UPRS Sodba III U 259/2018-15

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Tožnik je dne 3. 5. 2016 pri Zdravniški zbornici Slovenije (v nadaljevanju Zbornica ali prvostopenjski organ) vložil vlogo za podelitev licence za delo na področju dentalne medicine. Zbornica je njegovo vlogo s sklepom, št. 1631-137/2016/4 z dne 7. 6. 2016, zavrgla, saj tožnik ni predložil dokazila o pripravništvu, opravljenem v eni od republik nekdanje SFRJ pred 25. 6. 1991 in dokazila o strokovnem izpitu, opravljenem v Republiki Sloveniji. Tožnik je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za zdravje (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z odločbo, št. 021-55/2016/3 z dne 16. 8. 2016, zavrnilo, nato pa še tožbo v upravnem sporu, ki ji je sodišče s sodbo, št. III U 341/2016-13 z dne 29. 9. 2017, ugodilo, izpodbijani sklep prvostopenjskega organa odpravilo ter mu vrnilo zadevo v ponovno odločanje.

2V ponovljenem postopku je prvostopenjski organ tožnikovo vlogo s sklepom, št. 1631-137/2016-22 z dne 19. 3. 2018 (v nadaljevanju izpodbijani sklep), enako kot ob prvem odločanju zavrgel. V obrazložitvi svoje odločitve se sklicuje na določbo 33. člena Zakona o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS), ki določa, da Zbornica podeli licenco zdravniku, ki izpolnjuje pogoje za samostojno opravljanje zdravniške službe in to na področju, za katerega pridobi licenco, kot to določa 35. člen tega zakona. V prvem odstavku 38. člena ZZdrS je določeno, da podrobnejša določila glede pridobitve licence sprejme Zbornica v soglasju z ministrom, pristojnim za področje zdravstva. Na tej podlagi je bil izdan Pravilnik o zdravniških licencah (v nadaljevanju Pravilnik), ki v 5. členu določa, da se doktorju dentalne medicine, ki je opravil pripravništvo pred 25. junijem 1991 v eni od republik nekdanje SFRJ, v Republiki Sloveniji pa opravil strokovni izpit ter je vpisan v register zdravnikov, podeli licenca na podlagi vloge, ki ji mora priložiti dokazilo o zaključenem študiju na medicinski fakulteti v RS ali o zaključenem študiju na medicinski fakulteti v eni od republik nekdanje SFRJ pred 25. 6. 1991, nadalje dokazilo o opravljenem pripravništvu v eni od teh republik pred 25. 6. 1991, dokazilo o strokovnem izpitu, opravljenem v RS ter življenjepis z opisom delovnih izkušenj z bibliografijo, s poudarkom na zadnjih sedmih letih.

3Prvostopenjski organ ugotavlja, da je tožnik poklicno kvalifikacijo doktor dentalne medicine pridobil v eni od republik nekdanje SFRJ pred 25. 6. 1991. Dne 24. 12. 1980 je namreč diplomiral na Stomatološki fakulteti Univerze v Beogradu, dne 28. 4. 1983 pa v tedanji Socialistični republiki Srbiji opravil tudi strokovni izpit. Dokazila o tem izhajajo iz podatkov registra zdravnikov. Po poizvedbah pri pristojnem ministrstvu je prvostopenjski organ ugotovil, da tožnik strokovnega izpita v Republiki Sloveniji ni opravil, prav tako vlogi za podelitev licence ni priložil dokazila o pripravništvu, opravljenem v eni od republik nekdanje SFRJ. Življenjepis z bibliografijo je tožnik priložil že v dopolnitvi svoje vloge z dne 1. 6. 2016. Prvostopenjski organ je tožnika z dopisom z dne 7. 11. 2017 seznanil, da njegova vloga za podelitev licence ni popolna ter ga pozval, naj jo dopolni z dokazilom o pripravništvu v eni od republik nekdanje SFRJ pred 25. 6. 1991 ter z dokazilom o strokovnem izpitu, opravljenem v Republiki Sloveniji. Poleg tega ga je pozval, naj pojasni navedbo, naj mu Zbornica upošteva udeležbo na seminarjih pri podaljšanju licence, saj je iz tega prvostopenjski organ sklepal, da je tožnik svoj zahtevek spremenil. Zato ga je pozval, naj pojasni ali vztraja pri zahtevku za podelitev licence ali želi svoj zahtevek spremeniti oziroma razširiti ter uveljavljati zahtevo za podaljšanje licence.

4Tožnik se je na poziv prvostopenjskega organa pozval z dopisom, v katerem je pojasnil, da je v dopisu z dne 1. 6. 2017 zapisal, da prosi, da se mu udeležba na seminarjih prizna za podaljšanje licence, po nasvetu delavke Zbornice. V preteklosti mu je bila namreč licenca že podeljena. Kljub temu je prvostopenjski organ nadaljeval le s postopkom za podelitev licence in ga ob prvem odločanju zavrgel, medtem ko njegov zahtevek za podaljšanje licence doslej še ni bil obravnavan. Navedel je, da vztraja pri zahtevku za podelitev licence, ki pa ga razširja še na zahtevek za podaljšanje licence. Pojasnil je še, da dokazila o opravljenem strokovnem izpitu v Republiki Sloveniji ne more predložiti, saj v času, ko je ta izpit opravljal, Slovenija še ni bila samostojna država, medtem ko s potrdilom, da je izpit opravil v nekdanji Jugoslaviji, prvostopenjski organ razpolaga.

5Prvostopenjski organ pojasnjuje, da tožnikova zahteva za podelitev licence nima vseh prilog, ki jih kot obvezne določa 5. člen Pravilnika. To, da nima dokazila, da je opravil strokovni izpit v Republiki Sloveniji, je tožniku pojasnil že v dopisu z dne 8. 11. 2017. V skladu z načelom varstva pravic stranke je v postopku pridobil tudi pravno utemeljitev 5. člena Pravilnika, in sicer pri Ministrstvu za zdravje. To je v odgovoru z dne 16. 2. 2018, po tem, ko je pridobilo mnenje Službe Vlade RS za zakonodajo, pojasnilo, da 31. člen Pravilnika o pripravništvu in strokovnih izpitih zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev na področju zdravstvene dejavnosti v takih primerih, kot je tožnikov, predvideva oprostitev opravljanja strokovnega izpita, in sicer pod pogojem, da je taka oseba tri leta v zadnjih petih letih pred prijavo na strokovni izpit v Republiki Sloveniji opravljala svoj poklic v zdravstveni dejavnosti ter opravila izpit iz predmeta Osnove pravne ureditve s področja zdravstvene dejavnosti, zdravstvenega varstva in zdravstvenega zavarovanja.

6Ker tožnik svoji vlogi za pridobitev licence ni predložil dokazila o strokovnem izpitu, opravljenem v Republiki Sloveniji, je njegova vloga nepopolna in jo je zato prvostopenjski organ na podlagi 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavrgel. Posebej je še pojasnil, da bo tožnikov zahtevek za podaljšanje licence obravnaval v ločenem postopku in o tem izdal samostojni upravni akt.

7Tožnik je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložil pritožbo, dne 9. 5. 2018 pa je Zbornica prejela še dopolnitev te pritožbe, ki pa jo je s sklepom, št. 1631-137/2016-26 z dne 14. 5. 2018, zavrgla. V obrazložitvi te odločitve je pojasnila, da dopolnitev pritožbe po izteku roka za pritožbo ni dopustna. V konkretnem primeru se je namreč rok za vložitev pritožbe iztekel dne 5. 4. 2018, tožnik pa je dopolnitev pritožbe vložil šele dne 8. 5. 2018.

8Tožnik je zoper oba sklepa prvostopenjskega organa, torej zoper sklep, št. 1631-137/2016-22 z dne 19. 3. 2018, in zoper sklep, št. 1631-137/2016-26 z dne 14. 5. 2018, vložil pritožbi, ki ju je drugostopenjski organ s sklepom združil v en postopek in ju je z odločbo, št. 021-55/2016/16 z dne 4. 9. 2018, zavrnil. V obrazložitvi najprej povzema vsebino obeh izpodbijanih odločitev in tožnikovih pritožb ter citira določbe 10., 33., 35. in 38. člena ZZdrS ter 5. člena Pravilnika. Posebej opozarja, da je prvostopenjski organ z izpodbijanim sklepom odločil le o enem zahtevku, to je zahtevku za podelitev licence za delo na področju dentalne medicine, ne pa tudi o razširjenem zahtevku za podaljšanje licence za delo na tem področju. O tem zahtevku bo namreč odločeno v ločenem postopku. Po mnenju tožnika naj bi Zbornica morala odločiti o obeh zahtevkih hkrati in pri tem šteti, da je bil zahtevek za podaljšanje licence podan pravočasno. Tožnik tudi trdi, da je Zbornica z izpodbijanim sklepom izdala zgolj delno odločbo na podlagi 219. člena ZUP, kar sicer v izpodbijanem sklepu ni navedeno, kot tudi trdi, da niso navedeni razlogi zakaj ni odločila o obeh zahtevkih hkrati z enim upravnim aktom, s tem pa ga postavila v slabši položaj in kršila načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP.

9Drugostopenjski organ tem tožnikovim trditvam ne sledi. V skladu z navodilom sodišča v sodbi, št. III U 341/2016-13 z dne 29. 9. 2017, je prvostopenjski organ tožnika pozval naj se izjasni ali vztraja pri zahtevku za podelitev licence za delo na področju dentalne medicine ali ta zahtevek razširja, spreminja in s tem dodatno uveljavlja še zahtevo za podaljšanje licence. Tožnik se je po tem pozivu prvostopenjskega organa izjasnil, da uveljavlja dva zahtevka. Prvostopenjski organ je tožniku v izpodbijanem sklepu pojasnil, da bo zahtevka obravnaval ločeno, saj se ne opirata na isto ali podobno dejansko stanje oziroma isto pravno podlago. Pogoji, ki jih mora izpolnjevati stranka v postopku podaljševanja licence so namreč različni od pogojev za pridobitev licence, kar pomeni, da mora prvostopenjski organ ugotavljati povsem drugačno dejansko stanje za vsakega od zahtevkov.

10Tožnik je v pritožbi tudi navajal, da je imel veljavno licenco za delo na področju dentalne medicine do dne 24. 1. 2016 ter da se v uradni evidenci Zbornice nahaja o tem vsa dokumentacija, ki je potrebna za odločitev o zahtevku za izdajo licence za delo na področju dentalne medicine. Že prvostopenjski organ pa je ugotovil, da med to dokumentacijo ni vsega, kar bi moralo biti priloženo vlogi za izdajo licence, in sicer potrdila, da je tožnik opravil strokovni izpit v Republiki Sloveniji. Prvostopenjski organ je zato tožnika pozval, naj predloži dokazilo o opravljenem strokovnem izpitu v Republiki Sloveniji, obenem pa ga opozoril, da bo, kolikor tega dokazila ne bo predložil, njegovo vlogo štel za nepopolno in jo v skladu s 67. členom ZUP zavrgel. Tožnik tudi po tem pozivu prvostopenjskemu organu takega dokazila ni predložil in je bila zato odločitev prvostopenjskega organa, da njegovo vlogo zavrže, utemeljena.

11Drugostopenjski organ zavrača tudi tožnikovo trditev, da je Pravilnik, ki za pridobitev licence za zdravnike kot pogoj zahteva le izjavo o zaključku študija oziroma strokovnega izpita, za doktorje dentalne medicine pa overjene dokumente o zaključenem študiju in pripravništvu, diskriminatoren. Do tega vprašanja se je opredelilo tudi Upravno sodišče RS ob prvem odločanju v zadevi. Tožena stranka tudi sicer ne more uporabiti načela exceptio illegalis, tako kot predlaga tožnik, saj upravni organ ne more odreči uporabe podzakonskega predpisa. Neutemeljeno je tudi tožnikovo sklicevanje na 34. člen prehodnih in končnih določb Pravilnika, ki določa, da zdravniki, tudi doktorji dentalne medicine, ki so že pridobili trajno licenco, licenco obdržijo, saj tožnik take trajne licence ni pridobil. Licenca v skladu s 33. členom ZZdrS namreč velja za dobo 7 let, po preteku te dobe pa avtomatično preneha veljati, kolikor je zdravnik oziroma doktor dentalne medicine ne podaljša. Tožnik je licenco prvič pridobil dne 18. 3. 1995 in je veljala do 31. 12. 1997. Nekaj let kasneje je ponovno pridobil licenco za obdobje od 22. 1. 2002 do 22. 1. 2009. V tem obdobju je zbral 90 kreditnih točk in licenco uspešno podaljšal za licenčno obdobje od dne 23. 1. 2009 do dne 23. 1. 2016. Ker po poteku tega obdobja ni zbral zadostnega števila kreditnih točk, saj je imel le 57 od potrebnih 75 kreditnih točk, mu licence ni bilo mogoče podaljšati. Z dnem 24. 1. 2016 je tako tožnik izgubil pravico do samostojnega opravljanja zdravniške službe v Republiki Sloveniji in hkrati pravico do avtomatičnega podaljšanja licence na podlagi prej veljavnih predpisov.

12Tožnik se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in s tožbo, ki jo vlaga iz vseh tožbenih razlogov, sodišču predlaga, naj po opravljeni glavni obravnavi izpodbijana sklepa odpravi in tožniku izda licenco za delo na področju dentalne medicine, podrejeno pa, da izpodbijana sklepa odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek. Vztraja, da tožena stranka njegove vloge za podelitev licence ne bi smela zavreči, glede na to, da v Republiki Sloveniji že več kot 30 let opravlja dejavnost doktorja dentalne medicine, v skrajnem primeru pa bi mu morala naložiti, da opravi preizkus strokovne usposobljenosti iz tretjega odstavka 10. člena Pravilnika. V 30 letih dela na področju zobozdravstva ni bilo na njegovo delo nobene pritožbe pacientov ali drugih težav, do upokojitve pa mu manjka le še dobro leto dni.

13Tožnik uvodoma poudarja, da je z vlogo z dne 18. 5. 2018, ki jo je tožena stranka štela kot dopolnitev pritožbe, dodatno opozoril na pravno pomembno stališče glede neustavnosti Pravilnika. Tožena stranka je to njegovo opozorilo zavrgla, četudi bi se morala že po uradni dolžnosti o tem izreči. S tem je kršila določbe ZUP, saj niti izpodbijana niti drugostopna odločba nimata obrazložitve o tem, posledično pa je tožniku kršena ustavna pravica iz 22. člena Ustave RS. Tožena stranka v svoji odločbi obširno razlaga, zakaj zahteva za predložitev dokazila o strokovnem izpitu, opravljenem v Republiki Sloveniji, ni ustavno sporna, ne pojasni pa razlike med zahtevami iz 4. in iz 5. člena Pravilnika, ki je diskriminatoren, saj različno obravnava pogoje za opravljanje primerljivih poklicev na področju medicine.

14Tožnik ugotavlja, da v zadevi ni sporno, da je imel veljavno licenco za delo na področju dentalne medicine do dne 24. 1. 2016. V uradni evidenci tožene stranke se nahaja dokazilo o zaključenem študiju na medicinski fakulteti v eni od republik nekdanje SFRJ pred 25. 6. 1991, dokazilo o pripravništvu, opravljenem v eni od republik nekdanje SFRJ pred 25. 6. 1991, dokazilo o strokovnem izpitu ter življenjepis z opisom delovnih izkušenj z bibliografijo. Dejavnost zobozdravnika v Republiki Sloveniji opravlja od leta 1987 dalje in ima opravljen strokovni izpit. O tem je tožena stranka seznanjena, saj se celotna dokumentacija nahaja pri njej. Res je, da tega strokovnega izpita ni opravil v Republiki Sloveniji, kar pa po mnenju tožnika ni pomembno, saj ga je veljavno opravil v eni izmed republik nekdanje SFRJ. Ustava Republike Slovenije iz leta 1974, ki je veljala v času, ko je tožnik opravljal strokovni izpit, je v 6. členu določala, da imajo državljani drugih socialističnih republik Jugoslavije na območju Socialistične republike Slovenije enake pravice in dolžnosti kot njeni državljani, v 7. členu pa, da imajo odločbe, listine in drugi posamični akti državnih organov in organizacij, ki izvršujejo javna pooblastila, z območja drugih socialističnih republik oziroma avtonomnih pokrajin Jugoslavije, v Socialistični republiki Sloveniji enako veljavo kot v republiki oziroma avtonomni pokrajini, v kateri so bili izdani. Te določbe niso bile spremenjene niti s kasnejšimi amandmaji k Ustavi Socialistične republike Slovenije iz leta 1979 in iz leta 1990, prav tako jih ni spremenila Deklaracija o samostojnosti in tudi ne Odlok o razglasitvi Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije.

15Tožnik trdi, da mu je kršena ustavna pravica do enakosti pred zakonom. Pravilnik namreč v 4. členu za zdravnike kot dokaz o zaključenem študiju in strokovnem izpitu zahteva izjavo o zaključku študija oziroma strokovnega izpita, medtem ko v 5. členu za doktorje dentalne medicine zahteva overjene dokumente o zaključenem študiju in pripravništvu, kar pomeni diskriminacijo. 5. člen Pravilnika je zato po prepričanju tožnika neustaven ter ga sodišče pri odločanju ne bi smelo upoštevati oziroma bi moralo postopek prekiniti ter o tem sprožiti spor pred Ustavnim sodiščem. Nadalje, v 34. členu prehodnih določb ZZdrS je določeno, da zdravniki, ki so že pridobili trajno licenco, licenco obdržijo, kar pa ne velja za doktorje dentalne medicine in kar prav tako pomeni diskriminacijo in kršitev enakosti pred zakonom. Z navedenimi določili so kršene 2., 5., 8. in 22. člen Ustave RS ter 14. člen Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Različna zahteva po predložitvi dokazov za zdravnike in doktorje dentalne medicine, kot jih zahtevata 4. in 5. člen Pravilnika, tudi ne vzdržita preizkusa sorazmernosti.

16Tožnik posebej opozarja, da tožena stranka z izpodbijano odločbo ni obravnavala njegovega predloga za podaljšanje zobozdravniške licence, četudi je imel tožnik v trenutku izdaje izpodbijane odločbe za to dovolj točk. S tedanjo uradno osebo tožene stranke A.A., ki je bila razporejeno na delovno mesto referentke za licence, je bil že januarja 2016 dogovorjen, da bo opravil prva dva seminarja in da mu bo licenca podaljšana. Seminarja je opravil v februarju 2016 ter takrat poklical A.A., ki pa mu je dejala, da mora na potrdili o opravljenih seminarjih počakati kakšnih 14 dni. Ker od nje v naslednjih 14 dneh ni dobil odgovora, jo je poklical z namenom, da potrdili dostavi sam. Takrat mu je bilo rečeno, naj to stori, ko se A.A. vrne iz dopusta. Ko je ponovno poklical, mu je bilo pojasnjeno, da A.A. ne dela več na delovnem mestu referentke za licence, pač pa da tam sedaj dela B.B.. Tej je tožnik izročil potrdili o opravljenih seminarjih v začetku leta 2016, nato pa je B.B. začela zadevo zapletati, kot je razvidno iz njegovih dosedanjih navedb. Po prejemu izpodbijane odločbe se je javil na Zavodu za zaposlovanje RS kot brezposelna oseba, vendar pa tam ni mogel urediti svojega statusa, saj takega sklepa, kot je izpodbijani, doslej še niso videli.

17Tožnik meni, da je tožena stranka kršila tudi pravila postopka, saj njegove vloge ne bi smela zavreči kot nepopolne, pač pa bi morala nadaljevati postopek in šele, ko bi na podlagi izvedenih dokazov ugotovila, ali tožnik izpolnjuje pogoje za podelitev licence na področju dentalne medicine, tej njegovi vlogi ugoditi ali jo zavrniti. Navedena kršitev že sama po sebi predstavlja bistveno kršitev pravil postopka in je razlog za odpravo izpodbijane odločbe. Tožnik zato predlaga, naj sodišče pregleda vse spise tožene stranke, ki se nanašajo nanj in ga zasliši, zasliši pa tudi nekdanjo referentko za licence pri Zbornici A.A., sedanjo referentko za licence B.B. in predsednico Zbornice C.C., saj je prepričan, da bi lahko s slednjo sklenil sodno poravnavo glede veljavnosti licence do upokojitve.

18Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožnikove tožbene ugovore, vztraja pri svoji odločitvi in njeni utemeljitvi, sodišču pa predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno. Poudarja, da je iz dopisa, oziroma vloge tožnika z dne 8. 5. 2018 razvidno, da gre za dopolnitev pritožbe zoper izpodbijani sklep. Z navedbami v tej vlogi je tožnik pritožbo dopolnjeval z dodatnimi navedbami. Ob formalnem preizkusu dopolnitve pritožbe je tožena stranka ugotovila, da je prepozna in jo je zato zavrgla. Takšno je tudi stališče sodne prakse Vrhovnega sodišča, ki pravi, naj se upravni organ do pritožbenih navedb, podanih po poteku prekluzivnega roka za vložitev pritožbe, ne opredeljuje (sodba X Ips 504/2006 in sodba X Ips 1678/2006), saj je pritožbo dopustno dopolnjevati zgolj v času, dokler pritožbeni prekluzivni rok ni potekel, in to ne glede na razlog. Ne glede na to, pa tožena stranka poudarja, da tožniku kljub temu ni bila kršena pravica iz 22. člena Ustave RS, kot tudi ni bil kršen ZUP, saj se je tožena stranka v izpodbijani odločbi opredelila tudi do tožnikovih očitkov glede domnevne kršitve ustavnih pravic. Prav tako se je opredelila tudi do razlikovanja med zahtevami iz 4. in 5. člena Pravilnika, ki urejata pogoje za opravljanje poklicev na področju medicine, stališče do tega vprašanja pa je zavzelo tudi že Upravno sodišče RS ob prvem odločanju v zadevi. Tožnik v tožbi ni pojasnil, zakaj naj bi bili doktorji dentalne medicine diskriminirani v razmerju do zdravnikov, razen da navaja, da Pravilnik za zdravnike zahteva drugačna dokazila kot za zobozdravnike ter da zdravniki lahko pridobijo trajne licence. Razlike med poklicema so že v postopku izobraževanja (različen predmetnik), kot tudi v pripravništvu (pripravništvo zdravnikov v traja šest mesecev, pripravništvo doktorjev dentalne medicine traja eno leto) in specializacijah. Gre torej za dva različna poklica in tožnik ne pojasnjuje, zakaj naj bi bil poklic zobozdravnika primerljiv s poklicem zdravnika do te mere, da bi bila različna ureditev licenc v Pravilniku diskriminatorna. Različni so tudi pogoji za samostojno opravljanje zdravniške in zobozdravniške službe. Zdravnik z opravljenim strokovnim izpitom lahko samostojno opravlja zgolj dejavnosti, ki so navedena v programu pripravništva za zdravnike in zato zdravniki nadaljujejo usposabljanje na ožjem specialističnem področju ter z zaključenim specialističnim izpitom delujejo na konkretnem področju v skladu z opravljeno specializacijo. Ker je za zdravnike skorajda obvezno, da opravijo tudi specializacijo, Pravilnik v 4. členu določa, da za podelitev licence zdravnikom specialistom zadostuje zgolj izjava o zaključenem ustreznem študiju in opravljenem strokovnem izpitu. Za razliko od tega pa lahko doktor dentalne medicine z opravljenim strokovnim izpitom samostojno opravlja svoj poklic in ni potrebno, da se dodatno strokovno usposablja ter pridobiva znanja in veščine na enem od področij specializacij dentalne medicine. Prav zato Pravilnik v 5. členu določa, da se morajo za podelitev licence doktorju dentalne medicine predložiti ustrezna dokazila o zaključenem študiju in o opravljenem strokovnem izpitu in ne zadostuje zgolj izjava. Za doktorje dentalne medicine z opravljenim specialističnim izpitom pa, enako kot za zdravnike specialiste, velja 4. člen Pravilnika.

19Tožnik v tožbi sam navaja, da ni sporno, da je imel veljavno licenco za delo na področju dentalne medicine do dne 24. 1. 2016 ter da strokovnega izpita ni opravil v Republiki Sloveniji, vendar meni, da to ni pomembno, saj je strokovni izpit opravil v eni izmed republik nekdanje SFRJ, ki je bila v času njegove oprave enotna država. Tožnik torej sam navaja, da je njegova licenca za delo prenehala veljati z dnem 24. 1. 2016, tožena stranka pa v zvezi s tem poudarja, da pridobitev licence ni nepogojna, saj se ta priznava in ohranja le v primeru kontinuiranega izpolnjevanja pogojev za samostojno opravljanje zdravniške službe na podlagi pravnih predpisov, ki so veljali v času priznanja pravice. Določba 34. člen Pravilnika, ki se ne nanaša le na zdravnike, pač pa tudi na doktorje dentalne medicine, je za konkretni primer nerelevantna, saj tožnik ni pridobil trajne licence.

20Tožena stranka zavrača tudi tožnikov očitek, da naj z izpodbijano odločbo ne bi bil obravnavan predlog za podaljšanje zobozdravniške licence, saj je prvostopenjski organ pojasnil, da bo tožnikov zahtevek za podaljšanje licence, vložen dne 1. 12. 2017, obravnaval v ločenem postopku ter izdal samostojni upravni akt. Trditve tožnika, ki se nanašajo na njegovo komunikacijo z referentko A.A. zavrača kot neresnične, neutemeljene in nedokazane. V podatkovni evidenci prvostopenjskega organa sta v zvezi s podaljšanjem tožnikove evidence evidentirani le dve obvestili, s katerima je A.A. tožnika pisno pozvala k predložitvi dokazil o izpolnjevanju pogojev za podaljšanje. Dejstvo pa je, da tožnik vse do izteka licenčnega obdobja ni vložil vloge za podaljšanje licence, prav tako pa tudi ne dokazil, s katerimi bi lahko izkazal, da je v času sedemih let zbral vsaj 75 kreditnih točk. Naloga in odgovornost zdravnika pa je, da v sedemletnem licenčnem obdobju zagotovi izpolnjevanje pogojev za podaljšanje licence.

21Glede tožnikovega očitka, da naj bi tožena stranka kršila pravila postopka zato, ker je njegovo vlogo zavrgla, namesto pa bi postopek nadaljevala in na podlagi izvedenih dokazov ugotovila ali tožnik izpolnjuje pogoje za izdajo licence, tožena stranka navaja, da tako ravnanje terjajo določbe ZUP. Vloga v upravnem postopku mora biti glede na 66. člen ZUP razumljiva in mora vsebovati vse potrebno, da jo organ lahko obravnava. Šele kolikor je formalno popolna, se obravnava meritorno. Skladno z določbo 67. člena ZUP je tožena stranka tožnika pozvala, naj vlogo dopolni z dokazilom o opravljenem strokovnem izpitu v Republiki Sloveniji ter ga seznanila s posledicami, kolikor tega ne bo storil. Ker vloge ni dopolnil, jo je pravilno zavrgla.

K točki I izreka:

22Tožba ni utemeljena.

23Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi obeh izpodbijanih sklepov pojasnil razloge za svojo odločitev, to pa je dodatno argumentiral drugostopenjski organ ter se opredelil tudi do tožnikovih pritožbenih navedb. Sodišče zavrača očitek tožnika o bistveni kršitvi pravil postopka, kar bo natančneje pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve, ugotavlja pa tudi, da je tožena stranka dejansko stanje zadeve v celoti raziskala, svojo odločitev oprla na relevantne materialne predpise, vse to pa ustrezno utemeljila in zato zavrača tudi očitek o zmotni uporabi materialnega prava in o nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijanih sklepih in v drugostopenjski odločbi v celoti sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožnikovimi tožbenimi navedbami pa še dodaja:

O sklepu Zbornice, št. 1631-137/2016-26 z dne 14. 5. 2018 (zavrženje dopolnitve pritožbe):

24Tožnik je zoper izpodbijani sklep dne 5. 4. 2018 vložil pravočasno pritožbo, nato pa dne 8. 5. 2018 še vlogo, ki jo je naslovil kot "dopolnitev pritožbe" in v kateri je dodatno pojasnil razloge, zaradi katerih meni, da je Pravilnik neustaven, oziroma da so njegove določbe za doktorje dentalne medicine diskriminatorne. V zadevi sicer ni sporno, da je tožnik to vlogo vložil po izteku pritožbenega roka, ki se je iztekel dne 5. 4. 2018.

25Po prejemu pritožbe mora organ prve stopnje preizkusiti ali je pritožba dovoljena in pravočasna in ali jo je vložila upravičena oseba (prvi odstavek 240. člena ZUP). Če pritožba ni dovoljena, če je prepozna ali če jo je vložila neupravičena oseba, jo organ prve stopnje zavrže s sklepom (drugi odstavek 240. člena ZUP). V obravnavanem primeru ni sporno, da je tožnik pritožbo vložil pravočasno, dopolnitev pritožbe pa vložil po izteku pritožbenega roka. Pritožbeni rok je procesni prekluzivni rok in zato po poteku tega roka pritožbe ni dopustno dopolnjevati z novimi pritožbenimi ugovori. Tako je tudi stališče sodne prakse (sodbi Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 504/2006 in X Ips 1678/2006, na kateri se v odgovoru na tožbo sklicuje tožena stranka, enako tudi sodba X Ips 912/2004 in sodba Upravnega sodišča RS, št. II U 182/2015). Odločitev tožene stranke, ki je dopolnitev pritožbe tožnika s sklepom, št. 1631-137/2016-26 z dne 14. 5. 2018, zavrgla, je zato po presoji sodišča pravilna in ne sledi tožniku, ki zatrjuje, da naj bi tožena stranka s tako odločitvijo kršila pravila postopka.

26Kljub taki odločitvi pa ne gre prezreti, da se je drugostopenjski organ v svoji odločbi vendarle opredelil tudi do domnevnih zatrjevanih kršitev tožnikovih ustavnih pravic, ki jih je uveljavljal v dopolnitvi pritožbe. Ker enake tožbene ugovore tožnik uveljavlja tudi v tožbi, se zato sodišče do njih opredeljuje v nadaljevanju te obrazložitve.

O sklepu Zbornice, št. 1631-137/2016-22 z dne 19. 3. 2018 (zavrženje vloge za izdajo licence za delo na področju dentalne medicine):

27Zdravniku¹, ki izpolnjuje pogoje za samostojno opravljanje zdravniške službe, Zbornica podeli licenco (prvi odstavek 33. člena ZZdrS). Licenca je javna listina, ki dokazuje strokovno usposobljenost zdravnika za samostojno opravljanje zdravniške službe na določenem strokovnem področju, podeli pa se določen čas sedmih let (drugi in tretji odstavek 33. člena ZZdrS). Zdravniku se licenca podeli po opravljeni specializaciji, za področje zobozdravstva pa po pripravništvu in uspešno opravljenem strokovnem izpitu (prvi odstavek 34. člena ZZdrS). Zdravnik sme samostojno opravljati zdravniško službo na področju, za katerega ima licenco (prvi odstavek 35. člena ZZdrS). Ko licenco pridobi, mora pred iztekom njene veljavnosti predložiti zbornici dokazilo o izpolnjevanju pogojev za podaljšanje licence (prvi odstavek 36. člena ZZdrS).

28Podrobnejša določila o načinu, organih, evidenci in postopku pri odločanju o podelitvi, podaljšanju in odvzemu licence sprejme Zbornica v soglasju z ministrom, pristojnim za področje zdravstva (prvi odstavek 38. člena ZZdrS). Na tej podlagi je bil sprejet Pravilnik, ki v 5. členu določa, da se doktorju dentalne medicine, ki je opravil pripravništvo pred 25. junijem 1991 v eni od republik nekdanje SFR Jugoslavije in je v Republiki Sloveniji opravil strokovni izpit ter je vpisan v register zdravnikov, licenca podeli na podlagi vloge. Tej vlogi mora doktor dentalne medicine priložiti dokazilo o zaključenem študiju na medicinski fakulteti v Republiki Sloveniji ali dokazilo o zaključenem študiju na medicinski fakulteti v eni od republik nekdanje SFR Jugoslavije pred 25. junijem 1991; dokazilo o pripravništvu, opravljenem v eni od republik nekdanje SFR Jugoslavije pred 25. junijem 1991; dokazilo o strokovnem izpitu, opravljenem v Republiki Sloveniji; in življenjepis z opisom delovnih izkušenj z bibliografijo, s poudarkom na zadnjih sedmih letih.

29Med strankama ni sporno, da je tožnik dne 3. 5. 2016 pri Zbornici vložil vlogo za podelitev licence za delo na področju dentalne medicine. Dne 1. 6. 2016 je svojo vlogo dopolnil ter Zbornici predlagal, naj upošteva tudi njegovo udeležbo na seminarjih za podaljšanje licence. Po tem, ko ga je prvostopenjski organ pozval, naj pojasni ali vlaga le zahtevo za podelitev licence ali pa tako zahtevo razširja še na zahtevo za podaljšanje licence, je tožnik z dopisom z dne 1. 12. 2017 navedel, da vztraja pri zahtevku za podelitev licence ter da ga razširja še na zahtevek za podaljšanje licence. Tožena stranka je skladno s tem pravilno štela, da tožnik uveljavlja dva zahtevka. Tako prvostopenjski kot nato drugostopenjski organ sta tožniku pojasnila, da je predmet obravnave v tem postopku le vloga za podelitev licence, medtem ko se bo njegov zahtevek za podaljšanje licence obravnaval v posebnem postopku in o tem izdal samostojni upravni akt. Ne drži torej tožnikova navedba, da naj bi tožena stranka kršila določbe postopka, saj naj se ne bi opredelila do njegovega zahtevka za podaljšanje licence, niti sodišče ne sledi njegovemu stališču, da bi morala tožena stranka o obeh zahtevkih odločati z eno odločbo. En sam postopek je v primeru več zahtevkov mogoče voditi takrat, ko se ti opirajo na isto ali podobno dejansko stanje in isto pravno podlago (prvi odstavek 130. člena ZUP), kar pa za tožnikova zahtevka ne velja, saj je pravna podlaga za odločanje o podaljšanju licence drugačna od pravne podlage za njeno podelitev, ob odločanju pa se upoštevajo različna dejstva oziroma morajo biti vlogi priložena različna dokazila. O tožnikovem zahtevku za podaljšanje licence se bo torej, kot je navedla tožena stranka, odločalo v samostojnem postopku, medtem ko je predmet konkretnega postopka izključno tožnikova vloga za podelitev licence za delo na področju dentalne medicine. Iz tega razloga tožnikove navedbe o tem, kako je potekala njegova komunikacija s pristojnimi pri Zbornici glede podaljšanja licence in pridobivanja kreditnih točk z dodatnimi usposabljanji, za predmetni postopek niso relevantne in zato sodišče tudi ni sledilo dokaznemu predlogu tožnika, naj se ga zasliši, kot ne dokaznemu predlogu naj zasliši nekdanjo in sedanjo referentko na področju licenc, to je A.A. in B.B., enako tudi ne dokaznemu predlogu za zaslišanje predsednice Zbornice C.C., za katero predvideva, da bi se lahko z njo pogodil o podaljšanju licence do izpolnitve pogojev za upokojitev. Gre namreč za dokazne predloge, ki se nanašajo na tožnikov predlog za podaljšanje licence, kar pa, kot že rečeno, ni predmet tega postopka.

30Drugostopenjski organ je v obrazložitvi svoje odločitve pojasnil, da je tožnik v preteklosti že imel licenco za delo na področju dentalne medicine. Prvič mu je bila izdana dne 18. 3. 1995, z veljavnostjo do 31. 12. 1997. Kasneje je znova pridobil licenco za čas od 22. 1. 2002 do 22. 1. 2009, ki jo je nato podaljšal za nadaljnjih sedem let do 23. 1. 2016. Tožnik v tem obdobju ni zbral zadostnega števila kreditnih točk za podaljšanje licence in mu je ta dne 24. 1. 2016 prenehala veljati. Ker tožnik tem ugotovitvam drugostopenjskega organa ne oporeka, sodišče šteje, da med strankama niso sporne. Opisana ugotovitev kaže, da je tožniku njegova licenca prenehala veljati dne 24. 1. 2016 in da je bil torej na dan vložitve vloge dne 3. 5. 2016 brez licence. To pa pomeni, da bi moral tožnik vlogi za pridobitev licence priložiti vsa dokazila, ki so zahtevana v 5. členu sedaj veljavnega Pravilnika. Med strankama ni sporno, da je tožnik vlogi priložil vsa s Pravilnikom zahtevana dokazila, razen dokazila o strokovnem izpitu, opravljenem v Republiki Sloveniji. To, da tožnik strokovnega izpita v Republiki Sloveniji ni opravil, v tožbi navaja tudi sam. Meni pa, da takega izpita sploh ni dolžan opraviti in to zato, ker je strokovni izpit opravil dne 28. 4. 1983 v takratni Socialistični republiki Srbiji, torej v času, ko Republika Slovenija še ni obstajala kot samostojna država, njena takratna republiška ustava pa je izenačevala njene državljane z državljani drugih republik nekdanje SFRJ. Ker kasnejše spremembe ustave Socialistične republike Slovenije, pa tudi Temeljna ustavna listina o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije te izenačitve med državljani republik nekdanje SFRJ niso spremenile, zaključuje, da je neutemeljeno od njega zahtevati opravljanje strokovnega izpita v Republiki Sloveniji, glede na to, da ga je še pred njeno samostojnostjo opravil v takratni Socialistični republiki Srbiji.

31Sodišče taki tožnikovi razlagi ne sledi. Dejstvo je namreč, da tožnik z obravnavano vlogo zahteva izdajo licence za delo na področju dentalne medicine in da v trenutku, ko je tako vlogo vložil, z licenco ne razpolaga, saj mu je ta prenehala veljati. To pa pomeni, da mora tožnik, kolikor želi pridobiti licenco, izpolniti vse pogoje, ki jih določa sedaj veljavni Pravilnik in zato sklicevanje na nekdanjo ureditev ni utemeljeno. Postopek za pridobitev licence se je namreč pričel dne 3. 5. 2016, kar pomeni, da mora tožnik za pridobitev licence izpolnjevati sedaj veljavne pogoje, med katerimi je tudi opravljen strokovni izpit v Republiki Sloveniji. Prej veljavni Pravilnik o zdravniških licencah (Uradni list RS, št. 109/99, 107/00, 45/02, 44/04, 136/06 in 25/10) tega sicer ni zahteval in je zato tožnik v preteklosti licence lahko pridobil, kar pa ne pomeni, da je zato upravičen licenco pridobiti mimo sedaj veljavnih pogojev Pravilnika.

32Tožena stranka je po mnenju sodišča pravilno štela, da tožnikova vloga ni popolna in jo je zato zavrgla, tožnika pa pred tem pozvala k dopolnitvi ter ga seznanila s posledicami, kolikor vloge ne bo dopolnil. Po določbi 67. člena ZUP se namreč vloga, ki ni popolna, zavrže po tem, ko upravni organ predhodno stranko pozove k njeni dopolnitvi. Vloga je pomanjkljiva, kolikor ne obsega vsega, kar je treba, da se obravnava (prvi odstavek 66. člena ZUP) in kar je za vlogo za pridobitev licence za delo na področju dentalne medicine določeno v 5. členu Pravilnika. Ker tožnik vlogi tudi po pozivu tožene stranke ni predložil dokazila o opravljenem strokovnem izpitu v Republiki Sloveniji, je bila ta nepopolna in zato ni izpolnjevala pogojev za meritorno obravnavo. Sodišče ne sledi tožniku, ki meni, da bi mu morala tožena stranka, kolikor je ocenila, da tako dokazilo potrebuje, naložiti, da opravi preizkus strokovne usposobljenosti. Pobuda za opravljanje takega preizkusa je namreč izključno v rokah zdravnika. Naslovnik obveznosti je zdravnik in ne Zbornica ter je zato na njem tudi pobuda oziroma vložitev zahteve za opravljanje preizkusa (tako Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 2324/2017 z dne 14. 2. 2019). Odločitev tožene stranke, ki je tožnikovo vlogo zavrgla kot nepopolno, je torej po presoji sodišča zakonita.

33Sodišče tudi ne sledi tožnikovemu mnenju, da so glede pridobivanja licenc doktorji dentalne medicine diskriminirani glede na zdravnike, četudi naj bi šlo za primerljiva poklica. Do tega vprašanja je sodišče svoje stališče zavzelo že ob prvem odločanju in ga na tem mestu ponavlja in dopolnjuje. Tožnik zgolj pavšalno navaja, da je s 4. in 5. členom Pravilnika vzpostavljena neenakost med zobozdravniki in zdravniki, torej uveljavlja kršitev po 14. členu URS. Trdi namreč, da gre za primerljiva zdravstvena poklica, ne da bi to utemeljil. Zagotavljanje načela enakosti je v prvi vrsti naloga zakonodajalca, da odredi enako obravnavanje dveh življenjskih področij, dejanskih stanov ali skupin oseb, ki so si med seboj v tolikšni meri enake, da je treba z zakonom odrediti njihovo enako obravnavanje. Gre torej za zakonodajalčev prosti preudarek, ki izhaja iz ocene elementov obeh stvarnih razmerij, torej kriterijev, na podlagi katerih se vsako tako razmerje ureja na svoj način. Tožnik ne pojasnjuje, zakaj naj bi bili zobozdravniki diskriminirani v razmerju do zdravnikov, razen da navaja, da Pravilnik za licence zdravnikov zahteva drugačna dokazila kot v primeru zobozdravnikov ter da zdravniki, za razliko od doktorjev dentalne medicine, lahko pridobijo trajne licence. Slednje ne drži, saj 34. člen prehodnih in končnih določb Pravilnika določa, da tisti zdravniki (torej tudi doktorji dentalne medicine), ki so pred uveljavitvijo tega pravilnika pridobili trajno licenco, to obdržijo. Ta ureditev je torej za zdravnike in doktorje dentalne medicine enaka, za konkretni primer pa ni relevantna, saj tožnik trajne licence ni pridobil. Sodišče meni, da zgolj zato, ker med dvema poklicema, ki sta oba s področja zdravstva, obstajajo razlike v pridobitvi licenc, to samo po sebi še ne pomeni, da gre za diskriminacijo, še zlasti kolikor upoštevamo, da so med poklicem zdravnika in doktorja dentalne medicine precejšnje razlike, in to že v izobraževanju, saj je predmetnik za ta dva poklica različen, kot tudi v pripravništvu, ki se med zdravniki in zobozdravniki razlikuje že po času trajanja, različne pa so tudi specializacije. Prav tako so različni tudi pogoji za samostojno opravljanje zdravniške in zobozdravniške službe. Tako lahko zdravnik z opravljenim strokovnim izpitom opravlja le dejavnosti, ki so navedene v programu pripravništva in zato zdravniki nadaljujejo svoje usposabljanje na specialističnih področjih. Po zaključenem specialističnem izpitu nadaljujejo z delom za področju, za katerega so opravili specializacijo in iz tega razloga zato Pravilnik v 4. členu določa, da za podelitev licence za zdravnike zadostuje izjava o zaključenem študiju in opravljenem strokovnem izpitu. Za doktorje dentalne medicine pa velja, da lahko že z opravljenim strokovnim izpitom samostojno opravljajo svoj poklic in ni treba, da bi se dodatno strokovno usposabljali oziroma specializirali. Iz tega razloga zato Pravilnik v 5. členu zahteva, da predložijo tudi dokazila o opravljanem strokovnem izpitu in ne zadošča zgolj izjava kot v primeru zdravnikov. Kolikor pa gre za doktorje dentalne medicine, ki specializacijo opravijo, pa se zadnje uporablja prav tako določba 4. člena Pravilnika. Sodišče iz vsega tega povzema, da gre torej za dva različna poklica, pa četudi oba iz področja zdravstva, tožnik pa ni pojasnil na podlagi katerih kriterijev naj bi bil poklic doktorja dentalne medicine primerljiv s poklicem zdravnika do te mere, da bi bila različna ureditev licenc v Pravilniku diskriminatorna.

34Na podlagi vsega navedenega je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. O zadevi je odločitev sprejelo brez glavne obravnave, saj temelji na dokazih, ki so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijane odločbe (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1), pravna stališča, na katera se sklicuje tožeča stranka, pa ne pomenijo dejstev, ki se dokazujejo v sodnem postopku. Dokaznim predlogom tožeče stranke za zaslišanje prič namreč sodišče ni ugodilo in to iz razlogov, ki so pojasnjeni v 29. točki te obrazložitve, medtem ko se dokazni predlogi za izvedbo dokazov z listinami nanašajo na listine, ki so v upravnem spisu.

K točki II izreka:

35Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

¹ V ZZdrS se poimenovanje "zdravnik" uporablja za zdravnice, zdravnike ter doktorice in doktorje dentalne medicine (glej prvi odstavek 1. člena ZZdrS). Enako to poimenovanje ureja tudi Pravilnik (glej prvi odstavek 1. člena Pravilnika).