20. člen ZVrt

Odločanje o vrsti prehrane otroka, ki je sprejet v javni vrtec, ni del oblastvenega odločanja javnega vrtca oziroma sveta vrtca kot njegovega organa, zoper katerega bi bilo zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Omenjeni organ namreč odloča s smiselno uporabo ZUP samo o ugovoru staršev zoper prejeto obvestilo o prednostnem vrstnem redu otrok zaradi nepravilnega upoštevanja kriterijev za sprejem otroka v vrtec, o čemer izda odločbo, zoper katero lahko starši sprožijo upravni spor (sedmi odstavek 20. b člena ZVrt). Gre za edini pravni akt, ki ga sprejme svet javnega vrtca, ki ustreza opredelitvi upravnega akta iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1, po katerem je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

Prvostopenjsko sodišče je spregledalo možnost, da bi pri razvrščanju otrok v enote vrtca lahko šlo tudi le za način izvrševanja zakonske pravice do sprejema v vrtec. ZVrt namreč že v okviru te pravice nasploh (20. člen), še posebej pa glede enotnega vpisa v vrtce na območju občine (drugi odstavek 20.f člena), daje občini relativno široko pooblastilo za urejanje pogojev in postopka vpisa, kamor bi lahko sodili tudi pogoji za vključitev v posamezne enote vrtca, s podzakonskimi akti. Zato ni mogoče vnaprej izključiti možnosti, da Pravilnik vendarle daje staršem pravni položaj, ki ga lahko ščitijo v upravnem sporu. Povsem neobrazloženo je ostalo, zakaj sodišče meni, da gre pri razporejanju otrok v enote vrtca za zakonsko materijo in posledično tudi, zakaj naj bi ZVrt občinam ne dajal pooblastila za urejanje te materije. Ta vprašanja niso zgolj načelne narave, temveč izhajajo neposredno iz besedila ZVrt, tako da je obrazložitev v zvezi z njimi toliko pomembnejša. Vse to pomeni, da je izpodbijani sklep v bistvenih elementih ostal neobrazložen in ga zato ni mogoče preizkusiti, kar pomeni bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu.

Iz relevantnih določil zakona o vrtcih po presoji sodišča jasno izhaja, da se s tem zakonom zagotavlja pravica do sprejema otroka v vrtec, ne pa tudi pravica do vključitve otroka v posamezno (točno določeno) enoto vrtca – določil, ki bi podeljevala takšno pravico, ZVrt namreč ne vsebuje.

Drugi odstavek 20.f člena ZVrt občini ne daje zakonskega pooblastila, da v svojem podzakonskem aktu (odloku) določi kot dodatni pogoj za vpis v vrtec, da ima otrok skupaj s starši ali z enim od staršev stalno prebivališče na območju občine. Tako pooblastilo občini tudi iz drugih zakonskih določb, ki urejajo pristojnosti občin glede urejanja predšolske vzgoje, ne izhaja, tega tudi revidenta ne zatrjujeta. Drugi odstavek 20.f člena je le ena izmed določb tega člena, ki ureja enoten vpis v vrtce na območju občine (tak je tudi naslov člena) in sploh ne ureja sprejema v vrtec. Sprejem v vrtec (vključno s pogoji, pooblastilom za določitev kriterijev in zakonsko opredelitvijo nekaterih prednostnih kriterijev) je urejen v 20. členu, postopek odločanja in oblikovanje prednostnega vrstnega reda za sprejem v vrtec pa v 20.a in 20.b členu. Povsem jasno je torej, da se 20.f člen nanaša le na tiste posebnosti, ki so povezane s specifiko enotnega vpisa v vrtce, ki ga sicer, če ne gre za tak vpis, določa tretji odstavek 20. člena ZVrt. Zato se tudi pooblastilo iz te določbe lahko nanaša le na urejanje teh posebnosti, tj. vodenje in izpeljavo postopka enotnega vpisa otrok v vrtec, ob upošt

Revizija se dopusti glede vprašanja, ali drugi odstavek 20.f člena Zakona o vrtcih občini daje zakonsko pooblastilo, da v svojem podzakonskem aktu (odloku) določi kot dodatni pogoj za vpis v vrtec, da ima otrok skupaj s starši ali z enim od staršev stalno prebivališče na območju občine.

Podzakonski predpis lahko zajame le tisto, kar izhaja iz zakonske norme tudi v primeru, ko zakon pooblašča lokalno skupnost za določitev kriterijev za uveljavitev kakšne pravice, na primer pravice do vpisa otroka v javni vrtec, za kar gre v obravnavnem primeru, kot npr. četrti odstavek 20. člena ZVrt, ko določa, da občina ustanoviteljica na predlog sveta vrtca s točkami določi kriterije za sprejem otrok v vrtec. Določanje pogojev s strani upravnih organov, ki bi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo oziroma ki ne bi imeli podlage v zakonu, bi bilo torej neustavno. Iz določb ZVrt ne izhaja, da bi zakon pooblaščal občino ustanoviteljico tudi za določitev drugačnih pogojev za vpis otroka v vrtec, kot ga določa ZVrt, pač pa zgolj za določitev kriterijev, po katerih se uvršča otroke na prednostni vrstni red, kadar je v vrtec vpisanih več otrok, kakor je prostih mest. ZVrt namreč nikjer ne določa, da lahko občina določi še dodatne pogoje za vpis otrok v vrtec, kot izhajajo iz zakona oz. da lahko omeji vpis otrok zgolj na otroke, ki imajo skupaj s starši ali z enim od njiju stalno prebivališče na območju te občine oz. po kakšnih drugih kriterijih. ZVrt določa

Že upoštevaje besedilo 1. točke 27. člena Odloka o sprejemu otrok v vrtec ne more biti dvoma, da je pri tem kriteriju relevantno stalno prebivališče, kot o sprejemu otrok v vrtec izhaja iz uradnih evidenc. Uradno evidentirano stalno prebivališče pa je relevantno tudi za priznanje kriterija po 2. točki tega člena Odloka. Upoštevanje uradno evidentiranega stalnega prebivališča in na tej podlagi ugotovljena stalnost bivanja v občini ima namreč utemeljeno podlago v povezavi med to okoliščino in financiranjem občine, ki kot samoupravna lokalna skupnost ustanavlja in financira delovanje vrtcev na svojem območju.

Dodelitev subvencije je v skladu s 4. členom Pravilnika o merilih in postopku za dodeljevanje mesečnih subvencij za otroke, ki čakajo na vključitev v organizirano predšolsko vzgojo vezana na uvrstitev otroka na čakalni seznam, ki ga vrtec na podlagi prijav sestavi enkrat letno in velja celo šolsko leto. Na čakalni seznam pa so uvrščeni zgolj otroci, ki niso bili sprejeti v vrtec v postopku skupnega javnega vpisa novincev, kar je skladno z določbo 20. člena ZVrt. Tretji odstavek 20. člena ZVrt občinam nalaga, da najmanj enkrat letno objavijo skupni javni vpis novincev v vrtec za naslednje šolsko leto. Enako določbo vsebuje tudi Odlok v prvem odstavku 2. člena. Kadar je prijav več kot prostih mest, se sestavi prednostni vrstni red otrok, iz katerega izhaja tako seznam sprejetih otrok in kot tudi čakalni seznam.

V odločbi ni opisa celotnega relevantnega dejanskega stanja, niti navedbe konkretnih pravnih določil, ki jih je tožen stranka uporabila, zato v odločbi manjkajo razlogi, ki so glede na ugotovljeno dejansko stanje narekovali izdajo odločbe z izpodbijano vsebino.

Določba 32.b člena ZVrt ne dalje podlage, da vrtec izterja neporavnane obveznosti od starša, ki ni bil podpisnik pogodbe.

V reviziji izpostavljeno vprašanje ni pomembno pravno vprašanje v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj je nanj mogoče odgovoriti že z branjem oziroma z jezikovno razlago določb 20. in 20. b člena ZVrt, na katerih temelji izpodbijana odločitev. Iz določb 20. in 20.b člena ZVrt jasno in nedvoumno med drugim izhaja, da vrtec lahko sprejme otroka, ko je dopolnil starost najmanj 11 mesecev in da se otroci, ki niso sprejeti v vrtec, v skladu s prednostnim vrstim redom uvrstijo na čakalni seznam.

Upoštevaje ugotovitev, da v pravnem redu Slovenije ni ustavne pravice do sprejema prijavljenega otroka v vrtec ne glede na zmogljivosti v vrtcu in da v 20. členu ZVrt določen starostni pogoj 11 mesecev za sprejem v vrtec ne pomeni kršitve temeljne (ustavne) človekove pravice do prepovedi diskriminacije na podlagi starosti v smislu prvega odstavka 14. člena Ustave RS, sodišče kot neutemeljene zavrača tožbene ugovore, da tožena stranka svoje odločitve ne bi smela opreti zgolj na izpolnjevanje starostnega pogoja, pač pa bi morala upoštevati tudi kriterije iz 20.a člena ZVrt.

ZPPreb v 2. členu predpisuje obveznost vsakogar, da prijavi stalno prebivališče, upoštevati pa je tudi treba, da v zadevah z velikim številom prijaviteljev, kakršen je tudi obravnavani (iz drugostopenjske odločbe je razvidno, da je moral vrtec odločiti o 321 vlogah za vpis), v katerih mora biti dokončno odločeno v nekaj mesecih, ni mogoče za vsakega od staršev voditi ugotovitvenega postopka glede časa dejanskega bivanja v občini, zato je čas (stalnost) prebivanja utemeljeno vezana na čas, ko je bilo stalno prebivališče prijavljeno za vpis v register stalnega prebivalstva. Poleg tega ima upoštevanje uradno evidentiranega stalnega prebivališča na podlagi zavezančeve prijave in na tej podlagi ugotovljena stalnost prebivanja v občini, utemeljeno podlago v povezavi med to okoliščino in financiranjem občine, ki kot samoupravna lokalna skupnost ustanavlja in financira delovanje vrtcev na svojem območju.

Osnovni pogoj za sprejem v vrtec je starost 11 mesecev (drugi odstavek 20. člena ZVrt oz. 18. člen Odloka o sprejemu predšolskih otrok v vrtec Martin Krpan Cerknica), pogoji iz 19. člena Odloka pa so dodatni pogoji za uvrstitev otrok oz. za določanje prednostnega vrstnega reda sprejema otrok v vrtec.

Iz obrazložitve izpodbijanega potrdila, ki se nanaša na tožničin zahtevek, s katerim je uveljavljala uvrstitev otroka na seznam za sprejem v vrtec, je razvidno, da toženka z njim ugotavlja, da je tožničina vloga prepozna, zato ne bo uvrščena na seznam za sprejem v vrtec ter jo obvešča o obravnavi njene vloge, če bodo sprejeti vsi otroci s čakalnega seznama. Glede na navedeno vsebino potrdila sodišče ugotavlja, da toženka z njim ni zgolj potrdila prejem vloge, pač pa je z njim odločila o tožničinem zahtevku za uvrstitev otroka na seznam za sprejem v vrtec. To potrdilo je zato treba šteti za upravno odločbo.

Obvestilo o uvrstitvi otroka na mesto v čakalni listi vrtca in navedba, da se bodo po sprostitvi prostih mest sprejemali otroci s čakalne liste, ne nalagata toženki sama po sebi nobene obveznosti, sploh pa ne obveznosti skleniti pogodbo s tožnico, na kar se predmetni predlog za izvršbo nanaša. Navedena točka izreka zato ne more biti prisilno izvršena. Če je tožnica menila, da so glede na mesto v čakalni listi izpolnjeni pogoji za sprejem njenega sina v vrtec, bi morala od toženke zahtevati, da jo skladno z 20c. členom ZVrt pozove k sklenitvi pogodbe. O tej zahtevi bi morala toženka odločiti z odločbo, če pa tožnica z njo ne bi uspela, pa bi imela zoper takšno odločitev možnost vložiti pravna sredstva.

Drugostopenjski organ bi moral, če tega, ker je tožnica vlogi za sprejem v vrtec priložila zgolj potrdilo iz gospodinjske evidence, ni storil prvostopenjski organ, preveriti in upoštevati navedbe in pritožbi priloženo potrdilo Upravne enote Ljubljana o stalnem prebivališču tožnice v Občini A.

Določbi 1. odstavka 9. člena ZVrt in 2. odstavka 11. člena ZOFVI zagotavljata pravico, da starši ali zakoniti zastopniki izberejo vrtec, v katerega želijo vpisati otroka, ne pomenita pa tudi tega, da jim je ne glede na zmogljivosti oz. število prostih mest zagotovljena pravica do sprejema v izbrani vrtec. Ob tem sodišče še dodaja, da tudi v URS ni zapisane pravice otrok oz. njihovih staršev ali drugih zakonitih zastopnikov, da je sprejet v vrtec v določenem obdobju, niti ni na drugi strani določena obveznost občine, da zagotovi organizacijo predšolske vzgoje na način oz. v obsegu, ki bo vsem zainteresiranim omogočil sprejem v vrtec. Na drugi strani je občina tista, ki iz svojega proračuna zagotavlja sredstva za delovanje vrtca, med drugim za investicijsko vzdrževanje in investicije v nepremičnine in opremo, za pokrivanje stroškov iz naslova dejavnosti in nalog, potrebnih za izvajanje programa za predšolske otroke, ki jih ni mogoče všteti v ceno programa (28. člen ZVrt). Zaradi te povezanosti je po mnenju sodišča razumljivo (in razumno), če občina kot ustanoviteljica in financerka delovanja vrtca odloči, da bodo imeli pri vpisu v vrtec v primeru pr

Na podlagi ustavnih določil ni mogoče izpeljati iztožljive pravice, da država ali občina zagotovita sprejem vseh zainteresiranih otrok v javni vrtec, tako da javni vrtec vsakega zainteresiranega otroka tudi sprejme na podlagi posamičnega akta. Po določbi 1. odstavka 9. člena ZVrt imajo starši pravico izbrati programe predšolske vzgoje za svoje otroke v javnem in zasebnem vrtcu. Vendar to ne pomeni, da imajo starši, če izberejo določen javni vrtec, potem v vsakem primeru tudi pravico, da je njihov otrok v tak vrtec sprejet, ne glede na zmogljivosti tega vrtca. Starši imajo le pravico, da izberejo, v kateri vrtec želijo vpisati otroka, in jim te izbire javno-pravni subjekt ne more vsiliti. Opisana pravna narava zahtevka za vpis in sprejem v vrtec, ki nima statusa iztožljive ustavne pravice ali iztožljive zakonske pravice v materialnem smislu, pa ne pomeni, da lahko tožena stranka bolj ali manj arbitrarno odloča o vpisu in sprejemu otrok v vrtec.