UPRS sodba I U 1292/2015

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za zdravje, št. 0600-18/2015/118 z dne 30. 7. 2015 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1Z izpodbijano odločbo je toženka izdala odločbo, s katero je tožniku za odpravo nepravilnosti, ugotovljenih z izrednim upravnim nadzorom, odredila naslednje ukrepe za:

1.1. zagotovitev izvajanja pacientovih pravic na način, kot jih določa Zakon opacientovih pravicah (v nadaljnjem besedilu: ZPacP), in sicer:

1.1.1. spoštovanje pravice do primerne, kakovostne in varne zdravstvene oskrbe iz 11. člena ZPacP, s tem da upošteva temeljna načela kakovosti (uspešnost, varnost, pravočasnost, kontinuiteta, učinkovitost, enakopravnost in osredotočanje na pacienta) in varnosti (preprečevanje škode za pacienta v zvezi z zdravljenjem), tako da:

1.1.1.1. uskladi interne splošne akte, ki veljajo na področju kakovosti in varnosti (zlasti Pravilnik o sistemu upravljanja z odkloni v A. (v nadaljnjem besedilu: Pravilnik SUO), Pravilnik o organizaciji, pristojnostih, pooblastilih in odgovornostih v A. (v nadaljnjem besedilu: Pravilnik OPPO), Navodila za poročanje o opozorilnih nevarnih dogodkih v A. (v nadaljnjem besedilu: Navodila OND A.)) s Statutom in izhajajoč iz 11. člena ZPacP, Navodil o poročanju in notranji preiskavi (Navodila OND MZ), in dokumenta Uvajanje izboljševanja sistema kakovosti v bolnišnice (v nadaljnjem besedilu: Uvajanje kakovosti v bolnišnice), ki ju je izdalo Ministrstvo za zdravje (v nadaljnjem besedilu: ministrstvo), vključno z dokumenti sistema vodenja, v skladu z načelom hierarhije in upoštevajoč načelo specialnosti, pri čemer odpravi zlasti terminološke nedoslednosti ter nepravilnosti pri opredeljevanju pristojnosti in nalog posameznih organov in delovnih teles,

1.1.1.2. imenuje delovna telesa in posameznike s področja kakovosti in varnosti na način, kot to opredeljujejo interni splošni akti (npr. Pooblaščenca za varnost pacientov, zaposlenih in drugih (v nadaljnjem besedilu: Pooblaščenec), Odbor za kakovost, Komisijo za zagotavljanje kakovosti in interni strokovni nadzor, pododbore oziroma komisije na nivoju organizacijskih enot A., koordinatorje sistema vodenja kakovosti na nivoju organizacijskih enot A.) in upoštevajoč zaveze Uvajanja kakovosti v bolnišnice, pri čemer naj optimizira število organov, delovnih in posvetovalnih teles in posameznikov, ki delujejo na tem področju z namenom doseganja ciljev teh teles oziroma posameznikov,

1.1.1.3. zagotovi dosledno izvajanje internih splošnih aktov iz točke 1.1.1.1. izreka te odločbe s strani zaposlenih (zlasti poročanje in obravnavanje varnostnih zapletov) ter izvajanje pooblastil, odgovornosti in pristojnosti delovnih teles in posameznikov iz točke 1.1.1.2. izreka te odločbe,

1.1.1.4. zagotovi poročanje in notranjo preiskavo za primere najhujših opozorilnih nevarnih dogodkov (tj. nepričakovana smrt, večja stalna izguba telesne funkcije, samomor bolnika v zdravstveni ustanovi, zamenjava novorojenčka, hemolitična transfuzijska reakcija po transfuziji krvi ali krvnih produktov zaradi neskladja glavnih krvnih skupin, kirurški poseg na napačnem bolniku ali napačnem delu telesa in sum kaznivega dejanja) v skladu z Navodili OND MZ,

1.1.1.5. izvede obravnave varnostnih zapletov v skladu z internimi splošnimi akti A. in Navodili OND MZ v zvezi s konkretnimi primeri:

- neuspešna reanimacija konec leta 2014 na Oddelku za živčne bolezni,

-obravnava pacienta na Oddelku za intenzivno nevrološko terapijo, kjer naj bi bila predvidena amputacija nog, kasneje pa naj bi prišlo do spornega odklopa od respiratorja,

- odkloni s področja predpisovanja zdravil na Oddelku za intenzivno nevrološko terapijo, kot so opredeljeni v točki 1.7. izreka te odločbe,

1.1.2. spoštovanje pravice do obveščenosti in sodelovanja, zlasti izvajanje pojasnilne dolžnosti, sodelovanja pacienta pri izbiri načina zdravljenja skladno z 21. členom ZPacP in dajanjem informacij ob odpustu, in sicer tako da:

1.1.2.1. pouči zdravnike o podajanju pojasnilne dolžnosti pacientom oziroma svojcem ali drugim upravičenim osebam na način in v obsegu, kot to določa 20. člen ZPacP,

1.1.2.2. zagotovi, da se pacientom oziroma svojcem ali drugim upravičenim osebam poda informacije ob odpustu, kot to določa 24. člen ZPacP,

1.1.3. spoštovanje pravice do samostojnega odločanja o zdravljenju, pri čemer:

1.1.3.1. zagotovi dokumentirano privolitev pacienta v primerih, kadar gre za posege, povezane z večjim tveganjem ali večjo obremenitvijo, kot to določata 26. in 27. člen ZPacP,

1.1.3.2. uskladi interne splošne akte in privolitvene obrazce, ki pri A. veljajo na področju samostojnega odločanja o zdravljenju (zlasti tudi obrazec Odločitev o zdravljenju in paliativni oskrbi ob koncu življenja) z določili ZPacP, ki urejajo področje samostojnega odločanja o zdravljenju (26. - 38. člen),

1.1.4. spoštovanje pravice do preprečevanja in lajšanja trpljenja in paliativne oskrbe, tako da se pacientu skladno z 39. členom ZPacP:

1.1.4.1. zagotovi vse potrebno za odpravo in največjo možno blažitev bolečin in drugega trpljenja, povezanega z njegovo boleznijo (prvi odstavek 39. člena ZPacP),

1.1.4.2. pri zdravstveni oskrbi po strokovnih standardih prepreči nepotrebne bolečine in drugo trpljenje, povezano z medicinskim posegom (drugi odstavek 39. člena ZPacP),

1.1.4.3. v končni fazi bolezni in v primeru neozdravljive bolezni, ki povzroča hudo trpljenje, zagotovi paliativno oskrbo, pri čemer mora A. poskrbeti za uskladitev smernic ter drugih internih splošnih aktov in obrazcev glede paliativne oskrbe skladno z tretjim odstavkom 39. člena ZPacP, pri tem pa uskladi tudi Etična priporočila za odločanje o zdravljenju in paliativni oskrbi bolnika ob koncu življenja v intenzivni negi (v nadaljnjem besedilu: Etična priporočila),

1.1.5. izvajanje dolžnosti zdravstvenih delavcev, zdravstvenih sodelavcev in oseb, ki so jim zaradi narave dela dosegljivi podatki, glede varovanja poklicne skrivnosti vsega, kar pri opravljanju svojega poklica ali dela zvedo o pacientu, zlasti informacije o njegovem zdravstvenem stanju ter informacij v zvezi z ugotavljanjem, zdravljenjem in spremljanjem bolezni ali poškodb, kot to določa 45. člen ZPacP in sicer:

1.1.5.1. zdravstvene delavce, zlasti zdravnike, pouči glede razlike med varovanjem poklicne skrivnosti in obravnavanjem varnostnih zapletov in o tem, da zdravniki nimajo pravice kogarkoli zavezati k molčečnosti ali odvezati od nje;

1.1.5.2. zdravnike pouči o obveznosti naznanitve suma storitve kaznivega dejanja zoper življenje in telo, kaznivega dejanja zoper spolno nedotakljivost ter kaznivega dejanja zoper zakonsko zvezo, družino in mladino, pri katerih je bil kot oškodovanec udeležen otrok, skladno s tretjim odstavkom 45. člena ZPacP,

1.1.6. spoštovanje pravice do varstva osebnih podatkov pri izvajalcu; tako da razišče nedovoljeno obdelavo osebnih podatkov pacienta iz konkretnega primera obravnave na Oddelku za intenzivno nevrološko terapijo in ugotovi morebitno odgovornost zdravstvenih delavcev, zdravstvenih sodelavcev ali drugih oseb ter primer pisno dokumentira in o tem obvesti pacienta, pristojnega zastopnika pacientovih pravic in Informacijskega pooblaščenca skladno s 46. členom ZPacP,

1.1.7. spoštovanje pravice do prve obravnave kršitve pacientovih pravic pri izvajalcu; tako da:

1.1.7.1. imenuje eno ali več pristojnih oseb za sprejemanje in obravnavo zahteve za prvo obravnavo kršitve pacientovih pravic ter odpravi imenovanje Komisije za obravnavo zahtev za prvo obravnavo kršitev pacientovih pravic v A. in komisijsko odločanje glede prve obravnave kršitev pacientovih pravic,

1.1.7.2. uskladi interni splošni akt (Pravilnik o postopku za reševanje pritožb in zahtev za prvo obravnavo kršitev pacientovih pravic v A. (v nadaljevanju: Pravilnik PacP)) in ostale dokumente A. (npr. Priročnik za zaposlene, Navodilo glede obravnave pritožb na Nevrološki kliniki), ki urejajo predmetno materijo, z določbami 56. - 63. členom ZPacP,

1.1.7.3. izvaja prve obravnave kršitev pacientovih pravic skladno z določili ZPacP (zlasti s 60. - 62. členom),

1.2. zagotovitev izvajanja internih strokovnih nadzorov na način, kot to določa ZZDej v 1. točki prvega odstavka 76. člena, pri čemer zagotovi, da jih izvajajo zdravstveni delavci in zdravstveni sodelavci kot samonadzor in da pri njem sodelujejo odgovorni za strokovnost dela pri A.; kar pomeni, da:

1.2.1. uskladi interni splošni akt (Pravilnik o internih strokovnih nadzorih; v nadaljnjem besedilu: Pravilnik ISN) v skladu z navedeno določbo ZZDej;

1.2.2. izda program rednih internih strokovnih nadzorov, kot to določa interni splošni akt iz točke 1.2.1. izreka te odločbe,

1.2.3. izvaja redne in izredne interne strokovne nadzore na način, kot ga predpisuje interni splošni akt iz točke 1.2.1. izreka te odločbe,

1.3. zagotovitev sklepanja podjemnih pogodb za opravljanje zdravstvenih storitev na način, kot to določa 53.c člen ZZDej in Pravilnik o merilih za določitev višine plačila opravljanja zdravstvenih storitev po podjemni pogodbi ali drugih pogodbah civilnega prava (Uradni list RS, št. 18/13, v nadaljnjem besedilu: Pravilnik o merilih za plačilo), kar pomeni, da:

1.3.1. interni splošni akt (Pravilnik o sklepanju podjemnih pogodb v A.; v nadaljnjem besedilu: Pravilnik PP) uskladi s predpisi, navedenimi v točki 1.3. izreka te odločbe, zlasti glede meril za določanje višine plačila,

1.3.2. pred sklenitvijo vsake posamezne podjemne pogodbe opravi analizo stroškovne učinkovitosti sklenitve te podjemne pogodbe,

1.3.3. podjemne pogodbe sklepa vnaprej, tj. pred dejanskim pričetkom dela,

1.4. organiziranje neprekinjenega zdravstvenega varstva na način, kot to določa Pravilnik o organizaciji neprekinjenega zdravstvenega varstva (Uradni list RS, št. 94/10, v nadaljnjem besedilu: Pravilnik NZV) in Sklep o določitvi skupnih izvajalcev neprekinjene nujne medicinske pomoči in delovnih mest, na katerih se opravlja dežurstvo (Uradni list RS, št. 23/11, v nadaljnjem besedilu: Sklep DMD), zlasti:

1.4.1. uskladi interne akte, ki urejajo področje neprekinjenega zdravstvenega varstva (najmanj Pravilnik o delovnem času in vrednotenju oblik delovnega časa v A., v nadaljnjem besedilu: Pravilnik DČ in Akt o določitvi delovnih mestih, na katerih se opravlja dežurstvo, v nadaljnjem besedilu: Akt DMD),

1.4.2. najmanj enkrat letno za preteklo trimesečno obdobje izvede analizo obremenjenosti zdravstvenega delavca s posameznega strokovnega področja za določeno dnevno obdobje,

1.4.3. organizira obliko neprekinjenega zdravstvenega varstva, ki ustreza ugotovitvam analize iz točke 1.4.2. izreka te odločbe,

1.5. uskladitev imenovanja in zagotovitev skladnosti delovanja področne komisije za medicinsko etiko izvajalca z določbo 7. člena Pravilnika o sestavi, nalogah, pristojnostih in načinu dela komisije za medicinsko etiko (Uradni list RS, št. 30/95 in 69/09, v nadaljnjem besedilu: Pravilnik KME RS) in internimi pravili A. (Pravilnik OPPO in Poslovnik Komisije za medicinsko etiko A., v nadaljnjem besedilu: Poslovnik KME A.), upoštevajoč določilo 60. člena ZZDej,

1.6. zagotovitev skladnosti področja glede zdravil, ki vsebujejo prepovedane droge, in sicer:

1.6.1. da se zdravila, ki vsebujejo prepovedane droge iz skupin II in III (razen podskupin b.1.0. in c.1.0.), določene v Uredbi o razvrstitvi prepovedanih drog (Uradni list RS, št. 49/00, 8101 - popr., 49/01, 78/02 in 53/04), shranjuje v kovinski omari, ki mora biti zavarovana pred dostopom nepooblaščenih oseb, skladno z drugim odstavkom 20. člena Pravilnika o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti (Uradni list RS, št. 39/06),

1.6.2. uskladi interni splošni akt (Pravilnik o poslovanju s prepovedanimi drogami v A., v nadaljnjem besedilu: Pravilnik PD) in interno Knjigo evidenc s Pravilnikom o razvrščanju, predpisovanju in izdajanju zdravil za uporabo v humani medicini (Uradni list RS, št. 86/08, 45/10, 38/12 in 17/14 – Zzdr-2, v nadaljnjem besedilu: Pravilnik o predpisovanju zdravil) glede vodenja evidenc za prepovedane droge,

1.6.3. zagotovi izvajanje internega splošnega akta iz točke 1.6.2. izreka te odločbe in drugih internih splošnih aktov s tega področja, zlasti glede predpisovanja, odmerjanja, popisovanja in nadzora stanja zalog,

1.7. zagotovitev skladnosti predpisovanja zdravil glede na zahteve Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 72/06 - uradno prečiščeno besedilo, 15/08 - ZPacP, 58/08, 107/10 - ZPPKZ in 40/12 – ZUJF, v nadaljnjem besedilu: ZZdrS), ki v okviru zdravniške službe predvideva, da zdravila in zdravstvene pripomočke predpisuje zdravnik, in v skladu z Odredbo o seznamu poklicev v zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 4/14, v nadaljnjem besedilu: Odredba o seznamu poklicev), ki navedeno pristojnost omejuje glede na opravljeno specializacijo posameznega zdravnika, pri čemer način predpisovanja skladno z navedeno zakonodajo določi z internimi splošnimi akti in dokumenti A., prav tako pa zagotovi poročanje odklonov glede predpisovanja zdravil v sistem upravljanja z odkloni v A.,

1.8. uskladitev in zagotovitev izvajanja postopkov ugotavljanja smrti, vključno z izpolnjevanjem predpisanih obrazcev, skladno s prvim odstavkom 61. člena ZZDej in Pravilnikom o pogojih in načinu opravljanja mrliško pregledne službe (Uradni list RS, št. 56/93 in 15/08, v nadaljnjem besedilu: Pravilnik PNOMPS),

1.9. uskladitev in zagotovitev izvajanja postopkov odreditve, odstopa in preklica odstopa od obdukcije skladno z drugim odstavkom 61. člena ZZDej in Pravilnikom PNOMPS in sicer:

1.9.1. postopke odrejanja, odstopa in preklica odstopa uredi v internih splošnih aktih, skladno z veljavno zakonodajo iz točke 1.9. izreka te odločbe,

1.9.2. zagotovi ustrezno izpolnjevanje obrazcev in skladno izvajanje pravil iz točke 1.9.1. izreka te odločbe,

1.9.3. zagotovi izvajanje odstopa od obdukcij skladno z veljavno zakonodajo iz točke 1.9. izreka te odločbe

1.10. uskladitev področja pomočnikov generalnega in strokovnega direktorja A. ter glavne medicinske sestre A. z Izhodišči za organizacijo, vodenje in združevanje javnih zdravstvenih zavodov, ki jih je Vlada RS sprejela s sklepom, št. 01400-2/2011/4 z dne 28. 7. 2011 (v nadaljnjem besedilu: Izhodišča za JZZ) in sicer v internih splošnih aktih (zlasti Statut, Pravilnik OPPO) odpravi pomočnike strokovnega direktorja A. in pomočnike glavne medicinske sestre A., glede pomočnikov generalnega direktorja A. pa v Statutu A. uredi področje dela in prilagodi njihovo število.

2Toženka je še odločila, da so roki za izvedbo ukrepov iz 1. točke izreka te odločbe s strani A.: - 2 meseca od dokončnosti te odločbe za ukrepe iz točk 1.1.1.4., 1.1.5., 1.1.6., 1.5., 1.6., 1.7., 1.8. in 1.9. izreka te odločbe, - 3 meseci od dokončnosti te odločbe za ukrepe iz točk 1.1.1.5., 1.1.2., 1.1.3., 1.1.4.1., 1.1.4.2., 1.1.7. in 1.3 izreka te odločbe, - 6 mesecov od dokončnosti te odločbe za ukrepe iz točk 1.1.4.3., 1.2., 1.4. izreka te odločbe, in – za preostale ukrepe iz izreka te odločbe (1.1.1. in 1.10.) 12 mesecev od dokončnosti te odločbe. Določila je še roke za poročanje o odpravi nepravilnosti in realizaciji ukrepov in odločila, da posebnih stroškov postopka ni bilo.

3V obrazložitvi je povzela razloge za izrek posameznih ukrepov.

4Tožnik je tožbo vložil iz vseh tožbenih razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Uvodoma je navedel, da je bila sprejeta odločba zanj presenečenje. Iz obrazložitve odločbe namreč izhaja, da je bil opravljen izredni upravni nadzor na podlagi sklepa o začetku upravnega nadzora z dne 23. 2. 2015 in 29. 5. 2015 nad delom Kliničnega oddelka za vaskularno nevrologijo in intenzivno nevrološko terapijo Nevrološke klinike v času od 1. 2. 2009 (točno od 1. 2. 2014) do 30. 6. 2015, izpodbijana odločba pa se nanaša na celoten A., kar ni napovedano v navedenem sklepu, niti ni obrazloženo, zakaj se odrejeni ukrepi ne nanašajo samo na nadzorovano enoto. Nekatere domnevne nepravilnosti so bile tudi predmet drugih postopkov nadzora, vendar to še ne pomeni, da gre za sistemske nepravilnosti, ki terjajo izdajo odločbe celotnemu zavodu. Iz sklepa o začetku upravnega nadzora tudi izhaja, da so predmet nadzora določena področja, vendar se odločba usmerja tudi na druga področja, ki niso izrecno napovedana v sklepu (npr: varstvo osebnih podatkov, vlaganje zahtev za prvo obravnavo), pri čemer se posega na pristojnost drugih organov. S tem je nadzorni organ prekoračil svojo pristojnost. Hkrati komisija za nadzor svoja dejanja ni sproti pojasnjevala tožniku, zato je bil tožnik onemogočen, da že med postopkom komisiji pojasni dejansko stanje in jo prepriča, da so določene ugotovitve napačne. Iz poročila pa tudi izhaja, da je bil namen nadzora ugotoviti pravilnost ravnanja v primeru kalij, vendar nato dejanske ugotovitve o tem predstavljajo manjši del ugotovitev v odločbi. Poročila o opravljenem upravnem nadzoru z dne 24. 7. 2015 tožnik ni prejel v izjasnitev in pripombe. Tožnik meni, da bi mu morala komisija poročilo poslati v izjasnitev in pripombe, nato pa glede na obsežnost zadeve izvesti usklajevalni sestanek, kot je to praksa v podobnih primerih. Tožnik pa je poročilo prejel skupaj z odločbo. Komisija je po opravljenih razgovorih sicer sestavila zapisnik po 9. členu Pravilnika in ga poslala izvajalcu, vendar v zapisniku ni bilo nobenih njenih ugotovitev, o katerih bi se lahko tožnik izjasnil ali podal pripombe. Prav tako ni bilo nobenega usklajevalnega sestanka. Ugotovitve so sledile šele v poročilu, ki pa ni bilo posredovano tožniku. S tem so bila kršena načela 7., 8. in 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Podobno kot zadnje navedena določba nalaga organu tudi 146. člen ZUP. Tudi sodelovanje stranke v fazi zbiranja gradiva s pojasnjevanjem glede posameznih vprašanj in morebitno predlaganje dokazov ne more nadomestiti tega, da se stranki pred izdajo odločbe pošljejo ugotovitve, s čimer bi se stranki omogočilo, da se opredeli do konkretnih zaključkov nadzornega organa. S tem je bila tožniku kršena tudi ustavna pravica iz 22. člena Ustave RS (enako sodba Vrhovnega sodišča RS, I Up 256/2014). Sklep o začetku upravnega nadzora je napovedal nadzor nad zakonitostjo dela, kar je zgolj prepis iz 80. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej). To pa je presplošna opredelitev. V precejšnjem delu odločbe organ kot podlago ni navedel zakona, podzakonskega predpisa ali splošnega akta, ampak se je skliceval na Navodila o poročanju in notranji preiskavi (Navodila OND MZ) in na dokument Uvajanje izboljševanja sistema kakovosti v bolnišnici, ki pa nista predpisa. Rokov, določenih v 2. točki izreka za izvršitev naloženih ukrepov, pa toženka ni obrazložila, niti ni navedla nobenih razlogov za določitev navedenih rokov, tožnik pa je tudi mnenja, da v odločbi niso bila upoštevana narava in obseg naloženih obveznosti. Tudi če bi bili ukrepi utemeljeni, so roki za njihovo izvršitev bistveno prekratki, saj se ne nanašajo le na enoto, kjer je bil nadzor, temveč na celoten zavod. V nadaljevanju tožbe je tožnik ugovarjal posameznim izrečenim ukrepom po odločbi z vidika nepravilno in zmotno ugotovljenega dejanskega stanja ter napačni uporabi materialnega prava. Predlagal je odpravo odločbe.

5Toženka je v odgovoru na tožbo uvodoma opozorila na prepozno vložitev tožbe po 28. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Odločba je bila vročena (po ZUP) zastopniku tožnika 31. 7. 2015, rok je začel teči naslednji dan in se je torej iztekel 30. 8. 2015. Ker vročanje po ZUP ne predvideva drugačnega režima teka rokov v času sodnih počitnic, je torej tožba, vložena 14. 9. 2015, prepozna. Tako tudi Vrhovno sodišče v sklepu I Up 344/2014 v zadevi brezplačne pravne pomoči. V nadaljevanju je še navedla, da je v konkretnem primeru komisija tožniku posredovala zapisnik z dne 18. 6. 2015, pripomb na zapisnik ni bilo, prav tako ni bilo predloga tožnika za izvedbo usklajevalnega sestanka, zato ga komisija ni opravila. Nato je bilo v skladu s 10. členom Pravilnika izdelano poročilo z dne 24. 7. 2015, ki je bilo posredovano tožniku 31. 7. 2015 s poudarkom, da naj tožnik predlagane preventivne in kurativne ukrepe iz poročila, ki niso zajeti v odločbi, šteje kot priporočila za boljše delovanje. Preventivni in kurativni ukrepi iz poročila niso zavezujoči in so bili posredovani v smislu priporočil, česar se zaveda tudi tožnik. Zoper poročilo ni pravnega sredstva, zato njegovo izpodbijanje v upravnem sporu ni dovoljeno. Poročilo je namenjeno ugotovitvi dejanskega stanja na nekem področju in v prvi vrsti seznanitvi ministra za zdravje, ki se na tej podlagi odloča o morebitnih nadaljnjih ukrepih. Pravilnik ne vsebuje več določbe, da se poročilo pošlje nadzorovancu, saj je bila ta določba črtana v letu 2012. Nadzorovanec se lahko seznani z zapisnikom in se udeležuje postopka vse čas, poročilo se pošlje le, če se ugotovi, da je to v interesu nadzorovanca. V tem primeru se je ministrica odločila, da s poročilom tožnika seznani. Nadalje je toženka navedla, da je tožnik kot samostojna pravna oseba oziroma izvajalec zdravstvene dejavnosti subjekt upravnega nadzora kot upravnega postopka. V zvezi s tožbenim očitkom o določenosti področja nadzora v sklepu in potem v odločbi je toženka pojasnila, da varstvo osebnih podatkov in vlaganje zahtev za prvo obravnavo sodita v sklop spoštovanja pacientovih pravic. Namen nadzora pa ni bil t.i. zadeva kalij, temveč ugotovitev nepravilnosti pri zakonitost dela tožnika. V zvezi z očitkom kršitve načela zaslišanja stranke pa je še dodala, da je komisija pred vsakim razgovorom posebej pojasnila namen konkretnega upravnega nadzora in odgovorila na vsa morebitna dodatna vprašanja, vsa dejstva, ki so navedena v poročilu in odločbi, izhajajo iz zapisnika. Oprla se je še na sodbo, III U 152/2013. Poudarila je, da ne ustava ne zakon ne zahtevata, da se stranka v postopku dejansko izjavi, pač pa da ima to pravico. Izpostavila je še, da se sicer res odločba sklicuje tudi na dokumente, ki niso predpisi, vendar pa so sprejeti na nacionalni ravni kot dokumenti, ki jih je ministrstvo določilo kot obvezne za vse izvajalce zdravstvene dejavnosti z namenom izboljševanja kakovosti in varnosti izvajanja zdravstvene dejavnosti. V zvezi z neobrazložitvijo rokov za izvršitev ukrepov je toženka še navedla, da je bila pri določanju rokov upoštevana narava in obseg posameznega ukrepa, pri čemer je konkretizacija narave in obsega razvidna tudi iz vsebinskih obrazložitev ukrepov, poudarila pa je še, da je tožnik zaprosil za podaljšanje rokov, čemur je toženka sledila. Prerekala je še vsebinske ugovore tožnika in predlagala zavrnitev tožbe.

6Tožnik je v svoji pripravljalni vlogi prerekal navedbe toženke v odgovoru na tožbo, uvodoma opozoril, da je tožba pravočasna, ker je šlo v primeru, na katerega se toženka sklicuje, za nujno zadevo po Zakonu o sodiščih (83. člen), za kar v tem primeru ne gre.

7Toženka je zaradi seznanitve sodišču še posredovala vmesna poročila tožnika o odpravi nepravilnosti in realizaciji ukrepov in zapisnik o inšpekcijskem nadzoru Inšpektorata za javni sektor.

8Tožnik je zaprosil sodišče za urgentno obravnavanje, ker se roki za izvršitev ukrepov po odločbi iztekajo.

9Sodišče uvodoma ugotavlja, da je tožba vložena pravočasno. Iz podatkov spisa izhaja (in kar je med strankama nesporno), da je bila izpodbijana odločba vročena zakonitemu zastopniku tožnika 31. 7. 2015. Tožnik je tožbo vložil 14. 9. 2015. Po 28. členu ZUS-1 je tožbo treba vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek. Po prvem odstavku 83. člena Zakona o sodiščih (v nadaljevanju ZS) sodišča opravljajo naroke in odločajo v času od 15. julija do 15. avgusta (sodne počitnice) samo v nujnih zadevah. V drugem odstavku 83. člena ZS so navedene zadeve, ki se štejejo kot nujne po prejšnjem (torej prvem) odstavku, med drugim tudi, da se kot nujne zadeve štejejo tudi druge zadeve, za katere tako določa zakon. V tretjem odstavku 83. člena ZS je še določeno, da razen v zadevah iz prejšnjega odstavka, v času sodnih počitnic procesni roki ne tečejo, prav tako se ne vročajo sodna pisanja. Če je bilo sodno pisanje vročeno, začnejo teči procesni roki prvi naslednji dan, ko se iztečejo sodne počitnice. V obravnavani zadevi ne gre za nujno zadevo ne po ZS in ne po ZZDej, na podlagi katerega je bil izredni upravni nadzor izveden. In ker ne gre za nujno zadevo, so glede na vročitev odločbe med sodnimi počitnicami (31. 7. 2015), procesni roki začeli teči prvi naslednji dan, ko so se iztekle sodne počitnice, tj. 16. oziroma 17. 8. 2015 (ponedeljek). Tožba je zato vložena v 30-dnevnem roku od vročitve, torej pravočasno. V zadevi, na katero se sklicuje toženka (sklep Vrhovnega sodišča RS, I Up 344/2014 z dne 20. 11. 2014) pa je šlo za nujno zadevo po drugem zakonu – za zadevo brezplačne pravne pomoči po Zakonu o brezplačni pravni pomoči, za katero pa velja, da procesni roki, kljub sodnim počitnicam, tečejo. Sodišče zato tožbo obravnava po vsebini in se bo o njej opredeljevalo po posameznih sklopih oziroma glede na uveljavljane tožbene razloge.

Glede bistvenih kršitev določb postopka

10Tožba je utemeljena.

11Tožnik uvodoma ugovarja, da bi se odločba morala nanašati le na Nevrološko kliniko glede na opredeljen pregled zakonitosti dela, ne pa na celoten javni zavod, tj. A.

12Po Zakonu o zavodih (v nadaljevanju ZZ) se za opravljanje javnih služb ustanovijo javni zavodi. Javne zavode ustanovijo republika, občine, mesto in druge z zakonom pooblaščene javne pravne osebe (prvi in tretji odstavek 3. člena). Zavodi so pravne osebe s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi, ki jih določata zakon in akt o ustanovitvi. Javni zavod je pravna oseba, če ni z zakonom oziroma odlokom občine ali mesta drugače določeno (prvi in drugi odstavek 4. člena ZZ). V zavodu se lahko za opravljanje posamezne dejavnosti ali dela dejavnosti ali za opravljanje dejavnosti na določenem območju oblikujejo organizacijske enote. S statutom oziroma pravili zavoda je lahko določeno, da imajo posamezne organizacijske enote pooblastila v pravnem prometu. Organizacijske enote izvršujejo ta pooblastila v imenu in za račun zavoda (drugi in tretji odstavek 47. člena ZZ). Po 25. členu ZZDej se javni zdravstveni zavod na primarni ravni lahko ustanovi, spremeni ali razširi dejavnost ali preneha le s soglasjem ministrstva, pristojnega za zdravje in po predhodnem mnenju Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije.

13Z Odlokom o preoblikovanju javnega zdravstvenega zavoda A. v javni zdravstveni zavod A. je predpisana organizacija tožnika in sicer je tožnik pravna oseba s statusom javnega zdravstvenega zavoda (2. člen). Temeljne strokovno – poslovne organizacijske enote A. so: klinike, klinični inštituti in klinični oddelki (6. člen), ki jih upravlja predstojnik (14. člen). V poglavju IX. Pravice, obveznosti in odgovornost A. v pravnem prometu oziroma 23. členu Odloka pa je še določeno, da A. nastopa v pravnem prometu v svojem imenu in za svoj račun; pri opravljanju svojih dejavnosti odgovarja z vsemi sredstvi, s katerimi lahko upravlja. Za gospodarjenje in upravljanje s premoženjem je A. odgovoren ustanovitelju. Iz citiranih določb ZZ, ZZDej in Odloka je tako razvidno, da je bila odločba izdana pravilno tožniku kot izvajalcu zdravstvene dejavnosti, ki je pravna oseba, ki nastopa v pravnem prometu. Nevrološka klinika je ''le'' ena izmed tožnikovih organizacijskih enot, za katero pa odlok ne določa, da ima pooblastilo za nastopanje v pravnem prometu. Ta tožnikov ugovor zato ni utemeljen.

14Tožnik nadalje ugovarja, da je bil nadzor izveden na področjih, ki ni bil opredeljen v sklepu o začetku upravnega nadzora (kjer je bil opredeljen presplošno), kakor tudi na področjih, ki so v pristojnosti drugih organov, predvsem pa, da naj bi bil namen nadzora ugotovitev nepravilnosti v t.i. zadevi kalij, kar pa je nato predstavljalo le manjši del ugotovitev po odločbi.

15Po 76. členu ZZDej se za zagotovitev strokovnosti dela zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev ter zavodov organizira in izvaja (med drugim) upravni nadzor, ki ga izvaja ministrstvo, pristojno za zdravje. V 80. členu istega zakona je še določeno, da upravni nadzor nad zakonitostjo dela zdravstvenih zavodov in zasebnih zdravstvenih delavcev izvaja ministrstvo, pristojno za zdravje, na podlagi programa ali na predlog bolnika, njegovega svojca ali skrbnika, zdravstvenega zavoda, delodajalca, pristojne zbornice, sodišča ali po lastni presoji. Minister, pristojen za zdravje, določi način izvajanja upravnega nadzora. Če se pri upravnem nadzoru ugotovijo nepravilnosti, izda ministrstvo, pristojno za zdravje, odločbo, s katero določi ukrepe in roke za odpravo nepravilnosti. Na podlagi zadnjega citiranega člena ZZDej je bil izdan Pravilnik o upravnem nadzoru v zdravstvu. Ta določa način izvajanja nadzora nad zakonitostjo dela zdravstvenih zavodov in zasebnih zdravstvenih delavcev (2. člen). Upravni nadzor se začne z izdajo sklepa o začetku nadzora, v katerem minister (med drugim) določi: namen in predviden obseg nadzora (5. člen). Ministrstvo v okviru nadzora preverja zakonitost dela izvajalcev na podlagi predpisov z delovnega področja ministrstva (prvi odstavek 7. člena).

16V sklepu, št. 0600-18/2015/3 z dne 23. 2. 2015, je določeno, da se pri izvajalcu zdravstvene dejavnosti A. izvede izredni upravni nadzor, katerega predmet je pregled zakonitosti dela v obdobju od 1. 12. 2014 do 31. 1. 2015, na Kliničnem oddelku za vaskularno nevrologijo in intenzivno nevrološko terapijo Nevrološke klinike na naslednjih področjih: - izvajanje zdravstvene dejavnosti (zlasti mrliško pregledna služba, ugotavljanje smrti in obdukcija, vodenje zdravstvene dokumentacije in drugih evidenc, delovanje področne komisije za medicinsko etiko, kakovost in varnost), - spoštovanje pacientovih pravic (pravica do obveščenosti in sodelovanja, pravica do samostojnega odločanja o zdravljenju, upoštevanje vnaprej izražene volje, preprečevanje in lajšanje trpljenja), - spoštovanje zakonskih določil o organih in organizaciji zavoda, ustanovitvenega akta in statuta ter ostalih internih aktov, - spoštovanje delovnopravne zakonodaje, - zdravila (zlasti odreditev, izdaja, popis in aplikacija). Že uvodoma je ugotoviti, da je bil nadzor opredeljen tako, kot to zahteva 5. člen Pravilnika, torej da se v sklepu določi predviden obseg nadzora in ne točno začrtan obseg. Kot tak pa je bil v obravnavanem primeru tudi opredeljen.

17Sodišče se tudi strinja s toženko, da varstvo osebnih podatkov in ureditev področja vlaganja zahtev za prvo obravnavo (tudi) spadata med področji nadzora toženke v obravnavanem primeru, saj med pacientove pravice po ZPacP (katerega izvajanje nedvomno nadzoruje toženka) sodita (med drugim) pravica do varstva zasebnosti in varstva osebnih podatkov ter pravica do obravnave kršitve pacientovih pravic (5. člen ZPacP). Pri tem tudi ni pomembno, da ti dve področji nista bili izrecno navedeni v nadaljevanju druge alineje v izreku sklepa o začetku upravnega nadzora, kjer je bilo v okviru predvidenega obsega nadzora navedeno področje spoštovanja pacientovih pravic, saj – kot že povedano – tudi ti pravici sodita med pacientove pravice po zakonu. Tako je v 44. členu ZPacP določeno, da ima pacient pravico do zaupnosti osebnih podatkov, vključno s podatki o obisku pri zdravniku in drugih podrobnostih o svojem zdravljenju (prvi odstavek), s pacientovimi zdravstvenimi in drugimi osebnimi podatki pa morajo zdravstveni delavci in zdravstveni sodelavci ravnati v skladu z načelom zaupnosti in predpisi, ki urejajo zaupnost podatkov (drugi odstavek). Izvajalci zdravstvenih storitev morajo vsak ugotovljen ali sporočen primer nedovoljenega sporočanja ali druge nedovoljene obdelave osebnih podatkov o pacientu, ne glede na voljo pacienta, posebej raziskati in ugotoviti morebitno odgovornost zdravstvenih delavcev, zdravstvenih sodelavcev ali drugih oseb ter primer pisno dokumentirati. O tem morajo obvestiti pacienta, pristojnega zastopnika pacientovih pravic in Informacijskega pooblaščenca (46. člen ZPacP). V 47. in 48. členu ZPacP pa so opredeljene vrste postopkov za varstvo pacientovih pravic (med drugim tudi prva obravnava kršitve pacientovih pravic pred pristojno osebo izvajalca zdravstvenih storitev) ter splošna postopkovna načela. Glede na povedano toženka ni prekoračila svoje pristojnosti v tem za tožnika spornem delu opravljenega nadzora. Iz izreka in obrazložitve sklepa pa tudi ne izhaja, da je namen nadzora (le) odkriti nepravilnosti v zadevi kalij, temveč preveriti zakonitost dela pri tožniku zaradi težav na njegovi organizacijski enoti na področjih, ki so nato konkretneje našteta v izreku sklepa, zaradi česar tožnik tudi s tem ugovorom ne more uspeti.

18Se pa sodišče strinja s tožnikovim ugovorom o kršitvi načela zaslišanja stranke po 9. oziroma 146. členu ZUP. Tožnik namreč ugovarja (in ta ugovor potrjujejo ne samo podatki spisa, temveč tudi toženka sama v odgovoru na tožbo), da pred izdajo odločbe ni bil seznanjen s poročilom o ugotovitvah glede zakonitosti delovanja izvajalca zdravstvene dejavnosti, torej tožnika.

19To poročilo se v skladu z 10. členom Pravilnika sestavi po opravljenih nadzornih dejanjih iz 7. člena tega pravilnika in vsebuje zapisnik komisije in predloge za odpravo morebitnih nepravilnosti. Poročilo podpišejo vsi člani komisije, posamezen član komisije pa ima pravico, da v poročilu poda ločeno mnenje in predloge za odpravo morebitnih pomanjkljivosti. Po 9. členu ZUP je, preden se izda odločba, treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (prvi odstavek); organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom (tretji odstavek). Enako določa tudi četrti odstavek 146. člena ZUP. Dejstvo, da Pravilnik določbe o obveznem posredovanju poročila pred izdajo odločbe nadzorovancu več ne vsebuje (prvi odstavek 11. člena, ki je vseboval to obveznost komisije, je bil črtan s spremembo Pravilnika v letu 2012), še ne pomeni, da zato ni treba spoštovati temeljnih načel postopka po ZUP. Podzakonski predpis namreč ne more odreči stranki pravice, ki ji jo daje zakon. Pri tem tudi ne gre za to, da poročila ni možno izpodbijati v upravnem sporu, saj ga tožnik niti ne izpodbija (niti v tožbi ne izpostavlja, da bi ga želel, pa ga ni mogel), temveč gre za to, da že iz opredeljene vsebine poročila glede na 10. člen Pravilnika izhaja, da le-to vsebuje (med drugim) predloge komisije za odpravo morebitnih nepravilnosti in kar je v obravnavanem primeru poročilo (poleg ugotovitev opravljenega nadzora) tudi dejansko vsebovalo, ukrepi iz poročila pa so bili v določenem delu (ne pa v celoti, kar pravilno navaja tudi toženka v odgovoru na tožbo) potem tudi predmet izpodbijane odločbe.

20Kot že rečeno, poročilo o ugotovitvah opravljenega nadzora ni bilo posredovano tožniku pred izdajo odločbe, temveč mu je bilo posredovano skupaj z izpodbijano odločbo. Po oceni sodišča poročilo, ki se nahaja med upravnimi spisi, nedvomno vsebuje bolj podrobno analizo celotnega nadzora, kar pove že samo dejstvo, da poročilo vsebuje čez 200 strani, medtem ko izpodbijana odločba vsebuje ''le'' 37 strani. Tožnik se torej nedvomno ni imel možnosti izjaviti o vseh ugotovitvah komisije, vključno s predlaganimi (in nato v odločbi izrečenimi) ukrepi. Odločba je torej obremenjena z absolutno bistveno kršitvijo pravil postopka in jo je že iz tega razloga treba odpraviti. Toženka se ne more sklicevati na to, da je bil tožniku posredovan zapisnik o opravljenih nadzornih dejanjih, saj gre dejansko za zapis opravljenih dejanj, ne pa tudi, do kakšnih ugotovitev je komisija glede na opravljena nadzorna dejanja prišla, in kakšne ukrepe, če kakšne, bo glede na ugotovitve nadzora predlagala pristojnemu ministru oziroma ministrici za zdravje, da jih nadzorovancu izreče. Prav tako se toženka ne more sklicevati, da je tožnik ves čas imel možnost sodelovati v postopku, torej, da je bil seznanjen s celotnim postopkom in v njem aktivno sodeloval, saj organu omogočanje sodelovanja stranke v postopku nalaga zakon (146. člen ZUP), kar pa pomeni tudi seznanitev z dejstvi in okoliščinami, ki so pomembna za izdajo odločbe. To pa v tem primeru (glede na vsebino poročila) tožniku ni bilo omogočeno.

21Sodišče se tudi strinja s tožnikom, da pri danih rokih za izvršitev izrečenih ukrepov niso podani razlogi za njihovo določitev. V obrazložitvi odločbe je k 2. točki izreka, s katerim so določeni roki, navedeno le, da ''so roki za izvedbo ukrepov iz 1. točke izreka te odločbe s strani A., upoštevajoč zlasti njihovo naravo in obseg,'' in jih nato ponovno navede. To pa za preizkus odločbe glede na standard obrazložitve upravne odločbe po 214. členu ZUP v tem delu ne zadošča, saj je navedba, da so roki določeni ob upoštevanju narave in obsega izrečenih ukrepov, kar ponovi tudi toženka v odgovoru na tožbo, pavšalna in zato nezadostna. Odločbe v tem delu zato ni mogoče preizkusiti (7. točka prvega odstavka 237. člena ZUP).

22Sodišče pa sledi tudi tožnikovemu ugovoru o (vsaj) nezadostni pravni podlagi. Iz izreka, kot tudi iz obrazložitve odločbe namreč izhaja, da se je toženka pri izreku določenih ukrepov (izrekov v točki 1.1.1.) sklicevala na dokumente, ki niso predpisi (npr. Navodilo o poročanju in notranji preiskavi in Uvajanje izboljševanja kakovosti v bolnišnice), kar potrdi tudi toženka v odgovoru v tožbo in hkrati še dodaja, da gre za dokumente, ki so bili sprejeti s strani ministrstva kot pristojnega resornega organa in so obvezni za vse izvajalce zdravstvene dejavnosti z namenom izboljševanja kakovosti in varnosti izvajanja zdravstvene dejavnosti. Po 6. členu ZUP organ v upravni zadevi odloča po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravne lokalne skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. V obravnavanem primeru to pomeni, da mora biti za izrek vsakega posameznega ukrepa podana podlaga iz zakona oziroma podzakonskega predpisa. Sklicevanje na dokument, ki ni predpis, ne zadosti načelu zakonitosti. Odločbe zato tudi iz tega razloga ni mogoče preizkusiti, saj mora obrazložitev vsebovati tudi navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba (214. člen ZUP).

Glede nepopolne in zmotne ugotovitve dejanskega stanja ter napačne uporabe materialnega prava

23Sodišče sodi, da bi bila presoja ostalih tožbenih ugovorov tožnika, ki se nanašajo na nepopolno oziroma zmotno ugotovljeno dejansko stanje in na napačno uporabo materialnega prava, glede na razlog odprave izpodbijane odločbe preuranjena, zaradi česar te presoje ne bo opravilo, jih bo pa morala presoditi toženka, ko bo ponovno odločala o zadevi.

24Glede na navedeno je sodišče tožbi zaradi bistvenih kršitev določb postopka na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo v smislu tretjega odstavka istega člena vrnilo toženki v ponovni postopek, v katerem bo morala toženka, sledeč stališčem sodišča, ki se tičejo postopka, o zadevi ponovno odločiti.