UPRS Sodba I U 426/2019-26

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Dosedanji potek postopka

1Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju toženka) je z izpodbijanim sklepom predlog za izrek ničnosti Uredbe o koncesiji za graditev žičnic med Bohinjsko Bistrico, Ravnami in Sedlom pod Malim Vrhom ter Slatnikom v Bohinjski Bistrici (v nadaljevanju Uredba) in predlog za izrek ničnosti odločbe o podelitvi koncesije, št. 01405-3/2012/4, z dne 23. 8. 2012 zavrgla (1. in 2. točka izreka) ter odločila, da ni stroškov postopka (3. točka izreka). Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je toženka Uredbo, ki je podzakonski splošni pravni akt, s katerim se podrobneje izpeljuje in konkretizira zakon, sprejela po zakonodajnem postopku. Izdana je bila na podlagi določbe drugega odstavka 26. člena Zakona o žičniških napravah za prevoz oseb (v nadaljevanju ZŽNPO). Z njo pa se ne odloča o konkretni pravici, obveznosti in pravni koristi posameznika v konkretni upravni zadevi, ki je bistvena vsebina upravnega postopka. Zato se v obravnavani zadevi ne more uporabiti Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in se Uredbe ne more izreči za nično. Ker ne gre za upravno stvar, se predlog za izrek ničnosti Uredbe zavrže v skladu s 1. točko prvega odstavka 129. člena ZUP.

Iz obrazložitve nadalje izhaja, da je Ministrstvo za infrastrukturo in prostor na podlagi določb 28. člena ZŽNPO in 4. člena Uredbe objavilo javni razpis za podelitev koncesije za graditev žičniških naprav med Bohinjsko Bistrico in Sedlom pod Malim Vrhom ter Slatnikom v Bohinjski Bistrici. Stranke v postopku javnega razpisa so lahko le vlagatelji ponudb. V 1. členu Uredbe so sicer navedena zemljišča, na katerih se predvideva podelitev koncesije, vendar v fazi javnega razpisa urejeno oziroma pridobljeno lastništvo in druge stvarne pravice na zemljiščih niso pogoj za udeležbo oziroma prijavo na razpis. Lastniki zemljišč torej v fazi pridobitve koncesije niso stranke postopka oziroma se v tej fazi postopka v njihove pravice in pravne koristi ne posega oziroma jim pravne podlage za utemeljitev pravnega interesa ne dajeta ne ZŽNPO ne Uredba. Tožnika nista stranki v postopku in nista aktivno legitimirana za vložitev predloga za izrek ničnosti citirane odločbe o podelitvi koncesije (prvi odstavek 280. člena ZUP), saj ne varujeta pravne koristi, ki bi se varovala v tem postopku.

Povzetek bistvenih navedb v tožbi, odgovoru na tožbo in pripravljalnih vlogah

2Tožnika se z odločitvijo ne strinjata in vlagata tožbo, v kateri v bistvenem navajata, da je toženka 26. 4. 2012 izdala Uredbo, ki je med drugim koncesijski režim vzpostavila tudi na njunih nepremičninah s parc. št. ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... in ..., vse k. o. ... Uredba je bila sprejeta na podlagi ZŽNPO, ki v 25. členu določa, da lahko pristojni organ koncesijski akt sprejme šele po uveljavitvi prostorskega akta, ki omogoča umestitev žičniške naprave v prostor. To pa pri njenem sprejemu ni bilo spoštovano, saj tedaj in ob izdaji citirane odločbe o podelitvi koncesije veljavnega prostorskega akta, ki omogoča graditev žičniške naprave, ni bilo. Tožnika dalje navajata, da so zoper njiju tekli upravni postopki omejitve lastninske pravice, ki so sicer pravnomočno končani (UE ... je predlog za razlastitev oziroma omejitev njune lastninske pravice zavrnila, ker javna korist ni bila izkazana), vendar sta junija 2017 od koncesionarja ponovno prejela „ponudbo namesto razlastitve oziroma omejitve pravic“, zato štejeta, da izkazujeta pravni interes za podajo predloga za izrek ničnosti Uredbe in citirane odločbe o podelitvi koncesije. Dalje navajata, da je toženka avgusta 2012 s citirano odločbo o podelitvi koncesije 40-letno koncesijo podelila podjetju A. A. d. o. o., ki ni izpolnjevalo pogoja finančne in poslovne sposobnosti. Razpisnih pogojev pa ni izpolnjevalo niti podjetje B. B. d. o. o., ki je tedaj nastopalo kot vlagatelj. Po obširno utemeljevani oceni tožnikov je bila Uredba sprejeta v korist podjetja A. A. d. o. o., in ne v javno korist.

Tožnika dalje menita, da Uredba konkretno posega v njuno lastninsko pravico, saj so bile z njenim sprejemom njune citirane nepremičnine razvrednotene (njihova vrednost se je zmanjšala za 234.000,00 EUR oziroma 60 odstotkov), kar izhaja iz cenitvenega poročila cenilca C. C., št. H-190218-1, z dne 25. 2. 2019. Iz tega poročila sledi, da je Uredba omejila lastninsko pravico tožnikov na citiranih nepremičninah in prenesla njihovo upravljanje na tretjo osebo, s tem pa jima je bilo onemogočeno razpolaganje z njimi za čas trajanja podeljene koncesije, tj. 40 let. Nadalje menita, da bi bilo v obravnavanem primeru treba abstraktnost oziroma konkretnost Uredbe presojati „v luči in ob smiselni uporabi“ določb 58. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2). Iz določb tega člena namreč izhaja spoznanje zakonodajalca, da je sodno varstvo treba priznati tudi v primerih, ko abstraktni akt predstavlja pravni temelj za določitev pravic in obveznosti določene osebe, če ta izkaže, da ima ta abstraktni akt zanjo bistvene posledice. Če sodišče sodi, da Uredba ni konkretni akt, bi moralo tožnikoma tako sodno varstvo priznati ob smiselni uporabi določb 58. člena ZUreP-2. Tožnika trdita še, da izkazujta pravni interes za izpodbijanje Uredbe in citirane odločbe o podelitvi koncesije. Prav na podlagi slednje je namreč koncesionar z njima sprva skušal skleniti sporazum o ustanovitvi služnostne pravice, nato pa je bil proti njima sprožen postopek omejitve njune lastninske pravice na citiranih nepremičninah. Potrdilo o uvedenem postopku omejitve lastninske pravice pa je po določbah ZŽNPO služilo kot izkaz pravice graditi v postopku pridobivanja dovoljenja za gradnjo žičniških naprav. Navajata še, da sta na Ustavno sodišče vložila dve pobudi za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti določb ZŽNPO in Uredbe, ki pa ju je sodišče zavrglo, ker nista izkazala pravnega interesa oziroma ker je bilo njuno pravno sredstvo preuranjeno.

Sodišču predlagata, naj po izvedenih predlaganih dokazih izpodbijana sklepa odpravi oziroma spremeni tako, da njunima predlogoma za izrek ničnosti Uredbe in citirane odločbe o podelitvi koncesije ugodi ter ju izreče za nični, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka. Podredno predlagata, naj sodišče izpodbijana sklepa odpravi, zadevo vrne organu v ponovni postopek in toženki naloži povrnitev stroškov postopka.

3Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe iz razlogov, ki izhajajo iz izpodbijanega sklepa, št. 02100-10/2018/10, z dne 31. 1. 2019, in dodatno navaja, da niso izpolnjeni pogoji iz določb prvega odstavka 279. člena ZUP, na podlagi katerih bi se odločbo lahko izreklo za nično. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrže oziroma podrejeno zavrne, v obeh primerih pa tožnikoma naloži plačilo stroškov postopka.

4Tožnika v pripravljalni vlogi z dne 10. 5. 2019 prerekata toženkine navedbe v odgovoru na tožbo in ponavljata stališča iz tožbe, v pripravljalni vlogi z dne 22. 2. 2021 pa dodatno navajata, da je UE ... z odločbo, št. 352-18/2019, z dne 17. 12. 2020 pritrdila njunemu stališču, da je koncesijski akt iz leta 2012, sprejet pred ustreznim prostorskim aktom, neveljaven, ker je bil sprejet v nasprotju z določbami 25. in 26. člena ZŽNPO.

5Ministrstvo za infrastrukturo je 17. 6. 2021 sodišče obvestilo, da je bila v Uradnem listu RS, št. 94/21, objavljena Uredba o koncesiji za graditev žičnic v Bohinjski Bistrici, ki v 15. členu Uredbo razveljavlja.

Odločanje po sodniku posamezniku

6Sodišče je 4. 5. 2021 sprejelo sklep, da o zadevi odloča po sodniku posamezniku, in sicer iz razloga po tretji alineji drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Stranke postopka sestavi sodišča niso ugovarjale niti pisno pred glavno obravnavo niti na izrecno vprašanje sodnice na naroku za glavno obravnavo 24. 6. 2021.

Dokazni sklep

7Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo listine A3–A7, A9–A16, A18–A26 in A37–A38 ter listine v upravnem in sodnem spisu.

8Ostale predlagane dokaze je sodišče kot nepotrebne zavrnilo (drugi odstavek 287. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), saj je bilo dejansko stanje, potrebno za odločitev, razjasnjeno in pojasnjeno, ter njihova izvedba ne bi v ničemer vplivala ali mogla vplivati na odločitev sodišča v smislu, da bi bila ta drugačna, kot je pojasnjeno v nadaljevanju, zato bi nadaljnje izvajanje dokazov nasprotovalo načelu ekonomičnosti postopka.

9Sodišče je tako zavrnilo dokazne predloge tožnikov za vpogled v listine v spisu UE ..., št. 352-25/2013-9, za vpogled v zemljiško knjigo, za ogled na kraju samem, za postavitev izvedenca ustrezne stroke ter za zaslišanje tožnikov, saj je v obravnavani zadevi predmet upravnega spora odločitev toženke o zavrženju predlogov za izrek ničnosti Uredbe in odločbe o podelitvi koncesije, št. 01405-3/2012/4, z dne 23. 8. 2012 ter sodišče presoja le zakonitost te odločitve, in ne presoja, ali sta Uredba in citirana odločba o podelitvi koncesije nični. Tudi sicer pa med strankama postopka ni sporno, da sta tožnika lastnika citiranih nepremičnin in da so zoper njiju potekali postopki omejitve lastninske pravice na njih. Poleg tega je sodišče zavrnilo tudi dokazni predlog tožnikov za vpogled v sklep toženke z dne 6. 9. 2013 (A17), s katerim je ta v postopku razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice za gradnjo krožno-kabinskih žičnic ..., ... in ... v ... za zastopanje pooblastila Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, saj vsebina tega sklepa za obravnavani postopek ni pravno relevantna. Iz enakega razloga je sodišče zavrnilo tudi dokazne predloge tožnikov za vpogled v odprto pismo predsednici vlade z dne 3. 4. 2014 (A27), drugo odprto pismo predsednici vlade (A28), fotokopije pisma v Sobotni prilogi Dela z dne 19. 4. 2014 (A29), obvestilo KPK z dne 27. 9. 2018 (A30), dopisa Inšpektorata za javni sektor z dne 3. 7. 2015 in 30. 1. 2019 (A31 in A32), pismo predsedniku vlade z dne 4. 5. 2015 (A33), odgovor Ministrstva za infrastrukturo z dne 26. 5. 2015 (A35) in pismo predsedniku vlade z dne 26. 4. 2016 (A36).

K I. točki izreka

10Tožba ni utemeljena.

11V obravnavani zadevi je sporna odločitev toženke v izpodbijanem sklepu, da se zavržeta predloga tožnikov za izrek ničnosti Uredbe in za izrek ničnosti odločbe o podelitvi koncesije, št. 01405-3/2012/4, z dne 23. 8. 2012.

12V določbah prvega odstavka 279. člena ZUP je določeno, da se za nično izreče odločba: (1) ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku; (2) ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu; (3) ki je sploh ni mogoče izvršiti; (4) ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen ZUP), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila; (5) ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska, ali drugega nedovoljenega dejanja in (6) v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost. V določbah drugega odstavka istega člena pa, da se pod pogoji iz prvega odstavka tega člena lahko izreče za ničnega tudi sklep, če je bilo z njim odločeno o vsebinskih vprašanjih. V skladu z določbo prvega odstavka 280. člena ZUP se lahko odločba vsak čas izreče za nično po uradni dolžnosti ali na predlog stranke, državnega tožilca ali državnega odvetnika.

13Sodišče najprej ugotavlja, da je v tem upravnem sporu izpodbijan sklep, s katerim je toženka zavrgla predlog tožnikov za izrek ničnosti Uredbe in predlog tožnikov za izrek ničnosti odločbe o podelitvi koncesije, št. 01405-3/2012/4, z dne 23. 8. 2012, tj. sklep iz določbe drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Predmet upravnega spora je torej presoja zakonitosti formalnih odločitev v izpodbijanem sklepu ter zaključkov, na katerih odločitvi temeljita, tj. da o ničnosti Uredbe ni mogoče odločati v upravnem postopku (1. točka prvega odstavka 129. člena ZUP) in da tožnika ne izkazujeta aktivne legitimacije za uveljavljanje ničnosti navedene odločbe o podelitvi koncesije (prvi odstavek 280. člena ZUP, 43. člen tega zakona). Tudi če bi sodišče presodilo, da je izpodbijani sklep o zavrženju predlogov tožnikov nezakonit, ker je toženka nepravilno presodila o (ne)obstoju procesnih predpostavk, pa predmet tega upravnega spora ne bi mogla postati presoja, ali so podani razlogi za izrek ničnosti Uredbe in citirane odločbe o podelitvi koncesije (279. člen ZUP), saj o tem z izpodbijanim sklepom ni bilo odločeno. Vsebinska presoja predlogov za izrek ničnosti tako ne more postati predmet upravnega spora niti ob tem, ko tožnika s tožbo v upravnem sporu sama predlagata takšno ravnanje,¹ in bi sodišče, če bi samo odločilo o predlogih za izrek ničnosti Uredbe in odločbe o podelitvi koncesije (po predlogu za odločitev v sporu polne jurisdikcije po 65. členu ZUS-1), preseglo okvir predmetnega upravnega spora ter brez zakonske podlage odločilo o stvari iz upravne pristojnosti. Glede na navedeno se sodišče s tožbenimi navedbami, ki se na nanašajo na razloge za ničnost Uredbe in citirane odločbe o podelitvi koncesije, ni niti moglo ukvarjati.

14Tožnika v tožbi sicer navajata še, naj sodišče Uredbo presoja tudi ob smiselni uporabi določb 58. člena ZUreP-2. Sodišče (najprej) ugotavlja, da tožnika tožbe zoper Uredbo na podlagi določb 58. člena ZUreP-2 nista vložila. V zvezi s tem sodišče dodaja, da pa bi bila takšna tožba tudi sicer (očitno) prepozna, saj sta tožnika tožbo vložila šele 7. 3. 2019, Uredba pa se je uveljavila že 27. 4. 2012. V skladu z določbo četrtega odstavka 58. člena ZUreP-2 pa je rok za vložitev tožbe v upravnem sporu tri mesece od uveljavitve prostorskega izvedbenega akta. Tudi za drugačno, smiselno oziroma analogno uporabo določb 58. člena ZUreP-2 pri odločanju o predmetni tožbi, pa v pozitivnem pravu ni podlage - najprej že zato ne, ker tožba zoper Uredbo niti ni vložena.

Glede predloga za izrek ničnosti Uredbe

15Toženka je predlog za izrek ničnosti Uredbe zavrgla iz razloga po 1. točki prvega odstavka 129. člena ZUP, po kateri organ vlogo zavrže, če zadeva, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva. Sodišče se s toženko strinja, da o ničnosti Uredbe ni mogoče odločati v upravnem postopku. Uredba je glede na svoj 1. člen koncesijski akt, na podlagi katerega toženka podeli koncesijo za graditev žičnic na opredeljenih zemljiščih, določi v njej pogoje za pridobitev koncesije in postopek podelitve koncesije ter sklenitve koncesijske pogodbe itd.. Koncesijski akt je po svoji pravni naravi predpis (Vlade ali lokalne skupnosti)² in torej nima značilnosti upravne zadeve, kot je opredeljena v 2. členu ZUP, da je to odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava.

16Tožnika odločitvi in razlogovanju toženke ugovarjata in navajata, da je Uredba koncesijski režim vzpostavila tudi na njunih nepremičninah s parc. št. ..., ..., ..., ..., ..., .., ... in ..., vse k. o. ..., zato so bile le-te razvrednotene, proti njima pa so tekli tudi postopki omejitve njune lastninske pravice na teh nepremičninah. Po njunem mnenju zato izkazujeta pravni interes za vložitev predloga za izrek ničnosti Uredbe.

17Tak tožbeni ugovor pa mora sodišče zavrniti kot neutemeljen. Ob presoji, da o ničnosti Uredbe kot predpisa ni mogoče odločati v upravnem postopku, saj tudi iz 279. člena ZUP izhaja, da se za nično izrečeta odločba ali sklep, s katerim je odločeno o vsebinskih vprašanjih, če sta izdana v upravnem postopku, je vprašanje aktivne legitimacije za vložitev predloga za izrek ničnosti Uredbe (predpisa), ki je oprt na določbe 279. člena ZUP, brezpredmetno.

Glede predloga za izrek ničnosti koncesijske odločbe

18Predlog za izrek ničnosti odločbe o podelitvi koncesije, št. 01405-3/2012/4, z dne 23. 8. 2012, pa je toženka zavrgla iz razloga, ker tožnika ne izkazujeta aktivne legitimacije. Tožnika temu ugovarjata in navajata, da pravni interes za izrek ničnosti citirane odločbe o podelitvi koncesije izkazujeta, saj je koncesionar z njima sprva skušal skleniti sporazum o ustanovitvi služnostne pravice, nato pa je bil proti njima sprožen postopek omejitve njune lastninske pravice na citiranih nepremičninah.

19V zvezi z navedenim sodišče najprej ugotavlja, da je Ustavno sodišče v združenih zadevah Up-666/10-14, Up-1153/10-14 z dne 12. 5. 2011, razlogovalo, da se mora tudi aktivna legitimacija stranke iz prvega odstavka 280. člena ZUP presojati ob vložitvi predloga za izrek ničnosti, ne pa glede na morebitno priznanje tega statusa v že končanem prejšnjem postopku. Toženka sicer svojega razlogovanja izrecno na navedeno odločbo Ustavnega sodišča ni oprla, vendar je po presoji sodišča pravilno zaključevala, da aktivne legitimacije za predlog za izrek ničnosti odločbe o podelitvi koncesije tožnika ne izkazujeta tako glede na okoliščino, da nista bila stranki v postopku javnega razpisa za podelitev koncesije, kot tudi glede na okoliščino, da ne izkazujeta pravnega interesa (43. člen ZUP). Da tožnika nista bila stranki v postopku za podelitev koncesije, ni sporno. Tudi po mnenju sodišča pa tožnika ne izkazujeta pravnega interesa za vložitev predloga za izrek ničnosti citirane odločbe o podelitvi koncesije (smiselno 2. točka prvega odstavka 129. člena ZUP). Tožnika namreč v tožbi zatrjujeta (enako sta zatrjevala v predlogu za izrek ničnosti odločbe), da pravni interes izkazujeta, ker je koncesionar z njima na podlagi citirane odločbe o podelitvi koncesije sprva skušal skleniti sporazum o ustanovitvi služnostne pravice, nato pa je bil sprožen tudi postopek omejitve njune lastninske pravice na citiranih nepremičninah. S tem pa pravnega interesa po presoji sodišča tožnika ne moreta izkazovati. Prav nasprotno, navedeno kaže, da imata le dejanski (in bodoči) interes, da ne bi bili uvedeni postopki omejitve njune lastninske pravice. Dejanskega interesa pa v upravnem postopku ni mogoče uveljavljati. Pravno korist kot neposredno, na zakon ali drug predpis oprto osebno korist³ bosta tako tožnika izkazovala šele v morebitnem postopku, ki (če) bo voden zaradi omejitve njune lastninske pravice na nepremičninah v zvezi s podelitvijo koncesije.

20Na drugačno odločitev in presojo sodišča tudi ne more vplivati okoliščina, da je toženka v teku tega upravnega spora sodišče obvestila, da je v Uredbi o koncesiji za graditev žičnic v Bohinjski Bistrici, objavljeni v Uradnem listu št. 94/21 z dne 11. 6. 2021, določeno, da z njeno uveljavitvijo Uredba preneha veljati. Tožnika sta sicer na naroku za glavno obravnavo navajala, da navedeno kaže na to, da je toženka spoznala, da je bila Uredba nezakonita. Vendar na odločitev v tem upravnem sporu okoliščina prenehanja veljavnosti Uredbe ne more vplivati, saj je predmet presoje sodišča zakonitost odločitev toženke, da se zavržeta predloga tožnikov za izrek ničnosti Uredbe in odločbe o podelitvi koncesije, in ne zakonitost (same) Uredbe.

21Glede na obrazloženo je sodišče vse tožbene navedbe presodilo kot neutemeljene, ugotovilo pa tudi ni kršitev, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti; zato je tožbo na podlagi določb prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

K II. točki izreka

22Odločitev o stroškovnem zahtevku tožnikov in toženke temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

¹ Primerjaj 18. točko sklepa Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 117/2020 z dne 10. 2. 2021.
² Tako tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 5/2019 z dne 29. 5. 2019, tč. 7
³ Glej na primer 18. točko odločbe Ustavnega sodišča v zadevi U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011.