UPRS Sodba II U 237/2021-16

I. Tožbi se ugodi. Sklep Javne agencije Republike Slovenije za spodbujanje podjetništva, internacionalizacije tujih investicij in tehnologije št. 303-4-02040/2020/2 (brez datuma) se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, po poteku roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrgla vlogo tožeče stranke prispelo na Javni poziv za sofinanciranje obratovalnih stroškov podjetjem v gostinstvu in turizmu v času epidemije Covid-19/2 (v nadaljevanju Javni poziv), objavljenega 8. 4. 2021 na spletnih straneh tožene stranke.

2Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožeča stranka dne 14. 4. 2021 ob 9:05 uri preko uporabniškega računa „Moj spirit“ oddala vlogo na Javni poziv, ki se je glede na datum in čas oddaje uvrstila na 2040. mesto. Vlogo je podpisala A.A., ki ni zakoniti zastopnik podjetja prijavitelja. Pooblastilo zanjo ni bilo priloženo. Tožena stranka je ugotovila, da vloga ni popolna, v skladu s točko 1.5. Javnega poziva pa dopolnitev nepopolne vloge ni možna, zato je vlogo zavrgla.

3Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja, zato pred naslovnim sodiščem vlaga tožbo v upravnem sporu. V njej navaja, da je sklep nezakonit, saj upravni organ ni ravnal po pravilih postopka in dejanskega stanja ni pravilno in popolno ugotovil. Tožeča stranka poudarja, da je njena vloga bila popolna. Oddana je bila pravočasno preko spletne aplikacije tožene stranke, v celoti so bili izpolnjeni in priloženi tudi vsi zahtevani obrazci in priloge. V skladu z navodili je uspešna oddaja elektronske vloge pomenila, da je stranka zadostila pogojem za prijavo na Javni poziv. Spletni portal je vlogo obarval zeleno in jo s tem potrdil kot ustrezno, iz tega izhaja, da je bila vloga pravilno oddana, saj je sicer spletni portal ne bi odobril. Določila Javnega poziva v točki 1.5. so nezakonita in so v nasprotju s 27. členom Zakona o podpornem okolju za podjetništvo (v nadaljevanju ZPOP-1). Ta določa, da komisija v roku 8 dni od odpiranja vlog pisno pozove tiste vlagatelje, katerih vloge niso bile popolne, da jih dopolnijo, pri čemer rok za dopolnitev ne sme biti daljši od 15 dni. Šele nepopolne vloge, ki jih vlagatelj v predvidenem roku za dopolnitev ne dopolni, se zavržejo. Tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi ter samo odloči v tej upravni zadevi. Podredno pa, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne organu ter naloži toženi stranki povrnitev stroškov postopka oziroma, da naloži upravnemu organu, da jo pozove k dopolnitvi vloge.

4Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožeče stranke v tožbi in nasprotuje tožbenemu zahtevku v celoti. Navaja, da gre v skladu z ustaljeno sodno prakso za javnopravno stvar, ne pa za odločanje o pravici tožeče stranke, kar je sicer značilnost upravnih zadev. Postopek se je vodil po ZPOP-1, in sicer ob smiselni uporabi Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Pri tem poudarja, da gre v skladu s sodno prakso za posebno vrsto skrajšanega ugotovitvenega postopka. Vlogo, ki jo je oddala tožeča stranka na Javni poziv, je podpisala A.A., ki nima položaja in funkcije zakonitega zastopnika tožeče stranke. Pooblastilo za podpis in oddajo vloge s strani B.B., ki je zakonita zastopnica tožeče stranke, pa ni bilo priloženo. Vsak prijavitelj na Javni poziv je moral vlogo prijaviti in izdelati skladno z določili pozivne dokumentacije in po navodilih na obrazcih. Tožeča stranka niti ne nasprotuje dejstvu, da je vlogo podpisala in oddala A.A., torej ne nasprotuje ugotovitvam tožene stranke. Bistveno je, da Javni poziv, vsebino katerega je tožeča stranka sprejela in potrdila določa, da dopolnitev nepopolne vloge ni možna. Temu je sledilo zavrženje vloge, taka odločitev je pravilna in zakonita. Tožeča stranka je prezrla 34.a člen ZPOP-1, ki se nanaša na dopolnjevanje nepopolnih vlog, saj se v predmetnem Javnem pozivu ne uporablja. Pravna ureditev tega Javnega poziva je skladna s specialnim zakonom. Ugovori tožeče stranke glede nezakonitosti so pavšalni in neutemeljeni, zato tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5Tožba je utemeljena.

6V obravnavani zadevi se je tožeča stranka prijavila na Javni poziv, ki je bil namenjen sofinanciranju obratovalnih stroškov zaradi izpada v prihodkih, zaradi posledice epidemije CIVOD-19 v mikro, malih in srednje velikih podjetjih, ki opravljajo dejavnost v gostinstvu in turizmu, ki predstavljajo ključne in zaradi epidemije COVID-19 zelo prizadete dele slovenske turistične ponudbe. Predmet tega Javnega poziva je tako bilo sofinanciranje obratovalnih stroškov podjetjem v gostinstvu in turizmu v času od 12. 3. 2020 do 31. 5. 2020, ko so bila podjetja zaradi epidemije (Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji) močno prizadeta in praktično niso ustvarjala prihodkov.

7Predmetni Javni poziv je bil v Uradnem listu RS objavljen na podlagi ZPOP-1. Slednji v prvem odstavku 34.a člena določa, da lahko izvajalec razpisa za dodelitev sredstev izvede javni poziv, kadar gre za dodeljevanje spodbud, manjših od 10.000,00 EUR, oziroma v primeru izvedbe instrumentov iz 17. člena tega zakona, kadar je ekvivalent vrednosti nepovratnih sredstev manjši od 10.000,00 EUR. Sredstva se dodelijo upravičencem, ki izpolnjujejo pogoje, določene v javnem pozivu, in sicer po vrstnem redu prispetja popolnih vlog, do porabe sredstev.

8Javni poziv je oblika javnega povabila, pri katerem gre za postopek, podoben postopkom javnih razpisov. V teh postopkih je bistveno, da se zagotovi pravica do enakopravnega obravnavanja vseh zainteresiranih subjektov, ki so oddali svoje vloge, to je, da se vsi prijavitelji obravnavajo pod enakimi pogoji ter posledično, da veljajo enaki pogoji za odločanje o izbiri ali neizbiri prijavitelja, ki bo deležen sofinanciranja iz javnih sredstev. Sodišče zato v upravnem sporu lahko presoja le skladnost Javnega poziva z zakonom¹ in je torej presoja sodišča glede izpolnjevanja kriterijev iz javnih razpisov in javnih pozivov oz. povabil zadržana, zaradi česar sodišče upravnemu organu pušča določeno polje proste presoje.² Vendar pa mora biti odločba, izdana v postopku javnega razpisa oz. javnega povabila ustrezno obrazložena v skladu s prvim odstavkom 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj gre v postopkih javnih razpisov oz. javnih pozivov za javnopravno stvar iz 4. člena ZUP.³

9Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskega, kot tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno lahko poda samo, kolikor je akt v nekem upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem primeru kršena njegova pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave. Obrazložitev mora zadostiti pogojem iz 214. člena ZUP. Slednji določa, da mora biti upravna odločba obrazložena tako, da obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

10Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, je tožena stranka zavrgla vlogo tožeče stranke, prispelo na predmetni Javni poziv, ker je vlogo e-podpisala A.A., ki ni zakonita zastopnica podjetja prijavitelja, pooblastilo za podpis pa ni bilo priloženo. Vloge torej ni podpisala in oddala pooblaščena oseba. Pri tem se tožena stranka sklicuje na določbe pozivne dokumentacije v petem, šestem in osmem odstavku točke 1.10. (roki in način prijave na Javni poziv) ter tudi na točko 1.5 Javnega poziva. Obrazložitev izpodbijanega sklepa pa ne vsebuje določb zakona, na podlagi katerega je tožena stranka odločila. V skladu z zgoraj citirano 4. točko 214. člena ZUP mora obrazložitev obsegati tudi navedbo določb predpisov, na katere se odločba opira.

11Javni razpisi in javni pozivi, kot je sporen Javni poziv namreč niso niti zakonski, niti podzakonski predpisi. Njihova vsebina po obliki ni skladna z ustaljenimi oblikami pravnega normiranja, niti temu ne ustrezajo organi, ki ga sprejmejo, oziroma ni ustrezno določen postopek njegovega sprejemanja. Javni razpisi oziroma pozivi so namenjeni obveščanju in ne določanju splošnih in abstraktnih pravnih norm, kar pomeni, da v javnem razpisu oziroma pozivu navedenih pravil, ki nimajo podlage v predpisu, ni mogoče upoštevati in na njihovi podlagi sprejeti odločitve. To izhaja tudi iz četrtega odstavka 153. člena Ustave RS, ki določa, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu in na zakonitem predpisu. Takšno stališče je zavzela tudi sodna praksa.⁴ Pomanjkljive obrazložitve pa tožena stranka ne more nadomestiti z navedbami šele v upravnem sporu, kot je to storila v obravnavani zadevi v odgovoru na tožbo. Odločilne pravne in dejanske razloge za sprejeto odločitev mora namreč organ navesti v obrazložitvi svoje odločbe.⁵

12Sodišče glede na zatrjevanja tožene stranke iz odgovora na tožbo še ugotavlja, da sicer peti odstavek 34.a člena ZPOP-1 določa, da se za Javni poziv smiselno uporabljajo določbe glede postopka javnega razpisa, in sicer 21., 24., 25., 28., 30., 32., 33. in 34. člen tega zakona.⁶ ZPOP-1 je torej v 34.a členu za postopek Javnega poziva določil smiselno uporabo nekaterih določb ZPOP-1, ki se nanašajo na javni razpis. Po analogni uporabi navedene določbe, bi bila tako v postopku Javnega poziva izključena uporaba 27. člena ZPOP-1, ki sicer določa postopanje komisije v primeru nepopolnih vlog tako, da se nepopolne vloge lahko zavržejo šele, ko je komisija stranko pozvala na dopolnitev, pa ta v določenem roku ni reagirala. Iz Predloga Zakona spremembah in dopolnitvah Zakona o podpornem podjetništvu (ZPOP-1D), EPA 1893-VII, s katerim je bil uveljavljen 34.a člen izhaja, da predlagana določba za Javni poziv določene faze postopka poenostavlja. Vendar pa specialni zakon, kot je glede na ZUP ZPOP-1, postopka ne sme poenostaviti tako, da bi zmanjševal učinkovito varstvo pravic, še zlasti v primeru formalnih pogojev za prijavo. Tudi v skrajšanem ugotovitvenem postopku po 144. členu ZUP, za katerega tožeča stranka zatrjuje, da je z novelo 34.a člena ZPOP-1 uveljavljen tudi za Javni poziv, uporaba določb, ki se nanašajo na procesne predpostavke, ki morajo biti izpolnjene, da se določene zahteve oz. vloge strank lahko sploh meritorno obravnavajo, niso izključene. Zahteva se aktivno ravnanje organa, da se določene formalne pomanjkljivosti odpravijo. Šele od tega trenutka dalje gre za vprašanje odločanja organa po skrajšanem postopku (144. člen ZUP) ali po posebnem ugotovitvenem postopku (145. in 146. člen ZUP).

13Sodišče tudi ugotavlja, da v obravnavani zadevi ne gre za vprašanje nepopolnosti vloge v smislu 66. in 67. člena ZUP oziroma 27. člena ZPOP-1, pač pa za vprašanje upravičenosti nastopanja kot stranka v postopku Javnega poziva, saj kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, vloge ni oddala pooblaščena oseba, vlogo je podpisala oseba, ki ni imela pooblastila zakonitega zastopnika tožeče stranke. ZPOP-1 pa glede vprašanja zastopanja strank po pooblaščencih in ravnanja organa v primeru nepredložitve pooblastila nima posebnih določb. Zato za ta vprašanja veljajo določbe ZUP,⁷ in sicer predvsem peti odstavek 55. člena, ki določa, da organ lahko dovoli, da opravi procesna dejanja za stranko oseba, ki ni predložila pooblastila, vendar ji naloži, da v določenem roku predloži pooblastilo in izkaže v pooblastilu odobritev že opravljenih dejanj. Do predložitve pooblastila ni dovoljeno izdati odločbe. Če po izteku roka ni predloženo pooblastilo, se opravljena dejanja ne upoštevajo. Sodišče tako ugotavlja, da je tožena stranka tudi nepravilno uporabila materialno pravo.

14Ker je izpodbijana odločba neobrazložena v smislu pravne podlage, se slednje ne da preizkusiti in je podana bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1. Sodišče je zato v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo. V skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 je zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral le-ta odpraviti navedeno kršitev. Pri tem bo moral pred izdajo odločbe postopati po določbi petega odstavka 55. člena ZUP in stranko pozvati na predložitev ustreznega pooblastila oziroma na odobritev opravljenega dejanja vložitve vloge na Javni poziv.

15Sodišče ni sledilo predlogu tožeče stranke in odločilo v sporu polne jurisdikcije, saj bo tožena stranka v ponovljenem postopku lažje sama odpravila ugotovljene kršitve. Sodišče je zato odločilo na seji in ni opravilo glavne obravnave, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in podatkov spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti (1. alinea drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

16Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženi stranki.

17Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

¹ Tako sodba UPRS II U 390/2011 z dne 15. 1. 2014.
² Tako sodbe UPRS I U 241/2012 z dne 25. 9. 2012, I U 854/2017 z dne 14. 6. 2018, I U 1212/2011 z dne 9. 2. 2012, I U 1344/2017 z dne 5. 2. 2019 in I U 1344/2017 z dne 5. 2. 2019.
³ Tako sodbe UPRS I U 1212/2011 z dne 9. 2. 2012, I U 1722/2012 z dne 16. 4. 2013 in I U 864/2016 z dne 14. 3. 2017.
⁴ Tako sodbe VSRS X Ips 357/2015, X Ips 358/2015, X Ips 359/2015 in X Ips 360/2015, vse z dne 5. 4. 2017.
⁵ Tako sodbe UPRS I U 1918/2020 z dne 18. 12. 2008, II U 74/2019 z dne 2. 9. 2021, II U 72/2019 z dne 22. 9. 2021, II U 2019/2021 z dne 3. 11. 2021 in II U 220/2021 z dne 13. 10. 2021.
⁶ Tako 21. člen določa komisijo za dodelitev sredstev, 24. člen opredeljuje vlogo, 25. člen odpiranje vlog, 28. člen ocenjevanje vlog, 30. člen obvestilo o neizbranim vlagateljem, 32. člen vsebino pogodbe, ki se podpiše na podlagi sprejetja vloge, 33. člen, ki ureja hranjenje dokumentacije in 34. člen, ki določa, da zoper sklep oziroma obvestilo izvajalca o nesprejemu ponudbe ni pritožbe.
⁷ Drugi odstavek 3. člena ZUP določa, da se na upravnim področjih, za katera je z zakonom predpisana poseben upravni postopek, postopa po določbah tega zakona, in da se po določbah tega zakona postopa v vseh vprašanjih, ki niso urejena s posebnim zakonom.