VSRS Sodba in sklep Uv 10/2017-67

I. Pritožbi se ugodi. Glasovanje na zakonodajnem referendumu o Zakonu o izgradnji, upravljanju in gospodarjenju z drugim tirom železniške proge Divača-Koper (ZIUGDT) se razveljavi ter se odredi novo glasovanje.

II. Pritožba zoper sklep Vlade Republike Slovenije, št. 02401-7/2017/2 z dne 20. 7. 2017, se zavrže.

III. Pritožba zoper sklep Vlade Republike Slovenije, št. 41012-50/2017/2 z dne 27. 7. 2017, se zavrže.

IV. Nasprotna stranka Vlada Republike Slovenije je dolžna pritožniku povrniti stroške sodnega postopka. O višini stroškov postopka bo odločeno v posebnem sklepu.

1Državna volilna komisija (v nadaljevanju DVK) je z izpodbijanim poročilom o izidu glasovanja in izidu referenduma o Zakonu o izgradnji, upravljanju in gospodarjenju z drugim tirom železniške proge Divača-Koper (ZIUGDT), št. 042-1/2017-16 z dne 17. 11. 2017 (v nadaljevanju Poročilo), ugotovila in objavila izid glasovanja na zakonodajnem referendumu, ki je bil 24. 9. 2017. Iz poročila izhaja, da je na referendumu glasovalo 20,55 odstotka vseh volivcev, ki so imeli pravico glasovati, „ZA“ uveljavitev navedenega zakona je glasovalo 53,47 odstotka in „PROTI“ 46,53 odstotka volivcev, ki so veljavno glasovali. Ker je zakon na referendumu zavrnjen, če proti njemu glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali, pod pogojem, da proti zakonu glasuje najmanj petina vseh volivcev (četrti odstavek 90. člena Ustave Republike Slovenije, v nadaljevanju Ustava), ZIUGDT na navedenem referendumu ni bil zavrnjen.

2Zoper Poročilo je pritožnik vložil pritožbo, v kateri izpodbija ne le Poročilo, temveč tudi sklep Vlade Republike Slovenije (v nadaljevanju Vlada), št. 02401-7/2017/2 z dne 20. 7. 2017, s katerim je Vlada imenovala Delovno skupino Vlade za vodenje in koordinacijo komuniciranja v referendumski kampanji v podporo uveljavitvi ZIUGDT, ter sklep Vlade, št. 41012-50/2017/2 z dne 27. 7. 2017, s katerim je Vlada dodelila 97.000,00 EUR proračunskemu uporabniku Uradu Vlade za komuniciranje.

3Pritožnik v bistvu s svojimi zahtevki ne izpodbija le samega akta ugotavljanja izida glasovanja na referendumu, temveč izvedbo in posledični rezultat referenduma v celoti. V pritožbi poudarja, da ima kot glasovalec in pobudnik referenduma pravni interes za vložitev te pritožbe. Navaja, da je bil referendumski postopek nepošten in njegov izid nezakonit in neustaven, ker je Vlada sprejela sklepa, da bo komunicirala le v prid glasovanju za in da bo tudi financirala le eno stran na referendumu. Trdi, da izpodbijana sklepa Vlade nasprotujeta Kodeksu dobrih praks pri referendumih (v nadaljevanju Kodeks), ki ga je sprejela t. i. Beneška komisija,¹ 25. členu Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah,² 10. členu Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter 14., 15., 39., 43., 44. in 90. členu Ustave. Navaja, da so izid referenduma ter sklepa Vlade posegli v njegove pravice do izvajanja kampanje, pravice, da bi enakovredno z drugo stranjo izvajal kampanjo, postavljali so njega in ostale glasovalce in pobudnike referenduma v neenak položaj. Vlada je s tem, ko je agitirala za (uveljavitev ZIUGDT) na referendumu in organizirala kampanjo „za“, posegala v njegove pravice, saj mu je s pomanjkanjem nevtralnosti onemogočala enakovredno predstavitev njegovih stališč volivcem. Vrhovnemu sodišču predlaga, da postopek prekine in pri Ustavnem sodišču Republike Slovenije vloži zahtevo za oceno ustavnosti 3. člena in šestega odstavka 4. člena Zakona o volilni in referendumski kampanji (v nadaljevanju ZVRK), ker ta ne ureja referendumske kampanje skladno z navedenimi mednarodnimi dokumenti in določbami Ustave. Predlaga, da Vrhovno sodišče opravi glavno obravnavo, zasliši predlagane priče ter na enega izmed v pritožbi naštetih načinov razveljavi, odpravi oziroma ugotovi nezakonitost ravnanja Vlade in DVK. V prvi pripravljalni vlogi pritožnik izpodbija trditve Vlade in nasprotno trdi, da je 97.000,00 EUR zagotovo vplivalo na referendumski izid, saj se je prav zato Vlada odločila za tak znesek. Vztraja, da je iz samih navedb Vlade očitno, da je ta želela in tudi uspela vplivati na referendumski izid. Pritožnik v nadaljevanju vloge opozarja tudi na nedostopnost več kot polovice volišč za invalide in starostnike, kar naj bi prav tako vplivalo na referendumski izid.

4DVK na pritožbo ni odgovorila, v prvi pripravljalni vlogi pa se je opredelila do pritožnikovih očitkov, ki merijo na nezakonitosti pri sami izvedbi glasovanja, obveščanju volivcev o dnevu glasovanja in dostopnosti volišč invalidom. Uveljavlja, da so ti prepozni in jih ni dopustno upoštevati, poleg tega pa so tudi neutemeljeni.

5Vlada je na pritožbo odgovorila in navaja, da zoper njena sklepa ni predvidena pritožba. V zvezi z referendumsko kampanjo podrobno predstavlja veljavno zakonsko ureditev, glede katere meni, da je skladna z Ustavo in mednarodnim pravom. Izhaja s stališča, da ji ureditev omogoča aktivno in enakopravno sodelovanje v referendumski kampanji predvsem takrat, ko je predlagateljica zakona in mora imeti kot odgovorna za delovanje na vseh področjih v državi možnost, da lahko učinkovito predstavi stališča do referendumskega vprašanja. Izpostavlja, da so dovoljeni stroški za referendumsko kampanjo za vse ostale organizatorje kampanje (razen Vlade) štirikrat višji. Sodelovanje Vlade kot organizatorja kampanje pa poleg tega glede na izkušnje pri preteklih referendumih iz leta 2011 ni vplivalo na „(ne)uspešnost“ referenduma, in to velja tudi v obravnavanem primeru. Pripominja, da po naravi in logiki stvari ni razumno, kako bi lahko 97.000,00 EUR imelo takšen vpliv na referendum, da se je tega praktično udeležilo samo toliko volivcev, kot to zahteva kvorum za zavrnitev zakona, in na dejstvo, da so bili pobudniki referenduma zelo znatno oddaljeni od uspeha. Prijavo za aktivno sodelovanje v kampanji je poleg tega oddalo 32 organizatorjev referendumske kampanje, pri čemer jih je bilo 19 proti zakonu, 2 sta bila neopredeljena in le 11 organizatorjev je bilo za zakon. Glede na dejstvo, da je pobudnik za razpis referenduma zbral več kot 42.000 podpisov volivcev, so sredstva, ki jih je Vlada namenila za kampanjo, sorazmerna. Vlada tudi obširno utemeljuje javno korist za čimprejšnjo uveljavitev ZIUGDT in predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbo zoper poročilo DVK zavrne, pritožbi zoper sklepa Vlade pa zavrže. Vlada v prvi pripravljalni vlogi poudarja, da je bil osnovni namen referendumske kampanje komunikacijsko informativne in ne propagandne narave. Zatrjuje, da je o zadevi komunicirala transparentno. Vzpostavljeno je bilo tematsko spletno mesto, kjer je bil celostno predstavljen projekt. Med drugim je bila predstavljena trasa z vsemi tehničnimi podatki, vključno z vizualnim prikazom ter zgodovinskim pregledom izbire trase, predstavljen je bil model financiranja s časovnico porabe sredstev in obdobjem povračila investicije. Predstavljena so bila tudi mnenja neodvisnih strokovnjakov. O objektivnosti predstavljenih stališč pričajo tudi izjave vidnih slovenskih gospodarstvenikov, ki so podali tudi kritična mnenja (npr. direktor podjetja Pipistrel Ivo Boscarol). Prav tako so imeli državljani možnost dvosmerne elektronske komunikacije z Vlado, javnost pa se je imela možnost informirati tudi na mednarodnem obrtnem sejmu v Celju in preko letakov, ki so bili vloženi v Nedeljskem dnevniku. Vztraja, da Vladna referendumska kampanja ni imela bistvenega vpliva na javno mnenje, je pa spodbudila k večji udeležbi in obveščenosti (kar naj bi izhajalo iz javno dostopnih javnomnenjskih raziskav), kar je bil tudi eden od osnovnih ciljev Vladnega komuniciranja. Utemeljuje, da znesek (ne)dodeljenih sredstev nima posebnega vpliva na izid glasovanja, saj bi v nasprotnem primeru v vseh prejšnjih kampanjah, v katerih je sodelovala Vlada z dodeljenimi sredstvi, bila izglasovana odločitev, ki jo je zagovarjala Vlada, pa temu ni bilo tako. Ravno tako nikoli ni bila izglasovana odločitev, ki jo je zagovarjala Vlada v primeru referendumov, pri katerih sama ni sodelovala v kampanji oziroma zanje ni namenila nobenih sredstev. Vlada zaključuje, da referendumskega rezultata ni mogoče zreducirati na uspešnost kampanje, temveč je treba upoštevati še najmanj dva močna faktorja referendumskih rezultatov, in sicer zaupanje v Vlado in stvarni interes volivcev za referendumsko zadevo, tj. ali se tema dotika večine volilnih upravičencev. Vztraja pri predlogu, da se pritožba zavrne.

Potek dosedanjega postopka

6Pritožnik je svojo pritožbo, ki je bila tudi posredovana v odgovor nasprotnima strankama, vložil dne 21. 11. 2017. Vlada je na pritožbo odgovorila 30. 11. 2017.

7Na podlagi navedenih vlog je ob vsebinski preučitvi zadeve Vrhovno sodišče11. 12. 2017 sprejelo sklep, da vloži zahtevo za oceno ustavnosti Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI) in šestega odstavka 4. člena ZVRK ter prekine predmetni postopek odločanja o referendumskem sporu do odločitve Ustavnega sodišča o navedeni vloženi zahtevi. V svoji zahtevi je poudarilo, da je skladno z ZRLI sodno varstvo zoper poročilo DVK o izidu glasovanja na referendumu zagotovljeno pred Vrhovnim sodiščem, ki o vloženi pritožbi odloči ob smiselni uporabi Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v tridesetih dneh (53.a člen v povezavi z drugim in tretjim odstavkom 53. člena ZRLI). Ker je Ustavno sodišče že sprejelo razlago 53.a člena ZRLI, po kateri je v postopku izpodbijanja referendumskega izida (v konkretni zadevi Poročila) mogoče uveljavljati tudi vse morebitne nepravilnosti, ki bi lahko ali so vplivale na poštenost tega postopka in njegov izid, bi ob navedeni razlagi vsebine referendumskega spora pred Vrhovnim sodiščem za učinkovito sodno varstvo (23. člen Ustave) ter za zagotovitev varstva v referendumskem postopku varovanih pravic tako organizatorjev kampanje kot tudi vseh, ki so na referendumu glasovali (44. in 90. člen Ustave), moral zakonodajalec z zakonom urediti tako materialnopravna kot tudi procesna vprašanja, vendar tega ni storil. Gre za temeljna vprašanja načina izvrševanja ustavnih pravic državljank in državljanov (oziroma poseganja vanje) ter sodnega varstva v primeru njihove prizadetosti, ki jih mora izrecno določiti ustavno skladen zakon (2. člen in 15. člen Ustave). Vendar v obravnavanem primeru take zakonske določbe niso podane, Vrhovno sodišče pa tudi z ustaljenimi metodami pravne razlage in pravnimi instituti sodne prakse, ki so mu na voljo (npr. analogije), navedenih vprašanj ne more razrešiti oziroma nastalih pravnih praznin ne more zapolniti. Tudi ZVRK vidikov, ki lahko bistveno vplivajo na izvajanje referendumske kampanje, ne ureja, tega pa tudi ni mogoče zapolniti s pravno razlago. Iz zakona z vsemi ustaljenimi metodami pravne razlage ni mogoče razbrati niti cilja (vodila) pri uporabi javnih sredstev s strani Vlade za potrebe referendumske kampanje niti omejitev oziroma usmeritev pri uporabi teh sredstev, ki bi zagotavljale njihovo ustavno skladno uporabo, pa tudi naknadni učinkovit nadzor sodišča nad pravilnostjo njihove uporabe. Posledično obstaja protiustavnost zakonske ureditve oziroma neustavna pravna praznina, zaradi katere je Vrhovno sodišče svoj postopek odločanja moralo prekiniti ter se z zahtevo za presojo ustavnosti navedenih zakonov obrniti na Ustavno sodišče.

8Ustavno sodišče je s svojo odločbo št. U-I-191/17 z dne 25. 1. 2018 o zahtevi Vrhovnega sodišča odločilo:

„1. Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo) je v neskladju z Ustavo.

2Prvi odstavek 3. člena, kolikor se nanaša na Vlado, in šesti odstavek 4. člena Zakona o volilni in referendumski kampanji (Uradni list RS, št. 41/07, 11/11 in 98/13) sta v neskladju z Ustavo.

3Državni zbor mora ugotovljene protiustavnosti iz prejšnjih točk izreka odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

4Do drugačne ureditve v Zakonu o referendumu in o ljudski iniciativi Vrhovno sodišče v pritožbenem postopku:

– zavrne pritožbo, če ne ugotovi nepravilnosti v referendumskem postopku oziroma če ugotovi take nepravilnosti, ki niso ali ne bi mogle vplivati na izid glasovanja;

– ugodi pritožbi, razveljavi glasovanje in odredi novo glasovanje, če ugotovi nepravilnosti v referendumskem postopku, ki so vplivale ali bi lahko vplivale na izid glasovanja;

– ugodi pritožbi, razveljavi glasovanje in samo ugotovi izid referenduma, če ugotovi nepravilnosti v referendumskem postopku, ki so vplivale ali bi lahko vplivale na izid glasovanja, katerih posledice je mogoče odpraviti z ugotovitvijo drugačnega izida referenduma.

5Po vročitvi odločitve Vrhovnega sodišča iz druge alineje prejšnje točke izreka Državna volilna komisija v dveh dneh s sklepom določi nov datum glasovanja, pri čemer mora glede na ugotovljeno naravo kršitve upoštevati čas za referendumsko kampanjo. Sodba Vrhovnega sodišča, ki razveljavlja glasovanje na referendumu ali ugotavlja drugačen izid referenduma, in sklep Državne volilne komisije o določitvi novega datuma glasovanja se objavita v Uradnem listu Republike Slovenije.“

9Po prejetju navedene odločbe je Vrhovno sodišče 8. 2. 2018 sprejelo sklep, da se prekinjeni postopek nadaljuje in nadaljevalo z vsebinskim preučevanjem zadeve. Pozvalo je stranke spora, da v določenem roku dopolnijo svoje navedbe glede na spremenjeno pravno stanje po odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-191/17 in zagotovilo kontradiktornost postopka s seznanitvijo drugih strank z vloženimi vlogami posamezne stranke. Ob tem je stranke tudi pozvalo k predložitvi listin, ki se nanašajo na v tem sporu pomembna dejstva v povezavi z izvedbo referendumske kampanje. Tako z načinom vročanja kot ostalimi načini komunikacije s pooblaščenci strank si je Vrhovno sodišče prizadevalo za hiter in učinkovit tek sodnega postopka, skladnega z ustavnimi zahtevami. Za ta namen se je Vrhovno sodišče tudi odločilo za razpis javne obravnave in 12. 2. 2018 določilo narok za dan 14. 3. 2018 ter o tem obvestilo stranke spora. Na tem naroku so bili izvedeni za odločitev upoštevni in potrebni listinski dokazi ter zaslišani priči predsednik Vlade dr. Miroslav Cerar ter državni sekretar na Ministrstvu za infrastrukturo Jure Leben.

10Ob predhodno pridobljenih in preučenih listinskih dokazih v postopku priprav na javno obravnavo, ki je tekel ves čas od nadaljevanja prekinjenega postopka (8. 2. 2018) dalje, tudi na izvedeni javni obravnavi ni prišlo do nobenih novih pravnih vprašanj, na katere ne bi odgovor izhajal že iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-191/17, prav tako pa so izpovedbe navedenih dveh prič le potrdile dejstva, ki so izhajala iz navedenih listin. Zato je Vrhovno sodišče svojo odločitev istega dne, po opravljenem posvetovanju in glasovanju senata, tudi javno razglasilo.

K I. točki izreka:

11Sodno varstvo zoper poročilo DVK o izidu glasovanja na referendumu (v nadaljevanju referendumski spor) je skladno z zakonom zagotovljeno pred Vrhovnim sodiščem, ki o vloženi pritožbi odloči ob smiselni uporabi ZUS-1 v tridesetih dneh (53.a člen³ v povezavi z drugim in tretjim odstavkom 53. člena ZRLI⁴). Glede na to, da pritožbe na navedeni podlagi Vrhovno sodišče še ni obravnavalo, je primerno, da se do njenega pomena in namena ter o uporabljenih pravilih postopka obširneje opredeli.

O pravilih postopka pred Vrhovnim sodiščem

12Veljavna ureditev ZRLI glede pravil postopka referendumskega spora je v neskladju z Ustavo. Ustavno sodišče je v svoji odločbi poudarilo, da referendumski spor pred Vrhovnim sodiščem ni urejen jasno in pomensko določljivo. Posebna narava pravice glasovanja na referendumu in zahteva po čim hitrejši rešitvi referendumskega spora terjata posebno, hitro in učinkovito sodno varstvo v tem sporu. V ta namen mora zakonodajalec sprejeti ureditev, ki odgovarja na temeljna vprašanja tega sodnega postopka. Vrhovno sodišče mora imeti med drugim izrecno pooblastilo, da referendum razveljavi, če je v postopku prišlo do nepravilnosti, ki bi lahko vplivale na referendumski izid. Zakonodajalec mora zakonsko opredeliti pravno sredstvo, upravičence za vložitev pravnega sredstva, v kateri fazi referendumskega postopka se lahko vloži pravno sredstvo in v kakšnem roku, iz katerih razlogov je mogoče vložiti pravno sredstvo (vsebina ugovorov), pristojno sodišče, pravila sodnega postopka in pooblastila sodišča pri odločanju. Ustavno sodišče je ugotovilo, da postopek upravnega spora, kot ga ureja ZUS-1, ki se smiselno uporablja tudi v postopku sodnega varstva pravice glasovanja na referendumu pred Vrhovnim sodiščem (referendumski spor), ne vsebuje vseh prvin, ki bi morale biti določene za učinkovito uresničevanje pravice do sodnega varstva pravice glasovanja na referendumu. Ustavno sodišče je zato naložilo Državnemu zboru, da mora ugotovljene protiustavnosti iz prejšnjih točk izreka odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.⁵ Da pa bi Vrhovno sodišče lahko odločilo v sodnem postopku, ki ga je prekinilo, je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču opozorilo na pravne učinke svoje ugotovitvene odločbe in določilo pooblastila Vrhovnemu sodišču za odločanje.

13Vrhovno sodišče je torej v predmetnem upravnem sporu soočeno z nujnostjo vodenja postopka na podlagi neustavno pomanjkljive zakonske ureditve. Ob zavedanju vseh procesnih vprašanj, ki iz navedenega izvirajo, si je zato v svojem postopku, ob opiranju na neposredno uporabljive določbe Ustave, prizadevalo zagotoviti strankam referendumskega spora pošten in učinkovit sodni postopek, ki pa je po svoji vsebini tudi ustrezen značilnostim referendumskega spora pred Vrhovnim sodiščem. Zato je v okviru možnosti za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva v referendumskem sporu pravila postopka in pooblastila sodišča razlagalo in uporabilo tako, da ustrezajo posebni naravi tega spora, ki je v zagotovitvi hitre in učinkovite presoje zakonitosti tako samega izida kot tudi postopka izvedbe referenduma. Navedeno velja tako v zvezi s presojo procesnih predpostavk za vložitev pritožbe v referendumskem sporu, zagotovitev poštenega postopka (22. člen Ustave) kot glede izvajanja dokazov ter vsebinske presoje pritožbenih zahtevkov pritožnika.

14Navedeno ne pomeni, da je Vrhovno sodišče s svojo tovrstno uporabo pravil postopka vzpostavilo prakso, ki jo bo mogoče uporabiti v bodočih primerih referendumskih sporov, ne da bi na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-191/17 ustrezno reagiral zakonodajalec s sprejetjem ustreznih dopolnitev neustavnega ZRLI. Glede na okoliščine konkretnega primera in podlago, ki jo je za ta konkretni spor Vrhovnemu sodišču s svojo odločbo izrecno vzpostavilo Ustavno sodišče, pa je kljub navedenim neustavnim zakonskim pomanjkljivostim Vrhovno sodišče lahko izjemoma nadaljevalo in dokončalo predmetni postopek referendumskega spora na način, ki zadošča ustavnim standardom poštenega in učinkovitega sodnega spora.

O merilih presoje v referendumskem sporu

15ZRLI materialnopravnih meril presoje v referendumskem sporu izrecno ne določa, prav tako pa tudi ne podlag za odločanje Vrhovnega sodišča. Tudi navedeno pomeni neustavnost, ki jo je zakonodajalec dolžan odpraviti v roku, ki ga je določilo Ustavno sodišče (zgoraj). Iz 125. člena Ustave in iz smiselne uporabe 44. člena Zakona o Ustavnem sodišču pa izhaja, da ugotovitvena odločba Ustavnega sodišča učinkuje v vseh razmerjih, nastalih pred dnem, ko je ugotovitvena odločba začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. V vseh postopkih, v katerih še ni bilo pravnomočno odločeno, morajo torej sodišča upoštevati ugotovitveno odločbo Ustavnega sodišča, in sicer tako, da protiustavno zakonsko določbo uporabljajo tako, da njena uporaba ne bo v nasprotju z razlogi, ki so Ustavnemu sodišču narekovali ugotovitev njene protiustavnosti.⁶ To velja še posebej za predmetni referendumski spor, v katerem še ni bilo pravnomočno odločeno, saj je bila navedena odločba Ustavnega sodišča št. U-I-191/17 sprejeta prav na podlagi zahteve Vrhovnega sodišča. Neustavno pravno praznino ZRLI je zato s svojo odločbo (začasno) zapolnilo Ustavno sodišče.

16Za potrebe konkretnega referendumskega spora je navedeno podlago za odločanje vzpostavilo Ustavno sodišče z načinom izvršitve svoje odločbe št. U-I-191/17, ki je določilo temeljna merila presoje:⁷ Vrhovno sodišče lahko zavrne pritožbo, če ne ugotovi nepravilnosti v referendumskem postopku oziroma če presodi, da so ugotovljene nepravilnosti takšne, da sploh niso mogle vplivati na referendumski izid. Če Vrhovno sodišče ugotovi, da je v pripravah na glasovanje ali pri njegovi izvedbi prišlo do kršitev referendumskega postopka in da so ugotovljene nepravilnosti takšne, da so vplivale ali bi lahko vplivale na izid glasovanja, ugodi pritožbi, glasovanje razveljavi in odredi novo glasovanje oziroma samo ugotovi rezultat referenduma, če ugotovi nepravilnosti, katerih posledice je mogoče odpraviti z ugotovitvijo drugačnega izida referenduma. Ustavno sodišče je poudarilo, da če obstaja možnost, da bi bil izid glasovanja brez ugotovljenih nepravilnosti drugačen, vendar je ta možnost glede na vse okoliščine tako neznatna, da ni več razumno upoštevna, Vrhovnemu sodišču izida referenduma ni treba razveljaviti.

17Vrhovno sodišče je na tako določen način izvršitve vezano, saj ima naravo zakonskih pravnih norm,⁸ pri tem pa je Ustavno sodišče v svoji odločbi tudi jasno opredelilo dolžno ravnanje Vrhovnega sodišča v tem referendumskem sporu.⁹ Izhajajoč iz odločbe Ustavnega sodišča, je Vrhovno sodišče moralo torej presoditi, ali so v konkretnem referendumskem postopku nastale nepravilnosti, ter kakšen je bil vpliv navedenih nepravilnosti na referendumski postopek ter izid glasovanja.¹⁰

18Z vidika meril presoje pa je v referendumskem sporu treba razlikovati med različnimi vrstami kršitev referendumskega postopka in s tem povezano presojo njihovih posledic.

19Pri nepravilnostih, ki po svoji naravi posežejo v temeljno poštenost referendumskega postopka, gre za take kršitve ustavnih ali zakonskih norm, da je onemogočen pošten referendumski postopek in učinkovito uresničevanje pravice do glasovanja na referendumu (tretji odstavek 90. člena Ustave). Gre torej za kršitve, s katerimi je posledično porušeno zaupanje volivk in volivcev v referendumski izid in s tem tudi temelj legitimnosti na referendumu sprejete odločitve.¹¹ V navedeni okvir pa je mogoče uvrstiti tudi kršitve, ki pomenijo tak poseg v druge ustavno varovane pravice oziroma vrednote,¹² da presoja njihovega vpliva na rezultat referenduma ni niti primerna niti mogoča. Kljub temu, da navedenega vpliva kršitve na rezultat morda ne bi bilo mogoče izkazati, v navedenih primerih ne bi bilo mogoče šteti, da je bil referendumski postopek kot tak skladen s temelji ustavne ureditve. Vse navedene kršitve pravil referendumskega postopka so v tem smislu absolutne.

20V ostalih primerih pa je za presojo v referendumskem sporu pomembno, ali so nepravilnosti (nezakonitosti) bile take, da niso ali ne bi mogle vplivati na izid glasovanja (in se pritožba zavrne) oziroma da so vplivale ali bi lahko vplivale na izid glasovanja (in se pritožbi ugodi). Upoštevne so torej zgolj tiste nepravilnosti, ki bi lahko imele odločilen vpliv na „kolektivni izid referenduma“, ne pa tudi tiste, ki na izid sploh niso mogle vplivati. Iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-191/17 tudi izhaja, da „vpliv na referendumski izid“ pomeni, da je nepravilnost take narave, da bi lahko privedla do drugačnega (nasprotnega) končnega izida glasovanja. Če vpliva nepravilnosti ni mogoče ugotoviti v številkah, je treba glede na vse okoliščine primera in po prostem preudarku presoditi, ali bi očitana nepravilnost lahko vplivala na izid glasovanja. Pri tem je treba upoštevati vse okoliščine primera, zlasti odstotek udeležbe (četrti odstavek 90. člena Ustave), razliko v številu glasov za in proti, težo vseh ugotovljenih nepravilnosti ter njihovo naravo in pomen v okviru glasovanja.¹³

21Katere ugotovljene nepravilnosti referendumskega postopka so takšne, da so lahko vplivale ali bi lahko vplivale na referendumski izid, je tudi po stališču Ustavnega sodišča lahko le stvar presoje pristojnega sodišča v vsakem posameznem referendumskem sporu,¹⁴ torej v predmetnem sporu v pristojnosti Vrhovnega sodišča.

Kršitev pravil referendumske kampanje

22Glede na navedena izhodišča je nesporno, da so lahko predmet presoje v referendumskem sporu pred Vrhovnim sodiščem tudi kršitve pravil referendumske kampanje, vključno z njenim financiranjem, saj je spoštovanje teh pravil eden od pogojev za zagotovitev enakopravnega položaja organizatorjev referendumske kampanje, ki imajo volivcem pravico predstaviti svoje izbire in razloge zanje, in učinkovitega izvrševanja pravice volivcev do glasovanja na referendumu.¹⁵

23Z vidika predmetnega spora je osrednji predmet presoje zatrjevanje kršitve pravil poštenega referendumskega postopka s strani Vlade, ki je v referendumski kampanji nastopila kot organizator kampanje, ter za ta namen uporabila proračunska sredstva. Ustavno sodišče je presodilo, da zakonska ureditev iz prvega odstavka 3. člena ZVRK, ki Vladi omogoča, da kot organizator sodeluje v referendumski kampanji na enak način kot vsi drugi organizatorji,¹⁶ pomeni nedopusten poseg v pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave, ki varuje pravico glasovanja na zakonodajnem referendumu iz tretjega odstavka 90. člena Ustave.¹⁷ Po stališčih Ustavnega sodišča Vlada obveščenost volivcev lahko zagotovi le tako, da ne nastopa kot organizatorka referendumske kampanje, temveč tako, da v njej sodeluje bodisi v okviru svojega rednega delovanja bodisi z dodatnimi aktivnostmi, s katerimi stvarno, celovito in transparentno informira volivce o mogoči izbiri.¹⁸ Ker po navedenem stališču Vlada (oziroma njene službe) sploh ne sme biti organizator referendumske kampanje, je Ustavo sodišče odločilo tudi, da si ne sme dodeliti iz proračuna sredstev, ki bi bila namenjena njenemu nastopanju kot organizatorju referendumske kampanje, zato je iz enakih razlogov v neskladju z Ustavo tudi šesti odstavek 4. člena ZVRK¹⁹ (1. in 2. točka izreka odločbe št. U-I-191/17).

24Vlada si v okviru ustavnoskladne zakonske ureditve po navedeni odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-191/17 lahko namenja proračunska sredstva za financiranje posredovanja informacij, ki ji jih narekujeta njen ustavni položaj in iz njega izhajajoča vloga v referendumskem postopku, torej da javnost seznanja z vsemi informacijami, ki so potrebne za oblikovanje politične volje posameznega volivca, pri tem delovanju pa ne sme oteževati ali ovirati svobode oblikovanja stališč v referendumskem postopku. Informacije mora podajati na pošten in zadržan način, pri čemer mora podajati tako informacije v prid zakonu kot tiste, ki mu nasprotujejo. Lahko pa izrazi svoje stališče o njih. Njeno informiranje mora biti torej stvarno, celovito in transparentno. Pri tem jo zavezuje dolžna skrbnost in informacij, ki jih pozna, ne sme izkrivljati ali prikrivati. Naloga Vlade je, da zato, ker poseduje ključne informacije, poskrbi, da je ob različnih mnenjih obveščanje javnosti stvarno, celovito in transparentno. Na ta način Vlada kot nosilka izvršilne veje oblasti zagotavlja enako obravnavanje državljank in državljanov v njihovih temeljnih pravicah. To je še posebno pomembno pri zakonih, ki so bistvenega pomena za razvoj države oziroma ki naj bi imeli kompleksne (pravne, ekonomske itd.) posledice na notranjem ali mednarodnem področju, s katerimi je Vlada najbolj seznanjena.²⁰

25Odločba Ustavnega sodišča z ugotovljeno neustavnostjo določb ZVRK vpliva tudi na merilo presoje Vrhovnega sodišča v tem referendumskem sporu²¹. Temeljno vprašanje torej je, ali je pri nastopanju Vlade v referendumski kampanji šlo za stvarno, celovito in transparentno obveščanje volivcev v okviru izvrševanja zgoraj navedenih dolžnosti Vlade, torej ali so bile konkretne aktivnosti, ki jih je Vlada izvajala v referendumskem postopku (torej tudi v času referendumske kampanje), v skladu z navedenimi izhodišči odločbe Ustavnega sodišča. V nasprotnem primeru je šlo za nedopustno referendumsko kampanjo Vlade.²²

26Glede podlag za presojo Vrhovnega sodišča pa je pomembno, da je Ustavno sodišče samo poudarilo, da protiustavnost zakonske ureditve, na podlagi katere je Vlada organizirala referendumsko kampanjo, sama po sebi še ne pomeni nepravilnosti, ki so vplivale ali bi lahko vplivale na referendumski izid. V tem smislu torej ne gre za kršitev pravil referendumskega postopka, ki bi avtomatično vodila do razveljavitve rezultata referenduma in v tem smislu torej kot taka ni absolutna (zgoraj). Če Vrhovno sodišče ugotovi nepravilnosti v zvezi z nastopanjem Vlade kot organizatorke referendumske kampanje, mora zato nadalje presoditi tudi, ali so te nepravilnosti vplivale oziroma bi lahko vplivale na izid glasovanja na referendumu.²³

Procesne predpostavke in izvedba dokazov

27Pritožnik je vložil pritožbo kot glasovalec in kot organizator referendumske kampanje v zvezi s predmetnim referendumom skladno z ZRLI in ZVRK.²⁴ Obe dejstvi sta nesporni, zato Vrhovno sodišče šteje, da lahko pritožnik kot organizator kampanje vlaga vse ugovore, ki se nanašajo na poštenost referendumskega postopka ter zagotavljanje enakopravnega položaja organizatorjev referendumske kampanje. V tem okviru je bila tudi opravljena presoja v predmetnem referendumskem sporu.

28Pritožbo mora podati pritožnik v predpisanem roku, torej v treh dneh po objavi poročila Državne volilne komisije o izidu glasovanja na referendumu v Uradnem listu Republike Slovenije. Predmetna pritožba je bila vložena pravočasno, torej v navedenem zakonskem roku.

29V tem prekluzivnem roku mora podati tudi svoje ugovore v zvezi z nezakonitostjo poročila oziroma referendumskega postopka, saj je na njem tudi trditveno in dokazno breme.²⁵ Kasnejši ugovori in navedbe se ne upoštevajo. V obravnavanem primeru je Vrhovno sodišče zaradi omogočanja poštenega postopka po spremenjenem pravnem stanju na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-191/17 omogočilo strankam, da dopolnijo svoje navedbe oziroma predložijo dokaze, kolikor je bilo to zaradi odločbe vsebinsko potrebno. Ta izjema pa ne pomeni, da je bil s tem pritožnik upravičen do širjenja svoje trditvene podlage preko razlogov, ki jih je zatrjeval že v pravočasno vloženi pritožbi. To terja tudi sama narava referendumskega spora, ki mora biti v okviru navedenih ustavnih zahtev poštenega sodnega postopka kolikor je mogoče hitra in učinkovita.²⁶

30V pritožbi je pravočasno izpostavljen tudi glavni ugovor pritožnika v zvezi s kršitvijo pravil o poštenem referendumskem postopku z nedopustno referendumsko kampanjo Vlade, ki naj bi vplivala na referendumski rezultat. V zvezi s tem so kot nezakonite izpodbijane tudi odločitve Vlade, da oblikuje delovno skupino za vodenje in koordinacijo komuniciranja v referendumski kampanji v podporo uveljavitvi ZIUGDT²⁷ ter da je v namen organiziranja kampanje s prerazporeditvijo sredstev splošne proračunske rezervacije Uradu Vlade za komuniciranje, ki ga je določila za organizatorja referendumske kampanje, namenila proračunska sredstva v skupni višini 97.000,00 EUR²⁸. V zvezi s tem ugovorom je Vrhovno sodišče kot navedeno pritožnikove kasnejše dopolnitve in utemeljevanja štelo kot pravočasne, saj so povezane s predmetom odločanja Ustavnega sodišča na podlagi podane zahteve. Drugih, po izteku pritožbenega roka iz ZRLI podanih ugovorov in navedb, ki naj bi prav tako utemeljevali nezakonitost referendumskega postopka, pa Vrhovno sodišče kot prepoznih ni upoštevalo. Med take prepozne ugovore sodijo tudi navedbe, ki se nanašajo na nedostopnost več kot polovice volišč za invalide in starostnike, kar naj bi prav tako vplivalo na referendumski izid, pomanjkljivosti v zvezi z informiranjem volivcev in druge, ki jih je pritožnik navedel šele po izteku roka za pritožbo. Te navedbe po svoji vsebini tudi ne pomenijo dodatnih utemeljitev v zvezi s pravočasno podanimi ugovori o nedopustnosti referendumske kampanje s strani Vlade, glede katerih je dodatne navedbe strankam omogočilo Vrhovno sodišče glede na spremenjeno pravno stanje, v katerega je posegla odločba Ustavnega sodišča št. U-I-191/17. Ob tem pa Vrhovno sodišče dodaja, da tudi sicer držijo navedbe DVK, da pritožnik v zvezi splošno zatrjevanimi kršitvami pravice do glasovanja zaradi nedostopnosti volišč za invalide in starostnike ni podal dokazov, ki bi kazali na to, da je do takih kršitev sploh prišlo, niti navedeno sicer ni bilo ugotovljeno v referendumskem postopku kot sporno s strani pristojnih volilnih organov.

31Kot že poudarjeno, je ureditev referendumskega spora specifična, saj je potrebno hitro in učinkovito odločanje v zadevi, sodni nadzor nad njegovo pravilnostjo pa je po odločitvi zakonodajalca zaupan neposredno Vrhovnemu sodišču, ki je ob svoji vlogi najvišjega sodišča v državi (127. člen Ustave) zato tudi referendumski sodnik. Pri izvedbi dokaznega postopka v referendumskem sporu gre tako za soočanje med več ustavnimi vidiki, torej med potrebami zagotoviti ustrezne procesne pravice strankam spora (22. člen Ustave), učinkovitim sodnim varstvom pravice do glasovanja na referendumu, ki ob dolgotrajnem sodnem postopku zaradi časovne odmaknjenosti od izvedenega referenduma lahko izgubi svoj smisel (23. člen Ustave) ter značilnostmi sodnega odločanja, ki izhajajo iz ustavnega in sistemskega položaja Vrhovnega sodišča.²⁹ Presoja v referendumskem sporu se osredotoča na že izvedena dejanja in odločitve pristojnih volilnih organov, pa tudi na dejanja organizatorjev kampanje in drugih udeležencev referenduma. Vrhovno sodišče se v tem postopku zato ne more postaviti v običajno vlogo prvostopenjskega sodišča, temveč mora izhajati iz navedenih značilnosti, ki vplivajo tudi na izvedbo ugotovitvenega postopka.³⁰ Zato je Vrhovno sodišče pri ugotavljanju dejanskega stanja izhajalo iz osredotočenega ugotavljanja dejstev ter izvedbe le tistih dokazov, ki so glede na materialnopravna merila presoje ključni za odločitev in po svoji naravi ustrezajo zahtevam po hitrem in učinkovitem postopku odločanja. Primarno so to listinski dokazi, ki so jih imele možnost predložiti stranke v referendumskem sporu, ali pa jih je v okviru funkcije zaščite procesnega položaja pritožnika kot šibkejše stranke referendumskega spora pridobilo Vrhovno sodišče po uradni dolžnosti.³¹ Izvajanje drugih dokazov, npr. s pričami in izvedenci, je glede na naravo referendumskega spora primerno le izjemoma, zato je Vrhovno sodišče ugodilo le tistim predlogom strank za zaslišanje prič, ki bi lahko izpovedale o dejstvih, ki so ključna za presojo sodišča in jih iz samih listinskih dokazov ni bilo mogoče v celoti ugotoviti.

Javna obravnava v zadevi

32Dne 14. 3. 2018 je bila opravljena javna obravnava, na kateri je vrhovni sodnik poročevalec v zadevi naprej predstavil poročilo o stanju stvari. Ob vsebinskem poročilu je izpostavil, da je osnovno vprašanje, ali je v zadevi prišlo do kršitve pravil referendumskega postopka, ki je vplivala ali bi lahko vplivala na izid referenduma. To je bil tudi predmet te javne obravnave, za katero se je Vrhovno sodišče odločilo zato, da zagotovi učinkovit in pošten sodni postopek, čeprav obravnave pred Vrhovnim sodiščem nastopijo le izjemoma. Strankam spora je izrecno poudaril, da je predmet tega spora zakonitost (poštenost) referendumskega postopka, ne pa primernost ali neprimernost zakona o graditvi drugega tira ali same izgradnje drugega tira, saj je to predmet političnih odločitev in referendumskega odločanja volivk in volivcev, ne pa Vrhovnega sodišča. Argumenti v to smer so za odločitev nebistveni in neupoštevni. Navedel je, da v referendumskem sporu velja poseben postopek, ki ga narekujejo ustavne zahteve, potreba po hitrem in učinkovitem postopku, seveda ob spoštovanju ustavnih procesnih garancij strank. Nato sta imeli uvodno besedo stranki.

33Pritožnik je izpostavil, da je Vlada delovala v nasprotju z mednarodnim pravom in Ustavo, kar naj bi izhajalo že iz njenega sklepa o tem, da bo sodelovala v referendumski kampanji v podporo uveljavitvi zakona, ter tudi iz vladne strategije. Iz nje naj bi izhajalo, da je Vlada želela spodbuditi Slovence, da se referenduma udeležijo v čim večjem številu, še posebej tisti, ki Vlado pri tem podpirajo ali pa podpirajo izgradnjo drugega tira, kot ga predlaga Vlada, pa se sicer referendumov ne udeležujejo. Tudi iz predloženih letakov je razvidna propaganda, saj na njih ni niti ene izjave (od šestih), ki bi bila proti drugemu tiru. Vladni oglasi so se na televiziji objavljali v najbolj gledanem času pred Dnevnikom. Pritožnik po drugi strani ni imel možnosti priti do medijev, saj ni imel finančnih sredstev. Zbral je le okrog 700,00 EUR, mobilni operaterji pa so mu preprečili zbiranje denarja.

34Vlada je navedla, da vztraja pri navedbah in dokazilih in podarila, da je bila le ena izmed organizatorjev kampanje. Zagotovitev sredstev za kampanjo po njenem mnenju dokazuje njeno skrbnost, da se izvede za državo in v mednarodnem smislu izjemno pomemben projekt. Okoliščina samega financiranja sama po sebi ne pomeni takšne nepravilnosti, saj je v skladu s strategijo volivce obveščala stvarno, transparentno in celovito. Ključna so javna soočenja. Na izid referenduma in samo višino udeležbe vpliva vsebina referendumskega vprašanja, tj. če je vprašanje v stvarnem interesu večine volilnega telesa.

35Državna volilna komisija je imela dva poudarka. Referendumski spor ni v prvi vrsti namenjen varstvu subjektivnega položaja pritožnika, ampak varovanju javnega interesa. Zato prepreke, ki jih je morebiti imel en volivec ali organizator kampanje, ne morejo same po sebi pomeniti takšnega vpliva, da bi lahko zaradi tega razveljaviti referendumski izid. Poleg tega je treba poudariti tudi težo izida, glasovanje, na katero pri samem opravljanju volilna komisija ni prejela nobenih ugovorov ali pritožb. Referendumskega izida, ki ga je oblikovala volja nekaj čez 20 % vseh volilnih upravičencev, ne bi smeli kar tako zavreči.

36Prva povabljena priča dr. Miroslav Cerar, predsednik Vlade Republike Slovenije, je bil med svojim uvodnim pojasnjevanjem pomembnosti izgradnje drugega tira opozorjen, da vprašanje primernosti ali neprimernosti drugega tira in uveljavitve ali neuveljavitve zakona ni predmet obravnave pred Vrhovnim sodiščem, sodišče pa bi potrebovalo osvetlitev, zakaj se je Vlada sploh odločila vstopiti v referendumsko kampanjo in s kakšnimi nameni. V zvezi s tem je izpovedal, da je Vlada kot skrben gospodar volivcem dolžna predstaviti vse vidike projekta. Zato se je odločila, da preko Urada za komuniciranje vstopi v kampanjo in informira volivce. Sam je sodeloval pri sprejemanju tu izpodbijanih sklepov Vlade o sodelovanju v kampanji in da se zanjo zagotovijo sredstva v višini 97.000 EUR. Sklep Vlade, da gre Vlada v kampanjo, je bil sprejet soglasno in od tu naprej so zadeve prevzeli drugi pristojni deležniki, predvsem Urad Vlade za komuniciranje in seveda vsi tisti, ki so bili zraven sodelujoči v tej kampanji. Kasneje pa osebno v kampanji neposredno ni sodeloval, razen ko je obiskal lokacijo, kjer se gradi izvlečni tir, kjer je izjavil, da podpira izgradnjo drugega tira in da misli, da je ta projekt dober. V nadaljevanju je odgovarjal na vprašanja. Povedal je, da poteka modernizacija tudi drugih tirov v Sloveniji, za njihovo posodobitev pa ni bil sprejet poseben zakon, ker verjetno za to ni bilo potrebe. Znano mu je bilo, da je vrsta strokovnjakov in vrsta državljanov (40.000 podpisov je bilo zbranih za referendum) nasprotovala zakonu o drugem tiru, zato so ves čas odgovarjali na vprašanja v zvezi s tem in bili v stiku s civilno družbo ter stroko na obeh straneh. Vedno je nalagal svojim ministrom in državnim sekretarjem na ministrstvih, da stopajo v kontakt s tistimi, ki so pripravljeni na tak kontakt, da jim zadeve pojasnjujejo. Hkrati pa so na navedeno (vprašanja, dvome, skepso) odgovarjali tudi javno, z zelo jasnimi pojasnili in stališči. S strategijo Vlade za komuniciranje z javnostjo v zvezi z referendumom, ki je med drugim določala, da se v njej angažirajo predvsem govorci in drugi neodvisni strokovnjaki, ki projekt podpirajo, in torej ne ljudje, ki so do zakona kritični, ni bil podrobno seznanjen. Na vprašanje pooblaščenke pritožnika, ali je v imenu Vlade, kot organizatorja referendumske kampanje, nastopal ali bil na letakih, v medijih ali v reklamnih spotih kakršenkoli strokovnjak ali druga oseba, ki ima vpliv na javno mnenje državljanov Republike Slovenije, ki bi nasprotovala drugemu tiru, vsaj „en človek“, je odgovoril, da o tem ni bil obveščen, tako da na to vprašanje ne zna odgovoriti. Glede porabe proračunskega denarja za vladno kampanjo je dejal, da je bilo to zakonito in običajna praksa, do določene mere pa tudi nujno. Glede vprašanja vpliva na odločanje volivcev je odgovoril, da je morebiti lahko kaj vplivalo, ampak zagotovo ne bistveno. Povedal je tudi, da si težko predstavlja, da bi Vlada predstavljala vse argumente drugih, če je bilo 32 udeležencev kampanje in lahko nasprotniki zberejo štirikrat več sredstev za kampanjo. Ključna sporočila kampanje so bila usmerjena vsem volivkam in volivcem, pri tem pa so si želeli, da bi jih čim več prepričali in da bi še posebej tisti glasovali. So pa imeli volivci dostop do vseh informacij, nikomur jih niso odrekali, če so se nanje obrnili. Želja kampanje je seveda bila, da volivke in volivci podprejo drugi tir. Seznanjen je bil tudi s tem, da je v referendumski kampanji sodelovala stranka, ki jo vodi, ne spomni pa se več, koliko sredstev je stranka porabila za ta namen. Na vprašanje, zakaj se je kljub sodelovanju te politične stranke odločil za sodelovanje Vlade v tej referendumski kampanji, oziroma, ali je bil v zvezi s tem kakšen pomislek, je odgovoril, da je z vidika njegovega položaja kot predsednika Vlade to seveda štel za potrebno, tako kot vsi ostali v Vladi, saj so soglasno sprejeli to odločitev, da sodelujejo v referendumski kampanji. Odločitev stranke je bila sprejeta posebej, ločeno od tega in se s tem ni pogojevala. Na vprašanje, ali je razmišljal, da bi bilo morda bolj primerno, da bi nastopal v referendumski kampanji kot predsednik stranke in ne kot predsednik Vlade s proračunskimi sredstvi, je odgovoril, da sicer osebno praktično ni sodeloval v kampanji, da pa je tudi o tem razmišljal. Odgovoril je, da to, da se je njegova stranka udeležila kampanje, ne more biti sporno, kot Vlada pa so izhajali iz ustaljene prakse in zakona ter načela, da mora Vlada kot skrben gospodar izkoristiti priložnost, da sodeluje v kampanji.

37Tudi druga povabljena priča Jure Leben, državni sekretar na Ministrstvu za infrastrukturo, je po splošnem pojasnilu odgovarjal na vprašanja strank. Izpovedal je, da so izvajali referendumsko kampanjo na podlagi obstoječega zakona in prakse iz prejšnjih referendumov. V samem postopku so zagovarjali projekt in zelo težko bi si predstavljal, da bi projekt vodili na način, da bi ga del kampanje zagovarjal, drugi del kampanje pa ne. Bilo je organiziranih veliko javnih razprav, na katerih so bili državljani obveščeni tudi o pozitivnih in negativnih učinkih samega projekta. Na vprašanje pooblaščenke pritožnika je odgovoril, da je vladna kampanja šla izključno v smeri potrditve zakona o drugem tiru. Težko si predstavlja, da bi v kampanji predstavljal tudi negativne posledice. Po njegovem mnenju je treba zagovarjati ta projekt, ki se ga ljudje premalo zavedajo. Meni, da je vladna kampanja do neke mere vplivala na izid referenduma. Prav tako mu ni bilo znano, da bi poleg vladnih oglasov imela katerakoli druga skupina državljanov v zvezi z referendumom kakršenkoli reklamni oglas na televiziji ali radiu.

38Po zaslišanju prič je bilo ugotovljeno, da so listine, ki so v spisu, prejele vse stranke in da glede tega ni bilo nobenega ugovora ter posledično štejejo za dokazno gradivo. Glede dokaznega gradiva v elektronski obliki je bilo pojasnjeno, da ga je bilo deloma mogoče natisniti, deloma pa je bilo pridobljeno kot elektronski videoposnetek oglasov na televiziji in zvočni posnetek oglasov na radiu. Stranke, senat in javnost so bili z njihovo vsebino seznanjeni, zato – tudi zaradi preprečevanja zavlačevanja postopka – ni potrebe po njihovem predvajanju. Za tem je bila odprta razprava, v okviru katere so imele stranke ponovno možnost pojasniti svoja stališča.

39Na vprašanja pritožnika glede nedostopnosti volišč za invalide, volišča Struge in (ne)prejema vabil na referendum je DVK odgovorila z vsebinsko enakimi argumenti, kot izhajajo iz njenih pripravljalnih vlog.

40V zvezi z drugimi dokaznimi predlogi stranke glede njihove izvedbe niso vztrajale, Vrhovno sodišče pa je poudarilo, da je že v dosedanjem postopku pred obravnavo preučilo veliko zbranega gradiva, ki govori o jedru spora, o referendumski kampanji in kako je bila izvedena. Zato je štelo izvedbo drugih predlaganih dokazov (npr. zaslišanja dodatnih prič) glede na dovolj razjasnjeno dejansko stanje za nepotrebno.

41V zaključni besedi strank je pritožnik povedal, da je dejansko stanje v dobri meri razčiščeno in da je pritožba utemeljena. Obe priči sta povedali identično, in sicer, da je kampanja vplivala in da je bil njihov cilj v kampanji, da vpliva v tej smeri; to je, da se zakon o gradnji drugega tira potrdi. Kampanja je bilo izrazito pristranska, česar ni zanikal nihče od zaslišanih, niti to ne izhaja iz listin.

42Zaključno besedo je imela tudi Vlada, in sicer je opozorila na odločbo Ustavnega sodišča, iz katere naj bi izhajalo, da Vlada lahko izvaja kampanjo in lahko zastopa svoja stališča. Ostalim je bilo dopuščeno, da svoja stališča predstavijo, Vlada jih pri tem ni nič ovirala. Druga zadeva pa je financiranje vladne kampanje. Ta je bila v času, ko je bil sprejet izpodbijani sklep, zakonita. Samo financiranje pa tudi ni tista ključna okoliščina oziroma nepravilnost, ki bi pripeljala do drugačnega izida oziroma celo do višje ali nižje udeležbe. Letak in televizijski oglasi niso tisto komunikacijsko orodje, ki pretehta, temveč so ključna javna soočenja, na teh pa so bili navzoči vsi. Pomembno je tudi ali volilno telo referendumsko vprašanje šteje kot svoje. Če ne gre za tako vprašanje, je tudi udeležba nižja.

43DVK je v zaključni besedi izpostavila, da so očitki, ki letijo na njeno delo, neutemeljeni. Glede vpliva kampanje na izid referenduma pa je dejala, da gre le za oceno. Ne strinja se, da pomeni vsakršen dvom v poštenost izvedbe tega referendumskega postopka avtomatsko razveljavitev izida glasovanja na referendumu. Ta dvom mora biti razumen. Treba je pretehtati okoliščine, ki govorijo za, in okoliščine, ki govorijo proti. Pri tem je treba izhajati iz dosedanje prakse izvajanja referendumov, referendumskih kampanj in njihovega financiranja v tej državi.

Obstoj kršitve v referendumskem postopku

44Iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-191/17 kot navedeno izhaja, da Vlada (oziroma njene službe) sploh ne sme biti organizator referendumske kampanje ter si ne sme dodeliti iz proračuna sredstev, ki bi bila namenjena njenemu nastopanju kot organizatorju referendumske kampanje. Ureditev ZVRK je neustavna, saj prekomerno posega v pravico svobodnega glasovanja na referendumu.³² Glede na navedeno je Vrhovno sodišče moralo presoditi, ali pa je bilo v konkretnem primeru ravnanje Vlade vseeno dopustno, ker je njeno nastopanje v tej referendumski kampanji (ter s tem povezana poraba proračunskih sredstev) pomenilo stvarno, celovito in transparentno obveščanje volivcev (25. točka obrazložitve te sodbe).

45V postopku je bilo na podlagi izvedenih dokazov ugotovljeno, da je Vlada sodelovala v referendumski kampanji v podporo uveljavitvi ZIUGDT, kot organizatorja referendumske kampanje določila Urad Vlade RS za komuniciranje ter imenovala Delovno skupino Vlade RS za vodenje in koordinacijo komuniciranja v referendumski kampanji v podporo uveljavitvi ZIUGDT (sklepa Vlade z dne 20. 7. 2017 št. 04200-4/2017/4 priloga B16, in 02401-7/2017/2, priloga B18). Za potrebe postopka je porabila sredstva v višini 96.455,89 EUR od skupno zbranih 97.000 EUR (Poročilo Vlade o kampanji, Priloga 1, B20). Navedena sredstva so bila pridobljena iz državnega proračuna s prerazporeditvijo sredstev proračunske rezerve, kot to izhaja iz sklepa Vlade z dne 27. 7. 2017 (priloga A3).

46Sredstva so bila porabljena za več namenov referendumske kampanje, izhajajoč iz splošne Vladne strategije komuniciranja v referendumski kampanji z dne 1. 8. 2017 (priloga B53). Skladno s tem je bila naročena in po izvajalcu (F2, d. o. o.) izdelana komunikacijska strategija Vlade RS v referendumski kampanji, celostna grafična podoba ter radijski in televizijski oglasi (vrednost naročila 24.095,00 EUR, priloga B21 in nasl.), prav tako je bila izdelana digitalna medijska strategija, oblikovanje in tehnična izvedba spletnih oglasov ter zakup digitalnih medijev (vrednost naročila 20.000,00 EUR, z izvajalcem Media Pool, d. o. o.). Nadalje so bila izdelana sredstva referendumske kampanje skladno z navedenimi strategijami uporabljena za objavo navedenih vsebin na različnih spletnih straneh, prav tako pa tudi v obliki radijskih in televizijskih oglasov pri nacionalni RTV Slovenija (vrednost naročila 20.532,60 EUR, priloga B26, med njimi 84 televizijskih oglasov) in komercialni POP TV (vrednost naročila 21.217,02 EUR, priloga B25, 67 televizijskih oglasov). Sredstva so bila porabljena tudi za to, da je bilo natisnjenih 20.000 letakov (priloga B24) in da so bili letaki pred referendumom vloženi tudi v celotno naklado Nedeljskega dnevnika (vrednost naročila 6.942,41 EUR, datum izvedbe 20. 9. 2017, priloga B31). Ob tem so potekale v zvezi s kampanjo še druge aktivnosti, koordinirane na podlagi navedenih strategij (številni nastopi v medijih, objave na spletnih straneh, izjave, itd.).

47Navedeno kaže na obsežno in koordinirano aktivnost na podlagi porabljenih proračunskih sredstev v okviru Vladne kampanje, kar potrjujeta tudi pričanji predsednika Vlade in državnega sekretarja na javni obravnavi, ki sta oba izpovedala, da je bil njihov namen doseči čim več volivcev in jih prepričati v podporo uveljavitvi zakona (torej glasovanju „za“ na referendumu). Tudi znesek proračunskih sredstev je skoraj dosegal maksimalni obseg sredstev, ki si jih je po neustavni določbi ZVRK Vlada bila upravičena nameniti za referendumsko kampanjo (šesti odstavek 4. člena v povezavi šestim odstavkom 23. člena ZVRK). Da navedena dejanja na podlagi naročil izvajalcem v okviru kampanje ne bi bila opravljena, ali da bi bila opravljena slabo, pomanjkljivo oziroma v nasprotju z interesi naročnika, tudi Vlada ne zatrjuje, prav tako pa kaj takega ne izhaja niti iz pridobljene dokumentacije ali izpovedi navedenih prič.

48Vlada zatrjuje, da je bila navedena referendumska kampanja izvedena tako, da je informirala volivce o predmetu referenduma stvarno, celovito in transparentno, ter da je bil osnovni namen referendumske kampanje komunikacijsko informativne in ne propagandne narave. Ta osrednji argument, ki bi utemeljeval dopustnost nastopanja Vlade v kampanji, pa iz izvedenih dokazov ne izhaja. Že iz samih citiranih sklepov Vlade, sprejetih z namenom udeležbe Vlade v referendumski kampanji, izhaja, da se je Vlada odločila sodelovati v referendumski kampanji (le) v podporo uveljavitvi ZIUGDT, enako pa velja za porabo proračunskih sredstev v ta namen. To je potrdilo tudi pričanje predsednika Vlade dr. Cerarja. Vsebinsko enako je mogoče ugotoviti tudi iz strateških dokumentov, izdelanih s strani Urada Vlade RS za komuniciranje oziroma podizvajalcev. Iz njih jasno izhaja, da so namenjena izključno v podporo uveljavitvi ZIUGDT in predstavitvi argumentov za uveljavitev zakona (oziroma „za drugi tir“, podpora vladnim argumentom) ter zavrnitvi argumentov pobudnikov referenduma in nasprotnikov drugega tira. Navedeno je bilo tudi vodilo pri konkretni izvedbi referendumske kampanje s strani vladne skupine, ki je bila za to zadolžena, kar je potrdilo pričanje državnega sekretarja g. Lebna.

49Tudi sredstva Vladne kampanje (logotip, oglasi, letaki), izdelana z uporabo proračunskih sredstev, ne po svoji obliki ne po svoji vsebini niso bila namenjena informiranju volivk in volivcev o temeljnih značilnostih ter različnih vidikih ZIUGDT, saj se na vsebino njegovega urejanja sploh ne nanašajo oziroma le v zelo omejenem obsegu, ne da bi o različnih vidikih (prednostih, tveganjih, alternativnih možnostih) celovito informirala volivce.³³ ZIUGDT, ki je bil predmet referendumskega odločanja, ureja pogoje in način izvedbe investicije ter upravljanje in gospodarjenje z drugim tirom železniške povezave na odseku Divača – Koper, med drugim specifični model financiranja izgradnje in gospodarjenja z drugim tirom prek odgovorne družbe 2TDK, d. o. o., in druga s tem povezana vprašanja (1. člen ZIUGDT).³⁴ V navedenih sredstvih Vladne kampanje, ki so bila ustvarjena s proračunskimi sredstvi, pa so ta vprašanja predstavljena v minimalnem obsegu, tako da navedena sredstva niso usmerjena v informiranje volivk in volivcev, temveč jasno kažejo in poudarjajo zgolj prepričevanje, da zakon podprejo („ZA Drugi tir, Razvoj Slovenije“ itd.). Sredstva kratko in splošno poudarjajo (zatrjevane) prednosti, ki naj bi izvirale iz posledic zakonske uveljavitve (9.000 novih delovnih mest) ter slabosti oziroma težave, ki naj bi izvirale iz morebitne zavrnitve zakona (če drugi tir ne bo zgrajen, „se bo promet težkih tovornih vozil na cesti na isti relaciji v 20 letih več kot podvojil“), kar sploh ni predmet urejanja ZIUGDT in v njih tudi ni predstavljenih možnih alternativ (financiranja, investicije, gospodarjenja), ki jih je poudarjal (tudi) pritožnik kot osrednji problem ureditve ZIUGDT v referendumskem postopku. To je izpostavil v svojih vlogah ter na javni obravnavi. Da je bilo navedeno gradivo skladno s strategijami referendumske kampanje Vlade primarno in izključno namenjeno prepričevanju volivcev, da na referendumu navedeni zakon podprejo, izhaja tudi iz pričanja državnega sekretarja g. Lebna.

50Vrhovno sodišče ne zanika možnosti, da lahko obstajajo določene prednosti uveljavitve zakona na podlagi njegove potrditve na referendumu in da jih Vlada utemeljeno želi poudariti v referendumski kampanji. Vendar pa prav tako ni mogoče zanikati, da lahko obstajajo v primeru potrditve zakona na referendumu tudi določena tveganja in slabosti, kot je to uveljavljal tudi pritožnik kot organizator kampanje proti uveljavitvi navedenega zakona. Pri oceni vseh, še posebej velikih, strokovno ter finančno zahtevnih in kompleksnih projektov, kot je navedeni, obstajajo argumenti, ki kažejo na prednosti in priložnosti na eni, ter na tveganja in slabosti na drugi strani. To je tudi podlaga racionalnega načrtovanja ne le vladnega, temveč tudi širšega poslovnega in drugega ravnanja oziroma delovanja. Negativni vidiki uveljavitve ZIUGDT pa v navedenih sredstvih Vladne referendumske kampanje niso bili vključeni niti v splošnih usmeritvah niti v konkretni izvedbi. Prav tako pa je iz navedenih dokazov tudi jasno razvidno, da informacije oziroma argumenti proti uveljavitvi ZIUGDT (ki so jih navajali tudi nasprotniki v referendumski kampanji) v navedenih sredstvih - kolikor so bile sploh vsebovane - niso bile poudarjene na enak način kot informacije in argumenti Vlade oziroma zagovornikov uveljavitve zakona, kar bi omogočalo volivcem, da si na podlagi celotnega gradiva in zbranih informacij samostojno oblikujejo mnenje, na podlagi katerega so oddali svoj glas ob glasovanju na tem referendumu. Takega pristopa pa ni mogoče šteti za stvarno, celovito in transparentno informiranje, kot to izhaja iz zahtev, ki jih je za ustavno dopustnost vladnega nastopanja v referendumskem postopku določilo Ustavno sodišče. ³⁵

51Tudi Vrhovno sodišče meni, da ni v celoti mogoče terjati, da bi se Vlada v navedenih pravnih okvirih v celoti odrekla podpori oziroma argumentom v korist uveljavitve zakona, za kar se je zavzemala tudi sama v okviru zakonodajnega postopka ter zasledovanja lastne politike.³⁶ Od Vlade ni mogoče terjati, da v celoti opusti svoj glas, vendar pa mora ob tem tudi skrbeti, da glas drugih ni preslišan. Iz ugotovitev dokaznega postopka pa izhaja, da v obravnavanem primeru ni bilo nobene zadržanosti akterjev Vladne referendumske kampanje, ki so preko vseh navedenih sredstev referendumske kampanje, za katera so uporabili proračunska sredstva, podajali samo sporočila (slogane) ter argumente v korist uveljavitve ZIUGDT in v ta namen uporabili vsa namenjena proračunska sredstva ne da bi ob tem celovito informirali volivce. Tudi iz pričanja predsednika Vlade dr. Cerarja in državnega sekretarja g. Lebna sprejemanja navedene vloge Vlade in njenih omejitev v referendumski kampanji, ki izhajajo iz spoštovanja odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-191/17, ni bilo mogoče ugotoviti. Pri tem pa se Vrhovno sodišče strinja z Ustavnim sodiščem, da bi bila zadržanost Vlade pri enostranskem zagovarjanju argumentov v referendumski kampanji, glede na posebno vlogo Vlade kot organa oblasti, ustavno zahtevana, saj je njena svoboda izražanja bistveno bolj omejena kot nastopanje (drugih) organizatorjev referendumske kampanje.³⁷

52Ob navedenem bi lahko opravičljiv razlog za večjo stopnjo zagovarjanja določenih argumentov v Vladni referendumski kampanji temeljil tudi na morebitni neuravnoteženosti informacij in moči drugih referendumskih kampanj, v katero bi Vlada s svojim pristopom želela vnesti prav tisto objektivnost in uravnoteženost, ki je nujna za pošten referendumski postopek in svobodno oblikovanje volje volivcev glede tega, ali naj se referenduma udeležijo in kako naj na njem glasujejo. Vendar pa v konkretnem primeru Vlada s svojimi trditvami v tej smeri tega ni uspela izkazati. Kot že navedeno pa za izvajanje dolžnosti objektivnega obveščanja volivk in volivcev Vladi ni treba v referendumski postopek vstopati kot organizator referendumske kampanje.

53Iz predloženih dokazov je jasno razvidno, da je Vlada s svojimi proračunskimi sredstvi vodila enostransko referendumsko kampanjo, ob tem pa uporabila javna sredstva, ki so bistveno in nesorazmerno presegala sredstva, ki so jih imeli na voljo in uporabili organizatorji referendumske kampanje, ki so zastopali nasprotno stran. Zato je mogoče pritrditi ugovorom pritožnika, da navedeno vzpostavlja tudi nedopustno neenakost med podporniki in nasprotniki referendumske kampanje, saj so se javna sredstva proračuna, ki so jih vplačevali vsi davkoplačevalci, uporabila zgolj za zagovarjanje argumentov tistih, ki so potrditev zakona podpirali in so bili s tem favorizirani v razmerju do tistih, ki so potrditvi zakona nasprotovali.³⁸ Ob tem pa tudi iz pričanja državnega sekretarja g. Lebna, ki je vodil vladno referendumsko kampanjo, izhaja, da tudi sam ni zaznal nobenih televizijskih ali radijskih oglasov, ki bi jih poleg vladnih oglasov na televiziji ali radiu imela katerakoli druga skupina državljanov v zvezi z referendumom.³⁹

54Prav tako tudi ne drži argument Vlade, da je bila glede na število organizatorjev kampanje, ki so nasprotovali potrditvi zakona, edina možnost, da predstavi argumente v korist uveljavitve ZIUGDT ta, da se je tudi sama postopka udeležila kot organizator kampanje in v ta namen porabila javna proračunska sredstva. Tako iz listin, pridobljenih v postopku (obvestilo DVK o organizatorjih referendumske kampanje z dne 1. 9. 2017, priloga B38), jasno izhaja, da je kot organizator referendumske kampanje sodelovala tudi stranka, ki tvori vladno koalicijo (Stranka modernega centra, SMC), ki je v ta namen uporabila tudi določena sredstva. Navedeno dejstvo je vključeno tudi v splošno strategijo Vlade za nastopanje v referendumski kampanji, ki jo je pripravil Urad Vlade za komuniciranje (priloga B53, str. 5). Tako bi namesto s položaja Vlade in ob porabi proračunskih sredstev, lahko tako sam predsednik Vlade kot drugi ministri, ki pripadajo tej stranki, navedene argumente zagovarjali kot predstavniki same politične stranke in ob uporabi njenih lastnih sredstev za izvajanje kampanje.⁴⁰ Kot izhaja iz pričanja predsednika Vlade dr. Cerarja, je bil sam nesporno seznanjen s to možnostjo, zakaj pa se je odločil nastopati s svojega položaja nosilca oblasti ter ob uporabi proračunskih sredstev in ne kot predsednik stranke, pa ni uspel zadovoljivo pojasniti.

55Vlada sicer zatrjuje, da so bili vsi glasovi in argumenti enako slišani na javnih soočenjih na javni RTV Slovenija, vendar pa tudi če bi bilo navedeno resnično, to ne bi moglo opravičiti navedene obsežne in intenzivne kampanje Vlade v zagovor zgolj enostranskih informacij in argumentov. Ob tem pa iz izvedenih dokazov izhaja, da so bila tudi navedena soočenja načrtovana kot del vladne referendumske kampanje (npr. komunikacijska strategija, izdelana s strani podjetja F2, d. o. o., splošna komunikacijska strategija Vlade).

56Ker na podlagi presoje v postopku predloženih in izvedenih dokazov ni bilo ugotovljeno, da je Vlada ob različnih v referendumski kampanji prisotnih mnenjih javnost obveščala stvarno, celovito in transparentno, gre za nedopustno enostransko referendumsko kampanjo Vlade, ki je prekomerno posegla v pravico svobodnega glasovanja na referendumu (tretji odstavek 90. člena v zvezi s 44. členom Ustave).⁴¹

Vpliv na izid referenduma

57Med strankama je nesporno, da je DVK ugotovila in objavila izid glasovanja na zakonodajnem referendumu o ZIUGDT, ki je bil 24. 9. 2017. Prav tako je v predmetnem referendumskem sporu nesporen ugotovljeni izid glasovanja in sicer, da je na referendumu glasovalo 20,55 odstotka vseh volivcev, ki so imeli pravico glasovati, „ZA“ uveljavitev navedenega zakona je glasovalo 53,47 odstotka in „PROTI“ 46,53 odstotka volivcev, ki so veljavno glasovali.

58V določenih primerih kršitev pravil referendumskega postopka presoja v referendumskem sporu temelji na številčni (odstotkovni) ugotovitvi vpliva na rezultat referenduma. Tovrstni primeri so tisti, ki so povezani npr. z odtujitvijo glasovalnih skrinjic oziroma nepravilnostmi na posameznih voliščih in bi se (lahko) odrazili v določenem številu glasov, oddanih v skrinjice ali na posameznem volišču. V tovrstnih primerih bi se presoja omejila na ugotovitev, ali bi bilo (maksimalno) število glasov, na katere je kršitev (lahko) vplivala, tako veliko, da bi lahko spremenilo rezultat referenduma.⁴²

59V predmetni zadevi pa po vsebini ne gre za tako presojo.

60V zadevi vpliva nedopustne referendumske kampanje Vlade na rezultat glasovanja ni mogoče številčno ovrednotiti. Nobeno dokazno sredstvo ne bi moglo strokovno natančno ugotoviti, kakšen je bil v danem prostoru in času ob izvedbi referenduma dejanski vpliv kršitve pravil referendumske kampanje na rezultat referenduma.⁴³ Da pa lahko referendumska kampanja vpliva na rezultat, je splošno znano dejstvo (enako seveda tudi volilna kampanja), ki ga potrjuje tudi sam obstoj zakonske ureditve, ki navedeno omejuje (ZVRK),⁴⁴ nenazadnje pa tudi argumenti Vlade, ki poudarja, da je urejanje referendumske kampanje (s tem pa tudi omejitev uporabe sredstev za potrebe referendumske kampanje) namenjeno zagotavljanju enakih možnosti za organizatorje referendumske kampanje, „v tem okviru pa se želi tudi preprečiti situacijo, do katere bi lahko prišlo, ko bi finančno zelo močan podpornik ene od možnih referendumskih odločitev z agresivnim oglaševanjem povsem prevladal v medijskem prostoru oziroma preglasil mnenje druge strani in tako dejansko izničil ali dejansko prekomerno omejil svobodo izražanja“.⁴⁵ Tudi obe stranki tega spora sta se angažirali v kampanji in za to porabljali ustrezna sredstva – verjetno ne v prepričanju, da na rezultat to ne bo vplivalo. Res je sicer mogoče pritrditi argumentu Vlade, da uporaba sredstev v navedeni višini sama po sebi tudi glede na dosedanje izkušnje referendumov ne zagotavlja uspeha na referendumu, saj so bili določeni referendumi za Vlado neuspešni in so na njih volivke in volivci zavrnili zakone, ki jih je zagovarjala Vlada kljub porabi proračunskih sredstev s strani Vlade v taki višini kot na predmetnem referendumu. Vendar pa to samo po sebi ne pomeni, da je s tem dokazano splošno pravilo, da (nobena) referendumska kampanja in s tem povezana poraba sredstev Vlade (ali drugega organizatorja kampanje) ne more odločilno vplivati na izid referenduma, tako da bi posledično lahko zaključili, da (tudi) v tem konkretnem primeru referendumska kampanja Vlade in s tem povezana uporaba proračunskih sredstev ni mogla odločilno vplivati na izid referenduma.⁴⁶ Nasprotno, možnost vpliva referendumske kampanje je treba oceniti glede na značilnosti konkretnega primera.

61Če vpliva nepravilnosti ni mogoče ugotoviti v številkah, je treba glede na vse okoliščine primera in po prostem preudarku presoditi, ali bi očitana nepravilnost lahko vplivala na izid glasovanja. Pri tem je treba upoštevati vse okoliščine primera, zlasti odstotek udeležbe (četrti odstavek 90. člena Ustave),⁴⁷ razliko v številu glasov za in proti, težo vseh ugotovljenih nepravilnosti ter njihovo naravo in pomen v okviru glasovanja.⁴⁸

62Vrhovno sodišče ima torej široko polje presoje konkretnega primera. Pri tem pa je izhodišče navedenega prostega preudarka v standardu, ali bi glede na okoliščine primera in ugotovljene nepravilnosti razumen človek podvomil o poštenosti referendumskega izida.⁴⁹ V povezavi s tem je pomembna tudi presoja, ali je očitno, da navedena kršitev ni mogla vplivati na izid referenduma, torej da je – kot pravi Ustavno sodišče – možnost vpliva glede na vse okoliščine tako neznatna, da ni več razumno upoštevna.⁵⁰

63Glede na ugotovljene značilnosti referendumske kampanje Vlade je nastopanje Vlade v referendumski kampanji bilo delovanje, za katero je razumna ocena, da je vplivalo oziroma bi lahko vplivala na celotno volilno telo. Nenazadnje je bil tudi prav to cilj navedene, nedopustno enostranske kampanje Vlade (preko 150 oglasov na najbolj gledanih televizijskih kanalih, oglasi in obvestila na najbolj gledanih spletnih straneh, tisk 20.000 letakov, vlaganje letakov v tedenski časopis, ki je med najbolj branimi, neposredno pred referendumsko kampanjo itd.). Vse to pa je bilo financirano iz javnih sredstev. Navedeno ustavno nedopustno ravnanje Vlade pomeni torej kršitev pravil poštenega referendumskega postopka, ki je vplivala ali bi lahko vplivala na vse volivke in volivce, kar daje navedeni kršitvi veliko težo.

64Prav tako je navedena kršitev po presoji Vrhovnega sodišča posebej pomembna v primeru konkretnega referenduma. V tem referendumu v temelju ni šlo za soočanje osebnih vrednot volivk in volivcev oziroma njihovih neposrednih in občutenih interesov, kot je to sicer lahko (in je tudi že bilo) osrednji predmet urejanja zakonov, ki so bili predmet potrditve oziroma zavrnitve na referendumu in s tem tudi presoje volivk in volivcev pri oddaji njihovega glasu. V teh primerih bi bila potreba po posredovanju informacij in predstavitvi strokovnih vprašanj, dilem in argumentacije v zvezi s predmetom odločanja sorazmerno manj potrebna. Navedeni ZIUGDT ureja vrsto zahtevnih pravnih, tehničnih in finančnih vprašanj, prav zato pa so s temi vprašanji povezane tudi posledice morebitne uveljavitve tega zakona. To pa se odraža tudi pri presoji volivk in volivcev pri referendumskem odločanju, ki bi za svobodno oblikovanje svojega mnenja v tem postopku udejanja neposredne demokracije prav zato potrebovali objektivni prikaz in pojasnilo vseh upoštevnih in pomembnih informacij ter jasno predstavitev tako argumentov za kot proti uveljavitvi ZIUGDT. Dejstvo, da je Vlada namesto informiranja volivcev o vprašanjih, ki jih ureja navedeni zakon (zakaj tak način izvedbe investicije, ustanovitev posebnega podjetja 2TDK, d. o. o., prednosti in slabosti navedenega načina investicije, tveganja za proračun ob takem modelu upravljanja infrastrukture itd.) vodila zgolj nedopustno enostransko referendumsko kampanjo, ki se je kot navedeno v gradivih te kampanje (letakih, oglasih, sporočilih), ki so bila ustvarjena z uporabo proračunskih sredstev, ukvarjala skoraj izključno samo z zagovarjanjem izgradnje drugega tira ter s tem povezanim zatrjevanjem nadaljnjih koristi (nova delovna mesta, razbremenitev prometa itd.) ima v tem okviru velik pomen za presojo možnosti vpliva na izid referenduma. Zato je Vrhovno sodišče presodilo, da ni mogoče razumno šteti, da drugačna referendumska kampanja Vlade, ki bi bila skladna z ustavnimi zahtevami po poštenem referendumskem postopku (zgoraj), ne bi mogla privesti do drugačnega razmisleka volivk in volivcev tako o njihovi udeležbi kot tudi o glasovanju na samem referendumu.

65Vpliva nepravilnosti sicer ni mogoče ugotoviti v številkah, vendar pa glede na obseg in naravo ugotovljene kršitve ni mogoče razumno sklepati, da bi bila možnost njenega vpliva na izid referenduma zgolj zanemarljiva oziroma neznatna. Tudi glede na rezultate glasovanja na predmetnem referendumu in odstotek udeležbe je mogoče šteti, da bi bil izid glasovanja na referendumu ob odsotnosti navedene kršitve lahko drugačen in da bi bil torej ZIUGDT ob drugačnem nastopanju Vlade v referendumskem postopku (z objektivnim, torej s celovitim, stvarnim in transparentnim informiranjem) oziroma ob odsotnosti Vladne nedopustno enostranske kampanje, na referendumu lahko zavrnjen. Mogoče je torej, da bi ob odsotnosti te kršitve udeležba volivk in volivcev lahko bila tudi (bistveno) večja, tako da bi dosegla potrebni kvorum za zavrnitev zakona in da bi tedaj proti uveljavitvi zakona glasovala večina volivcev. Da je sicer objektivno mogoče, da se volivke in volivci referenduma udeležijo v zadostnem številu in z zadostnim številom glasov proti, da je zakon mogoče zavrniti, potrjujejo tudi rezultati nedavnih referendumov.⁵¹ Pri tem pa stališče Vrhovnega sodišča v tem sporu ne pomeni, da se v določenih drugih primerih (npr. ob visoki udeležbi in visoki stopnji razlike v rezultatu glasovanja, ki kaže na trdno prepričanje volivk in volivcev) določena kršitev v referendumskem postopku ne bi mogla šteti za zanemarljivo glede možnega vpliva na referendumski izid.

Posledice ugotovljene kršitve

66Glede na navedeno je bil po presoji Vrhovnega sodišča referendumski postopek zaradi neustavne referendumske kampanje Vlade nepošten in pomeni kršitev ustavne pravice do glasovanja na referendumu (tretji odstavek 90. člena v zvezi s 44. členom Ustave), ta kršitev pa je lahko vplivala na izid referenduma. Zato je na podlagi druge alineje 4. točke izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-191/17 Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo, razveljavilo glasovanje na zakonodajnem referendumu o Zakonu o izgradnji, upravljanju in gospodarjenju z drugim tirom železniške proge Divača-Koper (ZIUGDT) ter odredilo novo glasovanje. Na tej podlagi bodo pristojni organi določili tudi nov datum glasovanja.

67Vrhovno sodišče se pri svoji presoji sicer zaveda, da navedeno pomeni ponovno povabilo volivkam in volivcem na odločanje o referendumu o zakonu, o katerem so enkrat že glasovali oziroma so se odločili, da na njem ne bodo sodelovali. Vendar pa je tudi glede na pomen in posledice uveljavitve oziroma zavrnitve ZIUGDT ključno, da mora ne glede na dodatne stroške referenduma in morebitne druge posledice, navedeni zakon biti potrjen ali zavrnjen na referendumu, o poštenosti katerega in njegovem izidu ne sme biti nobenega razumnega dvoma. To je tudi ključni odraz Republike Slovenije kot ustavne demokracije.

68Sodba in sklep Vrhovnega sodišča se objavita v Uradnem listu Republike Slovenije.

K II. in III. točki izreka:

69Glede na to, da je bila pritožba vložena na podlagi 53.a člena ZRLI, ima Vrhovno sodišče pooblastilo za presojo zgolj poročila DVK oziroma referendumskega postopka kot celote, ne pa tudi izpodbijanih sklepov Vlade. Ti so sicer bili sprejeti med referendumskim postopkom in so tudi vplivali na presojo v obravnavanem primeru, ne morejo pa biti sami zase predmet spora, saj za to ne obstaja zakonska podlaga. Zato je Vrhovno sodišče pritožbo zoper sklepa Vlade na podlagi smiselne uporabe 4. točke 36. člena ZUS-1 zavrglo.

K IV. točki izreka:

70Pritožnik je s pritožbo uspel, zato mu je dolžna nasprotna stranka, v konkretnem primeru glede na vsebino spora in razloge za odločitev Vlada, povrniti stroške postopka (smiselna uporaba prvega odstavka 154. člena ter drugega odstavka 165. člena ZPP). O stroških postopka bo odločeno v posebnem sklepu (smiselna uporaba četrtega odstavka 163. člena ZPP).

¹ Evropska komisija za demokracijo skozi pravo, posvetovalni organ znotraj organizacije Sveta Evrope, ga je sprejela na 70. plenarnem zasedanju, 16. in 17. 3. 2007 (ang.: Code of Good Practices on Referendums).
² Generalna skupščina Združenih narodov ga je sprejela 16. decembra 1966 z resolucijo št. 2200 A (XXI). Veljati je začel 23. marca 1976 v skladu z 49. členom (ang.: International Covenant on Civil and Political Rights).
³ Ta določa: „Zoper poročilo Državne volilne komisije o izidu glasovanja na referendumu lahko vsak glasovalec vloži pritožbo v treh dneh po njegovi objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. O pritožbi iz prejšnjega odstavka odloči Vrhovno sodišče Republike Slovenije v tridesetih dneh. Zoper odločitev sodišča ni dovoljena pritožba. Pri odločanju se uporabljata drugi in tretji odstavek prejšnjega člena.“
⁴ Ta določata: „Sodišče odloča v senatu treh sodnikov. Sodišče odloča ob smiselni uporabi zakona o upravnih sporih.“
⁵ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-191/17 je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 6/2018 dne 2. 2. 2018.
⁶ O tem izrecno odločba Ustavnega sodišča, št. Up-624/11 z dne 3. 7. 2014.
⁷ 4. točka izreka, 25. točka obrazložitve.
⁸ Tako tudi navedena odločba št. Up-624/11, 14. točka obrazložitve.
⁹ O tem odločba Ustavnega sodišča na več mestih, npr. 25. točka, 44. točka.
¹⁰ Pri tem je Ustavno sodišče zavzelo stališče, da je v referendumskem sporu ob ustavnoskladni razlagi 53.a člena ZRLI v postopku izpodbijanja referendumskega izida mogoče uveljavljati tudi vse morebitne nepravilnosti, ki bi lahko ali so vplivale na poštenost tega postopka in njegov izid. Tako tudi že sklep Ustavnega sodišča, št. U-I-130/17, Up-732/17 z dne 28. 9. 2017, 6. točka obrazložitve.
¹¹ Odločba Ustavnega sodišča, št. U-I-76/14 z dne 17. 4. 2014, 21. točka obrazložitve.
¹² Ustavno sodišče navaja kot posebej kvalificirane tiste kršitve, ki bi v temeljih prizadele objektivno poštenost referendumskega postopka, npr. diskriminacija določenih skupin glede obstoja pravice do glasovanja (13. točka obrazložitve odločbe).
¹³ Tako izrecno 25. točka obrazložitve odločbe št. U-I-191/17.
¹⁴ Točka 16 obrazložitve odločbe št. U-I-191/17.
¹⁵ Tako sklep Ustavnega sodišča RS, št. U-I-130/17, Up-732/17 z dne 28. 9. 2017, 6. točka obrazložitve.
¹⁶ Ta določa tudi, da je organizator volilne kampanje lahko „kadar Vlada Republike Slovenije tako odloči, pristojna služba Vlade Republike Slovenije.“
¹⁷ Tako 36. točka in naslednje obrazložitve odločbe št. U-I-191/17.
¹⁸ Ustavno sodišče poudari, da je Vlada „tisti organ državne oblasti, ki ima glede na naravo svojega dela in glede na to, da pod njenim okriljem delujejo tudi vsi upravni organi s strokovnimi službami, prav največ informacij o predmetu referendumskega postopka in tudi najbolj raznovrstne; tako tiste, ki govorijo v prid v Državnem zboru uzakonjenim rešitvam, kot tiste, ki govorijo proti njim. Seveda lahko te informacije sporoča tudi v času referendumske kampanje. Vendar ni nujno, da v referendumski kampanji formalno sodeluje kot organizator kampanje.“ (38. točka obrazložitve odločbe št. U-I-191/17 ).
¹⁹ Ta določa, da (ne glede na določbo prvega odstavka tega člena) „lahko Vlada Republike Slovenije s sklepom nameni sredstva za referendumsko kampanjo pristojni službi Vlade Republike Slovenije, kadar je ta organizator referendumske kampanje. Sredstva, ki se za referendumsko kampanjo namenijo pristojni službi Vlade Republike Slovenije, ne smejo presegati 25% dopustne višine stroškov iz šestega odstavka 23. člena tega zakona. Pristojna služba Vlade Republike Slovenije za izvedbo referendumske kampanje ne sme pridobivati drugih sredstev. Stroški pristojne službe Vlade Republike Slovenije za izvedbo referendumske kampanje ne smejo preseči 25% dopustne višine stroškov iz šestega odstavka 23. člena tega zakona.“
²⁰ Tako v 31. do 35. točkah obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-191/17.
²¹ Zgoraj, 15. točka obrazložitve v zvezi z odločbo Ustavnega sodišča št. Up-624/11.
²² Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-191/17 poudari, da je navedeno lahko le stvar presoje v konkretnem referendumskem sporu, v katerem pristojno sodišče ugotovi vsa potrebna dejstva za tako presojo (16. in 25. točka obrazložitve te odločbe). Ustavno sodišče se o tem v okviru postopka za oceno ustavnosti zakona ni pristojno izrekati (40. točka obrazložitve).
²³ Točka 44 obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-191/17.
²⁴ Iz zakona kot navedeno ne izhaja, kakšne ugovore in kakšen pravni interes ima glasovalec in kakšne ima lahko glasovalec kot organizator kampanje; po zakonu (zgolj) organizator kampanje, ki ni glasoval, sploh nima pravice vložiti pritožbe.
²⁵ Tako tudi 16. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-191/17.
²⁶ Tako tudi 15. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-191/17.
²⁷ Sklep Vlade z dne 20. 7. 2017.
²⁸ Sklep Vlade z dne 27. 7. 2017.
²⁹ Z navedenimi vidiki bi bilo soočeno vsako sodišče, ki bi bilo z zakonom določeno kot referendumsko sodišče (npr. tudi za postopek pred Ustavnim sodiščem).
³⁰ ZRLI zaradi svojih neustavnih pomanjkljivosti posebnosti navedenega postopka ne ureja, prav tako pa tega ustrezno ne urejajo določbe ZPP in ZUS-1 oziroma njihova smiselna uporaba (21. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-191/17; tudi zgoraj, 8. točka obrazložitve sodbe).
³¹ Navedeno smiselno izhaja tudi iz pooblastil sodišča v upravnem sporu, ker drugi odstavek 20. člena ZUS-1 določa: „Sodišče ni vezano na dokazne predloge strank in lahko izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti ter pravilni odločitvi.“
³² Točki 38. in 40. obrazložitve navedene odločbe.
³³ Kodeks dobrih praks pri referendumih (dokument Sveta Evrope zgoraj, opomba 1) izrecno poudarja, da je pri posredovanju objektivnih informacij s strani pristojnih organov treba zagotoviti, da je volivcem pravočasno dostopno poleg zakonskega besedila, ki je predmet referenduma, tudi razlagalno poročilo (explanatory report) ali uravnoteženo gradivo referendumskih kampanj tako podpornikov kot nasprotnikov in sicer z objavo v uradnem glasilu ter neposrednim posredovanjem volivcem. Razlagalno poročilo mora podati uravnoteženo predstavitev ne zgolj pogledov izvršne ali zakonodajne veje oblasti ali oseb, ki delijo njune poglede, temveč tudi nasprotnikov (točka I.3.3.1.d.).
³⁴ Samo besedilo členov ZIUGDT je bilo vsem volivkam in volivcem dostopno tudi prek javne objave s strani DVK skladno z ZRLI.
³⁵ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-191/17, 44. točka obrazložitve
³⁶ To dopuščata tako Ustava po razlagi Ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-191/17 kot tudi Kodeks dobrih praks pri referendumih, vendar pa to ne sme biti pretirano enostransko (točka I.3.3.1.b).
³⁷ Tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-191/17, 31. do 35. točka obrazložitve.
³⁸ Navedeno poleg kršitve pravil Kodeksa dobrih praks pri referendumih kot kršitev ustavnega načela enakosti pozna tudi sodna praksa drugih evropskih držav, ki se na navedeni Kodeks sklicuje, tako npr. Vrhovno sodišče Irske (Supreme Court of Ireland) v zadevi McCrystal v. Minister for Children and Youth Affairs, Appeal No. 486/12, [2012] IESC 53, sodba Denham C.J. z dne 11. 12. 2012, ki poudarja tudi zadevo McKenna v An Taoiseach (No.2) [1995] 2. I. R. 10 (McKenna principles), točka 37 obrazložitve.
³⁹ Iz Kodeksa dobrih praks pri referendumih izhaja načelna zahteva, da se zagotovi enako nastopanje podpornikov in nasprotnikov predloga v referendumski kampanji pri prenosih na javnem radiu in televiziji kot tudi uravnoteženo poročanje drugih množičnih medijev (točka I.2.2.b in c.).
⁴⁰ Pri tem nastopanju pa bi moralo biti volivcem tudi jasno razvidno, da ne nastopajo v imenu Vlade, temveč v imenu politične stranke.
⁴¹ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-191/17, 38. točka obrazložitve.
⁴² Tako tudi Vrhovno sodišče Kanade (Supreme Court of Canada) v zadevi Opitz v. Wrzesnewskyj 2012 SCC 55 z dne 25. 10. 2012, [71] in nasl., t. i. test magičnega števila, „magic number test.“
⁴³ Tako tudi ugotovitve v primerjalnih pravnih ureditvah, npr. v referendumskih sporih pred Vrhovnim sodiščem Irske (Supreme Court of Ireland), npr. Joanna Jordan v. The Minister for Children and Youth Affairs, Government of Ireland, Ireland and The Attorney General, Appeal Nos. 432/13 in 342/14, [2015] IESC 33, sodba Denham C.J. in O'Donnel J. z dne 24. 4. 2015.
⁴⁴ Enako tudi Kodeks, ki tega vprašanja glede porabe javnih sredstev ne bi urejal oziroma omejeval, če bi bilo za poštenost referendumskega postopka to nerelevantno.
⁴⁵ S tem bi po mnenju Vlade prišlo do posega v 39. člen Ustave ter drugi in tretji odstavek 15. člena Ustave; glede na svoje argumente pa Vlada meni, da do tega v konkretnem primeru ni prišlo. Tako odgovor Vlade na pritožbo z dne 30. 11. 2017 (str 2-3).
⁴⁶ Tudi sicer iz predloženega dokaza Vlade (tabela v prilogi B34) ponujeni sklep o omejenem vplivu referendumskih kampanj Vlade ne izhaja enoznačno, saj omogoča več interpretacij. Tako bi bilo mogoče po enakem razlogovanju tudi trditi, da je glede na izid referenduma z dne 8. 6. 2014, kjer s strani Vlade predlagani Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (ZVDAGA-A) ni bil zavrnjen, Vlada uspela na referendumu (vplivala na izid referenduma) že ob porabi 5.000,00 EUR sredstev za referendumsko kampanjo.
⁴⁷ Ta določa: „Zakon je na referendumu zavrnjen, če proti njemu glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali, pod pogojem, da proti zakonu glasuje najmanj petina vseh volivcev.“
⁴⁸ Tako izrecno 25. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-191/17.
⁴⁹ Navedeni standard je poleg v citirani sodni praksi Vrhovnega sodišča Irske poudarjen tudi v odločbi Ustavnega sodišča, 13. točka obrazložitve odločbe št. U-I-191/17.
⁵⁰ Kot že poudarjeno zgoraj, 25. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-191/17.
⁵¹ Tako npr. izid glasovanja na referendumu o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (ZZZDR-D), ki je bil 20. decembra 2015.