UPRS Sodba III U 100/2020-22

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Upravna enota Piran (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo, št. 330-74/2019-16 z dne 3. 12. 2019 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), odobrila pravni posel, sklenjen dne 29. 5. 2019 na podlagi sprejema ponudbe za prodajo kmetijskega zemljišča parc. št. 1741 k.o. ... za kupnino 29.820,00 EUR med prodajalcem A. A. in kupcem B. B. (1. točka izreka). Pravni posel, sklenjen dne 12. 6. 2019 na podlagi sprejema ponudbe za prodajo tega kmetijskega zemljišča med prodajalcem A. A. in kupci C. C., D. D. in E. E., je prvostopenjski organ zavrnil (2., 3. in 4. točka izreka izpodbijane odločbe).

2Prvostopenjski organ se v obrazložitvi izpodbijane odločbe sklicuje na določbe 17. do 23. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), ki jih citira. Navaja, da je ponudbo za prodajo zemljišča s parc. št. 1741 k.o. ... vložil lastnik A. A., prvostopenjski organ pa jo je v času od 13. 5. do 12. 6. 2019 objavil na svoji oglasni deski in na enotnem državnem portalu E-uprave. V tem roku je prvostopenjski organ prejel štiri izjave o sprejemu ponudbe, in sicer 29. 5. 2019 od B. B., dne 12. 6. 2019 pa še od C. C., D. D. in E. E. Vsi ponudniki so v postopku uveljavljali predkupne pravice, in sicer B. B. kot zakupnik prodajanega zemljišča, C. C. kot drug lastnik, katerega gozd je najbližje gozdu, ki se prodaja, D. D. kot drug kmet in kot drug lastnik, katerega gozd je najbližje prodajanemu gozdu, E. E. pa kot drug kmet. Ker so se vsi zahtevki opirali na isto dejansko stanje in isto pravno podlago za odločanje, za vse pa je pristojen prvostopenjski organ, je ta dne 30. 7. 2019 izdal sklep o združitvi postopkov vseh zahtevkov strank in postopek nadalje vodil pod številko 330-74/2019. B. B. je svojo vlogo naknadno dopolnil še s tem, da je predložil zakupno pogodbo, ki sta jo z A. A. kot zakupodajalcem sklenila pri notarki F. F. v Kopru. Prvostopenjski organ je 5. 9. 2019 vse stranke seznanil s potekom upravnega postopka, ponudnike pa pozval, da predložijo dokazila glede predkupne pravice. B. B. je po pozivu prvostopenjskemu organu predložil še dodatna dokazila o tem, da je zakupnik prodajanega zemljišča in o tem, da ga lastnik zemljišča ne more obdelovati, D. D. pa je predložil odločbo, da izpolnjuje pogoje za kmeta.

3Dne 14. 10. 2019 je prvostopenjski organ vsem strankam poslal dopis, s katerim jih je seznanil z ugotovitvijo, da ima močnejšo predkupno pravico do nakupa oseba, ki je zakupnik zemljišča, torej B. B. Po prejemu tega dopisa se je B. B. dne 21. 10. 2019 zglasil pri prvostopenjskemu organu ter podal izjavo, da se strinja z njegovimi ugotovitvami, medtem ko je D. D. po svojem pooblaščencu predložil dopis, v katerem je izpodbijal zaključke prvostopenjskega organa. Navajal je, da B. B. ni utemeljil razlogov za začasni zakup ter da je šlo za fiktivni zakup z namenom izigravanja predkupnih upravičencev, zemljišče pa da tudi ni obdelano.

4Prvostopenjski organ pojasnjuje, da se pri prodaji kmetijskega zemljišča upošteva njegova namenska in ne dejanska raba. Po prostorskih aktih Občine Piran je parc. št. 1741 k.o. ... opredeljena kot kmetijsko zemljišče. B. B. je dne 22. 1. 2019 z A. A. sklenil zakupno pogodbo za to zemljišče, in sicer za čas enega leta. Dogovorila sta se, da A. A. zemljišče oddaja v zakup zaradi bolezni in starosti ter zato, ker živi daleč od nepremičnine in je ne more obdelovati. Zakup je bil tudi vknjižen v zemljiško knjigo. Zakup kmetijskih zemljišč sicer ureja določba 30. člena ZKZ, kjer je določeno, da se zakupna razmerja lahko sklepajo tudi zaradi posebnih razlogov, med drugim bolezni, in to za čas, dokler trajajo ti razlogi, vendar ne več kot dve leti. Prvostopenjski organ glede na dokazila, ki jih je predložil B. B., zato ne sledi navedbam D. D. in C. C. o tem, da naj bi šlo za fiktivni zakup zemljišča, ki se prodaja. Zemljišče se obravnava kot kmetijsko in ne kot gozdno zemljišče, to, ali je obdelano ali ne, pa za zadevo ni relevantno. Ob upoštevanju vseh navedenih dejstev je prvostopenjski organ odločil tako, kot je navedeno v 1. točki te obrazložitve.

5C. C. in D. D. sta zoper odločitev prvostopenjskega organa vložila pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) zavrnilo. Ugotavlja, da je bilo dejansko stanje v zadevi popolno ugotovljeno, odločitev je pravilna in zakonita, pritožbene navedbe pa niso utemeljene. Pritrjuje odločitvi prvostopenjskega organa, da zakupnik izkazuje predkupno pravico z najboljšim vrstnim redom, obstoj takega razmerja pa je B. B. izkazal s predložitvijo zakupne pogodbe. Pritožnika zmotno mislita, da je treba upoštevati dejansko rabo zemljišča s parc. št. 1741 k.o. ..., po kateri gre za gozd, in ne njegovo namensko rabo, kot izhaja iz potrdila o namenski rabi, kjer je navedeno, da gre za kmetijsko zemljišče. Po določbi 2. člena ZKZ so namreč kmetijska zemljišča tista zemljišča, ki so primerna za kmetijsko pridelavo in so kot taka določena s prostorskimi akti lokalne skupnosti. Vrhovno sodišče je že v odločbi I Up 356/2000 pojasnilo, da je zaradi posebnega pomena v ZKZ urejeno posebno varstvo kmetijskih zemljišč, ter da je poseganje v ta zemljišča v smislu njihove uporabe za drug namen dopustno le na način, določen v 8. členu ZKZ. V sodbi II Ips 7/2014 z dne 28. 8. 2014 je Vrhovno sodišče še poudarilo, da je za spremembo namembnosti kmetijskih zemljišč treba spremeniti prostorske plane, sprejeti prostorske izvedbene akte in pridobiti ustrezna upravna dovoljenja. Enako stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče v sodbi I U 1063/2011 z dne 8. 5. 2012. Glede na navedeno je prvostopenjski organ po presoji drugostopenjskega organa pravilno sledil določbam ZKZ glede predkupnih upravičencev. B. B. je svojo predkupno pravico utemeljil na sklenjeni zakupni pogodbi. Drugostopenjski organ ob tem pojasnjuje, da je Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 411/2006 z dne 11. 11. 2009 sprejelo stališče, da je veljavna le tista zakupna pogodba, ki je sklenjena pisno, Upravno sodišče pa je v sodbi III U 203/2015 z dne 16. 9. 2016 odločilo, da ob ugotovitvi, da so izpolnjene vse predpostavke za veljavnost predkupnega razmerja, pripada takemu zakupniku predkupna pravica po 23. členu ZKZ, če se je predkupni upravičenec na to pravico skliceval in predložil dokaze o njenem obstoju. Drugostopenjski organ ob tem ugotavlja, da poleg zakupne pogodbe, ki jo je predložil B. B., iz zemljiške knjige izhaja, da je bila na podlagi te pogodbe ustanovljena zakupna pravica tudi vpisana v zemljiško knjigo pri zemljišču s parcelno številko 1741 k.o. ...

6D. D. (v nadaljevanju tožnik) je zoper odločitev tožene stranke vložil tožbo v upravnem sporu. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, tožena stranka pa naj mu povrne stroške postopka. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedeno, da je zakupna pogodba, ki je bila med A. A. in B. B. sklenjena za določen čas enega leta, veljavna, zakup pa da je vknjižen v zemljiški knjigi ter da ima zato B. B. prednost pred drugimi kmeti. Tožena stranka navaja, da ni pomembno, ali zakupnik zemljišče obdeluje in kakšni so razlogi za sklenitev pogodbe, vendar pa dosedanja neobdelanost zemljišča kaže, da je šlo za fiktivni zakup in da je bila zakupna pogodba sklenjena izključno zaradi izključitve predkupnih upravičencev, ne pa zaradi bolezni, starosti in oddaljenosti lastnika zemljišča. Tožnik meni, da ni pravilno, da se je tožena stranka zadovoljila le z izpolnjevanjem formalnih pogojev, ne da bi jo zanimala vsebina. Splošno znano je, da upravni organi kratkotrajnega zakupa sprva sploh niso upoštevali kot zakupa. Tako odločanje je edino logično in pravilno, saj se sicer obide namen določil ZKZ. Znano je namreč, da gre v primerih zakupov, kot je predmetni, zgolj za izigravanje predkupnih upravičencev. Tožnik zato vztraja, da ima lahko predkupno pravico le tisti zakupnik, ki je sklenil zakupno pogodbo na podlagi predhodne objave ponudb za zakup in odobritve s strani upravnega organa, ne pa zakupnik po 30. členu ZKZ, saj sklenitev takšnih zakupnih pogodb ni podvržena kontroli države in gre za nedopustno protipravno ravnanje, ki ne sme uživati sodnega varstva.

7Upravni organ je v postopku storil več kršitev določb upravnega postopka. Nepravilno je upošteval dokazila, ki jih je B. B. vložil po izteku roka. Ta se je dne 5. 8. 2019 pisno zavezal, da bo v roku 20 dni vlogo dopolnil z dokazili, s katerimi bodo izkazani razlogi za začasni zakup, vendar pa tega v tem roku ni storil, saj je upravni organ dokazila (izjavo A. A. in njegovo zdravniško potrdilo) prejel šele 11. 9. 2019. Teh dokazil upravni organ ne bi smel upoštevati, pač pa bi moral vlogo B. B. zavreči kot nepopolno. Upravni organ bi moral tudi obvezno razpisati ustno obravnavo, saj je tožnik podal ugovor, da gre v primeru zakupne pogodbe za fiktivni zakup, v postopku pa je bilo udeleženih več strank z nasprotujočimi si interesi. Ustna obravnava bi morala biti razpisana tudi zaradi predloga tožnika, da se ga zasliši in opravi ogled. Upravni organ je nato izdal izpodbijano odločbo, ne da bi stranke seznanil, zakaj šteje njihove ugovore za neutemeljene, prav tako se tudi v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni opredelil do dokaznega predloga tožnika za zaslišanje in ogled. Tožnik se torej ni mogel izjaviti o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za odločitev.

8Tožnik trdi, da je imel prednost pred zakupnikom zato, ker je šlo za prodajo gozda. Po desetem odstavku 47. člena Zakona o gozdovih (v nadaljevanju ZG) ima lastnik gozda, katerega zemljišče meji na gozd, ki se prodaja, prednostno pravico pri nakupu. Tožena stranka se namesto tega napačno sklicuje na namensko rabo zemljišča, kot izhaja iz potrdila o namenski rabi, pri tem pa ne zanika, da je parc. št. 1741 k.o. ... gozd, torej zemljišče, ki je poraslo z gozdnim drevjem v obliki sestoja, ki lahko doseže višino najmanj pet metrov in ima površino najmanj 0,25 hektarja. Tožena stranka ni navedla konkretnega predpisa za svoje stališče, da gre za promet s kmetijskim zemljiščem in ne za promet z gozdom. Drugostopenjski organ se zgolj sklicuje na 2. in 3. člen ZKZ, ni pa odgovoril, zakaj se ne upošteva deseti odstavek 47. člena ZG. V enajstem odstavku 47. člena ZG je določeno, da se za uveljavljanje prednostne pravice na gozdu smiselno uporabljajo določbe ZKZ, če ni z ZG določeno drugače. Tako določilo ne bi bilo potrebno, če bi se pri gozdu, kot ga definira 2. člen ZG, upoštevala namenska in ne dejanska raba zemljišča.

9Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene, vztraja pri razlogih izpodbijane in drugostopenjske odločbe ter sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno. Navaja, da predkupno pravico uveljavljajo vsi sprejemniki ponudbe po vrstnem redu, kot je določen v 23. členu ZKZ. 2. točka prvega odstavka te zakonske določbe ne razlikuje med zakupniki kmetijskih zemljišč, kot to zmotno navaja tožnik. Zakup je specialno urejen v določbah IV. poglavja ZKZ, to je od 26. do 38. člena tega zakona. Tožena stranka glede zatrjevanih kršitev določb postopka navaja, da se v upravnem postopku upoštevajo vsa dejstva in dokazi, ki jih je organ prejel do izdaje odločbe, kar pomeni, da ni prekluzije, ki bi imela za posledico neupoštevanje določenega dejstva. V konkretnem postopku je bilo predmet prodaje kmetijsko in ne gozdno zemljišče. Četudi ima zemljišče znake gozdnega zemljišča, to ne vpliva na njegovo namensko rabo, saj se ta določa v planskih aktih Republike Slovenije in lokalnih skupnosti.

10Sodišče je tožbo vročilo tudi B. B. kot stranki z interesom. Ta je v odgovoru na tožbo prerekal navedbe in dokaze tožeče stranke, sodišču pa predlagal, naj tožbo zavrne, tožnik pa naj mu povrne stroške postopka, v primeru zamude z zakonsko zamudnimi obrestmi. Navaja, da je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, navedbe tožnika pa niso resnične, so pavšalne in niso utemeljene. V predmetni zadevi ni šlo za fiktivni zakup. B. B. zemljo obdeluje, četudi to za odobritev pravnega posla niti ni relevantno, saj obdelava kmetijskega zemljišča ni določena kot pogoj za nakup zemljišča po določbah ZKZ. Tožnik je na parceli opravil melioracijo za pripravo sajenja v mesecu marcu 2023, kar lahko tudi pojasni. Za zemljišče skrbi kot dober gospodar.

11Tožnik si po mnenju B. B. napačno tolmači materialno pravo, to je določbo 30. člena ZKZ, ki določa, da se zakupna razmerja, ki se sklepajo zaradi posebnih razlogov, lahko sklenejo tudi za čas trajanja teh razlogov, vendar ne več kot dve leti. Določbe IV. poglavja ZKZ za tovrstna razmerja ne veljajo, razen določbe o sklenitvi pisne zakupne pogodbe in o vpisu v zemljiško knjigo in zemljiški kataster. B. B. in A. A. sta zakupno pogodbo sklenila zaradi A. A. bolezni, ki jo izkazuje zdravniško potrdilo, in zaradi oddaljenosti kraja njegovega bivanja. Ti pogoji so bili preverjeni tudi pri notarki in ob vpisu v zemljiško knjigo in zato ne drži, da zakupno razmerje ni bilo podvrženo ustrezni kontroli. B. B. je pravilno vložil vlogo za sprejem ponudbe in odobritev pravnega posla, tožena stranka pa je pravilno upoštevala njegovo najmočnejšo predkupno pravico in zato ni mogoče govoriti o protipravnosti. Tožnik se sklicuje na argumente, ki za postopek niso relevantni in zato tudi ni bilo potrebe, da bi tožena stranka izvedla ustno obravnavo. Svojo vlogo je B. B. tudi pravočasno dopolnil, ne glede na to, da v upravnem postopku ni prekluzije, vse stranke pa so se lahko o ugotovitvah upravnega organa izjavile. V konkretnem primeru ni šlo za prodajo gozda, marveč za prodajo kmetijskega zemljišča. Namenska raba prodajanega zemljišča je namreč kmetijsko zemljišče in so bile zato v postopku prodaje pravilno uporabljene določbe ZKZ. O tem, kakšna je namenska raba zemljišča, je bilo izkazano s potrdilom o namenski rabi, ki se sicer izda za potrebe izvajanja vseh vrst pravnih poslov v zvezi z nepremičninami ter za urejanje zemljiškoknjižnih zadev, hkrati pa je tudi vir informacij za lastnike zemljišč in za investitorje. Pri prometu z nepremičninami, zlasti s kmetijskimi zemljišči in gozdovi, je merodajna namenska in ne dejanska raba zemljišča, kar izhaja tudi iz določbe drugega odstavka 2. člena ZKZ.

12Sodišče je v zadevi dne 8. 11. 2023 opravilo glavno obravnavo, na kateri sta tožnik in B. B. vztrajala pri svojih stališčih, medtem ko se tožena stranka glavne obravnave ni udeležila. B. B. stališčem se je pridružil tudi A. A., ki ga je sodišče na glavno obravnavo povabilo kot drugo stranko z interesom.

13Tožnikov pooblaščenec je še povedal, da je, ne glede na to, ali je zakup fiktiven ali ne in ne glede na očitane kršitve pravil upravnega postopka in materialnega prava, za odločitev bistvena okoliščina, da gre za prodajo gozda, kar pa pomeni, da B. B. kot zakupnik nima predkupne pravice in bi zato morala tožena stranka odobriti pravni posel s tožnikom kot lastnikom najbližjega gozda. Takemu stališču je oporekala pooblaščenka B. B., saj je izpostavila, da je v postopku treba upoštevati formalno namensko rabo prodajanega zemljišča, ki pa ni gozdno zemljišče in je zato odločitev tožene stranke utemeljena.

14B. B. je še sam povedal, da je po tem, ko je pridobil odobritev pravnega posla za predmetno nepremičnino, pristopil k pridobivanju ustreznih dovoljenj za melioracijo zemljišča, kar je trajalo kar precej časa. Ustrezne usmeritve glede izpeljave melioracije mu je dala Kmetijsko gozdarska zbornica Slovenije, Enota Nova Gorica. Zemljišče je zelo strmo, uredilo pa se je v štirih terasah. Prva terasa je visoka 4 m, ureditev pa je potekala tako, da se je zemljina iz spodnjih teras vozila na najvišjo teraso, kjer se je uredil plato. Vrednost vseh teh del je tako znašala 50.000 EUR. Pred urejanjem je tudi pridobil ustrezno odločbo, s katero mu je bilo dovoljeno odstranjevanje vejevja in drevja s parcele ter vzpostavitev prvotnega stanja. Zemljišče so v preteklosti sicer koristili A. A. starši, po njihovi smrti pa je zemljišče prevzel A. A., vendar pa glede na to, da biva na območju ..., zemljišča ni mogel več urejati in se je zaraslo. Kasneje je kupil še gozd, ki meji na parcelo, ki je predmet tega postopka.

15Sodišče je v dokaznem postopku izvedlo dokaz z vpogledom v listine upravnega spisa, dokazna predloga za zaslišanje B. B. in za zaslišanje A. A. je sodišče zavrnilo, kar bo podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve.

K točki I izreka:

16Tožba ni utemeljena.

17ZKZ kmetijska zemljišča opredeljuje kot zemljišča, ki so primerna za kmetijsko pridelavo in so kot kmetijska zemljišča določena s prostorskimi akti lokalnih skupnosti. S prostorskimi akti se določijo kot območja kmetijskih zemljišč in se razvrščajo v območja trajno varovanih kmetijskih zemljišč in območja ostalih kmetijskih zemljišč (prvi in drugi odstavek 2. člena ZKZ). Kmetijska zemljišča je treba uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti rastlin (prvi odstavek 4. člena ZKZ).

18Promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami je urejen v III. poglavju ZKZ. Za promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami se šteje pridobitev lastninske pravice s pravnimi posli med živimi in v drugih primerih, ki jih določa ta zakon, teče pa po postopku in na način določen s tem zakonom, če ni glede predkupne pravice kmetijskih zemljišč, gozdov in kmetij z drugim zakonom določeno drugače (17. člen ZKZ). Lastnik, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, mora ponudbo predložiti upravni enoti na območju, kjer to kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetija leži. Šteje se, da je lastnik s predložitvijo ponudbe upravni enoti to pooblastil za prejem pisne izjave o sprejemu ponudbe (prvi odstavek 20. člena ZKZ). Upravna enota, na območju katere je kmetijsko zemljišče, ki se ponuja v prodajo, mora ponudbo nemudoma objaviti na oglasni deski in na enotnem državnem portalu E-uprava, prav tako pa jo mora poslati tudi lokalni skupnosti in krajevnemu uradu oziroma informacijski pisarni, ki jo objavijo na oglasni deski (tretji odstavek 20. člena ZKZ). Rok za sprejem ponudbe je 15 dni od dneva, ko je bila ponudba objavljena na oglasni deski upravne enote (četrti odstavek 20. člena ZKZ).

19Vsakdo, ki želi kupiti na prodaj dano kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, mora dati pisno izjavo o sprejemu ponudbe, ki jo pošlje priporočeno upravni enoti ali neposredno vloži na upravni enoti, upravna enota pa po preteku roka za sprejem ponudbe obvesti vse sprejemnike ponudbe in prodajalca o tem, kdo je sprejel ponudbo (prvi in drugi odstavek 20. člena ZKZ). Ko upravna enota prejme izjavo o sprejemu ponudbe na opisani način, je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote (tretji odstavek 20. člena ZKZ). Fizična ali pravna oseba, ki sklene pravni posel z lastnikom nepremičnine, poda vlogo za odobritev pravnega posla pri upravni enoti, na območju katere leži nepremičnina oziroma njen pretežni del, in to najpozneje v tridesetih dneh po poteku roka za sprejem ponudbe (prvi odstavek 22. člena ZKZ). Upravna enota odobri ali zavrne odobritev pravnega posla z odločbo, v postopku odločanja pa so stranke tako pogodbene stranke, kot tudi vsi, ki so sprejeli ponudbo in v predpisanem roku vložili vlogo za odobritev pravnega posla (drugi odstavek 22. člena ZKZ). Pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, če ni glede kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije z drugimi zakoni določeno drugače, lahko uveljavljajo predkupno pravico predkupni upravičenci po naslednjem vrstnem redu: 1) solastnik; 2) kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj; 3) zakupnik zemljišča, ki je naprodaj; 4) drug kmet; 5) kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jima je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma gozdarske dejavnosti; 6) Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije za Republiko Slovenijo.

20Dejansko stanje obravnavane zadeve med strankami ni sporno. Prodajalec A. A. je pri Upravni enoti Piran dne 10. 5. 2019 vložil ponudbo za prodajo nepremičnine s parc. št. 1741 k.o. ..., površine 54.970 m2, za ceno 29.820,00 EUR. Prvostopenjski organ je ponudbo objavil na svoji oglasni deski in na državnem portalu E-uprava v času od 13. 5. do 12. 6. 2019. V tem roku je prejel štiri izjave o sprejemu ponudbe; dne 29. 5. 2019 od B. B., dne 12. 6. 2019 pa od tožnika, C. C. in E. E. Vsi štirje so uveljavljali predkupno pravico, in sicer B. B. kot zakupnik, tožnik in C. C. kot drug kmet in kot drug lastnik, katerega gozd je najbližje gozdu, ki se prodaja, E. E. pa kot drug kmet. B. B. je svojo vlogo naknadno dopolnil s tem, da je predložil zakupno pogodbo, ki jo je imel sklenjeno s prodajalcem A. A., kasneje pa še zdravniško potrdilo o zdravstvenih težavah prodajalca, tožnik pa je dodatno predložil odločbo, da izpolnjuje pogoje za kmeta. Prvostopenjski organ je z opisanimi dejstvi stranke seznanil z dopisom z dne 14. 10. 2019, tudi s stališčem, da ima najmočnejšo predkupno pravico B. B. kot zakupnik zemljišča, ki je predmet prodaje. Takemu stališču sta tožnik in C. C. oporekala in navajala, da je šlo v primeru zakupne pogodbe, ki sta jo sklenila B. B. in A. A., za fiktivni pravni posel, sklenjen izključno z namenom izločiti ostale prednostne upravičence ter da prodajana nepremičnina ni kmetijsko zemljišče, pač pa gozd in da bi zato prvostopenjski organ moral pri prometu s tem zemljiščem upoštevati določbe ZG in ne določbe ZKZ. Po tem, ko sta tožnik in C. C. podala svoje pripombe, je prvostopenjski organ izdal izpodbijano odločbo. Enake ugovore uveljavlja tožnik tudi v tožbi, toženi stranki pa še očita, da je kršila pravila postopka, saj je upoštevala dokazila, ki jih je B. B. predložil po izteku roka, ki mu ga je določil prvostopenjski organ in ker ni izvedla ustne obravnave, četudi je tožnik podal ugovor, da gre v primeru zakupne pogodbe za fiktivni zakup, v postopku pa so sodelovale stranke z nasprotnimi interesi.

21Sodišče pritrjuje tožniku, da je prvostopenjski organ kršil določbe upravnega postopka s tem, ko ni izvedel ustne obravnave, te kršitve pa tudi ni odpravil drugostopenjski organ. Eno od temeljnih načel upravnega postopka je načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP). V ta namen mora na podlagi tretjega odstavka 146. člena ZUP uradna oseba, ki vodi postopek, stranki na ustni obravnavi ali izven nje pisno oziroma ustno na zapisnik omogočiti : 1) da se izreče o vseh okoliščinah in dejstvih, ki so bila navedena v ugotovitvenem postopku; 2) da se izreče o predlogih in ponujenih dokazih; 3) da sodeluje pri izvedbi dokazov; 4) da postavlja vprašanja drugim strankam, pričam in izvedencem in 5) da se seznani z uspehom dokazovanja ter se o tem izreče. Ustna obravnava pa mora biti razpisana v zadevah, v katerih sta udeleženi dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi (prvi odstavek 154. člena ZUP). V predmetnem postopku je sodelovalo več strank, pri čemer so tri (tožnik, C. C. in E. E.) imeli nasprotne interese kot B. B., kar pomeni, da bi moral prvostopenjski organ opraviti ustno obravnavo, ne pa strank zgolj pisno seznaniti s svojimi stališči, oziroma jih o svojem stališču glede zatrjevane fiktivnosti zakupnega razmerja in glede trditve tožnika, da bi moral upravni organ pri odločanju upoštevati dejansko in ne namensko rabo zemljišča ter zato uporabiti določbe ZG in ne določbe ZKZ, pred izdajo odločbe niti ni seznanil. Sodišče je opisano kršitev določb postopka odpravilo s tem, ko je samo izvedlo glavno obravnavo, na kateri je stranke seznanilo z vsebino listin upravnega spisa in odločilo o predlaganih dokazih, stranke pa so imele možnost, da se o tem izjavijo. V skladu z drugo alinejo tretjega odstavka 59. člena ZUS-1 sodišče, ne glede na določbo prvega odstavka tega člena, odloči na glavni obravnavi, če stranki ali stranskemu udeležencu v postopku izdaje upravnega akta ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Iz te določbe izhaja, da je odločanje na glavni obravnavi v funkciji odprave procesnih kršitev upravnega postopka v zvezi z zagotavljanjem načela zaslišanja stranke. Šele odprava procesne napake namreč omogoči pravilno izveden dokazni postopek in presojo izvedenih dokazov.¹

22Sodišče pa ne soglaša s tožnikom, da tožena stranka ne bi smela upoštevati listin, ki jih je B. B. predložil po izteku roka, ki mu ga je določila za dopolnitev njegove vloge, s katero je sprejel ponudbo za nakup zemljišča. Ob upoštevanju načela materialne resnice (8. člen ZUP) se v upravnem postopku upoštevajo vsa dejstva in dokazi, ki jih organ sprejme do izdaje odločbe. Zamuda roka za dopolnitev vloge ima lahko za posledico tudi njeno zavrženje, vendar pa le, če je zaradi pomanjkljivosti ni mogoče obravnavati. Če pa je vloga pomanjkljiva, jo je pa vendarle mogoče obravnavati, upravni organ odloča na podlagi podatkov vloge, s katerimi razpolaga v trenutku odločanja. V predmetni zadevi je B. B. svojo vlogo dopolnil pred odločitvijo tožene stranke in je zato ta utemeljeno v postopku upoštevala vsa dokazila, ki so ji bila predložena.

23Sodišče ugotavlja, da so v predmetni zadevi sporna pravna in ne dejanska vprašanja, in sicer, ali bi morala tožena stranka pri odločanju upoštevati dejansko ali namensko rabo zemljišča (in s tem, ali bi morala odločati po določbah ZG ali po določbah ZKZ) ter ali je njena odločitev, da pri določitvi vrstnega reda predkupnih upravičencev upošteva zakupno pogodbo, sklenjeno med B. B. in A. A. za določen čas, utemeljena na določbah ZKZ.

24Sodišče ugotavlja, da med strankami ni sporno, da je parc. št. 1741 k.o. ... po namenski rabi kmetijsko zemljišče (II. območje), kar izhaja iz potrdila o namenski rabi zemljišča Občine Piran št. 3501-308/2019 z dne 28. 5. 2019. Ne glede na to pa stranke v postopku niso oporekale trditvi tožnika, da je zemljišče zaraščeno in da je imelo v trenutku odločanja tožene stranke lastnosti gozda, saj je bilo poraslo z gozdnim drevjem v obliki sestoja, ki lahko doseže v višino najmanj pet metrov in ima najmanj 0,25 hektarja (1. alineja prvega odstavka 2. člena ZG). Tudi B. B. je v svoji izjavi sodišču povedal, da je moral pred melioriranjem parcele pridobiti ustrezno odločbo, po kateri je očistil zemljišče vejevja in s tem vzpostavil njegovo prvotno stanje, kar potrjuje trditve tožnika o poraščenosti parcele. Kljub nespornemu dejanskemu stanju prodajanega zemljišča v trenutku odločanja prvostopenjskega organa, pa sodišče meni, da je tožena stranka ravnala pravilno, ko je pri odločanju o odobritvi pravnega posla izhajala iz namenske in ne dejanske rabe zemljišča in svojo odločitev zato oprla na določbe ZKZ in ne na določbe ZG. Kmetijsko zemljišče je namreč zemljišče, ki je primerno za kmetijsko obdelavo in je kot tako določeno s prostorskimi akti lokalnih skupnosti. Namensko rabo zemljišč predstavljajo stavbna, kmetijska, gozdna, vodna in druga zemljišča, in ker so kot taka določena s prostorskimi akti, se lahko njihova namembnost spremeni samo s spremembo prostorskih aktov. Za to, da določeno zemljišče opredelimo kot gozdno zemljišče torej ne zadošča njegova dejanska raba oziroma poraščenost, ki ustreza pogojem, ki jih za gozd določa ZG, pač pa pridobi tak status namembnosti šele s spremembo ustreznega prostorskega akta, naloga lastnika pa je, da poskrbi, da se zemljišče uporablja v skladu z njegovim namenom (4. člen ZKZ). V primeru, da je določeno zemljišče opredeljeno v prostorskih aktih kot kmetijsko v skladu z določbo drugega odstavka 2. člena ZKZ, je treba, če je tako zemljišče predmet pogodbe oziroma pravnega posla, odobritev katerega se predlaga, šteti, da gre za kmetijsko zemljišče, za katero je potrebna odobritev upravnega organa, in to ne glede na njegovo dejansko rabo.² V predmetni zadevi je torej po presoji sodišča upravni organ ravnal pravilno, ko je pri odločanju o odobritvi pravnega posla upošteval določbe ZKZ in ne določb ZG. Glede na opisano stališče, je sodišče dokazni predlog za zaslišanje B. B. in A. A. zavrnilo, saj dejanska raba zemljišča za odločitev v zadevi ni pomembna, prav tako tudi ni pomembno, kako B. B. zemljišče uporablja sedaj in kakšni so bili posegi, ki jih je izvedel.

25Sodišče pritrjuje toženi stranki, da je imel B. B. močnejšo predkupno pravico od preostalih, ki so enako kot tožnik sprejeli A. A. ponudbo za prodajo kmetijskega zemljišča. Tožnik je namreč uveljavljal predkupno pravico kot zakupnik prodajanega zemljišča, tožnik pa kot drug kmet in kot lastnik gozda, ki meji na to nepremičnino (enako tudi C. C., E. E. pa kot drug kmet), vendar pa slednje, kot je bilo pojasnjeno v prejšnjem odstavku, za odločitev ni bilo relevantno, saj je prodajana nepremičnina po prostorskih aktih kmetijsko in ne gozdno zemljišče.

26V zadevi je nadalje še sporno, ali je tožena stranka ravnala prav, ko je C. C. upoštevala kot zakupnika prodajanega zemljišča in s tem za predkupnega upravičenca z najmočnejšo predkupno pravico, glede na to, da je s A. A. sklenil zakupno pogodbo za določen čas. Sodišče pojasnjuje, da se za zakup kmetijskih zemljišč v lasti fizičnih in pravnih oseb zasebnega prava uporablja zakon, ki ureja obligacijska razmerja (to je X. poglavje Obligacijskega zakonika). ZKZ v 29. členu določa, da mora doba zakupa ustrezati namenu uporabe zakupnega razmerja in določa najkrajše čase trajanja zakupa, v 30. členu pa dopušča izjemo, da se zakupna razmerja, ki se sklepajo zaradi posebnih razlogov, kot npr. zaradi odhoda k vojakom ali na začasno delo v tujino, zaradi bolezni in podobno, sklepajo za čas, dokler trajajo ti razlogi, vendar ne več kot dve leti. V takem primeru določbe IV. poglavja ZKZ (Zakup kmetijskih zemljišč), ki določajo pogoje in postopek ustanovitve zakupa, ne veljajo, razen določb o sklenitvi pisne zakupne pogodbe in o vpisu v zemljiško knjigo in zemljiški kataster.

27Sodišče ugotavlja, da sta A. A. kot zakupodajalec in B. B. kot zakupnik dne 22. 1. 2019 v notarski pisarni notarke F. F. v Kopru sklenila zakupno pogodbo za zakup parc. št. 1741 k.o. ..., in sicer za čas enega leta, z dogovorjeno zakupnino 100,00 EUR. V pogodbi sta določila način in omejitve pri uporabi zakupljene parcele, navedla pa tudi, da zakupodajalec oddaja zemljišče v zakup zaradi bolezni in starosti ter dejstva, da živi daleč od nepremičnine in tako ne more obdelovati zemlje. V upravnem postopku je B. B. predložil zdravniško potrdilo, iz katerega izhaja, da A. A., ki biva v ..., navaja kronične bolečine v križu in ima tudi težave z levo ramo. Zakupna pogodba, ki sta jo sklenila A. A. in B. B., je bila vpisana v zemljiško knjigo.

28Sodišče meni, da ZKZ pri določitvi zakupnika zemljišča, ki je na prodaj, za enega od predkupnih upravičencev (23. člen ZKZ), ne razlikuje med zakupniki, ki sklepajo zakupna razmerja za določen čas iz posebnih razlogov (30. člen ZKZ) in drugimi zakupniki, ki sklenejo zakupno pogodbo po postopku in pogoji, določenimi v IV. poglavju ZKZ. Kolikor bi bil to namen zakonodajalca, bi to po presoji sodišča v zakonu tudi določil. Zgolj zato, ker sta B. B. in A. A. na podlagi 30. člena ZKZ sklenila zakupno pogodbo za zemljišče s parc. št. 1741 k.o. ... za določen čas (zaradi A. A. zdravstvenih težav in oddaljenosti njegovega bivališča) še ni mogoče trditi, da je šlo za fiktivni zakup, sklenjen zgolj z namenom, da se izločijo drugi predkupni upravičenci, prav tako na to ni mogoče sklepati iz zaraščenosti zemljišča, ki je bilo dano v zakup. Tožena stranka je po presoji sodišča odločila pravilno, ko je upoštevala zakupno pogodbo, ki sta jo sklenila B. B. in A. A. ter na tej podlagi presodila, da ima B. B. močnejšo predkupno pravico od ostalih, ki so sodelovali v postopku. Temu je sledila tudi njena odločitev, saj je odobrila pravni posel, ki sta ga za prodajano nepremičnino sklenila B. B. in A. A., medtem ko je pravne posle tožnika, C. C. in E. E. na podlagi njihovih sprejemov A. A. ponudbe za prodajo zemljišča s parc. št. 1741 k.o. ... zavrnila.

29Ob upoštevanju vsega doslej navedenega sodišče zaključuje, da tožnikova tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

K točki II izreka:

30Odločitev o stroških strank v postopku temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne. Sodišče je tako odločitev sprejelo tako za obe stranki postopka, kot tudi za stranki z interesom. Stranka z interesom B. B. je sicer zahteval, naj mu stroške postopka povrne tožnik, vendar pa je sodišče ocenilo, da z odgovorom na tožbo in s sodelovanjem na glavni obravnavi, ko je povzel stališča tožene stranke iz obrazložitve izpodbijane in drugostopenjske odločbe, ni bistveno pripomogel k odločitvi (prvi odstavek 155. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

¹ Glej sklep Vrhovnega sodišča X Ips 45/2019 z dne 3. 6. 2020.
² Glej sodbo in sklep Vrhovnega sodišča X Ips 33/2018 z dne 22. 12. 2020.