VDSS Sklep Psp 62/2024

I. Pritožbi se ugodi, izpodbijani sklep se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v nov postopek.

II. Odločitev o stroških pritožbenega postopka se pridrži za končno odločbo.

1Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zavrglo tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe ter odločilo, da tožnik sam krije stroške postopka.

2Zoper takšen sklep se pritožuje tožnik iz vseh pritožbenih razlogov. Predlaga, da sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje ter tožencu naloži povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožnik je s tožbo in predlogom za izdajo začasne odredbe zahteval sodno varstvo zaradi zadržanja pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, o katerem je bil obveščen z obvestilom o zadržanju pravic iz OZZ št. ... z dne 9. 2. 2024. Toženec ga je obvestil, da ima neplačane obveznosti iz naslova prispevkov za obvezno zdravstveno zavarovanje, ki je presegal 8 % povprečne mesečne bruto plače v Republiki Sloveniji za preteklo leto. To je razlog, da so mu skladno s 36. členom Zakona o interventnih ukrepih na področju zdravstva, dela, sociale ter z zdravstvom povezanih vsebin pravice iz obveznega zdravstvenega zavarovanja zadržane, in sicer po poteku 30 dni od izdaje obvestila. V času zadržanja pravic je še vedno upravičen do nujne medicinske pomoči in nujnega zdravljenja v skladu s Pravili obveznega zdravstvenega zavarovanja. Zadržanje pravic bo odpravljeno, ko njegove neporavnane obveznosti ne bodo presegale 161,91 EUR. Tožnik soglaša z ugotovitvijo sodišča, da v zvezi z zadržanjem pravic iz OZZ ni predviden ugotovitveni postopek, ki bi se končal z izdajo dokončne odločbe. Zadržanje pravic nastopi po samem zakonu, ko znesek neporavnanih obveznosti plačevanja prispevkov preseže znesek 8 % povprečne mesečne bruto plače v RS za preteklo leto, vendar ne prej kot 30 dni po pisnem obvestilu zavoda. Podatek o neplačanih prispevkih je zapisan v informacijskem sistemu zavoda in ga na podlagi kartice odčita izvajalec zdravstvenih storitev. Če gre za storitve, ki niso nujno zdravljenje oziroma nujna medicinska pomoč, je zavarovanec obravnavan kot samoplačnik. Tožnik ne soglaša, da mu v konkretnem primeru sodno varstvo ni na razpolago, ker obvestila o zadržanju pravic iz OZZ ni mogoče šteti za dokončno odločbo v smislu 63. člena ZDSS-1. Tudi če v tem primeru res ne gre za dokončno odločbo, pa ZDSS-1 v drugem odstavku 58. člena določa, da se v socialnem sporu zagotavlja sodno varstvo ne samo proti odločitvam, ampak tudi proti dejanjem državnih organov in nosilcev javnih pooblastil. Ni dvoma, da je bilo z zadržanjem pravic iz OZZ dejansko odločeno o pravici do in iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, zato gre za socialni spor. Predmet presoje je dejanje toženca oziroma obvestilo, s katerim je bilo odločeno o tožnikovi pravici in obveznosti iz OZZ. Gre za enostransko oblastveno odločitev v konkretni posamični zadevi, ki s svojim učinkovanjem spreminja tožnikov pravni položaj. Vzpostavlja se sprememba tožnikovega pravnega položaja, ker od izdanega obvestila nastopi zadržanje pravic iz OZZ oziroma se vzpostavlja njegova obveznost (plačilo dolga kot pogoj za uveljavljanje pravic iz OZZ). Tožnik je vključen v obvezno zdravstveno zavarovanje kot ožji družinski član zavarovanca (zakonec) na temelju 20. člena ZZVZZ (točka 1.a). Z iztekom 30 dnevnega roka iz obvestila so njegove pravice iz OZZ zadržane. Po poteku 30 dnevnega roka, to je od 10. 3. 2024, ne more več uveljavljati pravic iz OZZ, razen pravice do nujne medicinske pomoči in nujnega zdravljenja v skladu s Pravili OZZ. Dejstvo je, da tožnik spada v kategorijo zavarovancev, katerih pravice iz obveznega zdravstvenega zavarovanja se lahko zadržijo in da ima neporavnane obveznosti iz naslova plačevanja prispevkov, ki presegajo določen cenzus, (o čemer tožniku ni bila dana možnost izjasnitve).

Tožnik je v brezizhodnem položaju, saj nima možnosti pritožbe, sodišče pa ga je sedaj prikrajšalo še za sodno varstvo, ki mu je zagotovljeno na temelju drugega odstavka 58. člena ZDSS-1. Tožnik glede na vsebino in posledice izpodbijanega dejanja oziroma odločitve ne more ostati brez sodnega varstva, ker bi bilo v nasprotju z ustavno zajamčeno pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave) in pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave). Da bo tožnik lahko potem, ko si bo sam kril stroške zdravstvenih storitev, povrnitev teh zahteval od toženca, ne spreminja dejstva, da je bilo v tožnikovo pravico do socialne varnosti in zdravstvenega varstva že poseženo, ko je nastopilo zadržanje pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja. Če tožnik nima sredstev za plačilo dolga, nima niti sredstev za samoplačniške zdravstvene storitve. Če pa si tožnik zdravstvenih storitev ne bo mogel plačati, jih ne more zahtevati od toženca in pravice do sodnega varstva ne bo nikoli dobil. Določba 36. člena ZIUZDS je omejevalna in restriktivna ter v nasprotju z ustavno zajamčenimi pravicami. Državi je naloženo, da uredi OZZ ter skrbi za njegovo delovanje. Na podlagi 51. člena Ustave RS ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon. V drugem odstavku tega člena je poudarjeno, da zakon določa pravico do zdravstvenega varstva iz javnih sredstev. Ta zakonski pridržek zakonodajalca pooblašča državo, da uredi pravico do zdravstvenega varstva iz javnih sredstev z zakonom, pri čemer lahko določi tudi ustavno dopustne omejitve te pravice na podlagi 15. in 2. člena Ustave RS. Ustava RS v 15. členu določa, da je z zakonom mogoče predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa ustava ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine. Človekove pravice in temeljne svoboščine so omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ustava. Poseg v človekove pravice lahko temelji le na legitimnem stvarno upravičenem cilju, zato je treba po ustaljeni ustavno sodni presoji vselej oceniti še, ali je ta v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave), ki prepoveduje prekomerne posege države tudi v primerih, ko se z njimi zasleduje legitimen cilj (splošno načelo sorazmernosti). Oceno, ali ne gre morda za prekomeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t.i. strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo treh vidikov posega. Šele če poseg prestane vse tri vidike testa, je ustavno dopusten. V tem primeru zadržanje pravic iz OZZ zgoraj opisanega strogega testa sorazmernosti ne prestane, saj ta ukrep ni ne nujen ne potreben in ne sorazmeren v ožjem pomenu. Tožnikove finančne težave izvirajo iz časa, ko je imel svoje podjetje. Takrat je kot podizvajalec sodeloval pri projektu, iz katerega bi moral prejeti plačilo v višini 40.000,00 EUR. Tega plačila ni nikoli prejel, svoje terjatve pa ni mogel nikoli izterjati, saj je njegov dolžnik svoje podjetje zaprl in premoženja, v katero bi bilo mogoče poseči, ni bilo. Zaradi opisanih razlogov je tožniku ostal dolg, ki je nastal že pred letom 2015. Tožnik v vsem tem času dolga ni bil zmožen poplačati. Tožnik nima nikakršnega premoženja, tudi ne dohodkov, saj je brezposeln. Prizadeval si je pridobiti zaposlitev, vendar zaradi svojih zdravstvenih težav ni bil uspešen. Je kronični srčni bolnik s srčno žilnimi boleznimi v starosti 62 let in je nezaposljiv. Prijavljen je pri ZRSZ, vendar zaposlitve v vsem tem času ni uspel pridobiti. Tožnik je vsa leta brez dohodkov in premoženja, zato svojega dolga ni mogel poplačati. Če bi bil zmožen, bi tožnik svoj dolg poplačal ali pa bi ga FURS uspel izterjati po postopku davčne izvršbe. Je v brezizhodni situaciji, saj zaradi svojega zdravstvenega in premoženjskega stanja, v katerem se je znašel brez svoje krivde, nima prav nikakršne možnosti, da bi se vključil v OZZ. Tožnik namreč glede opisane okoliščine zmožnosti, da bi poplačal svoj dolg, nima. Če bi te možnosti obstajale, bi jih izkoristil že FURS, ki ima pravico izterjatve v postopku davčne izvršbe. Živi z ženo, ki ga preživlja s svojo plačo. Ta je namenjena plačilu rednih mesečnih in režijskih stroškov, med katerimi je tudi najemnina za stanovanje. Tožnik je poskušal zaprositi za denarno socialno pomoč, vendar so mu na centru za socialno delo pojasnili, da zaradi višine dohodkov žene pogojev ne izpolnjuje. Predmetna ureditev, ki tožnika (de facto) izključuje iz sistema OZZ, je protiustavna in diskriminatorna. Zadržanje pravic iz OZZ ne velja za tiste, ki imajo dolg iz naslova neplačanih prispevkov iz OZZ, pa spadajo v kategorijo zavarovancev (1., 2., 3., 9., 10., 15., 16., 17., 18., 19., 19.a, 21., 22, 23., 24. točke 15. člena ZZVZZ). Zakaj so primerljivi pravni položaji urejeni različno, ni mogoče razumeti. Tožnik nima možnosti urediti si zavarovanje na katerikoli od prej navedenih podlag. Pravic iz OZZ pa ne more pridobiti niti tako, da si sam zagotovi sredstva za plačilo prispevkov (20. člen ZZVZZ). Vse navedeno izkazuje, da je določba 36. člena ZIUZDS kaznovalne narave. Kaznuje tiste, ki svojega dolga glede na svojo nezaposljivost in gmotno stanje ne morejo poravnati (kršitev 14. člena Ustave). Takšen namen ne predstavlja legitimnega cilja, zaradi katerega bi bilo mogoče poseči oziroma omejiti ustavno zajamčeno pravico do socialne varnosti in zdravstvenega varstva. Ukrep začasnega zadržanja pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja ne more biti primeren in sorazmeren ukrep za zagotovitev plačila neplačanih dolgov iz naslova prispevkov za OZZ. Ob tem velja, da ima država na razpolago sistem davčne izvršbe, v okviru katere lahko poseže na vse razpoložljivo dolžnikovo premoženje. Če tega premoženja dolžnik nima, ga ni mogoče kaznovati še z izključitvijo iz sistema OZZ. Takšen ukrep stisko posameznika še dodatno poglablja in ogroža njegovo osebno dostojanstvo (21. člen Ustave RS) ter lahko posameznika spravi v položaj, ki predstavlja nečloveško in poniževalno kaznovanje (18. člen Ustave RS). Da tožnik kot sladkorni bolnik s kardiovaskularnimi obolenji nujno potrebuje zdravljenje, izhaja iz zdravniškega potrdila z dne 26. 2. 2024 ter priloženih e-napotnic. Tožnik prilaga tudi fotokopijo osebnega kartona za zadnjih 5 let. Tožnik nima denarnih sredstev, da bi si samoplačniško zagotovil zdravstvene storitve, ki jih potrebuje, zato opustitev zdravljenja lahko predstavlja realno tveganje za resno poslabšanje njegovega zdravja. Upoštevaje navedeno tožnik vztraja, da zadržanje pravic iz OZZ, predstavlja protiustavno dejanje, zato ga je potrebno prepovedati, kar je tožnik uveljavljal s tožbenim zahtevkom. Ker je sodišče nepravilno odločilo, da tožnik nima na razpolago sodnega varstva, je posledično napačno zavrnilo predlog za izdajo začasne odredbe in odločilo o stroških postopka.

3Pritožba je utemeljena.

4Po preizkusu zadeve pritožbeno sodišče ugotavlja, da sodišče ni kršilo postopkovnih določb, na katere pritožbeno sodišče na podlagi drugega odstavka 350. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99 s spremembami, v nadaljevanju: ZPP) pazi po uradni dolžnosti. Je pa sodišče prve stopnje kršilo določbo 1. odstavka 274. člena ZPP v zvezi s 1. odstavkom 339. člena ZPP zmotno in določbo 58. ter 63. členom ZDSS-1.

5Določilo 1. odstavka 63. člena ZDSS-1 določa v socialnem sporu dokončno odločbo kot procesno predpostavko, kadar se o pravici, obveznosti ali pravni koristi iz sistema socialne varnosti v skladu z zakonom odloča z upravnim aktom. Takrat je soc. spor dopusten, če tožeča stranka uveljavlja, da je prizadeta v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi dokončnega upravnega akta ali zaradi tega, ker ji ta ni bil izdan in ji vročen v zakonitem roku. Po nasprotnem razlogovanju velja, da kadar zakon ne določa posebnega ugotovitvenega postopka, je potrebno upoštevati določilo 63. člena v zvezi z drugim odstavkom 58. člena ZDSS-1, ki določa, da se v socialnem sporu zagotavlja sodno varstvo ne samo proti odločitvam, ampak tudi proti dejanjem državnih organov. V nasprotnem lahko pride, kot pravilno zatrjuje tožnik, do kršitve ustavno zajamčene pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS in pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave.

6EKČP v 6. členu določa, da ima vsakdo pravico, da o njegovih civilnih pravicah in obveznostih ali o kakršnihkoli kazenskih obtožbah zoper njega pravično in v razumnem roku odloča neodvisno in nepristransko z zakonom ustanovljeno sodišče. Ta določba se odraža v 15. in 23. členu Ustave RS. Temeljne zahteve citiranih pravic so pravično sojenje, ki vsebuje predvsem elemente poštenosti postopka, enakega obravnavanja strank, pravico do izjave in sojenje po hitrem in učinkovitem postopku. Slednje predstavlja zahteve, ki jih je ob vseh drugih, potrebno nujno upoštevati tudi v sporih s področja socialne varnosti. Socialni spori so za reševanje še posebej občutljivi, saj gre za najbolj občutljive pravice posameznika. V teh sporih nastajajo večplastne težave, ker so materialnopravni problemi socialne varnosti povezani s formalnopravnimi procesnimi, ki pokrivajo področje upravnega in civilnega procesa.¹ Socialni spori so spori polne jurisdikcije in ne zagotavljajo sodnega nadzora samo nad zakonitostjo predhodne odločitve ampak tudi nad pravilnostjo dokončne odločitve upravnega organa, zato je ključna ugotovitev ESČP, da je socialne spore potrebno uvrstiti med zasebno pravne spore in jim s tem zagotoviti polnopravno varstvo po določbah 6. člena EKČP.

7Sporno obvestilo bi morali obravnavati v smislu 2. odstavka 58. člena ZDSS-1. Kot pravilno izpostavlja tožnik, gre v primeru obvestila o zadržanju pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja za oblastno enostransko odločitev toženca,² ki s svojim učinkovanjem spreminja tožnikov pravni položaj³. Zmotno je razlogovanje sodišča, da gre zgolj za zadržanje in ne za poseg v pravice tožnika. V roku 30 dni od izdanega obvestila nastopi po 39. členu ZIUZDS zadržanje pravic iz OZZ oziroma vzpostavi njegovo obveznost plačila dolga kot pogoj za uveljavitev pravic iz OZZ. Neustrezno je sklicevanje na sodbo VSRS Ips 67/2015, saj je pravni položaj "neplačnikov prispevka" s sporno interventno zakonodajo urejen drugače kot ga je določal 78. člen ZZVZZ , kar je sodišče povzelo v 6. točki obrazložitve.⁴

8Kot je nesporno zakon v primeru obvestila o zadržanju pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, ne predvideva posebnega ugotovitvenega postopka, ki bi se končal z izdajo dokončne odločbe. Upoštevajoč obrazloženo, je bilo s spornim obvestilom poseženo v tožnikovo pravico do in iz obveznega zdravstvenega zavarovanja. Slednjo kot pravilno zatrjuje tožnik varuje tako (širše) 50. člen Ustave RS in 51. člen Ustave RS, ki določa pravico do zdravstvenega varstva⁵. Ker gre za temeljne človekove pravice, bi bilo ustavno nedopustno, če bi tožniku zoper obvestilo o zadržanju pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja odvzeli dostop do sodnega varstva.

9Glede na vsebino in posledice odločitve vsebovane v spornem obvestilu⁶ mora biti tožniku sodno varstvo omogočeno. Obvestilo o zadržanju pravic iz OZZ bi sodišče lahko zavrglo, če bi bil zanj predpisan posebni ugotovitveni postopek, pa tožnik ne bi izčrpal redne pravne poti, ki je predpisana ali če obvestilo ne bi poseglo v tožnikove pravice, obveznosti, pravne koristi. V predmetni zadevi je nesporno, da zoper obvestilo o začasnem zadržanju pravic iz OZZ tožniku procesne garancije iz predhodno citiranih ustavnih določb v okviru tega postopka niso zagotovljene.

10Ker je sodišče zmotno ugotovilo, da v tem sporu niso podane procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo, posledično o postavljenem tožbenem zahtevku ni odločilo po vsebini. Pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave predstavlja pravico vsakogar, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Pri dosedanjem opredeljevanju vsebine pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave je Ustavno sodišče vedno izhajalo iz splošne premise, v skladu s katero ni namen ustave, da bi človekove pravice priznala zgolj formalno in teoretično, pač pa je ustavna zahteva, da mora biti zagotovljena možnost učinkovitega in dejanskega izvrševanja človekovih pravic.⁷ V tem kontekstu je potrebno pravico do sodnega varstva tolmačiti kot celoto pravnih sredstev, ki jih zagotavlja domače pravo.

11Pravilna je sicer ugotovitev sodišča v 6. točki, da bo imel tožnik v času zadržanja pravic iz OZZ možnost uveljavljati zdravstvene storitve samoplačniško, povračilo stroškov katerih bo lahko uveljavljal od toženca. Ta bo na podlagi tožnikove vloge za povračilo stroškov zdravstvenih storitev izvedel ugotovitveni postopek in skladno z določili ZUP izdal odločbo s pravnim poukom.⁸ V primeru morebitno izdane zavrnilne prvostopenjske odločbe, je zoper njo mogoča pritožba in nato zoper dokončno odločbo skladno s 63. členom ZDSS-1 dopustno sodno varstvo z izpodbojno tožbo v socialnem sporu. Vendar pritožnik pravilno opozarja, da to ne spreminja dejstva, da je bilo v tožnikovo pravico do socialne varnosti in zdravstvenega varstva že poseženo s trenutkom nastopa zadržanja pravic iz OZZ⁹. Če tožnik nima sredstev za poplačilo spornega dolga, kot zatrjuje tožnik, ni mogoče pričakovati, da bi lahko plačal samoplačniške zdravstvene storitve. Če pa tožnik ne bo mogel plačati zdravstvenih storitev, stroške katerih bi lahko potem zahteval od toženca, potem pravice do sodnega varstva ne bo nikoli pridobil. Takšna interpretacija, kot je bilo že predhodno obrazloženo, predstavlja nedopusten in nesorazmeren poseg v predhodno citirane ustavne človekove pravice.

12Sodišče je tudi predlog za izdajo začasne odredbe zavrglo, ker je zmotno štelo, da v tem socialnem sporu niso izpolnjene procesne predpostavke za vsebinsko sojenje po 75. členu ZDSS-1, zaradi česar je potrebno tudi v tem delu izpodbijano odločitev razveljaviti in vrniti sodišču prve stopnje v nov postopek, v katerem se bo moralo sodišče po vsebini opredeliti do trditev tožnika¹⁰ in upoštevajoč 70. člen ZDSS-1¹¹ sprejeti ustrezno odločitev.

13Zaradi obrazloženega je pritožbeno sodišče pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v nov postopek (3. točka prvega odstavka 365. člena ZPP v zvezi s 354.členom ZPP).

14Pritožbeni stroški so skladno s četrtim odstavkom 163. člena ZPP pridržani za končno odločbo.

¹ Komentar ZDSS-1, Aleksej Cvetko in ostali, GV založba 2005, stran 268.
² V konkretni in posamični zadevi.
³ De facto pride do posega v tožnikovo pravico iz obveznega zdravstvenega zavarovanja.
⁴ Po ureditvi v ZZVZZ so bile osebe v primeru neplačila prispevka OZZ, kljub zadržanju pravic upravičene do storitve iz OZZ, so pa morale same doplačati k opravljenim zdravstvenim storitvam. Nova ureditev, ki predvideva OZP, pa se skupaj s prispevki po prispevni stopnji obravnava kot celota (z OZZ). Če en del ni plačan, se pravice zadržijo v celoti. To pomeni, da mora oseba sama plačati stroške za zdravstveno storitev, povrnitev katerih pa lahko po poplačilu dolga, zahteva od toženca. Šele za ta primer je predpisan poseben ugotovitveni postopek.
⁵ Zajet je zgolj vidik pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja.
⁶ Gre za ustavne kategorije in je zato nenavaden razlog zadržanja pravic iz OZZ, ki je razviden iz predloga k 39. členu ZIUZDS, kjer je navedeno, da je zadržanje pravic iz OZZ predvideno, ker ima FURS velike težave pri izterjavah neizterjanih prispevkov in posledično odpisov (Predlog Zakona o interventnih ukrepih na področju zdravstva, dela, sociale ter z zdravstvom povezanih vsebin, EVA 2023-2711-0137).
⁷ Odločba US št. Up-275/97 z dne 16. 7. 1998. Potrebno je upoštevati določbo 5. člena Ustave, ki varuje človekove pravice, da državo zavezuje tudi k aktivnemu ravnanju, s katerimi ustvarja možnost za čim učinkovitejše uresničevanje človekovih pravic. Nenazadnje obveznost države zagotoviti pravico do učinkovitega sodnega varstva izhaja že iz zahtev načel pravne države (2. člen Ustave). Skladno s tem je smisel pravice do sodnega varstva, da sodišče v razumnem času vsebinsko meritorno odloči o zadevi, ki mu je predložena v odločitev. Namen in cilj sodnega varstva je praviloma dokončno dosežen šele z uresničitvijo določene pravice oziroma pravnega razmerja in ne le z odločitvijo o njegovem obstoju.
⁸ S katero bo bodisi zadržal povračilo stroškov in/ali izplačilo denarne dajatve bodisi stroške povrnil in denarno dajatev priznal oziroma izplačal.
⁹ Po 30 dneh od obvestila o zadržanju pravic iz obveznega zdravstvenega zavarovanja.
¹⁰ Sodišče se bo glede na tožnikove trditve moralo tudi vsebinsko opredeliti do vseh okoliščin, ki bi lahko vplivale na odločitev (na kakšni pravni podlagi je tožnik vključen v obvezno zdravstveno zavarovanje in ali slednje morebiti vpliva tudi na odločanje...).
¹¹ S posebnim poudarkom na 4. odstavek 70. člena ZDSS-1.