VSL Sklep II Cp 287/2022

I. Pritožba se zavrne in se sklep sodišča prve stopnje potrdi.

II. Tožeča stranka sama krije svoje stroške pritožbenega postopka.

1Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom odločilo, da Okrajno sodišče v Ljubljani ni stvarno pristojno za odločanje o nedenarnem zahtevku iz 1. in 2. točke tožbenega predloga in o predlogu za izdajo začasne odredbe ter o stroških v zvezi s tem.

2Tožnik v pritožbi zoper sklep uveljavlja vse pritožbene razloge iz prvega odstavka 338. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

Upravno sodišče je pristojno odločati o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov ter o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v človekove pravice, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (4. člen Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1). Predmet tožbe je zahtevek na podlagi 134. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ). Pravica do izobraževanja je osebnostna pravica. Določba je umeščena v poglavje OZ o odškodninski odgovornosti, ki se uporablja za vsa odškodninska razmerja ne glede na povzročitelja. Zmotno je stališče, da je sodno varstvo po OZ izključeno, ker gre za ravnanje v vertikalni smeri. Ker o kršitvah osebnostnih pravic odloča sodišče v pravdnem postopku, ni izpolnjen pogoj za subsidiarni upravni spor (tako tudi sklep UPRS IV U 2/2020 z dne 12. 10. 2020).

3Pritožba ni utemeljena.

4V delu tožbe, na katerega se nanaša izpodbijani sklep, tožnik zahteva, naj se toženkama (Republiki Sloveniji in osnovni šoli) (1) prepove pogojevati vstop v osnovno šolo, obiskovanje pouka in izvajanje izobraževanja z izpolnjevanjem pogoja PCT, (2) dopusti obiskovanje šole in izvajanje ter zagotavljanje izobraževanja po Zakonu o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn) in potrjenem šolskem programu brez izpolnjevanja in preverjanja pogoja PCT, (3) prepove v bodoče pogojevati obiskovanje pouka, šolanje in izobraževanje z izpolnjevanjem pogoja PCT ter (4) za primer kršitve izreče denarna kazen.¹ Predlaga izdajo začasne odredbe, po kateri sta toženki dolžni dopustiti obiskovanje šole ter izvajati in zagotavljati izobraževanje po ZOsn in potrjenem šolskem programu brez izpolnjevanja in preverjanja pogoja PCT.

5Tožba temelji na trditvah, - da je v Odloku o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Uradni list RS, št. 174/21, 177/21 in 185/21 – v nadaljevanju Odlok) predpisano, da morajo vsi učenci izpolnjevati pogoj PCT in da se testiranje izvaja trikrat tedensko s HAG testi, - da se ob upoštevanju Sklepa o izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo (Uradni list RS, št. 138/21) in okrožnic Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport otrok v nasprotnem primeru ne more udeležiti pouka in drugih oblik osnovnošolskega izobraževanja, - da osnovna šola starše, ki ne dajo soglasja za testiranje, le ustno obvesti, da se otrok izobražuje na daljavo, ki obsega le samostojno delo, oziroma otroka, ki pride v šolo, osami, - da Odlok, Sklep in navodila ministrstva po svoji naravi predstavljajo posamični akt, vse troje in ravnanje šole pa neposredno izvršljivo upravno dejanje, - da zapoved iz Odloka posega v tožnikovo pravico iz 57. člena Ustave.

6Odločitev, da okrajno sodišče ni stvarno pristojno za odločanje o teh zahtevkih in predlogu, temelji na ugotovitvah, da se zahtevki nanašajo na oblastna ravnanja države kot izvrševalke oblasti in realne akte šole kot nosilke javnih pooblastil, in da je sporno razmerje javnopravne – in ne civilnopravne – narave. Sodno varstvo je tožniku v skladu s 157. členom Ustave in 4. členom ZUS-1 zagotovljeno v upravnem sporu. Pritožbeno stališče o zmotnosti odločitve ni utemeljeno. Tudi razlogi v izpodbijanem sklepu so v odločilnem delu pravilni.

7Sodišče v pravdnem postopku obravnava in odloča v sporih iz osebnih in družinskih razmerij, ter v sporih iz premoženjskih in drugih civilnopravnih razmerij fizičnih in pravnih oseb, razen če so kateri od navedenih sporov po posebnem zakonu v pristojnosti specializiranega sodišča ali drugega organa (1. člen ZPP).

8Osrednja vsebina tožbe je tožnikovo nasprotovanje določbi Odloka, po kateri za vstop v osnovno šolo (in s tem za udeležbo v programu osnovnošolskega izobraževanja) velja pogoj PCT.² Kot nedopustno ravnanje prve toženke tožnik zatrjuje sprejetje predpisa, ki omejuje njegovo udeležbo v izobraževalnem procesu, nedopustno ravnanje druge toženke pa je po tožbenih navedbah v izpolnjevanju obveznosti iz tega predpisa, ki služi nadzoru nad izpolnjevanjem spornega pravila.

9Odlok je po svoji vsebini predpis. Pravne norme, ki jih vsebuje, so splošne in abstraktne. Sporno pravilo iz Odloka velja za nedoločeno število oseb in nedoločeno število situacij.³ Ne more biti dvoma, da ga je Vlada sprejela v izvrševanju svojih oblastnih pristojnosti. V spornem razmerju nastopa prva toženka kot normodajalec, tožnik pa kot naslovnik pravne norme. To razmerje ni civilnopravne narave.

10Kar tožnik zahteva od prve toženke, je po vsebini in učinku enako razveljavitvi oziroma odpravi sporne določbe predpisa. Tožnik namreč s tožbenim zahtevkom, naslovljenim na prvo toženko, uveljavlja, da zanj sporna določba Odloka ne velja. Taka odločitev je po Ustavi pridržana Ustavnemu sodišču (tretja alineja prvega odstavka 160. člena Ustave). Ustavno sodišče je namreč pristojno za presojo ustavnosti in zakonitosti predpisov. Pristojnost rednega sodišča je omejena na to, da podzakonskega predpisa, za katerega oceni, da je v neskladju z Ustavo in/ali z zakonom, v konkretnem pravnem razmerju, o katerem odloča, ne uporabi.⁴ Le ustavno sodišče pa sme odločiti, da predpis za določeno skupino primerov ali sploh za nikogar ne velja.⁵

11Tudi sporno razmerje med tožnikom in drugo toženko ni civilnopravne narave. Druga toženka izvaja osnovnošolsko izobraževanje kot javno službo (prvi odstavek 10. člena ZOFVI) in v tem okviru skrbi za uresničitev tožnikove pravice do izobraževanja, zagotovljene v 57. členu Ustave.⁶ Ta pravica ni osebnostna pravica civilnega prava, se pravi pravica, ki jo oseba civilnega prava uveljavlja v razmerju do druge osebe civilnega prava. Gre za pravico, ki jo oseba uveljavlja v razmerju do države kot tiste, ki je dolžna zagotoviti uresničitev ustavne pravice. To razmerje ni zasebnopravno, ampak javnopravno. Okoliščina, da pravica do izobraževanja služi osebnostnemu razvoju posameznika, narave pravice in navedenega razmerja ne spreminja. Neutemeljeno je pritožbeno stališče, da se poglavje OZ o odškodninski odgovornosti uporablja za vsa odškodninska razmerja ne glede na povzročitelja in da ima zato oškodovanec v vsakem takem primeru na razpolago tudi zahtevke iz 134. člena OZ. Ker pravni red ne ureja posebej predpostavk javnopravne odškodninske odgovornosti, se tudi za to razmerje uporabljajo določbe OZ.⁷ Ko gre za zahtevke za plačilo denarne odškodnine, sodišče v pravdnem postopku sprejema pristojnost.⁸ To pa še ne pomeni, da mora biti v pravdnem postopku zagotovljeno tudi sodno varstvo za uveljavitev drugih načinov odprave posledic kršitve ustavnih pravic (ki ga zagotavlja četrti odstavek 15. člena Ustave). Za odločanje v sporih iz javnopravnih razmerij je primarno pristojno upravno sodišče (1. in 4. člen ZUS-1),⁹ pritožnik pa ni z nobenim argumentom izkazal, da mu tam sodno varstvo ne bi bilo zagotovljeno. Nenazadnje je upravno sodišče v podobnem primeru, kot je obravnavani, sprejelo pristojnost.¹⁰

12Zadeva, obravnavana v sklepu UPRS IV U 2/2020, na katero se sklicuje pritožba in v kateri je upravno sodišče zavzelo stališče, da je sodno varstvo zagotovljeno v pravdnem postopku, je drugačna od obravnavane že v tem, da je v njej tožnica uveljavljala poseg v čast in dobro ime ter v osebno dostojanstvo, ki so po svoji temeljni in osrednji vsebini osebnostne pravice. Poleg tega velja opozoriti, da stališča sodne prakse o razmejitvi pristojnosti med sodiščem splošne pristojnosti in upravnim sodiščem še niso utrjena in enotna,¹¹ tako da sklicevanje na zgolj eno odločitev (v zvezi s katero tožnik niti ni zatrjeval, da je pravdno sodišče pristojnost sprejelo) ne more predstavljati tehtnega argumenta v prid pristojnosti pravdnega sodišča.¹²

13Tožnik tako ne zahteva varstva civilne osebnostne pravice, ampak ustavne pravice, katere uresničevanje zagotavlja druga toženka kot javno službo. Kolikor tožnik s tožbo meri na njena dejanja, je podana pristojnost upravnega sodišča na podlagi drugega odstavka 157. člena Ustave in 4. člena ZUS-1. Kolikor je tudi njeno ravnanje le izpolnitev obveznosti iz neposredno uporabljivega Odloka, pa je za presojo skladnosti omejitve z Ustavo pristojno Ustavno sodišče.¹³

14Ker je pritožbo vložil le tožnik, se pritožbeno sodišče ni izreklo o vprašanju, ali bi bilo treba tožbo zavreči. S sprejeto odločitvijo je tožniku odprta pot na upravno sodišče in je zato zanj ugodnejša.

15Na podlagi 15. in 16. člena Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Uradni list RS, št. 22/2022) je Odlok, na katerega se nanaša tožba, z 21. 2. 2022 prenehal veljati. Ker je tudi z izpodbijano odločitvijo postopek pred pravdnim sodiščem končan, se pritožbeno sodišče ne izreka o obstoju tožnikovega pravnega interesa.

16Po navedenem je pritožbeno sodišče tožnikovo pritožbo zavrnilo in sklep sodišča prve stopnje potrdilo (2. točka 365. člena ZPP).

17Ker je z navedeno odločitvijo postopek pred pravdnim sodiščem končan in ker pritožnik s pritožbo ni uspel, sam krije svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP).

¹ Poleg tega zahteva še plačilo denarne odškodnine.
² Akti pristojnega ministrstva urejajo nekatere posledice, ki izvirajo iz pravila v Odloku.
³ Tako tudi Ustavno sodišče v odločbi U-I-793/21, U-I-822/21 z dne 17. 2. 2022 in (za odloke s primerljivo vsebino) Vrhovno sodišče v sklepih I Up 179/2021 z dne 15. 9. 2021, I Up 200/2021 z dne 25. 10. 2021 in I Up 189/2021 z dne 17. 11. 2021.
⁴ Po 123. členu Ustave so sodniki vezani le na Ustavo in zakon, ne pa tudi na podzakonske predpise. Zato so na podlagi 156. člena Ustave dolžni prekiniti postopek in pričeti postopek za oceno ustavnosti le v primeru, kadar menijo, da je zakon protiustaven. Pri odločanju v posamični zadevi o konkretnem pravnem razmerju tako ne smejo uporabiti podzakonskega predpisa, za katerega ocenijo, da je v nasprotju z Ustavo in/ali zakonom. Glej tudi F. Testen, v: Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, 2002, dostopno na: https://e-kurs.si/komentar/samo-presoja-zakonov-exceptio-illegalis/.
⁵ V odločbi, navedeni v opombi 3, je Ustavno sodišče za obravnavani Odlok že izreklo ne le, da gre za predpis, ampak tudi, da vsebuje neposredno uporabljiva pravila, in odločilo o skladnosti nekaterih njegovih določb z Ustavo in zakonom. Glej odločbo U-I-793/21, U-I-822/21 z dne 17. 2. 2022, tč. 26 obrazložitve.
⁶ Prvi odstavek 57. člena Ustave se glasi, da je izobraževanje svobodno. V teoriji – tudi ob upoštevanju presoje Evropskega sodišča za človekove pravice o pravici do izobraževanja, določeni v prvem stavku prvega odstavka 2. člena (prvega) Protokola k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) – ni sporno, da določba ureja pravico do izobraževanja. Več npr. J. Zobec, v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, I. del, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana, 2019, str. 486 in naslednje.
⁷ Glej npr. D. Možina, v: M. Avbelj, navedeno delo, str. 257-258, kjer so navedena tudi relevantna stališča ustavnosodne presoje.
⁸ Zato za odločitev o obravnavani zadevi ne more biti pomembna odločba VSL II Cp 3961/2005, v kateri je bil obravnavan zahtevek za plačilo odškodnine.
⁹ Člen 1 ZUS-1 se glasi: V upravnem sporu se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. člen ZUS-1). Prvi odstavek 4. člena ZUS-1 se glasi: V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Velja opozoriti, da drugi odstavek 157. člena Ustave, ki zagotavlja subsidiarno varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu in ob upoštevanju katerega je treba razlagati tudi določbo ZUS-1, ne omejuje tega varstva na ravnanje organov, ampak ga zagotavlja glede "posamičnih dejanj in aktov".
¹⁰ Glej sklep VSRS I Up 253/2021 z dne 12. 1. 2022. Niti v drugih zadevah, podobnih obravnavani, pa ni zavrnilo svoje pristojnosti z utemeljitvijo, da gre za pristojnost pravdnega sodišča. Glej npr. sklepe, navedene v opombi 3.
¹¹ Glej npr. P. Kovač v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, II. del, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana, 2019, str. 424.
¹² Na drugačno stališče je mogoče sklepati že iz sklepa VS RS I Up 295/2015. Tako kot v zadevi, ki jo navaja pritožnik, je tudi v tej zadevi tožnica uveljavljala poseg v čast in dobro ime in kršitev osebnega dostojanstva, a je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da navedeno ne zadostuje za pristojnost pravdnega sodišča.
¹³ Tako izrecno tudi sklep VS RS I Up 206/2021 z dne 3. 11. 2021.