UPRS Sodba I U 951/2016-16

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Kočevje št. 36201-10/93/166 z dne 22. 1. 2016 se odpravi in se zadeva:

- v delu, ki se nanaša na 1. točko izreka te odločbe, pošlje v odločitev kot pristojnemu organu Ministrstvu za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano,

- v delu, ki se nanaša na 2. in 3. točko izreka te odločbe vrne organu prve stopnje v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Stroškovni zahtevek prizadete stranke A.A. se zavrne.

1Upravna enota Kočevje (v nadaljevanju organ prve stopnje) je s sklepom in odločbo, ki ju skupaj imenuje odločba (v nadaljevanju izpodbijana odločba), sklenila, da se zavrže zahteva tožnice v delu, kjer zahteva, da pristojni organ po nadzorstveni pravici odpravi oziroma razveljavi arondacijsko odločbo št. 462-19/64-4/4, ki jo je 14. 10. 1964 izdala Komisija za arondacijo kmetijskih zemljišč na področju občine Kočevje (1. točka izreka), ter odločila, da se zahteva tožnice v delu, kjer zahteva, da se ista arondacijska odločba izreče za nično, zavrne (2. točka izreka). Organ prve stopnje je sklenil še, da stroškov postopka ni oziroma da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka (3. točka izreka). V obrazložitvi pojasnjuje, da je najprej poslal zahtevo tožnice Ministrstvu za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju organ druge stopnje) v pristojno odločanje, nakar je prejel dopis, da vračajo zahtevo, in sicer da gre za upravno stvar ter da so upravne enote pravne naslednice nekdanjih občin in zato pristojne za reševanje postopkov arondacij. O zahtevi je zato moral odločati organ prve stopnje. V zvezi z zahtevo tožnice, da pristojni organ po nadzorstveni pravici odpravi oziroma razveljavi arondacijsko odločbo, ugotavlja, da so skladno z 277. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) vsi roki za zahtevano odpravo oziroma razveljavitev po nadzorstveni pravici odločbe št. 462-19/64-4/4, ki jo je 14. 10. 1964 izdala Komisija za arondacijo kmetijskih zemljišč na področju občine Kočevje (v nadaljevanju arondacijska odločba), že potekli. Ta del zahteve tožnice je tako treba kot prepoznega zavreči na podlagi prvega odstavka 129. člena ZUP. Glede dela zahteve, kjer tožnica predlaga, da pristojni organ izreče arondacijsko odločbo za nično, pa organ prve stopnje navaja, da je preveril razloge, iz katerih se lahko odločba izreče z nično, in ugotovil, da v konkretnem primeru ni podan nobeden izmed razlogov, navedenih v 279. členu ZUP, ki bi lahko bil podlaga z izrek ničnosti odločbe. Arondacijska odločba ni bila izdana v zadevi iz sodne pristojnosti ali v stvari, v kateri ni mogoče odločati v upravnem postopku. Prav tako z izvršitvijo te odločbe ni bilo povzročeno kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu. V konkretni zadevi ne gre za odločbo, ki je sploh ni mogoče izvršiti, niti za odločbo, ki jo je izdal organ brez zahteve stranke, pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila. Odločba tudi ni bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja. V odločbi ni nepravilnosti, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost. Četudi pa je prišlo do nepravilnosti in nezakonitosti v postopku, te ne bi mogle biti podlaga za izrek arondacijske odločbe za nično. Postopek arondacije je bil izveden pravilno, v skladu s tedaj veljavnim zakonom. Na navedenih podlagah je organ prve stopnje zahtevo za izrek ničnosti arondacijske odločbe kot neutemeljeno zavrnil.

2Organ druge stopnje je z odločbo z dne 19. 5. 2016 kot neutemeljeno v celoti zavrnil pritožbo tožnice zoper izpodbijano prvostopenjsko odločbo.

3Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da organa prve in druge stopnje nista želela vsebinsko odločati o postavljenih zahtevkih. Meni, da je to nujno potrebno, saj je bil Zakon o denacionalizaciji sprejet zaradi poprave krivic, ne z namenom povzročanja novih. Arondacijska odločba je bila izdana na podlagi dogovora arondacijskega upravičenca in arondacijskega zavezanca zaradi zaobida davčnih predpisov (neplačila davka na promet nepremičnin), in ne zaradi dejanske izvedbe arondacije kot prisilnega ukrepa. Arondacijska odločba kot akt podržavljenja, na temelju katerega se vodi denacionalizacijski postopek, je fiktivna, saj je šlo dejansko za prodajo kmetijskih in stavbnih zemljišč in stavbe proti plačilu kupnine. Ob pojasnjevanju dosedanjega postopka relevantne denacionalizacijske zadeve navaja, da je odpravo oziroma razveljavitev arondacijske odločbe po nadzorstveni pravici zahtevala iz razloga po 1. točki prvega odstavka 274. člena ZUP, ker je arondacijsko odločbo v delu, ki se nanaša na nacionalizirana stavbna zemljišča, izdal stvarno nepristojen organ, in iz razloga po drugem odstavku 274. člena ZUP, ker je bil z arondacijsko odločbo očitno prekršen materialni predpis, tj. obid davčnih zakonov. V zvezi z zahtevo za izrek arondacijske odločbe za nično ugovarja, da organ prve stopnje ni ugotovil niti ugotavljal dejanskega stanja, čeprav je razpolagal z vsemi listinskimi dokazi, notarsko overjenimi izjavami prič, kakor tudi s predlogi za zaslišanje prič. Pri svoji zavrnitvi se je skliceval zgolj na to, da tožnica ne navaja točke 279. člena ZUP, na podlagi katere naj upravni organ izreče arondacijsko odločbo za nično. Takšna ugotovitev organa prve stopnje pa je protispisna. V svoji vlogi je izrecno navedla, da opira zahtevek na 5. točko prvega odstavka 279. člena ZUP, saj je bila odločba izdana kot posledica drugega nedovoljenega dejanja, kar zaobid davčnih predpisov in zloraba arondacijske odločbe v ta namen, skladno z dogovorom vseh akterjev, zagotovo je. Organ prve stopnje navedbe in dokazne predloge tožnice in tudi vseh drugih akterjev v tej smeri že vsa leta povsem ignorira in se z njimi vsebinsko ne želi ukvarjati, kar izhaja tudi iz obrazložitve izpodbijane odločbe, da v bistvu za reševanje teh vprašanj ni pristojen. Tožnica sodišču predlaga, naj izvede predlagane dokaze, tožbi ugodi in s sodbo izpodbijani upravni akt odpravi ter zadevo vrne organu prve stopnje v ponoven postopek oziroma naj samo odloči o stvari. Zahteva tudi povračilo priglašenih stroškov postopka v roku 15 dni od dneva vročitve sodne odločbe, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

4Toženka je sodišču poslala upravni spis in odgovorila, da prereka vse tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe, ter da predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5Sodišče je poslalo tožbo v odgovor tudi drugim strankam upravnega postopka. Kot prizadeta stranka je po pooblaščencu (odvetniku) odgovorila A.A., ki pojasnjuje, zakaj meni, da je tožba neutemeljena in posledica prizadevanj tožnice, da prepreči oziroma onemogoči denacionalizacijski postopek. Navaja, da je neutemeljeno in nedokazano zatrjevanje tožnice o tem, da je odškodnina, ki je bila izplačana po arondacijski odločbi, dejansko kupnina. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne in tožnici naloži v plačilo priglašene stroške postopka.

K I. točki izreka

6Tožba je utemeljena.

7V predmetnem upravnem sporu je izpodbijana odločitev organa prve stopnje, da se kot prepozna zavrže zahteva tožnice, naj pristojni organ po nadzorstveni pravici odpravi oziroma razveljavi arondacijsko odločbo, izdano leta 1964 s strani tedanje Komisije za arondacijo kmetijskih zemljišč na področju občine Kočevje, in da se zavrne njena naslednja (podredna) zahteva za izrek ničnosti te arondacijske odločbe.

Glede odločitve o zahtevi za odpravo oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici (1. točka izreka izpodbijane odločbe)

8V zvezi s 1. točko izreka izpodbijane odločbe sodišče najprej ugotavlja, da je organ prve stopnje z njo formalno odločil o zahtevi tožnice, naj odpravi oziroma razveljavi arondacijsko odločbo po nadzorstveni pravici. Zahtevo je zavrgel; izpodbijani akt v 1. točki izreka tako po vsebini predstavlja sklep (sicer poimenovan odločba), ki se v upravnem sporu kot tak lahko izpodbija na podlagi drugega odstavka 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

9Sodišče dalje ugotavlja, da je v sporni arondacijski odločbi je izrecno navedeno, da je bila izdana na podlagi 65. člena "Zakona o izkoriščanju kmetijskega zemljišča, Uradni list FLRJ, št. 43/59", tj. Temeljnega zakona o izkoriščanju kmetijskega zemljišča (Uradni list FLRJ, št. 43-707/59, popravek 45/59) (v nadaljevanju TZIKZ). Odločbo je izdala Komisija za arondacijo kmetijskih zemljišč na področju občine Kočevje. Po tretjem odstavku 65. člena TZIKZ (veljavnem v času izdaje navedene odločbe) je (bila) zoper odločbo o arondaciji dovoljena (razen zoper del, ki se nanaša na odškodnino) pritožba na okrajni oziroma republiški upravni organ, ki je pristojen za kmetijstvo. Kar pomeni, tudi upoštevaje določbe tedaj veljavnega Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list FLRJ, št. 52/1956), da je šlo za odločbo organa prve stopnje.

10Prvi odstavek 276. člena ZUP pa določa, da lahko odločbo odpravi ali razveljavi po nadzorstveni pravici organ druge stopnje. Če ni organa druge stopnje, lahko odpravi ali razveljavi odločbo organ, ki je po zakonu pooblaščen za nadzorstvo nad delom organa, ki jo je izdal.

11V obravnavanem primeru (pa) je o zahtevi tožnice za odpravo oziroma razveljavitev navedene arondacijske odločbe po nadzorstveni pravici odločala upravna enota kot organ prve stopnje (prvi odstavek 16. člena ZUP), čeprav o tem pravnem sredstvu, ki predstavlja obliko hierarhičnega nadzora, po citiranem prvem odstavku 276. člena ZUP odločajo organi druge stopnje. Le če takega organa v posameznem primeru ni, je treba ugotoviti, kateri drug organ nadzoruje delo organa, ki je izdal odločbo.

12V zadevi gre za odločanje o zahtevi za odpravo oziroma razveljvitev po nadzorstveni pravici odločbe, izdane v postopku arondacije. Po zdaj veljavni ureditvi stvarne pristojnosti državnih organov je, upoštevaje drugi odstavek 16. člena ZUP in 32. člen Zakona o državni upravi, za odločanje o zahtevi tožnice stvarno pristojen organ druge stopnje ministrstvo, pristojno za kmetijstvo, tj. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano. Nejasni in tudi sicer - kolikor se nanaša na pristojnost za odločanje po nadzorstveni pravici - pravno zmotni razlagi, navedeni v obrazložitvi izpodbijane odločbe, češ da so upravne enote pravne naslednice nekdanjih občin in zato pristojne za reševanje postopkov arondacij ter za odločanje o konkretni zahtevi tožnice, torej tudi o zahtevi za odpravo oziroma razveljavitev arondacijske odločbe po nadzorstveni pravici, tako po presoji sodišča ni mogoče pritrditi.

13Glede na zgoraj navedeno sodišče ugotovlja, da je izpodbijano odločbo v delu, ki se nanaša na 1. točko izreka, tj. v delu, ki obsega odločitev o zahtevi tožnice za odpravo oziroma razveljavitev arondacijske odločbe po nadzorstveni pravici, izdal stvarno nepristojen organ.

14V upravnem sporu se lahko uveljavlja bistveno kršitev določb postopka, če se v postopku pred izdajo upravnega akta ni ravnalo po pravilih postopka, pa je to vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1). Bistvena kršitev določb postopka je vselej podana v primerih, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopek izdaje upravnega akta (tretji odstavek 27. člena ZUP), pri čemer na absolutne bistvene kršitve postopka sodišče v upravnem sporu pazi po uradni dolžnosti (20. člen in 40. člen ZUS-1). Po 1. točki drugega odstavka 237. člena ZUP se za bistveno kršitev pravil upravnega postopka v vsakem primeru šteje, če je odločbo (oziroma sklep ? tretji odstavek 258. člena, prvi odstavek 259. člena ZUP) izdal stvarno nepristojen organ.

15Sodišče je na podlagi 1. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, po kateri sodišče izpodbijani upravni akt odpravi, če ga ni izdal pristojni organ, izpodbijano odločbo v delu glede 1. točke izreka odpravilo in hkrati na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 odločilo, da se zadeva v tem obsegu pošlje v odločitev pristojnemu organu druge stopnje. Do samih tožbenih razlogov, ki se nanašajo na odločitev o zahtevi tožnice za odpravo oziroma razveljavitev arondacijske odločbe po nadzorstveni pravici, se iz tega razloga - ker je odločitev sprejel stvarno nepristojni organ - sodišče ne more opredeljevati.

Glede odločitve o zahtevi, da se odločba izreče za nično (2. točka izreka izpodbijane odločbe)

16Izpodbijane odločbe v delu, ki se nanaša na 2. točko izreka, tj. v delu, ki obsega odločitev o zahtevi tožnice za izrek arondacijske odločbe za nično, ni mogoče preizkusiti.

17Po prvem odstavku 280. člena ZUP se odločba lahko vsak čas izreče za nično iz razlogov, navedenih v 1. do 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP.

18Organ prve stopnje se v obrazložitvi k 2. točki izreka izpodbijane odločbe sklicuje na vse zakonsko določene razloge za ničnost. Tako ne glede na to, da je v vlogi tožnice z dne 6. 10. 2015 ("Druga vloga v postopku"), ki jo je organ reševal kot zahtevo za odpravo oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, in ki se nahaja tudi v dokumentaciji upravnega spisa, jasno navedeno, tako pa trdi tudi tožnica v tožbi, da je bil izrecno uveljavljan ničnostni razlog po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. Ta je podan, če je bila odločba izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska, ali drugega nedovoljenega dejanja. Ni tako pravilna navedba v prvostopenjski odločbi, da tožnica ni uveljavljala nobenega konkretnega razloga, določenega v prvem odstavku 279. člena ZUP.

19Ker se v skladu z ustaljeno sodno prakso v postopku za izrek ničnosti, ki je voden na predlog stranke, ugotavlja obstoj le tistega ničnostnega razloga, ki ga uveljavlja stranka, in v okviru dejstev in okoliščin, s katerimi utemeljuje obstoj ničnostnega razloga¹ , je opredeljevanje organa prve stopnje v izpodbijani odločbi tudi do tistih ničnostnih razlogov, ki niso bili uveljavljani, odveč in nepravilno. Hkrati pa je ostala njegova presoja obstoja izrecno zatrjevanega razloga po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP splošna in brez vsebinske obravnave trditev, ki jih je pred organom prve stopnje podala tožnica v vlogi z dne 6. 10. 2015 ("Druga vloga v postopku", ki jo je organ reševal kot zahtevo za odpravo oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici), in na kar utemeljeno opozarja v tožbi. Da bi organ obravnaval tudi prvo pripravljalno vlogo tožnice in dodatek k tej vlogi, in na navedbe ter dokaze v katerih se tožnica sklicuje v vlogi z dne 6. 10. 2015 (kot navaja, v izogib ponavljanju), pa iz izpodbijane odločbe sploh ni razvidno. Ker pa se tožnica v vlogi z dne 6. 10. 2015 na njeno vsebino sklicuje (organ sicer prve pripravljalne vloge predloženi spisni dokumentaciji tudi ni priložil), pa bi jo organ v izpodbijani odločbi moral obravnavati: ali navedbe in dokaze vsebinsko presoditi ali pa se do nje opredeliti na drug ustrezen način (npr. če ne bi šlo za vlogo z vsebino, kot jo tožnica omenja v vlogi z dne 6. 10. 2015), tako da bi bilo jasno, da ni ostala prezrta. Sodišče ob tem dodaja, da mora obrazložitev odločbe med drugim obsegati ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, ter razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank (prvi odstavek 214. člena ZUP). Organ prve stopnje pa se do trditev tožnice v zvezi z njeno zahtevo in predlaganih dokazov ni z ničemer vsebinsko opredelil oziroma je v bistvenem le povzemal zakonsko dikcijo ničnostnih razlogov - čeprav je očitno opravil meritorno presojo tožničine zahteve, naj izreče arondacijsko odločbo za nično (in jo zavrnil) -; v okviru zatrjevanega razloga po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP pa bi to moral. Ker tako ni ravnal, pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe v tem delu glede na tožbene ugovore ni mogoče preizkusiti. Sodišče dodaja, da tudi organ druge stopnje navedene pomanjkljive obrazložitve prvostopenjske odločbe ni saniral, temveč se je med drugim le (nejasno) skliceval na ničnostni razlog po 1. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, ki pa ga tožnica sploh izrecno ni uveljavljala.

20Po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP se za bistveno kršitev pravil upravnega postopka v vsakem primeru šteje, če se odločbe ne da preizkusiti, kot v konkretnem primeru, in kar predstavlja tožbeni razlog po 2. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom istega člena.

21Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo (tudi) v 2. in posledično v 3. točki izreka, ki se nanaša na odločitev o stroških postopka, odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter zadevo vrnilo na podlagi tretjega in v smislu četrtega odstavka tega člena organu prve stopnje v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo moral organ ničnostni razlog, ki ga uveljavlja tožnica, ustrezno vsebinsko presoditi glede na njene trditve in predlagane dokaze, oziroma svojo odločitev primerno utemeljiti v skladu z zahtevanim obsegom obrazložitve odločbe, kot izhaja iz prvega odstavka 214. člena ZUP. V presojo drugih tožbenih ugovorov se sodišče - glede na razlog za odpravo izpodbijane odločbe v 2. točki izreka - ne more spuščati; našlo pa tudi ni razlogov za odločanje o stvari sami.

22Sodišče pripominja, da je odločitev o zahtevi tožnice za izrek ničnosti arondacijske odločbe odvisna od odločitve o njeni primarni zahtevi za odpravo oziroma razveljavitev arondacijske odločbe po nadzorstveni pravici; to v tem smislu, da je v tožničini vlogi z dne 6. 10. 2015 torej zahteva za izrek ničnosti odločbe uveljavljana šele kot naslednji, podredni zahtevek.

K II. točki izreka

23Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnice, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnico je v postopku zastopala odvetniška družba, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) ter 22 % DDV (pooblaščenka tožnice je zavezanka za DDV), ki znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

K III. točki izreka

24Stroškovni zahtevek prizadete stranke A.A. je sodišče zavrnilo na podlagi prvega odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Prizadeta stranka je namreč predlagala zavrnitev tožbe, torej je nastopala na strani toženke, ki pa v tem upravnem sporu ni uspela.

¹ Tako na primer Upravno sodišče RS že v sodbah I U 1538/2013 z dne 9. 1. 2014, II U 56/2015 z dne 20. 11. 2015 in I U 1694/2015 z dne 21. 6. 2016.