VSRS Sodba X Ips 121/2020

I. Revizija se zavrne.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške odgovora na revizijo v znesku 2,10 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka in četrtega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s I. točko izreka izpodbijane sodbe in sklepa tožbi ugodilo tako, da je odpravilo sklep Komisije za sprejem otrok v vrtec št. 6020-S-70/2020 z dne 10. 4. 2020 in odločbo Sveta Vrtca A. št. 900-300/2020-1 z dne 20. 5. 2020 in zadevo vrnilo toženima strankama v nov postopek, v katerem morata v roku 15 dni od prejema te sodbe sprejeti odločitev o vpisu in sprejemu tožnice v njune vzgojnovarstvene enote in o tem obvestiti tožničine starše. Hkrati je odločilo, da toženki pri ponovnem odločanju kot materialnopravne podlage za odločanje o vpisu in sprejemu tožnice ne smeta upoštevati prvega¹ in četrtega² odstavka 8. člena Odloka o pogojih in kriterijih ter postopku sprejema otroka v vrtec (Uradni vestnik Občine Domžale št. 4/09 in naslednji – v nadaljevanju Odlok). Z II. točko izreka je Upravno sodišče zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe, s III. pa odločilo o stroških tega postopka.

2Izpodbijana sodba temelji na presoji, da Zakon o vrtcih (v nadaljevanju ZVrt), na podlagi katerega je bil izdan Odlok, ne pooblašča občine ustanoviteljice vrtcev za določitev drugačnih oziroma dodatnih pogojev za vpis otrok v vrtec, kot jih določa ZVrt, pač pa zgolj za določitev kriterijev (20. in 20.b člen), po katerih se uvršča otroke na prednostni vrstni red, kadar je v vrtec vpisanih več otrok, kot je prostih mest. Po stališču Upravnega sodišča med te kriterije lahko sodi tudi stalno prebivališče otrok ali staršev, ne more pa občina z določitvijo stalnega prebivališča otrok in njihovih staršev kot dodatnega pogoja, ki iz zakona ne izhaja, onemogočiti otroku, da za vpis sploh kandidira. S tem v zvezi se sklicuje na 87. in 153. člen Ustave, po katerih s podzakonskim splošnim aktom ni dopustno samostojno odrejati pravic in obveznosti, in na 120. člen, po katerem mora biti zakon vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov. Na podlagi navedenega je presodilo, da sta določbi prvega in četrtega odstavka 8. člena Odloka nezakoniti in ju zato ni mogoče uporabiti (exceptio illegalis).

3Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 267/2020 z dne 26. 8. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali drugi odstavek 20.f člena Zakona o vrtcih občini daje zakonsko pooblastilo, da v svojem podzakonskem aktu (odloku) določi kot dodatni pogoj za vpis v vrtec, da ima otrok skupaj s starši ali z enim od staršev stalno prebivališče na območju občine?

4Toženi stranki (v nadaljevanju revidenta) sta na podlagi navedenega sklepa vložila revizijo, v kateri uveljavljata bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu in zmotno uporabo materialnega prava. Menita, da drugi odstavek 20.f člena ZVrt občino, v primeru enotnega vpisa v vrtce, pooblašča tudi za določitev pogojev za vpis v vrtce na območju občine, kar naj bi Upravno sodišče prezrlo. Upravnemu sodišču očitata, da jima je določalo kratke roke za odgovor na vloge tožeče stranke, za kar naj ne bi imelo pravne podlage ne v ZUS-1 ne v Zakonu o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Zaradi postopanja Upravnega sodišča, ki je o vseh zahtevkih odločilo na eni seji, naj bi bila Občina Domžale prikrajšana za izjavo o predmetni zadevi, saj da ni imela možnosti priglasiti stranske intervencije. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in tožbeni zahtevek (tako primarnega kot podrednega) zavrne kot neutemeljen, podrejeno, naj izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne v novo sojenje. Zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka. Predlagata še, naj se Občino Domžale obvesti o teku predmetnega revizijskega postopka in da naj se Občina Domžale priglasi kot stranska intervenientka, saj naj bi imela odločitev o zadevi neposredne pravne posledice zanjo, kot pristojni organ, ki je sprejel Odlok.

5Tožeča stranka v odgovoru na revizijo ugovarja predlogu revidentov glede stranske intervencije Občine Domžale, revizijskim navedbam o kršitvah pravil postopka in stališču revizije glede razlage 20.f člena ZVrt. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj revizijo zavrne in toženim strankam naloži plačilo stroškov postopka (za razmnoževanje listin in stroške pošte).

K I. točki izreka

6Revizija ni utemeljena.

7Vrhovno sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen ZPP. Glede na navedeno je revizijsko sodišče v tej sodbi odgovarjalo samo na dopuščeno vprašanje, ni pa se opredelilo do ostalih, v reviziji izpostavljenih vidikov (med drugim o rokih za odgovor na tožnikove vloge in o pravici do izjave Občine Domžale v zvezi s tem).

Okoliščine primera in sporna pravna podlaga

8Iz izpodbijane sodbe izhaja, da je tožničin oče v roku, določenem v skupnem javnem vpisu, vložil vlogo za sprejem revidentke v javni vrtec Občine Domžale s 1. 9. 2020 s šolskim letom 2020 do 2021 za 9 urni celodnevni program javnega vrtca. Komisija za sprejem otrok je to vlogo zavrgla, ker ni izpolnjen pogoj za sprejem otroka v vrtec iz prvega dostavka 8. člena Odloka, da ima otrok skupaj s starši ali z enim od staršev stalno prebivališče v Občini Domžale. Svet A. je kot drugostopenjski organ revidentkino pritožbo zavrnil.

9Med strankami ni sporno, da tožnica ne izpolnjuje omenjenega pogoja za sprejem v vrtec, sporno je, ali je imela Občina Domžale za določitev takega pogoja zakonsko podlago, kot jo zahtevata 87. in 153. člen Ustave. Upravno sodišče je z izpodbijano sodbo presodilo, da določbe ZVrt take zakonske podlage ne dajejo, revidenta pa menita, da Upravno sodišče pri tej presoji ni upoštevalo drugega odstavka 20.f člena ZVrt.

10Ta v drugem stavku določa, da enoten vpis v vrtce poteka na način, pod pogoji in po postopku, ki ga določi občina s svojim aktom v skladu z določbami tega zakona. Revidenta zato menita, da je že z jezikovno razlago mogoče ugotoviti, da daje ta določba občinam zakonsko pooblastilo za določitev pogojev za enoten vpis v vrtce. Zato ne vidita ovir, zaradi katerih občina ne bi smela določiti dodatnega pogoja za vpis v vrtec, da ima otrok skupaj s starši ali enim izmed njih stalno prebivališče na območju občine. Menita, da je tak pogoj tudi racionalen in utemeljen, saj je občina kot ustanoviteljica tista, ki revidentki financira v visokem deležu.

11Tožnica pa meni, da take razlage določb ZVrt ne omogočajo ne jezikovna ne sistematična in ne teleološka razlaga 20.f člena ZVrt. Vprašanje financiranje vrtcev s strani občin pa da ni v zvezi z metodo pravne razlage in da so viri financiranja vrtcev različni.

Presoja Vrhovnega sodišča

12Šesta alineja drugega odstavka 21. člena ZLS med izvirne naloge občine uvršča pospeševanje službe za predšolsko varstvo, kar pomeni, da sodi področje predšolske vzgoje, razen določanja vsebine programov, v občinsko pristojnost. Prvi odstavek 41. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI) pa določa, da javne vrtce ustanavlja lokalna skupnost.³

13V okviru urejanja lokalnih javnih zadev ima občina sicer pravico izdajati predpise, s katerimi normativno ureja pravna razmerja (prvi odstavek 140. člena Ustave). Vendar tudi za občinske predpise velja, da ne smejo biti v neskladju z Ustavo in zakoni (tretji odstavek 153. člena Ustave). Kot izhaja tudi iz stališč Ustavnega sodišča⁴ občine pravnih razmerij ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami, v primeru, da zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa ne smejo preseči tega pooblastila. Pooblastilo občini, da normativno uredi določena vprašanja, je lahko splošnejše ali določnejše, kar izhaja iz dejstva, da so nekatera področja javnih zadev pretežno primerna za urejanje na lokalni ravni, pri drugih pa je delež odločitev, ki predstavljajo lokalne javne zadeve, manjši. V vsakem primeru je treba z razlago zakona ugotoviti, kako široko polje normativnega odločanja je zakonodajalec prepustil občini.⁵

14Po 10. členu Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI) se programi na področju vzgoje in izobraževanja tudi za predšolske otroke opredeljeni kot javna služba. Za opravljanje javne službe na področju predšolske vzgoje se organizira javna mreža vrtcev, ki mora omogočiti staršem in otrokom dostopnost in izbiro programa za predšolske otroke (11. člen ZOFVI). Vpis in sprejem otrok v vrtec pa ureja 20. člen ZVrt.

15Tako drugi odstavek 20. člena ZVrt določa, da vrtec lahko sprejme otroka, ko je dopolnil starost najmanj 11 mesecev, če starši ne uveljavljajo več pravice do starševskega dopusta v obliki polne odsotnosti z dela. Drugih pogojev za sprejem otroka v vrtec ZVrt ne določa ne v tem ne v drugih členih. Predvideva pa določitev kriterijev za sprejem otrok v vrtec, če je v vrtec vpisanih več otrok, kakor je v vrtcu prostih mest. Tako ima občina ustanoviteljica na podlagi četrtega odstavka 20. člena pooblastilo za določitev teh kriterijev, ki jih mora po zadnjem stavku tega odstavka določiti s točkami. Točke pa so po prvem odstavku 20.a člena in po 20.b členu ZVrt podlaga za razvrstitev vpisanih otrok po doseženem številu točk, saj se otroci vključujejo v vrtec s prednostnega vrstnega reda.

16Navedena zakonska ureditev torej kot pogoja za sprejem v vrtec določa otrokovo starost in da starši ne uveljavljajo (več) pravice do starševskega dopusta, občine pa pooblašča za določitev kriterijev za razvrščanje vpisanih otrok v prednostni vrstni red. Iz te ureditve pooblastilo občinam, da dodatno določijo pogoje za sprejem otroka v vrtec, ne izhaja. Tega tudi revidenta ne trdita. Menita, da ima občina tako pooblastilo v 20.f členu ZVrt, ki ureja enoten vpis v vrtce na območju občine.

17Gre torej za določbo, ki ureja posebnosti enotnega vpisa. Vpis je sicer urejen v tretjem odstavku 20. člena ZVrt, ki določa, da vrtec najmanj enkrat letno objavi javni vpis novincev za naslednje šolsko leto, in da lahko občina ustanoviteljica podrobneje uredi s svojim aktom vodenje in izpeljavo postopka vpisa otrok v vrtec, ki izvaja javno službo.

18Občina, ki je ustanoviteljica več vrtcev, pa lahko na podlagi prvega odstavka 20.f člena določi, da se za vpis v vse vrtce na njenem območju uvede enoten vpis otrok v vrtce in vzpostavi centralna evidenca vpisanih otrok za vse njene vrtce. V tem primeru občina za vse vrtce določi enake kriterije. Drugi odstavek 20.f člena določa, da enoten vpis v vrtce poteka na način, pod pogoji in po postopku, ki ga določi občina s svojim aktom v skladu z določbami tega zakona. To pomeni, da mora občina, če se odloči za enoten vpis v vrtce, pogoje in postopek tega vpisa določiti v skladu z določbami ZVrt. Na podlagi drugega odstavka 20.f člena ima občina v primeru enotnega vpisa v vrtce izrecno pooblastilo le za omejitev vpisa v določeno število vrtcev, tj. omejitev, po kateri lahko starši uveljavljajo vpis otroka le v določeno število vrtcev od vseh vrtcev na območju občine. V tretjem odstavku tega člena je določena še objava centralnega čakalnega seznama in pooblastilo občini, da določi pogoje za uvrstitev otroka na zadnje čakalno mesto, če starši večkrat zaporedno odklonijo ponujeno prosto mesto.

19Drugi odstavek 20.f člena je torej le ena izmed določb tega člena, ki ureja enoten vpis v vrtce na območju občine (tak je tudi naslov člena) in sploh ne ureja sprejema v vrtec. Sprejem v vrtec (vključno s pogoji, pooblastilom za določitev kriterijev in zakonsko opredelitvijo nekaterih prednostnih kriterijev) je urejen v 20. členu, postopek odločanja in oblikovanje prednostnega vrstnega reda za sprejem v vrtec pa v 20.a in 20.b členu. Povsem jasno je torej, da se 20.f člen nanaša le na tiste posebnosti, ki so povezane s specifiko enotnega vpisa v vrtce, ki ga sicer, če ne gre za tak vpis, določa tretji odstavek 20. člena ZVrt. Zato se tudi pooblastilo iz te določbe lahko nanaša le na urejanje teh posebnosti, tj. vodenje in izpeljavo postopka enotnega vpisa otrok v vrtec, ob upoštevanju vseh drugih določb tega zakona.

20Po navedenem zgolj zgolj besedna zveza "pod pogoji", tj. le en fragment besedila iz drugega odstavka 20.f člena ZVrt, ne more biti podlaga za razlago, po kateri bi že ta del besedila pomenil, da ima občina v primeru enotnega vpisa zakonsko pooblastilo tudi za prosto določanje pogojev tako za vpis kot za sprejem v vrtec. Tudi pri jezikovni razlagi je namreč treba upoštevati celotno besedilo določbe in ne le tisti njen del, ki bi utemeljeval želeno razlago. Nenazadnje je obravnavano pooblastilo za določitev posebnosti enotnega vpisa v istem stavku nedvoumno omejeno z upoštevanjem določb tega zakona. Iz teh pa ne izhaja možnost, da bi občina določila take pogoje za sprejem, ki bi onemogočile že vpis otroka in njegovo uvrstitev v prednostni vrstni red oziroma v centralni čakalni seznam, če je ta v primeru enotnega vpisa v vrtce oblikovan.

21Tudi iz obrazložitve predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o vrtcih (ZVrt-E – EPA: 882-V) je razvidno, da je namen te določbe občinam omogočiti uvedbo enotnega vpisa v vrtce zaradi poenostavitve postopkov vpisa v primerih, ko je občine ustanoviteljica več vrtcev. Namen te določbe je omogočiti občinam, da staršem omejijo pravico do vpisa le v določeno število vrtcev. To pa zato (kot je jasno razvidno iz obrazložitve omenjenega predloga), da se prepreči možnost, da starši otroke vpišejo v vse vrtce, s čimer se ustvarja nepreglednost nad dejanskim številom vpisanih otrok, saj v takem primeru ni več jasno, koliko prostih mest v vrtcih je sploh treba zagotoviti. Po navedenem Vrhovno sodišče soglaša s tožničinim stališčem, da ni mogoče ugotoviti, da bi bil namen zakonodajalca pooblastiti občine za prosto urejanje pogojev za sprejem v vrtce.

22Razlaga drugega odstavka 20.f člena ZVrt, za kakršno se zavzemata revidenta, tudi iz drugih določb ZVrt ne izhaja. Nenazadnje pa bi upoštevanje spornega pogoja lahko povzročilo, da otrokom in njegovim staršem, s stalnim prebivališčem v občini, na območju katere ni vrtca, ki izvaja javno službo (10. člen ZVrt), onemogoči dostop do javne mreže vrtcev. To pa bi bilo v nasprotju z izrecno določbo drugega odstavka 11. člena ZOFVI ki, kot je bilo že navedeno, zahteva, da mora biti javna mreža vrtcev organizirana tako, da staršem in otrokom omogoča dostopnost in izbiro programa za predšolske otroke. Zato na drugačno stališče ne morejo vplivati niti tudi sicer zgolj posplošene revizijske navedbe o pomembnosti financiranja vrtcev s strani občin. Poleg tega, kot pravilno opozarja tožnica, četrti odstavek 28. člena ZVrt določa, da sredstva v višini razlike med ceno programov in plačilom staršev zagotavlja občina, v kateri imajo starši skupaj z otrokom, ki je vključen v vrtec, stalno prebivališče oziroma ima stalno prebivališče skupaj z otrokom vsaj eden od staršev. To pomeni, da je, v primerih, ko starši skupaj z otrokom nimajo stalnega prebivališča v občini ustanoviteljici vrtca, v katerega je otrok vključen, breme financiranja omenjene razlike na občini, kjer imajo stalno prebivališče in ne na občini, ustanoviteljici vrtca.⁶

23Odgovor na dopuščeno pravno vprašanje je torej nikalen, saj drugi odstavek 20.f člena ZVrt občini ne daje zakonskega pooblastila, da v svojem podzakonskem aktu (odloku) določi kot dodatni pogoj za vpis v vrtec, da ima otrok skupaj s starši ali z enim od staršev stalno prebivališče na območju občine. Po presoji Vrhovnega sodišča tako pooblastilo občini tudi iz drugih zakonskih določb, ki urejajo pristojnosti občin glede urejanja predšolske vzgoje, ne izhaja, tega tudi revidenta ne zatrjujeta.

24Vprašanje, ali bi bila/je dopustna določitev stalnega prebivališča otroka oziroma njegovih staršev kot enega izmed kriterijev za razvrstitev v prednostni vrsti red, pa presega okvir obravnavanega revizijskega preizkusa (371. člen ZPP).

Sklepno

25Glede na navedeno je pravilno stališče izpodbijane sodbe, da je določba 8. člena Odloka, ki določa, da je pogoj za sprejem otroka v vrtec, da ima otrok skupaj s starši ali z enim od staršev stalno prebivališče na območju Občine Domžale, nezakonit. Revizijski ugovor zmotne uporabe materialnega prava je torej neutemeljen.

26Neutemeljen je tudi revizijski očitek o neobrazloženosti izpodbijane sodbe. Ne gre za to, da Upravno sodišče svoje presoje in stališča o nezakonitosti pogoja ne bi obrazložilo. Nestrinjanje revidentov z razlogi za tako odločitev pa samo po sebi ne utemeljuje trditve, da se sodbe v "odločilnih dejstvih" ne da preizkusiti. Nenazadnje pravno odločilna dejstva sploh niso bila sporna. Ta očitek je neutemeljen tudi kolikor se nanaša na neupoštevanje določbe 20.f člena ZVrt, ker je šlo za enoten vpis v vrtce na območju občine. Glede na to, da ta člen ni podlaga za določitev spornega dodatnega pogoja za sprejem otroka v vrtec niti v primeru enotnega vpisa, ker (kot je razvidno iz prej obrazloženega) ta člen te vrste pooblastila sploh ne ureja, Upravnemu sodišču ni mogoče očitati, da ga je neutemeljeno prezrlo.

27V zvezi s predlogom revidentov, naj Vrhovno sodišče obvesti Občino Domžale o reviziji, pa Vrhovno sodišče še dodaja, da iz obravnavane zadeve ne izhaja, da bi bila odprava ali sprememba izpodbijanega akta v neposredno škodo Občini Domžale, saj ni bila ne stranka, ne stranski udeleženec v upravnem postopku pred prvostopenjskim upravnim organom (v smislu 42. oziroma 43. člena Zakona o splošnem urpavnem postopku), niti ni tožena stranka (17. člen ZUS-1), prav tako navedeni občini ne grozi neposredna škoda iz odločanja sodišča (19. člen ZUS-1). Zato obveščanje Občine Domžale o vloženi reviziji ni bilo potrebno.⁷

28Glede na revizijske navedbe o pomenu financiranja vrtcev s strani občine, pa Vrhovno sodišče zgolj pripominja, da vprašanje, ali je s tako zakonsko ureditvijo poseženo v finančno avtonomijo občine kot lokalne samoupravne skupnosti, ne more biti predmet tega upravnega spora med tožnico in revidentoma. Lokalna skupnost pa lahko na Ustavno sodišče vloži zahtevo za oceno ustavnosti take zakonske ureditve, če meni, da ta posega v njen ustavni položaj in pravice, kot so opredeljeni v 138. do 144. člena Ustave.

29Po obrazloženem uveljavljani revizijski razlogi niso podani, zato je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (92. člen ZUS-1).

K II. točki izreka

30Ker revidenta z revizijo nista uspela, sta dolžna tožnici povrniti njene stroške poštnine za odgovor na revizijo (prvi odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku – v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

31Tožeči stranki uveljavljanega zneska stroškov za odgovor na revizijo ni mogoče priznati v celoti, saj nastanka zatrjevanih stroškov za razmnoževanje listin z ničimer ni izkazala. Zato do povrnitve teh stroškov ni upravičena. Iz pisemske ovojnice je razviden le strošek poštnine za odgovor na revizijo v znesku 2,10 EUR. V tem znesku je Vrhovno sodišče tožeči stranki tudi priznalo stroške in revidentoma naložilo plačati odmerjene stroške v petnajstdnevnem paricijskem roku, ki prične teči naslednji dan po vročitvi sodbe (drugi in tretji odstavek 313. člena ZPP). Če revidenta v paricijskem roku svoje obveznosti plačila stroškov ne bosta izpolnila, bosta prišla v zamudo (299. člen OZ) in bosta od zamude dalje dolžna tožnici plačati še zakonske zamudne obresti (378. člen OZ).

Glasovanje

32Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Ta določa: "Pogoj za sprejem otroka v vrtec je, da ima otrok skupaj s starši ali z enim od staršev stalno prebivališče na območju občine Domžale oziroma je občina Domžale zavezana zanj za doplačilo razlike v ceni programa ter še ni vključen v vrtec".
² Ta določa: "Komisija vloge, ki ne izpolnjujejo pogojev iz prvega odstavka tega člena, zavrže s sklepom. O pritožbi zoper sklep odloča isti organ, ki odloča o ugovoru zoper obvestilo z izpisom podatkov s čakalnega seznama".
³ Sklep Ustavnega sodišča U-I-63/14 z dne 7. 4. 2016.
⁴ Npr. odločbe št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997, U-I-99/04 z dne 16. 6. 2005, U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 in U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020.
⁵ Glej npr. odločba U-I-12/02 z dne 16. 9. 2004.
⁶ Glej tudi drugi odstavek 3. člena Pravilnika o metodologiji za oblikovanje cen programov v vrtcih, ki izvajajo javno službo.
⁷ Primerjaj 10. točko obrazložitve sklepa Vrhovnega sodišča I Up 78/2016 z dne 12. 9. 2018.