudi ponoči potrebovala veliko pomoči, saj jo je strah spati samo.

10Tožeča stranka je vztrajala, da njeno zdravstveno stanje utemeljuje pravico do storitev osebne asistence v obsegu 168 ur tedensko, kar je 24 ur dnevno, saj ne zmore nikakršnega samostojnega opravila čez dan, ponoči pa prav tako ne more spati, predvsem pa potrebuje varstvo in nadzor.

11Tožeča stranka je še uveljavljala procesno kršitev, ker pri izdaji izpodbijane odločbe ni bilo upoštevano določilo četrtega odstavka 20. člena ZOA, saj v izpodbijani odločbi ni bila vpisana zakonita zastopnica, ki jo tožeča stranka ima.

12Tožeča stranka je sodišču primarno predlagala, da odloči v sporu polne jurisdikcije in da opravi tako odločbo tožene stranke kot odločbo prvostopenjskega organa CSD Celje, odloči, da ima tožeča stranka pravico do osebne asistence v obsegu 168 ur tedensko za storitve, opisane v 3. točki izreka izpodbijane odločbe, in da v preostalem delu odloči v bistvenem tako, kot je tožena stranka v 4., 5., 6. in 7. točki izreka izpodbijane odločbe. Podredno je predlagala odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve toženi stranki v ponovni postopek. V obeh primerih je zahtevala povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka dalje.

13Tožena stranka je v odgovoru na tožbo navajala, da je ob odločanju o pritožbi tožeče stranke uporabila pooblastilo iz petega odstavka 21. člena ZOA in pridobila novo izvedensko mnenje ter na njegovi podlagi pritožbi tožeče stranke ugodila in ji pravico do osebne asistence priznala v obsegu 130 ur tedensko. Sklicevala se je na tretji odstavek 20. člena in tretji odstavek 21. člena ZOA. Pri ocenjevanju vrste, vsebine in obsega potreb komisija in uporabnik uporabljata standardiziran ocenjevalni obrazec o aktivnostih, za katere uporabnik potrebuje pomoč in jih sam ne more upravljati. Sklicevala se je na tretji odstavek 3. člena Pravilnika o osebni asistenci (v nadaljevanju Pravilnik) in navajala, da so člani strokovne komisije za uporabo tega orodja posebno usposobljeni.

14Na podlagi izpodbijane odločbe je tožeča stranka upravičena do osebne asistence v obsegu 130 ur tedensko. To je v povprečju 18,5 ure na dan. Po mnenju strokovne komisije kot tudi tožene stranke je to zadostni obseg ur osebne asistence, da tožeči stranki omogoča pomoč pri vseh življenjskih aktivnostih, ki jih potrebuje. Tožena stranka je izpostavila, da se obe mnenji strokovne komisije, ki sta ocenjevali potrebe po osebni asistenci tožeče stranke, razlikujeta le za 10 ur tedensko, zato ne gre dvomiti v pravilnost in primernost obsega ur osebne asistence tožeči stranki.

15V prvi pripravljalni vlogi z dne 9. 11. 2021 je tožeča stranka vztrajala pri tožbenih navedbah in še dodala, da bi bil namen in cilj osebne asistence dosežen le s priznanjem 168-urne osebne asistence na teden. Zavračala je navedbe tožene stranke o uporabi standardiziranega orodja in trdila, da tako orodje ne more objektivno in realno služiti oceni potreb, pač pa je potrebno preučiti ter pretehtati vsak posamezni primer posebej. Omenjeno pa v konkretnem primeru ni bilo izvedeno in se dejanske potrebe tožeče stranke niso pravilno ugotovile. Komisija je v mnenju o številu ur in vsebini osebne asistence navedla, da je tožeči stranki priznala 75 točk in jo uvrstila v 4. razred upravičenosti do osebne asistence, kar je napačna ocena. Tožena stranka ni izkazala kako in z uporabo katerih kriterijev je uvrstila tožečo stranko v 4. razred in ji podelila 75 točk. Tožena stranka bi morala tožečo stranko uvrstiti v tisti razred in ji podeliti toliko točk, da bi ji priznala 168 ur tedensko. Opozorila je, da dejstvo, da je bilo v upravnem postopku njeni pritožbi ugodeno, kaže na to, da je bilo njeno stanje že prvič napačno ugotovljeno in je komisija podala napačno oceno tudi drugič.

16Na naroku za glavno obravnavo dne 9. 11. 2023 je tožeča stranka še navajala, da je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, ne zajema vseh ugotovitev komisije in je z njimi tudi neskladna, pri čemer se je sklicevala na navedbe v tožbi. Tožeča stranka je izpostavila, da se v upravnem postopku na prvi in drugi stopnji ni imela možnosti opredeliti do izvedenskega mnenja komisije, saj ji je bilo izvedensko mnenje vročeno z upravnimi akti organov prve in druge stopnje. Uveljavljala je kršitev pravice do izjave in do ugotavljanja dejanskega stanja pred organom druge stopnje.

17Tožena stranka je na naroku za glavno obravnavo dne 9. 11. 2023 k svojim navedbam dodala, da dodeljeni obseg osebne asistence pomeni, da jo ima tožeča stranka na voljo 18,5 ur dnevno in je tako nima zgolj v času počitka. Osebna asistenca ni skrb in nadzor, temveč laična storitev pomoči uporabniku za izvajanje določene aktivnosti, ki jih uporabnik ne bi mogel izvajati brez tovrstne pomoči. Tožena stranka je navajala, da organ prve stopnje vselej vroči kopijo mnenja vlagatelju, da se lahko o njem izjasni. Organ izda odločbo po tem, ko se seznani z morebitnimi pripombami vlagatelja. Navajala je še, da v konkretnem primeru tožena stranka izvedenskega mnenja, ki ga je pridobila v postopku odločanja o pritožbi, ni vročala v izjavo tožeči stranki, temveč ji ga je vročila skupaj z odločbo.

Dokazni sklep

18Sodišče je v zadevi opravilo narok za glavno obravnavo, na katerem je v dokazne namene pogledalo in prebralo listine upravnega spisa in listinske dokaze, ki jih je tožeča stranka predložila v predmetnem upravnem sporu (priloge A2-A14). Sodišče ni sledilo dokaznemu predlogu tožeče stranke za zaslišanje njene zakonite zastopnice in za postavitev izvedenca medicinske stroke, saj je ocenilo, da navedenih dokazov za presojo pravilnosti in zakonitosti upravnega akta ni treba izvesti, saj je za odločitev sodišča zadostovala pravna presoja zatrjevanih kršitev postopkovnih pravil, kar bo razvidno iz nadaljnje obrazložitve sodbe. Sodišče pa je zavrnilo tudi dokazni predlog z branjem dopolnilnega mnenja Medicinske fakultete v Ljubljani z dne 13. 9. 2023, ker mora dokaz obstajati v času odločanja v upravnem postopku, obravnavani dokaz pa je nastal kasneje. Takega dokaza zato sodišče ne sme upoštevati (52. člen Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1)

K I. točki izreka

19Tožba je utemeljena.

20V skladu z določbo prvega odstavka 2. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. V obravnavani zadevi je pred upravnim organom potekalo dvostopenjsko odločanje. V tem primeru je odvisno od vsebine posamezne odločitve, kateri upravni akt je lahko predmet izpodbijanja. Tožena stranka je kot upravni organ druge stopnje sama meritorno odločila o zadevi tako, da je pritožbi ugodila in na podlagi 251. in 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) odločbo organa prve stopnje odpravila in s svojo odločbo sama rešila zadevo. Ker je upravni akt organa prve stopnje odpravljen, o pravici tožeče stranke pa je odločeno z upravnim aktom organa druge stopnje, to je tožene stranke, lahko sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti upravne odločbe, ki jo je v pritožbenem postopku izdala tožena stranka.

21Iz spisovnega gradiva izhaja, da je tožeča stranka oseba, ki ji je bila s sklepom Okrajnega sodišča v Celju, opr. št. N 70/2013 z dne 8. 1. 2014, odvzeta poslovna sposobnost, za njeno skrbnico pa je bila z odločbo CSD Celje, št. 1221-16/2014-1/8 z dne 1. 4. 2014, postavljena B. B. Sodišče pritrjuje tožeči stranki, da bi morala biti v izpodbijani odločbi vpisana zakonita zastopnica tožeče stranke. Poleg tega, da je ta dolžnost uzakonjena z izrecnim postopkovnim pravilom iz četrtega odstavka 20. člena ZOA, tudi iz splošnih pravil upravnega postopka² izhaja, da osebo brez poslovne sposobnosti v postopku zastopa zakoniti zastopnik (prvi odstavek 47. člena ZUP), osebno ime stranke, njenega morebitnega zakonitega zastopnika in/ali pooblaščenca pa so podatki, ki jih mora vsebovati uvod upravne odločbe (prvi odstavek 212. člena ZUP). Opustitev navedbe zakonite zastopnice v uvodu izpodbijane odločbe pomeni relativno kršitev postopka, pri kateri pa za utemeljenost tožbe ne zadošča že sam obstoj kršitve, temveč mora sodišče ugotoviti, da je kršitev vplivala ali bi lahko vplivala na zakonitost oziroma pravilnost odločitve. Le v tem primeru takšne kršitve ta preraste v bistveno. V konkretnem primeru pa je tožeča stranka le pavšalno zatrjevala nezakonitost izpodbijane odločbe zaradi neupoštevanja navedenih postopkovnih določb, konkretizacija navedb pa je izostala. Sodišče meni, da je odločilno, da je tožečo stranko v postopku zakonita zastopnica zastopala (preko svojega pooblaščenca) in je tako bila tožeča stranka pravilno zastopana, opustitev navedbe zakonite zastopnice v izpodbijani odločbi na ni vplivala ne na potek in ne na sam izid postopka (odločitev o pravici). Obravnavana postopkovna kršitev tako ni bistvena v smislu 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1.

22Pač pa je po presoji sodišča izpodbijana odločba obremenjena z absolutnimi bistvenimi kršitvami pravil postopka, ki jih določata ZUP in ZOA. Ustavno sodišče Republike Slovenije je v odločbi Up-260/01 z dne 5. 2. 2004 izpostavilo dve zahtevi, ki izhajata iz 22. člena Ustave Republike Slovenije, za kateri sodišče ocenjuje, da sta odločilni tudi v konkretnem primeru. Prizadeti osebi mora biti v upravnem postopku dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, na katere se opira odločba. Druga zahteva je, da mora biti odločba upravnega organa obrazložena. V citirani odločbi je Ustavno sodišče Republike Slovenije pojasnilo, kaj mora biti navedeno v odločbi upravnega organa, da bi sodišče lahko presojalo njeno zakonitost. Gre za: (-) opis hipotetičnega zakonskega dejanskega stanja, v okviru katerega mora upravni organ, ki odloča o izpolnjenosti predpostavk, navesti, kakšno vsebino je dal določenemu pravnemu pojmu; (-) dejansko stanje stvari, pomembno za zakonito in pravilno odločbo; (-) dokazi, ki utemeljujejo obstoj teh dejstev, in (-) razlogi, ki so bili odločilni pri presoji dokazov. Sodišče pri tem dodaja, da so sestavine upravne odločbe s polno obrazložitvijo določene v prvem odstavku 214. člena ZUP, v skladu s katerim obrazložitev obsega: (-) razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; (-) ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; (-) razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; (-) navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; (-) razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in (-) razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če je obrazložitev pomanjkljiva, so lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Pravica do pravnega sredstva je lahko učinkovita le, če je odločba najprej polno obrazložena, kar pomeni, da mora biti obrazložena na tako konkreten način, da bo omogočena presoja, ali je organ v zadostni meri izpolnil vse zahteve, ki mu jih glede ugotovitvenega in dokaznega bremena nalagajo zakonske določbe.

23Sodišče pritrjuje tožeči stranki, da ji je bila v konkretni zadevi pravica do izjave kršena. Tretji odstavek 20. člena ZOA določa, da se odločba o pravici do osebne asistence izda na podlagi mnenja strokovne komisije centra za socialno delo, po petem odstavku 20. člena ZOA pa lahko ministrstvo pri odločanju o pritožbi pridobi novo izvedensko mnenje. Komisija izdela mnenje v številu ur in vsebini osebne asistence (prvi odstavek 21. člena ZOA) na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom (tretji odstavek 21. člena ZOA). ZOA ne ureja pravice stranke do izjave, zato je potrebno glede tega vprašanja uporabiti določbe ZUP. Iz prvega odstavka 5. člena ZOA namreč izhaja, da se v postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence uporabljajo določbe zakona, ki urejajo splošni upravni postopek, če posamezna vprašanja v tem zakonu niso urejena drugače. Ker torej ZOA ne ureja pravice stranke do izjave, bi morala tožena stranka ravnati po določbah ZUP.

24Sodišče sicer ugotavlja, da je pristojni minister na podlagi posameznih določb ZOA, ki so napotovale na ureditev v podzakonskem aktu, izdal Pravilnik, ki v drugem odstavku 4. člena določa, da center za socialno delo pošlje kopijo mnenja v vednost vlagatelju. Pravilnik torej določa obveznost seznanitve stranke z izvedenskim mnenjem, ne pa tudi njene pravice do izjave o izvedenskem mnenju. Pravilnik pravice do izjave ne izključuje (kar bi bilo v nasprotju z določbami ZUP, ki ga je potrebno uporabiti na podlagi prvega odstavka 5. člena ZOA), le ureja je ne. Sodišče tako meni, da je v zvezi s strankino pravico do izjave potrebno uporabiti ZUP.

25Po 9. členu ZUP, ki uzakonja načelo zaslišanja stranke, ima stranka pravico, da se izjavlja tudi o ugotovitvah organa, da lahko učinkovito varuje svoj pravni položaj. Kot določa 146. člen ZUP, mora uradna oseba, ki vodi ugotovitveni postopek, stranki dati možnost, da uveljavi pravice, ki ji gredo v ugotovitvenem postopku. Izrecno pa četrti odstavek 146. člena ZUP določa, da pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe.

26Sodišče ugotavlja, da navedbe tožene stranke, da je pristojni center za socialno delo v konkretni zadevi ravnal po določbi drugega odstavka 4. člena Pravilnika nimajo opore v listinski dokumentaciji upravnega spisa. Iz te izhaja, da je bilo mnenje strokovne komisije tožeči stranki vročeno šele skupaj s prvostopenjsko odločbo, kot je v predmetnem upravnem sporu zatrjevala tožeča stranka. Navedeno ni ključno, saj je tožena stranka ravnala po določbi petega odstavka 20. člena ZOA in sama pridobila novo mnenje komisije, nato pa je odločbo prve stopnje odpravila in o predmetu postopka odločala sama. Odločilno pa je, kar med strankama ni sporno, da tožena stranka mnenja komisije, ki ga je pridobila sama, tožeči stranki ni niti vročala. Slednje mnenje komisije, na katerega je tožena stranka oprla svojo odločitev, je bilo po trditvah obeh strank, ki imajo oporo v spisovni dokumentaciji upravnega spisa, tožeči stranki prav tako vročeno šele skupaj z izpodbijano odločbo. Po navedenem sodišče zaključuje, da v obravnavani zadevi izpodbijana odločba temelji na mnenju komisije, pri čemer tožeči stranki ni bila dana možnost, da se izreče o ugotovitvah iz mnenja komisije. Tožeča stranka ima zato prav, da je izpodbijana odločitev obremenjena s kršitvijo pravil postopka. Pri tem sodišče poudarja, da je navedena postopkovna kršitev po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP opredeljena kot absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka.

27Sodišče nadalje soglaša s tožečo stranko, da je izpodbijana odločba pomanjkljiva. Izpodbijana odločba je sicer odločba upravnega organa druge stopnje, s katero je ta odpravil odločbo prve stopnje in s svojo odločbo sam rešil zadevo (drugi odstavek 251. člena ZUP). Vendar tudi toženo stranko kot organ druge stopnje zavezujejo določbe ZUP glede sestavnih delov odločbe. To izhaja iz prvega odstavka 254. člena ZUP, ki določa, da se določbe ZUP, ki se nanašajo na odločbo, smiselno uporabljajo tudi za odločbo o pritožbi. Nadalje drugi odstavek 254. člena ZUP določa, da se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe. Če je navedbe pravilno presodil že organ prve stopnje, se lahko organ druge stopnje sklicuje na razloge iz prve odločbe. Iz navedenega izhaja, da se odločba organa druge stopnje po strukturi lahko razlikuje od odločbe organa prve stopnje, če je to utemeljeno zaradi značilnosti pritožbenega odločanja. V primeru, kot je konkretni, ko je tožena stranka kot pritožbeni organ sama izvajala dokazni postopek in nato (po odpravi odločbe prve stopnje) sama odločila o pravici tožeče stranke, pa ni mogoče odstopiti od zahteve po obrazloženosti odločbe v skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe povzela izrek odločbe prve stopnje in vsebino pritožbe, ugotovila dopustnost pritožbe, citirala postopkovne določbe 20. in 21. člena ZOA glede uveljavljanja osebne asistence in pojasnila, da je v skladu z le-temi imenovala komisijo za pripravo drugostopenjskega izvedenskega mnenja o številu ur in vsebini osebne asistence. Tožena stranka je nato navedla, da je v celoti sledila izvedenskemu mnenju komisije, iz katerega izhaja, da je tožeča stranka upravičena do 130 ur osebne asistence. Glede na vsebino obrazložitve se sodišče ne strinja s tožbenimi navedbami, iz katerih izhaja, da izpodbijana odločba vendarle vsebuje ugotovitve o dejanskem stanju, saj so te izostale, tožeči stranki pa zato pritrjuje, da je odločba pomanjkljiva. Izpodbijana odločba ne vsebuje dejanskega dela obrazložitve, ki se nanaša na dejstva, ki jih je tožena stranka ugotovila in ki tvorijo dejansko stanje, na katerem temelji odločitev, odločba pa nima niti sklepnega, to je dokaznega dela, ki bi vseboval razloge za odločitev glede na ugotovljeno konkretno dejansko stanje ob upoštevanju materialnega predpisa, ki določa vsebino pravice. Sodišče dodaja, da iz vloge tožeče stranke za ponovno oceno pravice do osebne asistence, zlasti pa njene pritožbe izhaja, da je tožeča stranka uveljavljala takšno zdravstveno stanje, ki utemeljuje polno pravico do osebne asistence, to je v obsegu 168 ur tedensko, kar glede na določbe 254. člena ZUP od tožene stranke zahteva, da se do takih navedb opredeli, saj jim glede na svojo odločitev ni sledila.

28Sodišče poudarja, da ZOA in na njegovi podlagi izdan Pravilnik res določata obligatorno pridobitev mnenja strokovne komisije, vendar mnenje ne nadomešča odločbe, temveč je zgolj dokaz oziroma eden od dokazov v postopku odločanja, s katerim se ugotavljajo dejstva, na podlagi katerih se izda odločba (prvi odstavek 164. člena ZUP). Pridobitev izvedenskega mnenja pa ne odvezuje tožene stranke dolžnosti, da v skladu z metodološkim napotkom iz 10. člena ZUP, ki uzakonja načelo proste presoje dokazov, izvedensko mnenje in morebitne druge dokaze vestno in skrbno analizira in primerja ter na podlagi takšne presoje sama ugotovi za odločitev pomembna dejstva (dejansko stanje) in svoje ugotovitve in sklepe v odločbi obrazloži. To pomeni, da mora upravni organ vselej svojo odločitev obrazložiti na način, kot predpisuje zakon. Zgolj golo sklicevanje na izvid in mnenje strokovnega organa in njegov zaključek zahtevi po obrazložitvi ne zadostuje, saj je odločitev o pravici do osebne asistence v pristojnosti upravnega organa in ne po njem postavljene komisije. Iz obravnavane odločbe tako niso razvidni bistveni razlogi za odločitev. Ni pojasnjeno dejansko stanje, na podlagi katerega je organ presodil, da tožeči stranki pripada pravica do osebne asistence v obsegu 130 ur tedensko in ne do 168 ur tedensko, kakor je že pred izdajo izpodbijane odločbe trdila tožeča stranka. Ravno trditve tožeče stranke o njenem težkem zdravstvenem stanju, opirajoč se na izvedensko mnenje, ki ga je predložila tožeča stranka že ob vložitvi predloga za ponovno odločanje o obsegu osebne asistence, narekujejo konkretizirano obrazložitev razlogov, ki so toženo stranko vodili do zaključka o obsegu pravice, ki izhaja iz izreka izpodbijane odločbe. Sodišče ugotavlja, da ne gre za pomanjkljivo obrazložitev, temveč za situacijo, ko je navedba dejanskega stanja in razlogov povsem izostala. Posledično se odločbe ne da preizkusiti.

29Tretji odstavek 27. člena ZUS-1 določa, da je bistvena kršitev določb postopka vselej podana, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Kot je že pojasnjeno, ZUP med absolutne bistvene kršitve pravil postopka uvršča tudi primere, ko je stranki kršena pravica do izjave (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), nadalje pa tudi primere, ko se odločba ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Pri teh kršitvah se vpliv na zakonitost oziroma pravilnost odločitve domneva in ga ni potrebno posebej ugotavljati. Sodišče po navedenem zaključuje, da je podan izpodbojni razlog iz druge točke prvega odstavka 27. člen ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

30Tožeča stranka je s tožbo primarno zahtevala spremembo upravnega akta, torej odločitev v sporu polne jurisdikcije (4. alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1). Glede na sodno prakso velja, predvsem z vidika tretjega odstavka 120. in 157. člena Ustave Republike Slovenije, naj sodišče le izjemoma odloča o stvari sami, še zlasti če sama presoja zakonitosti ne bi zadovoljila namena, zaradi katerega se ti akti preizkušajo v upravnem sporu. To izhaja tudi iz določb prvega odstavka 7. in 65. člena ZUS-1. Vendar za tak primer, ko bi sodno odločanje moralo nadomestiti upravno odločanje, ker bi drugačno ravnanje pomenilo nedopusten poseg v pravico do sodnega varstva ali ker bi to zahtevala narava pravice ali varstvo ustavne pravice, v obravnavani zadevi ne gre. Tožeča stranka nadalje ni zatrjevala nobene od okoliščin iz 1. in 2. točke prvega odstavka 65. člena ZUS-1 in obstoja teh okoliščin ni ugotovilo niti samo sodišče. Sodišče je zato primarni tožbeni zahtevek zavrnilo.

31Sodišče je po vsem navedenem ob zgoraj obrazloženi utemeljenosti tožbe na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo podrednemu tožbenemu zahtevku in izpodbijan upravni akt odpravilo in vrnilo zadevo organu v ponovni postopek, saj pogoji za zavrnitev tožbe, določeni v drugem odstavku 63. člena ZUS-1, niso podani. V ponovnem postopku reševanja zadeve bo moral upravni organ pred izdajo odločbe mnenje, ki ga je ali bo v ponovljenem postopku izdelala komisija, tožeči stranki vročiti in ji dati možnost, da se o mnenju izjavi. Posamezni sestavni deli odločbe morajo obsegati podatke, ki jih določa ZUP. Predvsem mora obrazložitev odločbe obsegati vse zakonsko določene sestavine, tako da jo bo moč preizkusiti. Če upravni organ ne bo sledil trditvam tožeče stranke o obsegu storitev osebne asistence in bo določil nižje število ur, se mora v odločbi opredeliti tudi do trditev tožeče stranke, s katerimi utemeljuje, da potrebuje 24-urno osebno asistenco.

K II. točki izreka

32Tožeča stranka je v zadevi zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je odločilo, da mora tožena stranka tožeči stranki v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. Na podlagi četrtega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je sodišče prisodilo ustrezen pavšalni znesek povračila stroškov v višini 385,00 EUR, kar z 22 % DDV znaša 469,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena na glavni obravnavi, tožečo stranko pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik. Prisojeni znesek stroškov mora tožeči stranki povrniti tožena stranka v roku 15 dni, šteto od dne, ko ji je vročena ta sodba (313. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka tako določenega paricijskega roka dalje tečejo tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

¹ Ker je bil ZOA po izdaji izpodbijanega upravnega akta spremenjen in dopolnjen (Uradni list Republike Slovenije, št. 172/21 z dne 29. 10. 2021) sodišče pojasnjuje, da je pravilnost in zakonitost izpodbijanega upravnega akta presojalo na podlagi določb ZOA, veljavnih v trenutku izdaje izpodbijanega upravnega akta. Sklicevanje na določbe ZOA zato pomeni sklicevanje na določbe z vsebino, kot je veljala v času izdaje izpodbijanega akta.
² ZOA v prvem odstavku 5. člena določa, da se v postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če posamezna vprašanja v tem zakonu niso urejena drugače.