UPRS sodba in sklep I U 1175/2016

I. Tožbi se ugodi, sklep o imenovanju direktorice javnega zavoda A. Občinskega sveta Občine B. št. 014-3/2016-O305 z dne 25. 7. 2016 in obvestilo Občinskega sveta Občine B. št. 014-3/2016-O305 z dne 25. 7. 2016, izdano tožnici, se odpravita in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.
II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.
III. Tožena stranka je dolžna tožnici povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR, v 15 dneh od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.
IV. Stroškovni zahtevek tožene stranke se zavrne.

1Občinski svet Občine B. (v nadaljevanju občinski svet) je z izpodbijanim sklepom o imenovanju direktorice javnega zavoda A. opr. št. 014-3/2016-O305 z dne 25. 7. 2016 odločil, da: - se za direktorico tega javnega zavoda, za mandatno obdobje pet let, imenuje A.A., - mandat direktorice prične teči 16. 8. 2016, - sklep začne veljati naslednji dan po sprejetju. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je v postopku za imenovanje direktorja javnega zavoda, pričetem na podlagi 36. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju ZUJIK), občinski svet odločil o imenovanju A.A. na predlog Komisije za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja (v nadaljevanju komisija), ki je pred tem ugotovila, da izbrana kandidatka izpolnjuje vse razpisne pogoje (ima najmanj osem let delovnih izkušenj, od tega glede na življenjepis in dopolnitev vloge najmanj tri leta na področju kulture, izpolnjuje pa tudi pogoj glede aktivnega znanja vsaj enega tujega jezika) in z njo opravila ustni razgovor.

2Iz izpodbijanega obvestila občinskega sveta št. 014-3/2016-O305 z dne 25. 7. 2016, izdanega tožnici, pa izhaja, da se (n)je ne izbere za direktorico javnega zavoda A. V obrazložitvi obvestila je navedeno, da je občinski svet odločil v skladu s predlogom komisije, ki ga je ta oblikovala po ugotovitvi, da vse štiri prijavljene kandidatke izpolnjujejo razpisne pogoje, po opravljenih razgovorih z njimi in glede na število glasov članov komisije, ki jih je posamezna kandidatka prejela.

3Tožnica vlaga tožbo zoper navedena sklep o imenovanju direktorice javnega zavoda A. in obvestilo o neizbiri iz razloga bistvenih kršitev pravil postopka za izvedbo razpisa (iz izpodbijanih aktov ni mogoče ugotoviti, na podlagi katerih dokazil je pristojni organ zaključil, da imenovana direktorica izpolnjuje pogoj triletnih delovnih izkušenj na področju kulture, zaradi česar aktov ni mogoče preizkusiti v smislu dopustnih razlogov za tožbo po prvem odstavku 36. člena Zakona o zavodih) ter podrejeno, če sodišče navedenega razloga ne bi sprejelo kot utemeljenega, iz razloga, ker izbrana kandidatka ne izpolnjuje v razpisu določenih pogojev, in sicer pogoja treh let delovnih izkušenj na področju kulture. Sodišču predlaga, naj izpodbijana akta odpravi in zadevo vrne pristojnemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4Hkrati s tožbo je tožnica vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Sodišču predlaga, naj odloči, da se toženki do pravnomočne odločitve o zakonitosti sklepa o imenovanju direktorice javnega zavoda A. prepoveduje njegova izvršitev (1), da se za čas od 16. 8. 2016 do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu za vršilko dolžnosti direktorice javnega zavoda A. imenuje tožnico (2), da začasna odredba stopi v veljavo takoj ter velja do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu (3) in da ugovor zoper to začasno odredbo ne zadrži njene izvršitve (4). Zatrjuje, da bi z izvršitvijo izpodbijanega sklepa nastala težko popravljiva škoda tako tožnici kot tudi javni koristi. Tožnica bi – po tem ko se s 15. 8. 2016 zaključuje njeno drugo petletno mandatno obdobje kot direktorice tega zavoda - ostala brez zaposlitve, s čemer bi bilo ogroženo oziroma bistveno oteženo preživljanje nje in njene družine, poleg tega pa bosta tožnica in njena družina po nepotrebnem izpostavljena stresu. Zavod pa bi bil, ker bi mesto direktorice zasedla kandidatka, ki za to mesto ne izpolnjuje bistvenega razpisnega pogoja, „potisnjen v polje nezakonitega“ ter ne bi več mogel opravljati javne službe na področju galerijske in muzejske dejavnosti, saj ne bi bil več izpolnjen pogoj zaposlitve treh kustosov. Ker bo trajalo več mesecev, da bo po razveljavitvi sklepa o imenovanju postopek ponovljen, tožnica predlaga tudi, da sodišče v obdobju po izteku njenega mandata dne 15. 8. 2016 in do pravnomočne odločitve o tožbi začasno uredi razmerja tako, da tožnico za obdobje od 16. 8. 2016 do pravnomočnega imenovanja novega direktorja oziroma direktorice določi za vršilko dolžnosti direktorice javnega zavoda. Predlagana začasna ureditev stanja je po njenem mnenju v neposredni zvezi s spornim trajajočim pravnim razmerjem, tožnica pa je edina izmed prijavljenih kandidatk prejela pozitivno mnenje Sveta zavoda in tudi strokovnega sveta, sama je že desetletje na funkciji in njena postavitev za vršilko dolžnosti do pravnomočnega imenovanja direktorice predstavlja edino razumno izbiro v danih okoliščinah, ki poleg tožničinega varuje tudi javni interes. Na drugi strani pa z ugoditvijo predlogu za izdajo začasne odredbe nepravnomočno imenovani direktorici A.A. ne bo nastala nikakršna škoda, saj kot kandidatka, ki ne izpolnjuje bistvenega razpisnega pogoja, ne more imeti utemeljenega pravnega pričakovanja, da bi lahko zasedla mesto direktorice A.

5Toženka v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe sodišču predlaga, naj zahtevo kot neutemeljeno zavrne oziroma v delu, ki se nanaša na imenovanju vršilke dolžnosti direktorice, zavrže. Težko popravljiva škoda v smislu 32. člena ZUS-1 v zahtevi za izdajo začasne odredbe ni izkazana. Zatrjevani dejstvi prekinitve desetletnega vodenja zavoda in brezposelnosti ob zakonski možnosti prejemanja denarnega nadomestila ne izkazujeta težko popravljive škode, tudi ne zatrjevan s tem povezan stres. Predvsem pa pri tem ne gre za razloge, ki so povezani z izpodbijanim imenovanjem druge kandidatke za direktorico, pač pa so vezani na iztek tožničinega dosedanjega petletnega mandata direktorice. Predlog odredbe, da se tožnico imenuje na položaj vršilke dolžnosti direktorice zavoda, pa ne sodi niti v dispozicijo tretjega odstavka 32. člena ZUS-1. Gre za predlog, ki presega meje tožbe ter ga ni mogoče šteti za predlog ukrepa, s katerim se poskuša doseči začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje. Tožnica namreč v predmetnem upravnem sporu ne more zahtevati varstva na način, da bi dosegla imenovanje na položaj direktorice, česar sicer s tožbo tudi ne zahteva. Navedbe v zahtevi za izdajo začasne odredbe, ki se nanašajo na škodo, ki naj bi nastala javnemu zavodu in ne tožnici, pa glede na 32. člen ZUS-1 ne morejo utemeljevati izdaje začasne odredbe. V zvezi z zakonsko zahtevo, da je pri odločanju o zahtevi za izdajo začasne odredbe treba upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank, toženka dodaja, da ima izbrana kandidatka vse potrebne reference in je usposobljena voditi zavod ter bi bilo spreminjanje odločitve o imenovanju nerazumno postopanje. Upoštevati pa je treba tudi okoliščino, da je A.A. delovno mesto že zasedla, in da je zaradi imenovanja na ta položaj odpovedala dotedanje delovno razmerje, zaradi česar bi bila ob morebitni odločitvi o zadržanju sklepa o imenovanju brez vsakršnih pravic iz naslova brezposelnosti.

6Sodišče je zahtevo za izdajo začasne odredbe poslalo v odgovor kot stranki z interesom tudi A.A. Ta je v odgovoru sodišču predlagala, naj zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrne. Po mnenju stranke z interesom tožnica težko popravljive škode za izdajo začasne odredbe ni izkazala. Dodaja še, da mora sodišče pri odločanju v zvezi z morebitno prizadetostjo koristi nasprotnih strank upoštevati, da je mati štirih otrok in da je podala odpoved pogodbe o zaposlitvi z dne 15. 8. 2016, ki jo je njej dotedanji delodajalec tudi sprejel. V primeru izdaje začasne odredbe bi bila brezposelna in brez pravic iz naslova brezposelnosti.

7Sodišče odgovorov na tožbo toženke in stranke z interesom A.A. do odločanja v zadevi ni prejelo. Zaradi postopanja po prvem odstavku 37. člena ZUS-1, po katerem sme sodišče izpodbijani akt (ki ima take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je zakonit ali ne) s sodbo odpraviti, ne da bi poslalo tožbo v odgovor, namreč na pridobitev odgovorov oziroma iztek rokov za odgovora pred odločanjem ni bilo vezano.

K točki I. izreka:

8Tožba je utemeljena.

9Sodišče uvodoma ugotavlja, da sta izpodbijana sklep o imenovanju A.A. za direktorico javnega zavoda, z dne 25. 7. 2016 in obvestilo o neizbiri tožnice, z dne 25. 7. 2016, izdana v ponovnem postopku, po tem ko je to sodišče s sodbo I U 1041/2016 z dne 15. 7. 2016 odpravilo v prejšnjem postopku izdana sklep o imenovanju A.A. za direktorico javnega zavoda, z dne 23. 6. 2016 in obvestilo o neizbiri tožnice, z dne 24. 6. 2016 ter zadevo vrnilo organu v ponovni postopek. Iz obrazložitve sodbe I U 1041/2016 z dne 15. 7. 2016 izhaja, da navedena sklep in obvestilo ne vsebujeta nikakršne obrazložitve, čeprav bi jo morala, ter kaj bi obrazložitev morala vsebovati, upoštevaje pri tem obseg sodnega varstva, določen v prvem odstavku 36. člena ZZ, in določbe 214. člena ZUP (v zvezi z določbo prvega odstavka 100. člena ZUJIK).

10Sodišče dalje ugotavlja, da tudi sklep o imenovanju A.A. za direktorico javnega zavoda, z dne 25. 7. 2016 in obvestilo o neizbiri tožnice, z dne 25. 7. 2016, ne vsebujeta obrazložitve, ki bi omogočala preizkus njune zakonitosti v obsegu dopustnih izpodbojnih razlogov iz prvega odstavka 36. člena ZZ.

11Po upravnosodni praksi je kandidatu, ki v postopku za imenovanje direktorja zavoda, vodenem po določbah ZZ, ni bil izbran, zaradi zagotovitve učinkovitega sodnega varstva pravice iz 49. člena Ustave Republike Slovenije priznana aktivna legitimacija, da v okviru sodnega varstva zoper odločitev o izbiri, ki mu je zagotovljeno po 36. členu ZZ, s tožbo izpodbija tudi odločbo o imenovanju (ne le obvestila neizbranemu kandidatu). Po prvem odstavku 36. člena ZZ neizbrani kandidat odločitev o izbiri lahko izpodbija, če misli, da je bil kršen za izvedbo razpisa določeni postopek in da je ta kršitev lahko vplivala na odločitev o izbiri kandidata ali da izbrani kandidat ne izpolnjuje v razpisu določenih pogojev.

12Tožnica kot odločitev o izbiri glede na to pravilno izpodbija sklep o imenovanju druge kandidatke ter njej izdano obvestilo o neizbiri za direktorico javnega zavoda. Kot razloga za tožbo pa navaja, da iz sklepa o imenovanju ni razvidno, na podlagi katerih dokazil je pristojni organ zaključil, da imenovana direktorica izpolnjuje pogoj triletnih delovnih izkušenj na področju kulture, zaradi česar aktov ni mogoče preizkusiti v smislu dopustnih razlogov za tožbo po prvem odstavku 36. člena ZZ ter podrejeno iz razloga, ker izbrana kandidatka ne izpolnjuje v razpisu določenih pogojev, in sicer pogoja treh let delovnih izkušenj na področju kulture. Ker je v skladu z zakonom (39. člen ZUJIK) v Odloku o ustanovitvi javnega zavoda A. (v nadaljevanju Odlok) med pogoji, ki jih mora za imenovanje izpolnjevati direktor, naveden (tudi) pogoj 8 let delovnih izkušenj, od tega najmanj tri leta na področju kulture, ter je bil ta pogoj tako naveden tudi v razpisu mesta direktorja javnega zavoda A. (ki je bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije št. 28 z dne 15. 4. 2016), kar vse ni sporno, to pomeni, da tožnica v tožbi uveljavlja (tudi) dovoljeni izpodbojni razlog.

13Obrazložitev odločitve o izbiri – sklepa o imenovanju A.A. za direktorico javnega zavoda, z dne 25. 7. 2016 in obvestila o neizbiri tožnice, z dne 25. 7. 2016 – bi tako morala vsebovati tudi v zvezi z razpisnim pogojem treh let delovnih izkušenj na področju kulture, da bi bil omogočen preizkus njune zakonitosti v obsegu dopustnih izpodbojnih razlogov iz prvega odstavka 36. člena ZZ, upoštevaje 214. člen ZUP in kot je podrobno opisano v sodbi tega sodišča I U 1041/2016 z dne 15. 7. 2016 (točka 11 obrazložitve): ugotovljeno dejansko stanje z navedbo dokazov (to je dokazil izbrane kandidatke o izpolnjevanju razpisnega pogoja), razloge za odločitev (glede izpolnjevanja razpisnega pogoja izbrane kandidatke) in navedbo predpisov (ki dajejo podlago za sprejeto odločitev). Kar pomeni, da bi v obrazložitvi sklepa o imenovanju A.A. (saj v tem aktu organ ugotavlja, da izbrana kandidatka izpolnjuje posamezne razpisne pogoje, in obrazloži, zakaj tako zaključuje) morala natančno biti navedena posamezna dokazila, ki se nanašajo na njene delovne izkušnje na področju kulture, in iz vseh teh dokazil izveden sklep o tem, koliko delovnih izkušenj na področju kulture izkazujejo ter da (ali) je s tem zadoščeno predpisanim trem letom delovnih izkušenj na področju kulture.

14V sklepu o imenovanju A.A. za direktorico javnega zavoda, z dne 25. 7. 2016, pa je izpolnjevanje pogoja treh let delovnih izkušenj s področja kulture opisano z naslednjo obrazložitvijo: da izpolnjevanje tega pogoja izhaja iz njenega življenjepisa in dopolnitve vloge ter da iz prilog k dopolnitvi vloge izhaja, da je izbrana kandidatka v delovnem razmerju v ustrezni stopnji izobrazbe najmanj tri leta opravljala delo s področja kulture. Taka obrazložitev ugotovitve o izpolnjevanju navedenega pogoja bi zadostovala, če bi izbrana kandidatka ob dopolnitvi vloge predložila eno ali več verodostojnih listin (npr. v smislu 13. točke 6. člena Zakona o javnih uslužbencih, v nadaljevanju ZJU), iz katerih bi izhajal čas opravljanja opravljanja dela v delovnem razmerju (kot obrazložitev navaja) ter vsebina dela, ki ga je v okviru delovnega mesta opravljala ter pri kateri bi nedvomno šlo za delo na področju kulture. V obravnavanem primeru pa obrazložitev, ki jo vsebuje sklep o imenovanju, za sodni preizkus, ali izbrana kandidatka izpolnjuje predpisani pogoj treh let delovnih izkušenj na področju kulture, ne zadostuje. Iz spisne dokumentacije v zadevi izhaja, da je izbrana kandidatka v prijavi na razpis med drugim navedla, da se je leta 2000 zaposlila na Regijskem pospeševalem centru Posavje, sedaj z nazivom Regionalna razvojna agencija Posavje (v nadaljevanju RRA Posavje), kjer še vedno dela, ter da je v tem času bila zaposlena kot svetovalka za razvoj človeških virov in turizma, nato svetovalka za lokalni/regionalni razvoj ter programe in projekte Evropske unije, nato je vodila delovno področje podeželja, po zadnji sistemizaciji od novembra 2015 pa je zaposlena kot višja svetovalka III v Službi za projektno sodelovanje; pri tem pa je bila v času od decembra 2003 do maja 2007 ter v letu 2010 hkrati tudi v.d. direktorice Centra za razvoj podeželja, to je zavoda, ki je bil ustanovljen za potrebe nacionalnega programa podjetništva na podeželju na območju regije Posavje. V dopolnitvi vloge, z dne 25. 5. 2016, ki jo je predložila na poziv v razpisnem postopku, in s katero je (kot v njej navaja) predložila dokazila o delu na področju kulture, pa je uvodoma navedla, da je bila vodja ali članica projektnih skupin projektov, ki so se vsebinsko navezovali na področje rokodelske in prehranske dediščine Posavja, ki sta pomemben del kulturne dediščine ter da se je večina teh aktivnosti izvajala v okviru Centra za razvoj podeželja Posavje (v nadaljevanju CRP), ki ga je tri leta vodila kot v.d. direktorice; poleg tega je opisala delo in dosežke CRP ter navedla nekaj projektov, pri katerih je sodelovala. Priložila pa je tudi večje število dokazil, poleg izpiskov iz sodnega registra, s katerim je izkazovala, da je bila v.d. direktorice CRP, večje število potrdil o strokovnem izobraževanju in usposabljanju, ki ga je izbrana kandidatka zaključila ter podatke o treh projektih, pri katerih je sodelovala neposredno oziroma je sodeloval CRP oziroma RRA, ter dva aneksa k pogodbi o zaposlitvi. Glede na take navedbe izbrane kandidatke o svojih delovnih izkušnjah na področju kulture ter predložena številna različna dokazila, pa bi ugotovitev o izpolnjevanju predmetnega pogoja v izpodbijanem sklepu o imenovanju morala biti obrazložena z navedbo vsake posamezne listine, ki jo je organ upošteval, da izkazuje delo izbrane kandidatke na področju kulture, in (priznanega) časa opravljanja takega dela po vsaki posamezni listini ter zaključkom, da ima izbrana kandidatka po upoštevanih listinah (najmanj) tri leta delovnih izkušenj na področju kulture, poleg tega pa tudi z obrazložitvijo razlogov, tako dejanskih kot pravnih, zaradi katerih je določeno delo upošteval kot delo na področju kulture, če vsebina dela ni izključno ali pretežno delo, ki bi ga bilo mogoče opredeliti kot delo na področju kulture. Ker sklep tako ni obrazložen, sta izpodbijana akta, ki skupaj predstavljata odločitev o izbiri, to je sklep o imenovanju direktorice javnega zavoda in obvestilo o neizbiri, tako bistveno pomanjkljiva, da zaradi tega ni mogoče presoditi, ali je odločitev zakonita ali ne ter ju je sodišče na podlagi prvega odstavka 37. člena ZUS-1 s to sodbo odpravilo. Na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 sodišče vrača zadevo organu v ponovni postopek.

15Sodišče dodaja, da ugotovitev navedene procesne pomanjkljivosti izpodbijanih aktov ne pomeni opredelitve sodišča do materialnopravne zakonitosti odločitve o izbiri, kar iz prvega odstavka 37. člena ZUS-1 tudi jasno izhaja. Organ v ponovnem postopku vsebinsko ni vezan na odločitev o izbiri, ki jo je sodišče s to sodbo odpravilo. Bistveno pomanjkljiva obrazložitev aktov odločitve o izbiri namreč lahko pomeni, da je bil bistveno pomanjkljiv tudi postopek pred sprejemom odločitve, ker morda pristojnemu organu predlagana odločitev ni obsegala obrazložitve v vsebini in obsegu, ki bi omogočala sprejem materialnopravno zakonite odločitve, torej vsebine, kot jo mora obsegati nato obrazložitev aktov (točka 14 obrazložitve te sodbe). Navedeno naj organ upošteva v ponovnem postopku tako, da bo tako vsebino obsegala že obrazložitev k predlogu odločitve o izbiri.

K točki II. Izreka:

16Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku tega člena pa tožnik lahko iz navedenih razlogov zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

17Iz navedenih zakonskih določb izhaja, da sodišče o zahtevi za izdajo začasne odredbe lahko meritorno odloča le v okviru upravnega spora, torej dokler ni pravnomočno odločeno o tožbi. Ker pa je sodišče s predmetno sodbo že sprejelo odločitev o tožbi, je moglo odločiti le formalno, to je z zavrženjem zahteve za izdajo začasne odredbe.

K točkama III. in IV. Izreka:

18O stroškovnem zahtevku tožnice je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter ji priznalo stroške na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, v višini 285 EUR, povečane za 22 % DDV, ker je njen pooblaščeni odvetnik zavezanec za DDV.

19Kadar sodišče tožbi ugodi, prisodi povračilo stroškov tožniku (tretji odstavek 25. člena ZUS-1, arg. a contrario).