UPRS Sodba I U 2566/2018-28

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Povzetek odločbe organa prve stopnje

1Z izpodbijano odločbo je organ prve stopnje tožnikoma na podlagi 8. točke prvega odstavka 47. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) naložil, da morata v roku 18 mesecev od vročitve te odločbe za otroka A. A. (v nadaljevanju mladoletni otrok tožnikov) opraviti na predpisan način manjkajoča obvezna cepljenja proti hemofilusu influence b, davici, tetanusu, oslovskemu kašlju, otroški paralizi, ošpicam ter rdečkam (1. točka izreka). Odredil je, da morata tožnika o opravljenih obveznih cepljenih takoj obvestiti organ, ki je izdal to odločbo (2. točka izreka), da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (3. točka izreka) in da v postopku ni bilo posebnih stroškov (4. točka izreka).

2Iz obrazložitve je razvidno, da je organ prve stopnje obravnavano odločbo izdal v ponovljenem postopku, ki se je vodil po uradni dolžnosti zaradi neopravljenega obveznega cepljenja za mladoletnega otroka tožnikov. Deklica ni opravila nobenega od predpisanih cepljenj za svojo starost, čeprav za odklanjanje ni medicinskih kontraindikacij. Organ prve stopnje je v obvestilu tožnikoma ugotovil, da je cepljenje po ZNB obvezno in da zdravnik cepitelj ni podal predloga za opustitev cepljenja na Ministrstvo za zdravje ter da imata to možnost tožnika. V zvezi s pojasnilno dolžnostjo je pediatrinja v dopisu z dne 4. 6. 2012 navedla, da je staršema ob vsakokratnih sistematskih pregledih 23. 6. 2011, 6. 9. 2011, 25. 10. 2011, 24. 1. 2012 in 22. 4. 2012 govorila o cepljenju, ki pa sta ga odklanjala. S tem v zvezi jima je ponudila tako ustno razlago kot tudi internetne naslove o cepivih in cepljenju. Iz odgovora pediatrinje z dne 24. 1. 2018 je razvidno, da sta bila starša v predšolskem obdobju večkrat ustno seznanjena z razlogi za cepljenje, o bolezni in možnih neželenih učinkih. Ob prvem pregledu so starši prejeli knjižico z informacijami o cepljenju, pisnih navodil o cepljenju pa leta 2011 še niso izdajali. Vpogleda v priložena navodila za uporabo cepiva starši niso zahtevali. Organ prve stopnje je menil, da je bila pojasnilna dolžnost dana v zadostni meri in da bi morali starši kot otrokovi zakoniti zastopniki poskrbeti, da se otrok vključi v program obveznega cepljenja.

Povzetek odločbe organa druge stopnje

3Organ druge stopnje je zavrnil tožnikovo pritožbo (1. točka izreka). Odločil je še, da posebni stroški pritožbenega postopka niso nastali (2. točka izreka).

4Iz obrazložitve je razvidno, da ni sporno, da mladoletni otrok tožnikov ni bil cepljen proti nalezljivim boleznim, za katere je predpisano obvezno cepljenje, čeprav medicinske kontraindikacije za odklanjanje cepljena niso bile ugotovljene, in da postopek v zvezi z ugotovitvijo obstoja upravičenih razlogov za opustitev cepljenja ni bil sprožen. Organ druge stopnje je v zvezi s pojasnilno dolžnostjo ugotovil, da je zdravnica cepiteljica večkrat tožnika osebno seznanila z namenom cepljenja in jima dala gradivo z informacijami o predpisanem cepljenju. Iz Standardnega postopka pred cepljenjem, objavljenega na spletni strani NIJZ, namreč izhaja, da mora zdravnik cepitelj pred cepljenjem staršem ob prvem sistematskem pregledu izročiti knjižico z informacijami za starše in pisno informacijo o bolezni ter posameznem cepljenju (pisno gradivo (letak) za predvideno cepljenje), ter dati ustno informacijo o predvidenem cepljenju, možnih neželenih učinkih po cepljenju in omogočiti vpogled v navodila za uporabo, ki je priložena cepivu, za več informacij pa napotiti na spletno stran NIJZ. Obveznost zdravnika cepitelja predložiti staršem navodila za uporabo, ki so priložena cepivu, niso obligatorna, dolžan pa je omogočiti vpogled vanje. Organ druge stopnje ugotavlja, da tožnika nista podala zahteve za vpogled obravnavanega navodila pri zdravnici, in meni, da je bila pojasnilna dolžnost ustrezno izpolnjena.

5Iz nadaljnjih ugotovitev je razvidno, da je organ prve stopnje tožnika seznanil, da zdravnica cepiteljica ni podala predloga za opustitev obveznega cepljenja otroka na Ministrstvo za zdravje. Organ druge stopnje je še pojasnil, da ni zakonske podlage za ugotavljanje zdravstvenega stanja otroka in njegovih družinskih članov ter zavrnil ugovore v zvezi z zatrjevanimi kršitvami 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

Povzetek tožbenih navedb

6Zoper odločbo organa prve stopnje sta tožnika vložila tožbo. Predlagata, naj sodišče samo odloči o zadevi oziroma naj odpravi izpodbijani akt in zadevo vrne v ponoven postopek. Priglasila sta stroške.

7Iz tožbenih navedb je razvidno, da je organ prve stopnje bistveno kršil pravila postopka, saj je v ponovljenem postopku bistveno presegel rok za izdajo nove odločbe v skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP.

8Tožnika menita, da organ prve stopnje tudi v ponovljenem postopku ni odpravil pomanjkljivosti, ki se nanašajo pojasnilno dolžnost in na oceno o tem, ali sta bila ustrezno seznanjena s cepivom ter razlogi in namenom obveznega cepljenja. Navajata, da je upošteval le zatrjevanje pediatrinje o izpolnitvi pojasnilne dolžnosti. Zato so bila po njunem mnenju kršena pravila postopka in nepravilno ugotovljeno dejansko stanje. Poudarjata, da niti organ druge stopnje ni odpravil nepravilnosti, saj se v zvezi s pojasnilno dolžnostjo sklicuje le na navedbe zdravnice, do navedb tožnikov pa se do njih vsebinsko ne opredeli.

9V nadaljevanju tožnika navajata, da je pediatrinja zagotovila zgolj informacije glede bolezni, v zvezi s katerimi naj bi bil njun otrok cepljen, nekaj splošnih informacij o cepivih v obliki letakov in spletnih naslovov. Navodil proizvajalcev cepiv, iz katerih izhajajo pomembne informacije, nista prejela, sta jih pa našla na spletu. Iz navodil cepiva INFANRIX-IPV+Hib povzemata, v katerih primerih se otrok ne sme cepiti, ter poudarjata, da lahko nepoznavanje in neupoštevanje teh opozoril pusti hude posledice na otrokovem zdravju. Trdita, da tovrstnih informacij pred cepljenjem nista prejela. Menita, da so zdravniki cepitelji staršem dolžni izročiti navedena navodila kot pomemben del celovitega informiranja pacientov. Poudarjata, da so informacije o cepivih in cepljenju, ki jih starši prejmejo od zdravnika pred cepljenjem, bistveno pomanjkljive, saj prikazujejo le pozitivne lastnosti cepiv, zamolčijo pa pomembna dejstva, kot so alergenost, karcinogenost in toksičnost sestavine cepiva, kontraindikacije ter stranske učinke in posebna opozorila proizvajalca. Trdita, da lahko zato pride do hude okvare otrokovega zdravja ali celo njegove smrti. Dodajata, da s strani zdravstvenega osebja nista bila deležna skoraj nikakršnih pojasnil, zaradi česar predlagata, da sodišče ugotovi kršitev 20. člena Zakona o pacientovih pravicah (v nadaljevanju ZPacP).

10Tožnika še poudarjata, da sta s tem, ko sta pediatrinjo, inšpektorja in ministrstvo za zdravje opozarjala na otrokovo osebno in družinsko anamnezo otroka, njegove bolezni in druge razloge za opustitev cepljenja (bolezni nezdružljive s cepljenjem in alergije na sestavine cepiva), štela, da sta podala predlog za opustitev cepljenja.

Povzetek odgovora na tožbo

11V odgovoru na tožbo se tožena stranka sklicuje na razloge prvostopenjske in drugostopenjske odločbe. Predlaga zavrnitev tožbe.

12V zvezi z navedbami o kršitvah upravnega postopka zaradi dolgega odločanja, tožena stranka ugotavlja, da tožnika nista vložila ponovne zahteve za izdajo odločbe in tožbe v upravnem sporu zaradi molka organa.

13Tožena stranka nasprotuje navedbam glede domnevno pomanjkljive pojasnilne dolžnosti zdravnice cepiteljice v skladu z ZPacP in se sklicuje na odločbo organa druge stopnje. Meni, da so bile nepravilnosti v ponovljenem postopku odpravljene, saj je organ druge stopnje z dopisom seznanil tožnika, da imata pravico podati pisno izjavo o navedbah zdravnice cepiteljice, ki jima jo je posredoval.

14V nadaljevanju se tožena stranka ne strinja z navedbo, da je bila v postopku kršena pravica pacienta iz 20. člena ZPacP. Ob sklicevanju na Standarde postopka pred cepljenjem meni, da ni obligatorna obveznost zdravnika cepitelja predložiti staršem navodila za uporabo, ki so priložena cepivu, dolžan je le omogočiti vpogled v navedena navodila. Po podatkih upravnega spisa pa tožnika nista podala zahteve za vpogled v navodila.

15Poleg tega tožena stranka opozarja, da zdravnica cepiteljica ni podala predloga za opustitev obveznega cepljenja. Predloga pa nista podala niti tožnika, kljub temu da sta bila večkrat seznanjena s to pravico. Zato tožna stranka zavrača navedbe, da nista bila poučena o obliki vloge.

16Sodišče je odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov, saj sta se stranki pisno odpovedali glavni obravnavi (279.a člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

Presoja tožbe

K I. točki izreka:

17Tožba ni utemeljena.

18Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Zato se sklicuje na njene razloge (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), v zvezi s tožbenimi navedbami, na katere je vezano glede preizkusa dejanskega stanja (prvi odstavek 20. člena ZUS-1), pa dodaja:

19V obravnavani zadevi je predmet spora ukrep zdravstvenega inšpektorja, ki temelji na 8. točki prvega odstavka 47. člena ZNB in 18. člena Zakona o zdravstveni inšpekciji (v nadaljevanju: ZZdrI).

20Obvezno cepljenje proti nalezljivim boleznim, predpisano v prvem odstavku 22. člena ZNB, je eden izmed ukrepov iz 10. člena ZNB za preprečitev vnosa in širjenja ter obvladovanje nalezljivih bolezni. Prva alineja prvega odstavka 22. člena ZNB jasno in nedvoumno določa obvezno cepljenje proti hemofilusu influence b, davici, tetanusu, oslovskemu kašlju, otroški paralizi, ošpicam, mumpsu, rdečkam in hepatitisu B. Obravnavanega obveznega cepljenja pa ni treba izvesti, kadar Ministrstvo za zdravje z odločbo, izdano v posebnem postopku, ki je urejen v 22.a do 22.č členu ZNB, ugotovi, da so izpolnjeni predpisani pogoji, na podlagi katerih se obvezno cepljenje opusti.

21Zakonodajalec je s sprejemom ukrepa obveznega cepljenja ravnal v skladu z dolžnostjo, določeno v 51. členu Ustave RS, da se vsem, še posebej otrokom, zagotovi najvišja možna stopnja zdravja. Z določitvijo obveznega cepljenja je izhajal iz tega, da je zagotovitev zdravja celotne populacije pomembnejša vrednota od bolnikove pravice odločati o samem sebi. Stališču zakonodajalca je pritrdilo tudi Ustavno sodišče RS v odločbi št. U-I-127/01 z dne 12. 2. 2004, s katero je presodilo, da je obvezno cepljenje primeren ukrep in da določba prve alineje prvega odstavka 22. člena ZNB ni v neskladju z Ustavo RS. Tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) je v zadevi Vavřička in drugi proti Češki republiki z dne 8. april 2021, sprejelo stališče, da so obvezna cepiva legitimen cilj, če tako določi medicinska stroka (odstavek št. 272), ter da je uvedba obveznega cepljenja razumna odločitev v primerih, ko državni organi ocenijo, da zgolj priporočena imunizacija ne zadostuje za doseganje kolektivne imunosti (odstavek št. 288 sodbe).

22Obveznost cepljenja je v skladu z ustaljeno sodno prakso¹ obveznost, ki nastane že na podlagi samega zakona in ne na podlagi inšpekcijske odločbe. Namen inšpekcijskega postopka je namreč izvajanje nadzora nad spoštovanjem zakonov in drugih predpisov. Gre torej za proces ugotavljanja, ali zavezanec ravna v skladu s kogentnimi pravnimi normami, ki varujejo javni interes.² Cilj inšpekcijskega postopka je torej zagotoviti spoštovanje predpisov za naprej.³ Ob upoštevanju teh izhodišč je zdravstveni inšpektor tožnikoma naložil, da morata zagotoviti, da se opravi na predpisan način za mladoletnega otroka tožnikov manjkajoča obvezna cepljenja. V skladu s 1. členom ZZdrI zdravstvena inšpekcija zaradi varovanja javnega zdravja namreč opravlja inšpekcijski nadzor nad izvajanjem zakonov in drugih predpisov, ki urejajo med drugim tudi področje nalezljivih bolezni. V skladu s prvim odstavkom 18. člena ZZdrI pa mora inšpektor z odločbo odrediti odpravo nepravilnosti ali pomanjkljivosti, če pri opravljanju inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis, katerega izvajanje nadzoruje.

23Določba 47. člena ZNB daje zdravstvenemu inšpektorju pooblastilo, da z inšpekcijskim ukrepom, kakršen je bil odrejen tožnikoma, zagotovi izvajanje tega ukrepa, saj je skladno z 8. točko 47. člena ZNB inšpekcijski organ prve stopnje pristojen odrediti tudi vse druge predpisane splošne ali posebne ukrepe pri izvajanju nadzorstva nad preprečevanjem in obvladovanjem nalezljivih bolezni, ki niso izrecno navedeni v točkah od 1 do 7, medtem ko je po 12. točki prvega odstavka 15. člena ZZdrI pristojen, da odredi predpisane zdravstvene, protiepidemijske in druge ukrepe za preprečevanje in obvladovanje nalezljivih bolezni.

24V obravnavani zadevi je zdravstveni inšpektor izvajal nadzor nad izvrševanjem 22. člena ZNB, v skladu s katerim je, kot že navedeno, cepljenje obvezno. V postopku je ugotovil, da sta tožnika kršila obravnavano določbo ZNB, zato je izrekel ukrep, ki je predmet spora. Za izrek spornega ukrepa so pravno relevantne le tiste okoliščine, iz katerih je razvidno, da obvezno cepljenje ni bilo izvedeno, in da ni razlogov za opustitev celjenja.

25Sodišče je na podlagi tožbenih navedb, odgovora na tožbo in izpodbijane odločbe ugotovilo, da v obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da:

- je zdravnica cepiteljica obvestila organ prve stopnje o odklanjanju cepljenja;

- mladoletni otrok tožnikov ni bil cepljen proti hemofilusu influence b, davici, tetanusu, oslovskemu kašlju, otroški paralizi, ošpicam, mumpsu, rdečkam in hepatitisu B, to je nalezljivim boleznim, za katere je predpisano obvezno cepljenje;

- zdravnica cepiteljica ni ugotovila medicinskih kontraindikacij za odklanjanje cepljenja;

- zdravnica cepiteljica ni podala predloga za opustitev cepljenja;

- sta bila tožnika večkrat seznanjena s pravico podati predlog za opustitev obveznega cepljenja;

- tožnika formalnega predloga za opustitev cepljenja na predpisanem obrazcu nista podala.

26Ob upoštevanju dejstva, da mladoletni otrok tožnikov ni bil cepljen proti boleznim, za katere je predpisano obvezno cepljenje, in da se predpisanih pogojev (morebitnih kontraindikacij) za opustitev cepljenja ni ugotavljalo, ker formalni predlog za opustitev cepljenja ni bil podan, je tožena stranka v izpodbijani odločbi ugotovila vsa za obravnavano zadevo pravno relevantna dejstva, torej, da sta tožnika kršila 22. člen ZNB. Zato je na podlagi 8. točke prvega odstavka 47. člena ZNB in 12. točke prvega odstavka 15. člena ZZdrI utemeljena odreditev inšpekcijskega ukrepa. Povedano drugače, tožena stranka je z izpodbijano odločbo zgolj odredila spoštovanje 22. člena ZNB.

27Tožbene navedbe, da tožnika nista bila seznanjena z obliko predloga za opustitev cepljenja, s čimer tožnika smiselno zatrjujeta kršitev določb upravnega postopka, po presoji sodišča niso utemeljene. V skladu z drugim odstavkom 7. člena ZUP uradna oseba, ki glede na podano dejansko stanje izve ali sodi, da ima stranka v postopku podlago za uveljavitev pravice, stranko na to opozori. Gre za dolžnost opozorila na uveljavljanje druge materialne pravice, in sicer namesto ali poleg tiste, ki je predmet upravnega postopka.⁴ Po presoji sodišča kršitev 7. člena ZUP ni podana, saj iz podatkov upravnega spisa izhaja, da sta bila tožnika večkrat opozorjena, da imata možnost vložiti predlog za opustitev cepljenja.

28Ob zavedanju, da utegnejo biti posledice morebitnih stranskih učinkov cepljenja resne, sodišče poudarja, da izpodbijana odločba zdravstvenega inšpektorja ni ovira za vložitev predloga za opustitev cepljenja, ki ga lahko tožnika v skladu s petim odstavkom 22.a člena ZNB vložita na predpisanem obrazcu pri pristojnem Ministrstvu za zdravje (osmi in deveti odstavek 22.a člena ZNB). ZNB v 22.a do 22. č členu namreč v zvezi s predlogom za opustitev cepljenja ne določa časovnih omejitev in načina ravnanja, če je bil postopek inšpekcijskega nadzora že začet ali zaključen. Institut opustitve cepljenja vpliva le na izvrševanje odločbe in ne na njeno pravilnost.⁵

29V zvezi s tožbeno navedbo, da je bil podan predlog za opustitev cepljenja s tem, ko sta tožnika v obravnavanem postopku opozorila na otrokovo osebno in družinsko anamnezo in druge razloge za opustitev cepljenja, je po presoji sodišča podana prekluzija v skladu s 52. členom ZUS-1. V pritožbi zoper izpodbijano odločbo sta tožnika namreč izrecno navedla, da nista imela možnosti vložitve predloga (stran 3 pritožbe z dne 28. 2. 2018), medtem ko v tožbi nasprotno navajata, da štejeta, da je bil predlog na navedeni način podan. Gre torej za novo dejstvo, pri čemer pa tožnika z ničemer ne pojasnita, zakaj tega dejstva nista navajala že v postopku izdaje upravnega akta.

30Vrhovno sodišče je v zadevi I Up 183/2004 z dne 27. 1. 2004 sprejelo stališče, da neizvršena zakonsko predpisana pojasnilna dolžnost ni razlog za izpodbijanje ukrepa zdravstvenega inšpektorja. Zato so po presoji sodišča nebistvene tožbene navedbe v zvezi s pojasnilno dolžnostjo iz 20. člena ZPacP, ki se nanašajo na nepopolno ugotovitev dejanskega stanja in kršitve določb postopka. Morebitne kršitve pojasnilne dolžnosti so namreč relevantne v postopku opustitve cepljenja, v katerem se ugotavlja, ali so podane kontraindikacije (pojasnilna dolžnost vpliva na ugotavljanje morebitnih kontraindikacij). Vrhovno sodišče je namreč že večkrat sprejelo stališče, da pojasnilna dolžnost zavezuje tako otrokovega zdravnika, kadar ta izvaja cepljenje, kot tudi strokovno komisijo, da svoje strokovno mnenje na ustrezen način obrazloži.

31V zvezi s pojasnilno dolžnostjo sodišče še dodaja, da je ESČP v zadevi Vavřička in drugi proti Češki republiki opozorilo na pomen pojasnilne dolžnosti zdravnika, pri čemer je poudarilo, da morajo biti navodila o cepljenju jasna in vsem dostopna, postopki za ugotavljanje razlogov za opustitev cepljenja in varnosti cepiv ter nadzor nad njihovo uporabo pa redni in učinkoviti (odstavek št. 252 do 256).

32Po presoji sodišča v obravnavani zadevi ni podana kršitev določb postopka zaradi dolgotrajnega odločanja v ponovljenem postopku, saj je 30 dnevni rok iz tretjega odstavka 251. člena ZUP po svoji pravni naravi instrukcijski rok. Gre namreč za rok, ki velja za organ, ki mora v določenem času opraviti določeno dejanje v postopku. Prekoračitev tovrstnih rokov pa po ustaljeni sodni praksi in pravni teoriji na nadaljnji potek postopka ne vpliva, kolikor zakon izrecno ne določa drugače. To pomeni, da zamuda nima neposrednih zakonskih posledic in ne pomeni bistvene kršitve pravil postopka.

33Ker je iz zgoraj navedenih razlogov odločitev tožene stranke pravilna, je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

K II. točki izreka:

34Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

¹ Sodba Vrhovnega sodišča RS I Up 58/2003 z dne 20. 9. 2006, sodba Vrhovnega sodišča RS I Up 413/2003 z dne 28. 5. 2003.
² Polonca Kovač et al., Inšpekcijski nadzor: razprave, sodna praksa in komentar zakona, Uradni list RS, Ljubljana, 2016, str. 184.
³ Prav tam, str. 46.
⁴ Erik Kerševan et al., Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list RS, Ljubljana, 2020, str. 115.
⁵ Podrobneje glej Polonca Kovač et al., Inšpekcijski nadzor: razprave, sodna praksa in komentar zakona, Uradni list RS, Ljubljana, 2016, str. 42-43.