UPRS Sodba in sklep I U 1710/2018-17

I. Tožba zoper sklep Ministrstva za notranje zadeve številka 213-1749/2007-59 (1323-01) z dne 5. 7. 2018 se zavrne.

II. Tožba zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve številka 213-1749/2007-54 (1323-01) z dne 24. 5. 2018 se zavrže.

III. Zahteva tožnika za povrnitev stroškov se zavrne.

1Tožena stranka je z uvodoma navedenim sklepom zavrgla pritožbo zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve št. 213-1749/2007/54 z dne 24. 5. 2018 (1. točka izreka) in ugotovila, da v postopku izdaje odločbe niso nastali posebni stroški (2. točka izreka).

2V obrazložitvi navaja, da je tožnik kljub pravnemu pouku v odločbi, da pritožba ni dovoljena, vložil pritožbo zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve št. 213-1749/2007/54 z dne 24. 5. 2018 (v nadaljevanju: odločba o zavrnitvi razveljavitve klavzule), s katero je zavrnilo zahtevek tožnika za razveljavitev klavzule dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti na odločbi št. 0011/3-XVII-137.319 z dne 24. 12. 1991 (v nadaljevanju: Odločba o odvzemu državljanstva). Pojasnila je, da je pravica do pritožbe v upravnem postopku določena v 13. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Ugotovila je, da je odločbo izdalo Ministrstvo za notranje zadeve, torej tožena stranka. Navaja, da tretji odstavek 180.a člena ZUP, ki omogoča pritožbo zoper zavrnitev zahtevka za izdajo potrdila oziroma druge listine iz 179. in 180. člena ZUP, ni specialna določba v primerjavi z določbo 13. člena ZUP in ne more biti podlaga za sklep, da je zakonodajalec s tem predpisal, da je zoper odločitev ministrstva glede zavrnitve zahteve za izdajo potrdila oziroma druge listine možna pritožba, o kateri odloča vlada. To bi morala določati specialna določba v ZUP v zvezi z izdajanjem potrdil, ki jih izdajajo ministrstva. Menilo je, da je podobno stališče sprejelo tudi Upravno sodišče RS v zadevi I U 1451/2015 z dne 16. 2. 2017.

3Tožnik vlaga tožbo zaradi zmotne ugotovitve dejanskega stanja in nepravilne uporabe materialnega prava. Navaja, da je v skladu s tretjim odstavkom 180.a člena ZUP zoper molk organa ali zoper negativno odločbo dovoljena pritožba. Meni, da ta določba v skladu z zakonom dovoljuje pritožbo, kot to zahteva tretji odstavek 13. člena ZUP. Ne strinja se s stališčem tožene stranke, da tretji odstavek 180.a člena ZUP ni specialna določba v primerjavi s 13. členom ZUP. V skladu s prvim odstavkom 13. in prvim odstavkom 229. člena ZUP ima stranka pravico do pritožbe zoper vsako odločbo, izdano na prvi stopnji. Izjemo predstavlja tretji odstavek 13. člena ZUP, v skladu s katerim je pravica do pritožbe v zvezi z nekaterimi posameznimi instituti upravnega prava v ZUP tudi dodatno izrecno dovoljena. Tak je po tožnikovem mnenju obravnavani primer pritožbe zoper odločbo organa, s katero je zavrnil zahtevek za izdajo potrdila oziroma druge listine iz 179. in 180. člena ZUP, ki je izrecno dovoljena z določbo tretjega odstavka 180.a člena ZUP. Gre za specialno določbo, ki bi morala biti v obravnavani zadevi uporabljena. Sklicuje se na sklep Vrhovnega sodišča I Up 202/2021 z dne 5. 12. 2012. Dodaja, da se sodba Upravnega sodišča opr. št. I U 1451/2015 z dne 16. 2. 2017 nanaša na bistveno drugačno zadevo. Dodatno podaja navedbe glede utemeljenosti zahteve za razveljavitev klavzule dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Navedeno klavzulo na Odločbi o odvzemu državljanstva naj bi bilo treba v skladu s 180.a členom ZUP razveljaviti, saj Odločba o odvzemu državljanstva tožniku nikoli ni bila vročena, prav tako mu državljanstvo ni moglo veljavno prenehati z objavo v Uradnem listu. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijano odločbo o zavrnitvi razveljavitve klavzule ter sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 213-1749/2007/59 z dne 5. 7. 2018 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) odpravi ter razveljavi klavzula dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti na Odločbi o odvzemu državljanstva. Podredno predlaga, naj se izpodbijani sklep odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek. Priglaša stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izdanem sklepu in razlogih zanj. Predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

5Tožnik je vložil še pripravljalno vlogo.

K I. točki izreka:

6Tožba ni utemeljena.

7Med strankama ni sporno:

- da je bila izdana odločba št. 0011/3-XVII-137.319 z dne 24. 12. 1991, s katero je bilo tožniku odvzeto državljanstvo,

- da je bila izdana klavzula dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti na navedeni odločbi,

- da je tožnik dne 30. 3. 2018 vložil zahtevo za razveljavitev te klavzule zaradi domnevne napake pri vročanju,

- da je dne 24. 5. 2018 Ministrstvo za notranje zadeve (sedaj tožena stranka) izdala odločbo št. 213-1749/2007-54 (1323-01), s katero je zavrnila tožnikov zahtevek za razveljavitev te klavzule.

8V obravnavani zadevi je sporno, ali ima tožnik pravico do pritožbe zoper odločbo tožene stranke, s katero je zavrnila zahtevek za razveljavitev klavzule (potrdila) dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti na Odločbi o odvzemu državljanstva. S tem v zvezi je med strankama sporno, ali je tretji odstavek 180.a člena ZUP specialna določba glede na tretji odstavek 13. člena ZUP.

9Pravico do pritožbe v upravnem postopku določa 13. člen ZUP, ki je umeščen v prvo poglavje prvega dela ZUP, kjer so urejena temeljna načela. V skladu s tretjim odstavkom 13. člena ZUP je dovoljena pritožba samo v primeru, da tako določa zakon, kadar je za odločanje na prvi stopnji pristojno ministrstvo. V zakonu mora biti tudi določeno, kdo o pritožbi odloča. V skladu z drugim odstavkom 230. člena ZUP je dovoljena pritožba zoper odločbo, ki jo izda na prvi stopnji ministrstvo, samo takrat, kadar je to določeno z zakonom. Takšen zakon mora določiti tudi, kateri organ je pristojen za odločanje o pritožbi, sicer o pritožbi odloča vlada.

10Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča RS¹ ima klavzula dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti, ki jo izda organ na zahtevo stranke ali organa, po izrecni določbi petega odstavka 225. člena ZUP naravo potrdila v smislu 180. člena ZUP, to je listine, o kateri upravni organ ne vodi uradne evidence, in če zakon tako določa. Kot tako jo je mogoče uporabiti za dokaz obstoja tega dejstva. Potrdilo nikoli ne pridobi lastnosti dokončnosti in pravnomočnosti, saj omenjeni značaj pridobijo samo upravni akti, s katerimi se odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika in katerih zakonitost se ob odsotnosti drugega sodnega varstva presoja v upravnem sporu (157. člen Ustave).

11Postopek za izdajo potrdil oziroma drugih listin o dejstvih, o katerih se ne vodijo uradne evidence, je natančno (in izključno) določen v določbah 179. do 180.a člena ZUP. V tretjem odstavku 180.a člena ZUP določa, da je dovoljena pritožba, če državni organ zavrne zahtevo za izdajo potrdila oziroma če potrdila ne izda. Če stranka na podlagi dokazov, s katerimi razpolaga, zatrjuje, da potrdilo oziroma druga listina, ki ji je bila izdana na podlagi 179. ali 180. člena tega zakona, ni v skladu s podatki iz uradne evidence, lahko zahteva spremembo potrdila oziroma druge listine. Organ mora v roku 15 dni izdati spremenjeno potrdilo oziroma drugo listino oziroma odločbo, s katero zavrne zahtevek za spremembo oziroma za novo potrdilo ali drugo listino, molk organa pa se šteje za negativni upravni akt.

12V obravnavani zadevi tožnik ni zahteval spremembe (npr. z ugotovitvijo drugega datuma pravnomočnosti) izdanih potrdil o pravnomočnosti zaradi neskladnosti s podatkom iz uradne evidence, niti ni zahteval novih potrdil o pravnomočnosti Odločbe o odvzemu državljanstva (npr. zaradi okoliščin, nastalih po izdaji prejšnjih potrdil). Na podlagi navedb, da Odločba o odvzemu državljanstva ni bila pravilno vročena, je, kot je pravilno ugotovila tožena stranka v odločbi o zavrnitvi razveljavitve klavzule, predlagal razveljavitev že izdane klavzule o dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti iz razloga, ker je podana absolutna ovira za nastop pravnomočnosti. Vrhovno sodišče RS je v zadevi I Up 134/2020 z dne 25. 11. 2020 že sprejelo stališče, da „za zahtevo po razveljavitvi obstoječih potrdil o pravnomočnosti v ZUP ni podlage, saj navedeni zakon ne pozna instituta razveljavitve potrdila in ga ne ureja niti smiselno, npr. z določitvijo dolžnosti organa, da poleg potrdil o pravnomočnosti izdaja še potrdila o nepravnomočnosti odločb“. Glede na to, da ZUP ne ureja razveljavitve obstoječih potrdil o pravnomočnosti, v obravnavani zadevi tretji odstavek 180.a člena ZUP² ni relevanten, saj se nanaša na izdajo potrdila oziroma odločbo o zavrnitvi zahteve za izdajo potrdila, ne pa na razveljavitev že obstoječega potrdila (klavzule). Med strankama pa ni sporno, da je o razveljavitvi že izdane klavzule odločalo pristojno ministrstvo, ki je pravilno v skladu s tretjim odstavkom 13. člena ZUP v pravnem pouku navedlo, da zoper odločbo št. 213-1749/2007-54 (1323-01) z dne 24. 5. 2018 o (ne)razveljavitvi klavzule ni pritožbe, saj je v primeru, kot je obravnavani, dovoljena pritožba le, če tako določa zakon. Ker ZUP ne ureja instituta razveljavitve že obstoječega potrdila (v konkretnem primeru razveljavitve klavzule o dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti), tudi izrecno ne določa, da je zoper odločitev ministrstva dovoljena pritožba. To logično pomeni, da tožnik pritožbe v obravnavni zadevi nima. Iz navedenega razloga pa sodišče tudi ni presojalo razmerja specialnosti med tretjim odstavkom 13. člena in tretjih odstavkom 180.a člena ZUP.

13Sklep Vrhovnega sodišča I Up 202/2012 z dne 5. 12. 2012, na katerega se sklicuje tožnik, z vidika pravice do pritožbe ni primerljiv, saj je bila v navedeni zadevi predmet presoje pravica do pritožbe zoper zavrnitev zahteve za izdajo potrdila, v obravnavani zadevi pa je predmet spora pravica do pritožbe v zvezi z razveljavitvijo že obstoječega potrdila. Prav tako ni primerljiva sodba I U 1451/2015 z dne 16. 2. 2017, na katero se sklicuje tožena stranka v izpodbijanem sklepu, saj se nanaša na pravico do pritožbe zoper sklep o dovolitvi obnove, izdan po uradni dolžnosti, kar pa ni predmet presoje v obravnavani zadevi.

14Sodišče še dodaja, da obstoj klavzule dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti tožniku ne onemogoča uveljavljanja pravnih sredstev zoper Odločbo o odvzemu državljanstva in zatrjevanja, da so ta sredstva pravočasna³. Navedena klavzula je namreč zgolj dokaz, ki ima enako dokazno moč kot javne listine. V skladu s 171. členom ZUP pa je dovoljeno dokazovati, da so v taki listini dejstva neresnično potrjena (npr. da odločba ni pravnomočna, saj vročitev ni bila (pravilno) opravljena).

15Ker je glede na navedeno izpodbijani sklep zakonit, vendar iz drugih razlogov, tožba pa neutemeljena, jo je sodišče na podlagi 3. točke drugega odstavka 63. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUS-1) zavrnilo.

16Sodišče je v zadevi odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in toženo stranko nesporno.

K II. točki izreka:

17Tožba ni dovoljena.

18Tožnik v tožbenem zahtevku predlaga tudi, naj sodišče izpodbijano odločbo o zavrnitvi razveljavitve klavzule odpravi in razveljavi klavzulo dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti na Odločbi o odvzemu državljanstva.

19Sodišče je o tožbi zoper odločbo o zavrnitvi razveljavitve klavzule že odločilo s sklepom opr. št. I U 1447/2018-24 z dne 15. 7. 2020, s katerim je tožbo zavrglo. Sklep je postal pravnomočen 25. 8. 2020. Sodišče ugotavlja, da so bile stranke postopka v zadevi I U 1447/2018 iste kot v obravnavani zadevi, predmet presoje pa je bil isti upravni akt (to je odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 213-1749/2007/54 (1323-01) z dne 24. 5. 2018). Ker pa zavrženje tožbe ne pomeni odločitve o zadevi v smislu 8. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, lahko tožnik tožbo ob izpolnjevanju procesnih predpostavk vloži ponovno⁴. V skladu z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1 je sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka dolžno paziti na obstoj procesnih predpostavk tožbe, določenih v prvem odstavku 36. člena ZUS-1.

20Po prvem odstavku 28. člena ZUS-1 je treba tožbo vložiti v tridesetih dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek. V obravnavani zadevi je bil postopek končan z odločbo o zavrnitvi razveljavitve klavzule, za katero sodišče na podlagi predloženih upravnih spisov ugotavlja, da je bila tožnici vročena v ponedeljek 28. 5. 2018. Od naslednjega dne, torej od 29. 5. 2018, je treba šteti začetek tridesetdnevnega roka za vložitev tožbe v upravnem sporu, ki se je iztekel v sredo 27. 6. 2018.

21Iz podatkov sodnega spisa je razvidno, da je tožnik tožbo vložil šele v sredo, 8. 8. 2018, zaradi česar je tožba glede na prekluzivni tridesetdnevni rok vložena prepozno. Sodišče tožniku pojasnjuje, da prekluzivnega roka za vložitev tožbe v upravnem sporu ni mogoče podaljšati.

22Na podlagi navedenega je sodišče tožbo v skladu z določbo 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 s sklepom zavrglo kot prepozno.

K III. točki izreka:

23Odločitev o tožnikovih stroških postopka temelji na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže. Tožnik je stroške postopka priglasil v tožbenem zahtevku. Tožena stranka stroškov postopka ni priglasila, zato je sodišče odločilo le o stroških postopka tožnika. Ker je sodišče tožbo zoper izpodbijano odločbo zavrglo in to isto tožbo zoper izpodbijani sklep zavrnilo, tožnik v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi svoje stroške postopka; zato je sodišče tožnikov zahtevek za povrnitev stroškov postopka zavrnilo.

¹ Glej VSRS sklep X DoR 14/2020-3 z dne 3. 6. 2020, VSRS sklep I Up 35/2016 z dne 8. 6. 2016, VSRS sklep I Up 202/2012 z dne 5. 12. 2012.
² V skladu s tretjim odstavkom 180.a člena ZUP je dovoljena pritožba, če organ zavrne zahtevo za izdajo potrdila ali druge listine iz 180. člena oziroma odločbe iz drugega odstavka 180.a člena ZUP v zakonsko predpisanem roku.
³ Enako tudi sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 134/2020 z dne 25. 11. 2020, tč.15.
⁴ Erik Kerševan, et al.: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 246.