UPRS sodba I U 1874/2012

Tožba se zavrne.

1Z izpodbijanim aktom je Upravna enota Ljubljana na podlagi 231. člena Zakona o uravnoteženju javnih financ (Uradni list RS, št. 40/2012, v nadaljevanju ZUJF) in 22. člena Zakona o vojnih veteranih (Uradni list RS, št. 59/2006, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju: ZVV-UPB2) po uradni dolžnosti odločila, da vojnemu veteranu A.A., roj. .. 11. 1948, pravica do zdravstvenega varstva – plačila zdravstvenih storitev v višini razlike do polne vrednosti storitev, zagotovljenih v okviru obveznega zavarovanja od 1. 1. 2013, ne pripada. V drugi točki izreka je odločeno, da se odločba Upravne enote Ljubljana, št. 130-2143/2008-16 z dne 14. 11. 2008 z dnem 1. 1. 2013 razveljavi.

2V obrazložitvi izpodbijanega akta prvostopenjski organ navaja, da je bila A.A., vojnemu veteranu, z odločbo Upravne enote Ljubljana, št. 130-2143/2008-16 z dne 14. 11. 2008 priznana pravica do zdravstvenega varstva – plačila zdravstvenih storitev v višini razlike do polne vrednosti storitev, zagotovljenih v okviru obveznega zavarovanja. Na podlagi 100. člena ZUJF, ki spreminja 6. člen ZVV-UPB2, ima pravico do varstva vojni veteran, ko dopolni 55 let starosti ali je pri njemu nastala trajna popolna izguba delovne zmožnosti. Po 101. členu ZUJF, ki spreminja 15. člen ZVV-UPB2, se vojnemu veteranu zagotavlja plačilo zavarovanja, če prejema veteranski dodatek ali če izpolnjuje pogoje za pridobitev veteranskega dodatka. ZUJF v prvem dostavku 231. člena določa, da se upravičencem, vojnim veteranom, ki so bili na dan 31. 5. 2012 upravičeni do pravice do plačila zdravstvenih storitev v višini razlike do polne vrednosti storitev, zagotovljenih v okviru obveznega zdravstvenega zavarovanja po zakonu, ta pravica zagotavlja do 1. 1. 2013. Organ se v nadaljevanju sklicuje na 2. odstavek 231. člena ZUJF. Z odločbo, izdano v tem postopku, upravna enota razveljavi odločbo o pravici, priznani na podlagi ZVV-UPB2, če ugotovi, da vojnemu veteranu po tem zakonu ta pravica od 1. 1. 2013 ne pripada. Organ se sklicuje tudi na 29. člen Zakona o vojnih veteranih v povezavi s 1. odstavkom 41. člena Zakona o vojnih invalidih (Uradni list RS, št. 63/1995, 62/1996 Skl. US, 2/1997 Odl. US: U-I-86/96, 19/1997 (21/1997 – popr.), 75/1997, 19/2000 Skl. US: U-I-140/96, 11/2006 Odl. US: U-I-170/05-9, Up-224/03-15, 61/2006-ZDru-1, 114/2006-ZUTPG, 40/2012-ZUJF v nadaljevanju ZVolj). Osebe so upravičene do veteranskega dodatka, če delež prejemkov na družinskega člana ne dosega osnove za ugotavljanje pravice do veteranskega dodatka in za določanje njegove višine. Organ se nato sklicuje še na 42. in 46. člen ZVolj. Upravni organ je po uradni dolžnosti pridobil vse potrebne podatke za ugotavljanje upravičenosti do veteranskega dodatka. V postopku je bilo na podlagi podatkov, pridobljenih iz uradnih evidenc, ugotovljeno, da je A.A. že dopolnil 55 let starosti oz. ni uveljavljal pravice do zdravstvenega varstva na podlagi trajne popolne nezmožnosti za delo in ni prejemnik veteranskega dodatka, da imenovani v gospodinjstvu živi skupaj z družinskim članom, ki ni vzdrževan in da njegova pokojnina iz meseca decembra 2011 presega osnovo za veteranski dodatek v znesku 497,15 EUR. Na podlagi navedenih dejstev je bilo ugotovljeno, da A.A. presega določeno višino prejemkov oziroma odmerno osnovo 497,15 EUR za izračun veteranskega dodatka, kar pomeni, da ne izpolnjuje pogojev za pridobitev veteranskega dodatka, zato mu pravica do zdravstvenega varstva od 1. 1. 2013 po 231. členu ZUJF ne pripada več in se odločba o priznanem zdravstvenem zavarovanju razveljavi, kot to izhaja iz izreka te odločbe. Organ omenja tudi 9. člen Zakona o splošnem upravnem postopku. V tej zvezi pravi, da je stranka obvestilo o uvedbi postopka prejela in bila seznanjena s pogoji, ki jih je potrebno izpolnjevati za pridobitev veteranskega dodatka. Vendar se v določenem roku 8 dni od vročitve le-tega ni izjavila. Na podlagi navedenih dejstev in ugotovitev je upravni organ odločil, kot sledi iz izreka te odločbe.

3V pritožbi tožnik pravi, da se organ sklicuje na določbe, ki so v neskladju z Ustavo Republike Slovenije. Določilo 101. člena v zvezi z 231. členom ZUJF je v nasprotju z 155. členom Ustave (prepoved povratne veljave pravnih aktov in posega v pridobljene pravice), tretjim odstavkom 50. člena Ustave (posebno varstvo vojnih veteranov na področju socialne varnosti) in drugim odstavkom 14. člena Ustave (enakost pred zakonom). Izpodbijana zakonska ureditev je v neskladju z Ustavo, ker pomeni prekomeren poseg v ustavno opredeljeno posebno varstvo vojnih veteranov na področju socialnega varstva, konkretno zdravstvenega varstva – dodatnega zdravstvenega zavarovanja. Ukrep se nanaša skoraj na celotno populacijo vojnih veteranov, saj so do dodatnega zdravstvenega zavarovanja od 1. 1. 2013 upravičeni samo še prejemniki veteranskega dodatka in veterani, ki izpolnjujejo pogoje za prejemanje le tega. Glede na to, da je ukrep trajen in posega v že pridobljeno pravico skoraj celotne populacije vojnih veteranov, ga je šteti za prekomeren poseg v pridobljene pravice in posebno ustavno varstvo vojnih veteranov. S tem, da izpodbijani zakon ukinja tudi pravico do klimatskega in zdraviliškega zdravljenja vojnih veteranov (5. točka 5. člena ZVV) in upoštevajoč, da se zakon o vojnih veteranih glede pravice do dodatka za pomoč in postrežbo (2. točka 5. člena ZVV) sklicuje na ureditev v predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, je vprašljivo v čem ZVV še zagotavlja vojnim veteranom ustavno deklarirano posebno varstvo na področju socialne varnosti. Izpodbijana zakonska ureditev za vojne veterane tudi ni uravnotežena z ukrepi za nekatere druge populacije na področju socialne varnosti. Enaka pravica zdravstvenega varstva ni ukinjena žrtvam vojnega nasilja (8. člen Zakona o žrtvah vojnega nasilja). Taka ureditev pomeni neenako obravnavo pred zakonom, kar je v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. V konkretni zadevi je teža posega v pravice veteranov večja od javne koristi, ki bi jo prinesel ta zakonski ukrep.

4V konkretnem primeru je upravni organ prve stopnje razveljavil odločbo Upravne enote Ljubljana, št. 130-2143/2008-16 z dne 14. 11. 2008. Z razveljavitvijo celotne odločbe je upravni organ prve stopnje pritožniku odvzel tudi status vojnega veterana in odločil o stvari, za katero nima zakonske podlage.

5Z drugostopenjskim aktom je pristojno ministrstvo pritožbo tožnika zavrnilo kot neutemeljeno. Sklicuje se na 100. člen Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/2012), ki spreminja 6. člen Zakona o vojnih veteranih, in na 101. člen zakona, ki spreminja 15. člen Zakona o vojnih veteranih. Sklicuje se tudi na 1. odstavek 23. člena ZUJF in 2. odstavek 247. člena ZUP. Pritožbeni organ ugotavlja, da je upravni organ prve stopnje vojnega veterana A.A. seznanil s spremembami ZVV, ki jih je doprinesel ZUJF, zlasti glede pravice vojnih veteranov do zdravstvenega varstva, kot tudi z drugimi pravno pomembnimi dejstvi, kar je razvidno iz vsebine obvestila, št. 130-5152/2012 z dne 29. 8. 2012. Po presoji tega upravnega organa, je upravni organ prve stopnje na ta način izpolnil tudi eno od temeljnih načel navedenega postopkovnega zakona (načelo zaslišanja stranke), ki zahteva, da je treba stranki pred izdajo odločbe dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za to odločbo. Po podatkih obravnavane zadeve, se A.A. v zvezi z obvestilom ni odzval, upravni organ prve stopnje je ugotovil še nekatera druga pravno pomembna dejstva ter nato odločil, kot je razvidno iz izreka izpodbijane odločbe. Na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja, da imenovani ni prejemnik veteranskega dodatka in ne izpolnjuje pogojev za njegovo pridobitev, je upravni organ prve stopnje odločil v skladu z zgoraj navedeno pravno podlago. Vojni veteran A.A. v pritožbi ne navaja dokazov in dejstev, ki bi lahko pripeljali do drugačne odločitve. Pravica do zdravstvenega varstva gre po sprejetih in zgoraj navedenih spremembah osebam s statusom vojnega veterana po zakonu, ki hkrati izpolnjuje več pogojev; so stari 55 in več (ali so trajno popolnoma nezmožni za delo) ter so prejemniki veteranskega dodatka ali izpolnjujejo pogoje za njegovo pridobitev. Teh dejstev imenovani v pritožbi ne zatrjuje. Glede očitane napake odvzema statusa vojnega veterana, kot imenovani smiselno navaja v obrazložitvi pritožbe, je upravni organ prve stopnje dne 15. 10. 2012 že izdal sklep, št. 130-5152/2012. Vprašanje ustavnosti sprejetih zakonskih sprememb pa ne more biti predmet presoje v tem postopku.

6Tožnik vlaga tožbo zaradi odprave odločbe tožene stranke. Pravi, da je že v pritožbenih navedbah navedel razloge, zaradi katerih je izpodbijal napadeno odločbo. Sicer je upravni organ odločbo izdal po uradni dolžnosti na podlagi ZUJF, ki pa je po mnenju tožnika v nasprotju z Ustavo RS. 101. člen v zvezi z 231. členom ZUJF je najmanj v nasprotju s 155. členom Ustave, ki prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov in posega v pridobljene pravice, 3. odstavkom 50. člena Ustave, ki ureja posebno varstvo vojnih veteranov na področju socialne varnosti in 2. odstavkom 15. člena Ustave, ki zagotavlja enakost pred zakonom. Z odločbo upravni organ prekomerno posega v z Ustavo opredeljeno posebno varstvo kot vojnega veterana na področju socialnega varstva, konkretno zdravstvenega varstva – dodatnega zdravstvenega zavarovanja. Pri tem je potrebno poudariti, da zakonski ukrep po eni strani ne obseže celotne populacije vojnih veteranov, je pa tudi v nasprotju s samim namenom ZUJF, saj trajno posega v pridobljeno pravico, čeprav bi naj šlo za začasni ukrep v času ekonomske krize. S tem, ko mu je ukinjena tudi pravica do klimatskega in zdraviliškega zdravljenja, je vprašljivo v čem mu je kot vojnemu veteranu zagotovljeno ustavno deklarirano posebno varstvo na področju socialne varnosti. Z napadeno odločbo pa mu je odvzeta enakopravna obravnava pred zakonom, saj odvzem pridobljene pravice ni zajel celotne populacije na področju socialne varnosti. Organ druge stopnje je zgolj formalno obravnaval pritožbo, pri čemer pa se do zgoraj navedenih ničnostih razlogov ni opredelil.

7V odgovoru na tožbo se organ sklicuje na obrazložitev Ustavnega sodišča v odločbi, št. U-I-86/96 z dne 12. 12. 1996, ter smiselno povzema njene ugotovitve. Z Ustavnim zakonom za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91 z dne 25. 6. 1996 – v nadaljevanju UZITUL) je Republika Slovenija ob osamosvojitvi med drugimi tudi vojnim veteranom zagotovila varstvo pravic v obsegu in pod pogoji, ki so jih do takrat določali predpisi SFRJ, kar je bilo potem tudi uresničeno in je ostalo v veljavi vse do uveljavitve Zakona o vojnih veteranih. Določbe 18. člena UZITUL po presoji ustavnega sodišča ni mogoče razumeti tako, kot da je s tem Slovenija določeni kategoriji upravičencev zagotovila, da se njihove pravice nikoli ne bodo zmanjšale oziroma da se ne bo nikoli spremenila ureditev nekaterih pravic – ne glede na gospodarsko oziroma finančno sposobnost države za njihovo izvajanje, konkretno tudi pravice do zdravstvenega varstva, ki se realizira s plačilom premije dodatnega zdravstvenega zavarovanja. Ustavno sodišče v obrazložitvi še dodaja ter poudarja, da je potrebno vprašanje posebnega varstva te kategorije upravičencev po uveljavitvi Ustave presojati po določbah in merilih Ustave. Ustavno sodišče nadalje pojasnjuje, da določba o posebnem varstvu vojnih veteranov po tretjem odstavku 50. člena pomeni zagotovitev posebnih pravic ali večjega obsega pravic. Tožena stranka ne zanika, da se je z izpodbijanimi določbami ZVV, v povezavi z ZUJF, ureditev pravice do zdravstvenega varstva oseb s statusom vojnega veterana spremenila (pravica do zdraviliškega in klimatskega zdravljenja pa celo ukinila). Naknadno zmanjševanje obsega pravic ustavno ni povsem izključeno. Ustavno sodišče v tej zvezi namreč meni, da spreminjanje ureditve samo po sebi ne nasprotuje ustavnim načelom pravne države in drugim ustavnim določbam, vendar v zvezi s spremembami izpostavlja stvarni razlog, ki je utemeljen v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Tožena stranka meni, da je zakonodajalec z aktualnimi spremembami zakonodaje na področju varstva vojnih veteranov zasledoval navedeni javni interes, ki se kaže v ekonomski nezmožnosti države za pokrivanje izdatkov v zvezi s pravico vojnih veteranov do zdravstvenega varstva. V tej zvezi ZVV še vedno določa posebno varstvo vojnih veteranov in določa pravico do zdravstvenega varstva iz javnih sredstev. Spremembe, ki jih je v ZVV uvedel ZUJF financ, so uveljavile le dodatni pogoj (socialno ogroženi vojni veterani) za uveljavljanje in uživanje zdravstvenega varstva iz javnih sredstev. Dodatni pogoj določa zakon za vse kategorije vojnih veteranov pod enakimi pogoji. Pravica zdraviliškega in klimatskega zdravljenja pa se vsem državljanom zagotavlja iz naslova obveznega zdravstvenega zavarovanja, brez predpogoja posebnega statusa po zakonu.

8Tožba ni utemeljena.

9Po določbi 2. odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) sodišču ni treba navajati razlogov za odločitev, če sledi utemeljitvi upravnega akta in to v sodbi ugotovi. Sodišče ugotavlja, da lahko sledi utemeljitvi izpodbijanega akta, glede na tožbene ugovore ustavno-pravne narave pa obrazložitvi dodaja naslednje:

10Izpodbijani akt, ki temelji na določbah 100. in 231. člena ZUJF (Uradni list RS, št. 40/2012), nima retroaktivnega učinka, to je učinka na obdobje pred uveljavitvijo zakona, to je pred 31. 5. 2012, saj je bil upravni akt izdan dne 25. 9. 2012 in je za naprej, in sicer od 1. 1. 2013 dalje določil, da tožniku od tega datuma ne pripada več pravica do zdravstvenega varstva – plačila zdravstvenih storitev v višini razlike do polne vrednosti storitev zagotovljenih v okviru obveznega zavarovanja. To pomeni, da je tožbeni ugovor o kršitvi 155. člena Ustave neutemeljen. Zaradi tega sodišče v tem primeru ni ravnalo, kot na primer v zadevi I U 1600/2012-11 z dne 19. 12. 2012, ko je prekinilo postopek po 156. členu Ustave in vložilo zahtevo za presojo ustavnosti ZUJF zaradi retroaktivnega učinka.

11Kar pa zadeva ustavno-pravni ugovor v tožbi o nesorazmernem posegu v pridobljene pravice, pa sodišče ugotavlja naslednje:

12Izpodbijani akt pomeni poseg v pridobljeno pravico tožnika s področja zdravstvenega varstva (1. in 2. odstavek 51. člena Ustave) oziroma socialne varnosti (3. odstavek 50. člena Ustave), kar v konkretnem primeru pomeni zmanjšanje obsega določenih upravičenj tožnika. Vendar pa po ustavno-sodni praksi Ustavnega sodišča s področja socialnih pravic vojnih invalidov po Zakonu o vojnih invalidih (odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-86/96 z dne 12. 12. 1996, Uradni list RS, št. 21/1997) in s primerljivega področja socialnih pravic oziroma posebnih pogojev za upokojevanje policistov (odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-407/98 z dne 10. 5. 2011, Uradni list RS, št. 43/2001) izhaja, da je zmanjšanje pravic za naprej (neprava retroaktivnost) lahko ustavno (ne)dopustno. Ustavno sodišče namreč pravi, da /.../ „načelo varstva zaupanja v pravo kot eno od načel pravne države, kakor je to ustavno sodišče navedlo že v svoji odločbi št. U-I-123/92 z dne 18. 11. 1993 (OdlUs II, 119) posamezniku namreč zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu“ (odločba Ustavnega sodišča U-I-86/96, z dne 12. 12. 1996 , odst. 6).

13Upravno sodišče za obravnavani primer ugotavlja, da stvarni razlog v predmetni zadevi obstaja, saj je ukrep neposredno in očitno povezan s splošnim varčevanjem v javnem sektorju, katerega namen je zakonodajalec izrazil v ZUJF s tem, ko je v prvem odstavku 1. člena ZUJF navedel, da se s tem zakonom zagotavlja vzdržnost javnih financ in zmanjšanje izdatkov proračunov. Iz seznama 39 zakonov iz 1. člena ZUJF pa je razvidno, da gre za celovitejše zmanjševanje izdatkov v javnem sektorju.

14Ta razlog pa sodišče za potrebe sojenja v upravnem sporu ocenjuje kot utemeljen v prevladujočem in legitimnem javnem interesu, saj je Ustavno sodišče v navedeni odločbi z dne 12. 12. 1996 zavzelo stališče, da „bi bil javni interes za znižanje socialnih prejemkov le v ekonomski nezmožnosti države za izplačevanje teh in drugih socialnih prejemkov ali v posebej in izrecno ugotovljenih morebitnih očitnih nesorazmerjih med pravicami posameznih kategorij upravičencev (upoštevajoč pri vojnih veteranih in žrtvah vojnega nasilja njihovo ustavno pravico do posebnega varstva“ (ibid. odst. 9). V obravnavanem primeru pa je iz zakonodajnega gradiva, ki ga je vlada predložila Državnemu zboru ob sprejemanju ZUJF, razvidno, da gre za nujno znižanje obsega in strukture javnih izdatkov glede na stanje in gibanje v javnih financah Slovenije in glede na gibanja in ekonomsko krizo na mednarodnih trgih in glede na zaveze do Evropske unije (Predlog zakona za uravnoteženje javnih financ, Vlada RS, nujni postopek EVA 2012-1611-0078).

15Iz odločbe Ustavnega sodišča z dne 12. 12. 1996 (odst. 10) pa nadalje tudi izhaja, da mora sodišče, ker je v obravnavanem primeru ugotovilo, da obstaja stvaren razlog za poseg oziroma znižanje tožnikove pravice in da je poseg utemeljen v prevladujočem legitimnem javnem interesu, presoditi še, ali gre za poseg v ustavno pravico iz 3. odstavka 50. člena Ustave, kar uveljavlja tožnik v tožbi, in če gre za poseg, ali je ta poseg v skladu s testom sorazmernosti.

16Po mnenju Upravnega sodišča v obravnavanem primeru gre za poseg v ustavno pravico iz 3. odstavka 50. člena Ustave, četudi to določilo vsebuje zakonski pridržek, da se posebne pravice vojnih veteranov določijo z zakonom in ta pravica nima opredeljenega obsega in vsebine že v Ustavi. Razlog za ugotovitev, da gre v predmetni zadevi za poseg v ustavno pravico, sodišče vidi v tem, da spada posebna pravica do zdravstvenega varstva iz 5. člena med pomembnejše posebne pravice iz 5. člena ZVV. Zato sodišče v nadaljevanju izpeljuje presojo z vidika načela sorazmernosti, pri čemer upošteva, da ima zakonodajalec zaradi omenjenega zakonskega pridržka na tem področju določeno polje proste presoje. Predmetni poseg je nedvomno predpisan z zakonom in sicer v 27. točki 1. člena in 100. ter 101. členu ZUJF. Poseg je primeren, ker je z njim možno prispevati k cilju vzdržnih javnih financ in zmanjšanju izdatkov proračuna. Poseg je mogoče oceniti tudi za nujen v tem smislu, da ne bi bilo mogoče z milejšimi ukrepi doseči legitimnega cilja v enaki meri. Zakonodajalec namreč ni posegel v pretežni del posebnih pravic vojnih veteranov iz 5. člena ZVV, saj je izmed posebnih osmih pravic, ki pripadajo vojnim veteranom po 5. členu ZVV, posegel samo v dve, od tega se tožnik pritožuje samo zoper poseg v zvezi z zdravstvenim varstvom iz 15. člena ZVV. To pomeni, da izpodbijani akt ni posegel v 6 preostalih posebnih pravic iz 5. člena ZVV in ima tožnik še vedno določene posebne pravice oziroma posebno socialno varstvo na podlagi 5. člena ZVV. Sodišče tudi ni našlo argumentov tožnika v tožbi, ki bi kazali na to, da ni vzpostavljeno sorazmerje v ožjem pomenu besede, torej med posegom v pravico tožnika iz 3. odstavka 50. člena Ustave in varstvom pravic drugih, ki uresničujejo svoje socialne pravice iz državnega proračuna. Tožnik namreč zgolj pavšalno navaja očitek o prekomernem posegu v njegovo pravico. Sodišče pa ne vidi podlage za oceno, da tega sorazmerja očitno ni. Tudi ugovor na koncu tožbe, da je neenako obravnavan, ker odvzem pravice ni zajel vse populacije, je neutemeljen, saj je ta ukrep zajel vse, ki so v bistveno enakih okoliščinah kot tožnik s statusom vojnega veterana. V pritožbi zoper prvostopenjski akt je tožnik omenil, da ta pravica ni bila odvzeta žrtvam vojnega nasilja. Vendar pa ima zakonodajalec zaradi omenjenega zakonskega pridržka možnost, da na različna dejanska stanja veže različne varčevalne ukrepe in če je v navedenem elementu opustil poseg v pridobljeno pravico za žrtve vojnega nasilja, ne pa za vojne veterane, sodišče v tem razlikovanju zaradi različnih statusov in okoliščin obeh skupin, ne vidi neustavnega razlikovanja. Tudi v sodbi v zadevi opr. št. I U 1924/2012-7 z dne 26. 2. 2013, kjer pa sicer tožnik ni dal ustavno pravnih ugovorov, je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno. Na tej podlagi je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (1. odstavek 63. člena ZUS-1).