UPRS Sodba II U 365/2018-8

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1Inšpektorat RS za okolje in prostor je z izpodbijanim sklepom odločil, da se dovoli izvršba zoper inšpekcijsko zavezanko - tožečo stranko, saj je dne 13. 2. 2018 postala izvršljiva prva točka odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, območne enote Maribor, št. 06122-4579/2017/6 z dne 30. 1. 2018, s katero je bilo tožeči stranki naloženo, da mora v roku 10 dni po vročitvi odločbe odpraviti pomanjkljivosti. V drugi točki izreka izpodbijanega sklepa je organ prve stopnje tožeči stranki naložil, da mora do 25. 7. 2018 izvršiti odrejeno obveznost iz prve točke in predložiti manjkajočo dokumentacijo. V tretji točki pa, da če tožeča stranka obveznosti ne bo izpolnila v določenem roku, bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v upravni izvršbi v znesku 40.000,00 EUR, ter v četrti točki, da pritožba ne zadrži izvršbe, in v peti, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep.

2Iz obrazložitve izpodbijanega upravnega akta izhaja, da je organ prve stopnje po opravljenem inšpekcijskem pregledu (dne 8. 1. 2018) ugotovil pomanjkljivosti in s sklepom št. 06122-4579/2017/6 z dne 30. 1. 2018 odredil, da jih mora tožeča stranka odpraviti tako, da predloži: odločbo o imenovanju odgovornega vodje posameznih del, če se investitor tako odloči; projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD), ki je sestavni del izdanega gradbenega dovoljenja 351-05-695/2003-326 z dne 20. 4. 2004; projekt za izvedbo (PZI) in načrt organizacije gradbišča. Dne 12. 2. 2018 (na dan ko je potekel rok za izpolnitev) je inšpektor opravil kontrolni pregled in ugotovil, da tožeča stranka ni v celoti predložila zahtevane projektne dokumentacije, saj je predložila zgolj odločbo o imenovanju odgovornega vodje del in načrt organizacije gradbišča.

3Dne 13. 3. 2018 so na sedež inšpektorata bili posredovani manjkajoči dokumenti, razen projekta za izvedbo (PZI), ki je osnova za dokončanje I. faze gradnje. Ker je tožeča stranka kljub izdani inšpekcijski odločbi nadaljevala z gradnjo, je bil uporabljen ukrep upravne izvršbe s prisilitvijo, saj je šlo za dejanje, ki ga lahko opravi, izvrši oz. opusti samo tožeča stranka kot naročnik gradnje. Pri tem je gradbeni inšpektor ocenil, da je možno, v naknadnem roku do 25. 7. 2018, izvršiti omenjeno obveznost.

4Zoper navedeni sklep se je tožeča stranka pritožila. Ministrstvo za okolje in prostor je pritožbi delno ugodilo tako, da je prvo točko izreka sklepa inšpektorata RS za okolje in prostor dopolnilo z izpisanim izvršilnim naslovom in v drugi točki izrecno navedlo katero dokumentacijo mora predložiti (PZI). V preostalem delu pa je pritožbo zavrnilo, saj je ocenilo, da je upravni organ prve stopnje pravilno odločil, in da pritožbenih navedb, ki se nanašajo na pravilnost odločbe, ki se izvršuje (izvršilni naslov), na podlagi 1. odstavka 292. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ni mogoče upoštevati.

5Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in pred naslovnim sodiščem vlaga tožbo zaradi nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, bistvenih kršitev pravil postopka ter kršitev materialnega prava. V tožbi navaja, da je pritožbeni organ v celoti odpravil prvo in drugo točko izreka prvostopenjske odločbe, to pomeni, da sedaj obstajata dva upravna akta, ki določata isto obveznost, kar pa ni dovoljeno. Izrek sklepa organa prve stopnje je neizvršljiv, ker ne vsebuje izvršilnega naslova in obveznost ni določljiva, izrek odločbe organa druge stopnje pa je neizvršljiv, ker je rok, ki je v drugi točki določen za izvršitev (25. 7. 2018) potekel pred izdajo odločbe (22. 10. 2018), zato je ta odločba nična. Tožeča stranka poudarja, da je tožena stranka seznanjena s tem, da tožeča stranka razpolaga z uporabnim dovoljenjem za dokončano zunanje stopnišče, vhodni plato in ostali komercialni del. Ker ima tožeča stranka uporabno dovoljenje Upravne enote Maribor št. 351-239/2005-713 z dne 22. 4. 2005 in PID dokumentacijo, ne potrebuje PZI dokumentacije. Med postopkom je gradbeni inšpektor tožeči stranki naložil opravila, katera bi, na podlagi 1. odstavka 175. člena ZUP, moral opraviti sam - pridobiti projektno dokumentacijo, dialog z inšpektorjem pa med postopkom ni bil možen.

6Tožeča stranka še navaja, da ji je tožena stranka podala napačen pravni pouk (da ni dovoljeno sprožiti upravnega spora), saj ker je organ druge stopnje odločil in spremenil odločbo prve stopnje je s tem izdal odločbo s katero je postopek končal, zato ima tožena stranka pravico sprožiti upravni spor. Odločitev tožene stranke pa je tudi pomanjkljiva in se je posledično ne da preizkusiti, ker pravnih argumentov v odločbi sploh ni. Zato gre za kršitev 14. in 22. člena Ustave RS. Z odločitvijo pa je posegel tudi v 33. člen Ustave RS.

7Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa poslala upravni spis.

8Tožba ni utemeljena.

9Med strankama je sporna zakonitost dopolnitve izreka sklepa upravnega organa prve stopnje in izvršljivost izpodbijanih upravnih odločb, ter ali je tožena stranka dolžna predložiti dokumentacijo PIZ.

10V obravnavanem primeru gre za upravno izvršbo s prisilitvijo,¹ ki ima podlago v 298. členu ZUP. Ta določa, da če je zavezanec dolžan kaj storiti, dopustiti ali kaj trpeti, pa ravna v nasprotju s to obveznostjo, ali če je predmet izvršbe kakšno zavezančevo dejanje, ki ga ne more namesto njega opraviti nihče drug, ali če narava izvršbe to terja, ali če izvršba po drugih osebah ni bila uspešna ali ni primerna, prisili organ, ki opravlja izvršbo, zavezanca k izpolnitvi obveznosti z denarno kaznijo. Organ, ki opravlja izvršbo, zagrozi najprej zavezancu, da bo uporabil denarno kazen, če ne bo izpolnil svoje obveznosti v danem roku. Če stori zavezanec medtem kaj takega, kar nasprotuje njegovi obveznosti, ali če dani rok preteče brez uspeha, se denarna kazen s katero je organ zagrozil, takoj izterja, obenem pa mu določi organ nov rok za izpolnitev obveznosti in mu zagrozi z novo, višjo denarno kaznijo (prvi in drugi odstavek 298. člen ZUP).

11Z upravno izvršbo se izvršuje odločba, izdana v upravnem postopku, ki je postala izvršljiva (282. člen ZUP). V obravnavanem primeru je to odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, območna enota Maribor, št. 06122-4579/2017/6 z dne 30. 1. 2018, ki je postala izvršljiva dne 12. 2. 2018 (izvršilni naslov). Upravno izvršbo opravi organ, ki je odločil v zadevi na prvi stopnji (prvi odstavek 289. člena ZUP). Organ, ki je pristojen za upravno izvršbo izda sklep o dovolitvi izvršbe, s katerim ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršitve (prvi odstavek 290. člen ZUP). Sklep o dovolitvi izvršbe odločbe, ki je bila izdana v upravni zadevi po uradni dolžnosti, mora organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izdati brez odlašanja, ko je takšna odločba postala izvršljiva, najpozneje pa v 30 dneh od dneva, ko je postala izvršljiva, če ni s posebnimi predpisi drugače določeno. Dejstvo, da sklep ni bil izdan do tega roka, ne izključuje obveznosti njegove izdaje (drugi odstavek 290. člena ZUP). V obravnavanem primeru je upravni organ prve stopnje Inšpektorat RS za okolje in prostor izdal sklep o dovolitvi izvršbe št. 06122-4579/2017/51, z dne 10. 7. 2018 (ki ga tožeča stranka izpodbija s tožbo v tem upravnem sporu) s katerim je ugotovil, da je odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, območna enota Maribor, št. 06122-4579/2017/6 z dne 30. 1. 2018 postala izvršljiva, in da je njena izvršba dovoljena, ter da se izvrši s predložitvijo dokumentacije do dne 25. 7. 2018. Ob neizpolnitvi obveznosti pa sledi izpolnitev s prisilitvijo - denarno kaznijo, ki jo je določil v 3. točki izreka.

12Z odločbo upravnega organa prve stopnje se je torej ugotovila in dovolila izvršitev odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, območna enota Maribor, št. 06122-4579/2017/6 z dne 30. 1. 2018, ter določila denarna kazen za primer neizpolnitve obveznosti. Zoper sklep o dovolitvi izvršbe se je tožeča stranka pritožila² in upravni organ druge stopnje je njeni pritožbi delno ugodil tako, da je dopolnil sklep o dovolitvi izvršbe, kar pa ne vpliva na vsebino in izvršljivost izvršilnega naslova. V 1. točki izreka je dodal oz. izpisal izvršilni naslov in v 2. točki izreka, da se predloži dokumentacija PZI. To je storil na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP, ki določa, da kadar organ druge stopnje ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka oziroma, da je izrek izpodbijane odločbe nejasen ali pa v nasprotju z obrazložitvijo, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu.³

13Izdaja sklepa o dovolitvi izvršbe pomeni odločitev, da dolžnikova obveznost izpolnitve še obstoji in je zato potrebna njena izvršitev. Gre torej za odločanje o vidiku obveznosti, o katerem še ni bilo in tudi ni moglo biti odločeno z izvršilnim naslovom, to je o prisilni realizaciji, zaradi katere mora zavezanec dopustiti s tem povezane posege v svoje pravice. Ob tem je pomembno, da tudi teh posegov ni dolžan trpeti neomejeno, saj je pod pogoji iz 285. člena ZUP upravičen zahtevati, da se izvršba opravi na način in s sredstvom, ki sta zanj najmilejša, če se z njim doseže namen izvršbe. Stranka torej ne sme priti v slabši pravni položaj, kot je nujno potreben za dosego izpolnitve.⁴

14V obravnavanem primeru sta upravna organa prve in druge stopnje zgolj ugotavljala oz. dovolila izvršitev izvršilnega naslova, torej odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, območna enota Maribor, št. 06122-4579/2017/6 z dne 30. 1. 2018, ki se izvršuje v upravni izvršbi. Upravni organ prve stopnje je še določil sredstvo prisilitve - denarno kazen, upravni organ druge stopnje, pa je to potrdil.

15Iz najnovejše sodne prakse izhaja, da je upravni spor zoper sklepe o dovolitvi izvršbe dovoljen,⁵ in da mora upravno sodišče ob presoji procesnih predpostavk za tožbo zoper sklep o dovolitvi izvršbe ugotoviti konkretne okoliščine sporne zadeve (po uradni dolžnosti⁶), predvsem glede ugovora neskladnosti izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe;⁷ ugovora že izpolnjene obveznosti, ki je bila naložena z izvršilnim naslovom;⁸ ugovorov, ki se nanašajo na način izvršbe ter ugovora, da je bil akt, katerega prisilna izvršba se dovoljuje, v nadaljnjem postopku spremenjen, odpravljen ali razveljavljen.⁹

16Navedenih ugovorov tožeča stranka v tožbi ne zatrjuje. Ugovori, ki jih tožeča stranka v tožbi navaja npr.: da z inšpektorjem ni bil možen dialog, da ne rabi predložiti dokumentacije PZI, ker ima veljavno gradbeno in uporabno dovoljenje, ter da je inšpektor nanjo prelagal obveznosti, ki bi jih moral sam opraviti, so ugovori, ki se uveljavljajo v postopku izdaje izvršilnega naslova - v upravnem postopku. Zakonitost in pravilnost odločbe, ki se izvršuje (izvršilni naslov), lahko stranka izpodbija v upravnem postopku s pritožbo in izrednimi pravnimi sredstvi. Upravni organ v postopku izdaje sklepa o dovolitvi izvršbe pa ne ugotavlja niti ne presoja ali je izvršilni naslov zakonit,¹⁰ prav tako ne upravno sodišče v upravnem sporu,¹¹ saj je predmet spora izdan sklep o dovolitvi izvršbe in ne izvršilni naslov.

17Na podlagi zgoraj navedenega je sodišče ugotovilo, da je odločitev tožene stranke pravilna in na zakonu utemeljena, tožba pa neutemeljena, zaradi česar je predmetno tožbo, v skladu s 63. členom določili ZUS-1, kot neutemeljeno zavrnilo. Prav tako sodišče tudi ni našlo nepravilnosti na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, niti ni ugotovilo kršitev citiranih členov Ustave, katerih kršitev tožeča stranka ne konkretizira.

18Sodišče je, na podlagi določil prvega odstavka 59. člena ZUS-1, odločilo brez glavne obravnave iz razloga, ker je obravnavalo zgolj procesnopravna vprašanja; dejanskega stanja pa tožeča stranka v upravnem sporu v katerem se izpodbija sklep o dovolitvi izvršbe ne more več izpodbijati. Prav tako tožeča stranka v tožbi ni navajala ugovorov, ki jih na podlagi sodne prakse Vrhovnega sodišča, sodišče v upravnem sporu zoper sklep o dovolitvi izvršbe obravnava.

19Četrti odstavek 25. člena ZUS-1 določa, da kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, zaradi česar je sodišče odločilo kot izhaja iz izreka te sodbe.

¹ Izvršba odločbe za izpolnitev nedenarnih obveznosti zavezanca se opravi z upravno izvršbo, tako prvi odstavek 288. člena ZUP.
² Prva odstavka 290. in 292. člena določata, da je zoper sklep o dovolitvi izvršbe dovoljena pritožba s katero je mogoče izpodbijati samo sklepe, ki so bili izdani v izvršbi, ni pa mogoče izpodbijati izvršilnega naslova, ki se izvršuje.
³ Tako tudi Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, str. 608 in naslednje.
⁴ Tako Vrhovno sodišče v I Up 96/2021 z dne 6. 10. 2021, točka 13.
⁵ Vrhovno sodišče I Up 171/2021 in I Up 96/2021 z dne 6. 10. 2021, točka 8: Sklep o dovolitvi izvršbe je utemeljen na normi javnega prava in predstavlja oblastveno odločitev pristojnega organa pri izvrševanju javne funkcije v smislu 2. člena ZUS-1. Točka 9: Sklep o dovolitvi izvršbe izpolnjuje tudi materialni pogoj za upravni akt, to je, da je z njim po vsebini odločeno o pritožnikovi pravici ali obveznosti tako, da odločitev posega v njegov pravni položaj.
⁶ Prav tam in I Up 532/2012 z dne 24. 4. 2013.
⁷ Tako Vrhovno sodišče v I Up 312/2012 z dne 29. 11. 2012 in I Up 246/2013 z dne 2. 10. 2013.
⁸ Tako Vrhovno sodišče v I Up 429/2012 z dne 13. 12. 2012.
⁹ Tako Vrhovno sodišče v I Up 196/2010 z dne 8. 7. 2010.
¹⁰ Tako sodna praksa Upravnega sodišča I U 1495/2015-12 z dne 19. 4. 2016.
¹¹ Tako sodna praksa Upravnega sodišča III U 276/2016-9 z dne 24. 11. 2017.