VSRS Sklep in sodba G 12/2008

1. Postopka pod opr. št. G 12/2008 (prej G 7/2008) in opr. št. G 8/2008 se združita v skupno obravnavo in odločanje, s tem, da je vodilni postopek pod opr. št. G 12/2008.

2. Tožbi se u g o d i, izpodbijana odločba se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

3. Tožena stranka je dolžna prvi do peti tožnici povrniti 385,00 EUR stroškov postopka, šesti tožnici pa 350,00 EUR stroškov postopka, v 15 dneh od vročitve te odločbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od šestnajstega dne do plačila.

Dosedanji potek postopka sodnega varstva pod opr. št. G 7/2008, sedaj G 12/2008.

(1) Agencija za trg vrednostnih papirjev (Agencija) je v postopku opravljanja nadzora nad izvajanjem Zakona o prevzemih (ZPre-1) po uradni dolžnosti (v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZPre-1), z uvodoma navedeno odločbo (priloga A8), ugotovila, da tožnice na dan izdaje te odločbe "delujejo usklajeno in dosegajo prevzemni prag v ciljni družbi A., d.d., K." (1. točka izreka). Zato je tožnicam "prepovedala uresničevati glasovalne pravice v ciljni družbi" (2. točka izreka); A., d.d., K. (ciljni družbi) pa "uresničitev glasovalnih pravic" tožnic (3. točka izreka); oboje dokler "ena ali nekatere od njih v imenu in za račun vseh ne dajo prevzemne ponudbe za delnice ciljne družbe A., d.d., v skladu s tem zakonom ali dokler ne odtujijo vrednostnih papirjev in delniških nakupnih opcij, ki niso vsebovane v vrednostnih papirjih, tako da prevzemnega praga ne bodo več dosegale skupaj, ena ali nekatere izmed njih" (2. in 3. točka izreka). Hkrati je tožnicam naložila solidarno plačilo takse za izdano odločbo (4. točka izreka).

(2) Zato so tožnice v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZPre-1 začele postopek sodnega varstva, v katerem so s tožbo pri Vrhovnem sodišču zahtevale odpravo izpodbijane odločbe in povrnitev stroškov postopka (v primeru zamude s pripadajočimi zamudnimi obrestmi).

(3) Tožena stranka je na tožbo odgovorila in predlagala njeno zavrnitev.

(4) Tožeča stranka je svoja pravna naziranja iz tožbe dodatno pojasnila z obrazloženimi vlogami z dne 16. 7. 2008 (redna št. 2), z dne 5. 11. 2008 (redna št. 10) in z dne 1. 12. 2008 (redna št. 14); tožena stranka pa svoja pravna naziranja iz odgovora na tožbo z obrazloženima vlogama z dne 28. 11. 2008 (redna št. 12) in z dne 10. 12. 2008 (redna št. 16).

(5) Tožeča stranka je po preteku roka za vložitev tožbe iz četrtega odstavka 64. člena ZPre-1 vložila 'prvi pripravljalni spis' (redna št. 2), kar naj bi po mnenju tožene stranke pomenilo "nedopustno dopolnjevanje tožbe po poteku roka za njeno vložitev". Tožnica v postopku sodnega varstva po roku za vložitev tožbe le-te ne more vsebinsko dopolnjevati z dodajanjem novih razlogov k razlogom, navedenim v tožbi. Vrhovno sodišče namreč odločbo Agencije preizkusi "v mejah razlogov, ki so navedeni v tožbi" (drugi odstavek 551. člena ZTFI v zvezi s 512. členom ZTFI), pri čemer pa po uradni dolžnosti pazi na bistvene kršitve določb postopka iz tretjega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Tako tudi na pravilno sestavo senata Agencije, ki je izdal izpodbijano odločbo (6. točka drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP)).

Dosedanji potek postopka sodnega varstva pod opr. št. G 8/2008.

(6) Postopek sodnega varstva je posebej začela tudi šesta tožnica. S tožbo pri Vrhovnem sodišču je zahtevala odpravo izpodbijane odločbe in povrnitev stroškov postopka (v primeru zamude s pripadajočimi zamudnimi obrestmi).

(7) Tožena stranka je na tožbo odgovorila in predlagala njeno zavrnitev.

Združitev postopkov.

(8) Ker gre v navedenih postopkih za isti predmet, ju je Vrhovno sodišče v skladu s prvim odstavkom 42. člena ZUS-1, v zvezi z drugim odstavkom 551. člena ZTFI in drugim odstavkom 506. člena ZTFI, združilo v skupno obravnavo in odločanje, s tem, da je vodilni postopek pod opr. št. G 12/2008 (prej G 7/2008) - 1. točka izreka.

Neustavnost določb 63. člena in četrtega (pravilno: tretjega) odstavka 64. člena ZPre-1.

(9) "Korporacijske pravice, med katerimi je ena izmed najpomembnejših ravno glasovalna pravica, so ustavno varovane kot zasebna lastnina. Posegi zakonodajalca v zasebno lastnino kot sankcija zaradi kršitve lastnika morajo biti sorazmerni" (prvi odstavek IX. točke na 4. strani prvega pripravljalnega spisa prve do pete tožnice). V situaciji, ko sta si nasproti dve ustavni pravici: 'Pravica do zasebne lastnine' (iz 33. člena Ustave) in 'Pravica do podjetništva' (iz 74. člena Ustave), je poseg v ustavno pravico do zasebne lastnine s prepovednim zahtevkom iz 2. točke tretjega odstavka 64. člena ZPre-1, ki določa, da Agencija po uradni dolžnosti z odločbo prepove prevzemniku uresničevati glasovalne pravice v ciljni družbi in prepove ciljni družbi uresničitev glasovalnih pravic do nastopa pravnih dejstev, na podlagi katerih preneha sankcija mirovanja glasovalnih pravic nezakonitega prevzemnika (iz 63. člena ZPre-1), sorazmeren, saj je prepoved glasovanja (to je uresničevanja vseh glasovalnih pravic) nujna za dosego legitimnih (stvarno upravičenih) ciljev (varstva pravic drugih ali javne koristi, ki se kaže tudi v prepovedi nelojalne konkurence in dejanj, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco), ki jih (tudi v primeru doseženega prevzemnega praga) zasleduje ZPre-1, primerna za njihovo dosego in sorazmerna v ožjem pomenu. Zato je Agencija v postopku nadzora nad izvajanjem ZPre-1, zaradi varstva pomembnejše pravice (ki se po ZPre-1 kaže v varstvu investitorjev na trgu vrednostnih papirjev in zaščiti manjšinskih delničarjev pri prenosu kontrolnega deleža z nakupom delnic delniške družbe na organiziranem trgu vrednostnih papirjev, s tem pa v zagotovitvi integritete trga), lahko posegla v pravico tožnic s tem, ko je (na njihovo škodo) izvrševala svojo pravico, saj je bila njena pravica pravno varovana. Temeljila je na prvem odstavku 63. člena ZPre-1 ('mirovanju glasovalnih pravic nezakonitega prevzemnika') ter tretjem odstavku 64. člena ZPre-1 ('ugotovitvenem in prepovednem zahtevku'). Osnovni prevzemni institut ZPre-1 je namreč obvezna ponudba za prevzem, če velikost kontrolnega deleža preseže z zakonom določen prag. Zato (po oceni Vrhovnega sodišča) ni potrebe za vložitev zahteve za presojo ustavnosti omenjenih določb (pred odločitvijo o zadevi).

Postopek odločanja Agencije v posamičnih zadevah.

(10) Zadeve, v katerih odloča Agencija, so specifične in se po svoji pravni naravi razlikujejo od drugih (praviloma) upravnih zadev, v katerih odločajo pristojni organi z uporabo določb o splošnem upravnem postopku (ZUP). Gre za odločanje v zadevah v postopku nadzora nad izvajanjem ZPre-1, ki ga opravlja Agencija (prvi odstavek 70. člena ZPre-1), v katerem se izrekajo tudi prepovedi in sankcije za kršitve (v obravnavanem postopku po tretjem odstavku 64. člena ZPre-1).

(11) V postopkih odločanja v posamičnih zadevah po ZPre-1 se uporabljajo določbe 14. poglavja ZTFI ('Postopek odločanja Agencije v posamičnih zadevah'), če ni v 551.-555. členu ZTFI določeno drugače (drugi odstavek 551. člena ZTFI). Tako se uporabljata tudi določba prvega odstavka 501. člena ZTFI, po kateri "mora Agencija pred izdajo odločbe, ki jo izda po uradni dolžnosti in proti kateri ni ugovora, stranko pozvati, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločitev, če zakon v posameznem primeru ne določa drugačnega načina zagotovitve možnosti stranki, da se izjavi", in določba petega odstavka 501. člena ZTFI, po kateri "stranka po poteku roka za izjavo Šiz 2. točke drugega odstavka 501. člena ZTFIĆ nima pravice navajati novih dejstev in predlagati novih dokazov". Ker je postopek nadzora nad izvajanjem ZPre-1 po svoji pravni naravi poseben, je namreč utemeljena ureditev posebnega upravnega postopka, v katerem so pravice strank omejene.

(12) Vendar pa je v postopku (izvajanja nadzora) omejena tudi Agencija. Ob smiselni uporabi določb o opravljanju nadzora po ZTFI (tretji odstavek 70. člena ZPre-1 v zvezi z drugim odstavkom 535. člena ZTFI) je namreč pri izdaji odločbe omejena na tista dejstva in okoliščine, pomembne za odločitev, ter na tiste dokaze, iz katerih ta dejstva izhajajo, glede katerih je pozvala stranko (subjekt nadzora), da se izjavi, in na tista dejstva in okoliščine, ki jih je v svoji izjavi navedla stranka (subjekt nadzora), ter na tiste dokaze, ki jih je svoji izjavi priložila stranka (subjekt nadzora) - drugi odstavek 551. člena ZTFI v zvezi s prvim, drugim in tretjim odstavkom 501. člena ZTFI.

Postopek sodnega varstva.

(13) Postopek sodnega varstva po ZTFI je spor o zakonitosti odločbe Agencije, za katerega je značilno, da je dejansko stanje ugotovljeno že v postopku pred Agencijo (strokovnim organom, posebej ustanovljenim z zakonom), ki je na ugotovljeno dejansko stanje uporabila materialno pravo (strokovna pravila) in v predpisanem postopku izdala odločbo, ki je predmet izpodbijanja v sodnem postopku. Vrhovno sodišče, ki preizkuša zakonitost odločbe Agencije, glede na naravo tega (sodnega) odločanja nima pooblastila za to, da bi samo ugotavljalo dejstva in izvajalo dokaze ter na tej podlagi samo odločalo o tem, ali naj izreče prepoved in sankcijo za kršitev ali ne.

(14) V upravnem sporu o zakonitosti Vrhovno sodišče preizkusi odločbo Agencije glede pravilnosti uporabe procesnega in materialnega prava ter glede pravilnosti (v postopku odločanja Agencije) ugotovljenega dejanskega stanja, s tem, da izpodbijano odločbo preizkusi le v mejah tožbenega zahtevka in v mejah razlogov, navedenih v tožbi (drugi odstavek 551. člena ZTFI v zvezi s 512. členom ZTFI). Po uradni dolžnosti pazi le na bistvene postopkovne kršitve iz tretjega odstavka 27. člena ZUS-1.

(15) Tudi zadeve, ki so predmet odločanja Vrhovnega sodišča (posebno sodno varstvo) so specifične ter se po svoji naravi razlikujejo od drugih upravnih zadev, o katerih se odloča v postopku upravnega spora (ZUS-1). Zato utemeljujejo ureditev posebnega upravnega postopka, v katerem so pravice strank omejene. Konkretno s tem, da "tožnik v postopku sodnega varstva ne more navajati novih dejstev in predlagati novih dokazov" (drugi odstavek 551. člena ZTFI v zvezi s 511. členom ZTFI).

(16) Vrhovno sodišče je tako pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe najprej s formalne plati preizkusilo, ali je bil postopek pred Agencijo izveden v skladu s posebnimi določbami ZTFI oziroma v skladu z določbami splošnih upravnih predpisov, ki se uporabljajo podredno in smiselno (drugi odstavek 551. člena ZTFI v zvezi z drugim odstavkom 496. člena ZTFI). Pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe z materialne plati (ki glede na odločitev Vrhovnega sodišča zaenkrat ni bila potrebna) pa bi preizkusilo, ali je bilo v izpodbijani odločbi dejansko stanje pravilno ugotovljeno in ali izpodbijana odločba temelji na ustreznem materialnem predpisu.

PRVA DO ŠESTA TOŽNICA Sestava senata.

(17) Agencija je izpodbijano odločbo (z dne 3. 7. 2008) izdala v senatu, sestavljenem v skladu s tretjim odstavkom 552. člena ZTFI, to je v senatu, sestavljenem iz vseh članov sveta. Svet Agencije je namreč kolegijski organ. Sestavlja ga pet članov, od katerih je eden predsednik (prvi odstavek 475. člena ZTFI), s tem, da je direktor Agencije po funkciji tudi predsednik njenega sveta (drugi odstavek 475. člena ZTFI).

(18) Dr. B. B. je bil z odločbo Vlade Republike Slovenije, št. 01410-7/2008/2 z dne 6. 3. 2008 (priloga B4), z dnem 1. 4. 2008 imenovan na položaj direktorja Agencije, za dobo petih let, z možnostjo ponovnega imenovanja. Ta odločba je bila razveljavljena s sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije, opr. št. U 539/2008-24 z dne 7. 7. 2008 (priloga B5), nakar je bil dr. B. B. v ponovnem postopku z odločbo Vlade Republike Slovenije, št. 01410-28/2008/3 z dne 17. 7. 2008 (priloga B6), imenovan na položaj vršilca dolžnosti direktorja Agencije in predsednika njenega sveta, do imenovanja direktorja, vendar najdlje za šest mesecev.

(19) Če se odločba razveljavi, se ne odpravijo pravne posledice, ki so iz razveljavljene odločbe že nastale (drugi odstavek 281. člena ZUP). Razveljavitev deluje samo za naprej, kar pomeni, da pravne posledice, ki so nastale iz razveljavljene odločbe, ostanejo v veljavi do njene razveljavitve (glej Vilko Androjna in Erik Kerševan: 'Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor', Predelana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 603). Glede na navedeno je dr. B. B. dne 3. 7. 2008 zakonito opravljal funkcijo direktorja Agencije in s tem predsednik njenega sveta.

(20) Dr. C. C. je bil na dan uveljavitve ZTFI (dne 11. 8. 2007) direktor Agencije. Funkcijo direktorja je opravljal do dne 31. 3. 2008. Z dnem 1. 4. 2008 je bil namreč na funkcijo direktorja Agencije imenovan dr. B. B. (priloga B4). Vendar pa iz prvega odstavka 17. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o trgu finančnih instrumentov (ZTFI-A) izhaja, da mu je mandat kot članu sveta Agencija, ki je bil imenovan pred uveljavitvijo tega zakona, prenehal šele z uveljavitvijo ZTFI-A dne 9. 7. 2008 oziroma (dne 17. 7. 2008), ko so bili v skladu z zakonom imenovani novi člani sveta Agencije (drugi odstavek ZTFI-A). Ker je torej dr. C. C. kljub prenehanju funkcije direktorja agencije nadaljeval z opravljanjem funkcije člana sveta, je dne 3. 7. 2008 zakonito opravljal funkcijo člana organa Agencije, ki je izdal izpodbijano odločbo.

(21) Dr. D. D. naj bi bil na dan 3. 7. 2008 tudi "član nadzornega sveta P. d.d., z delnicami katere se je na borznem trgu trgovalo od 10. 6. 2008 dalje", kar je funkcija, ki je po 1. točki drugega odstavka 476. člena ZTFI nezdružljiva s funkcijo člana sveta Agencije (funkcija člana sveta Agencije namreč med drugim ni združljiva s funkcijo člana organa nadzora "izdajatelja, s finančnimi instrumenti katerega se trguje na borznem trgu"). Zato, po razlagi prve do pete tožnice (v zadnjem odstavku II.1. točke tožbe na njeni 4. strani), "dr. D. D. od dne 10. 6. 2008 dalje ne bi smel več sodelovati v delu sveta".

(22) Tožena stranka temu ni oporekala, pač pa se je (v IV. točki odgovora na tožbo v postopku pod opr. št. G 12/2008) sklicevala na prehodne določbe 17. člena ZTFI-A. Sicer pa trditve tožeče stranke potrjujejo podatki rednega izpisa iz sodnega/poslovnega registra za P. d.d. (D. D. je član njenega organa nadzora že od 13. 7. 2005) in podatki o začetku trgovanja z delnicami P. na Ljubljanski borzi.

(23) ZTFI v tretjem odstavku 476. člena (v drugem stavku) določa, da "lahko član sveta Agencije po imenovanju nastopi svojo funkcijo šele, ko svoj položaj uskladi z drugim odstavkom tega člena"; v četrtem odstavku 476. člena (v drugem stavku) pa, da "mora član sveta Agencije svoj položaj uskladiti z drugim odstavkom tega člena v treh mesecih po imenovanju", ker "v nasprotnem primeru s potekom tega roka sklep Vlade Republike Slovenije o imenovanju preneha veljati". Iz navedenega izhaja, da član sveta Agencije svoje funkcije v svetu ne more nastopiti, če (dokler) je podana nezdružljivost funkcij.

(24) Iz te (pravno urejene) situacije je mogoče sklepati (ZTFI namreč ne rešuje vprašanja naknadne nezdružljivosti funkcij), da član sveta Agencije svoje funkcije v svetu ne more opravljati, če je njegova funkcija naknadno (po nastopu funkcije člana sveta Agencije) postala nezdružljiva s funkcijo člana nadzornega sveta P. d.d., ker se je z njenimi delnicami naknadno (po nastopu funkcije člana sveta Agencije) začelo trgovati na Ljubljanski borzi. In to ne glede na določbe prvega in drugega odstavka 17. člena ZTFI-A.

(25) Iz (poprej) navedenega izhaja, da je bil senat Agencije dne 3. 7. 2008 ob izdaji izpodbijane odločbe nepravilno sestavljen. Gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka iz tretjega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s 6. točko drugega odstavka 237. člena ZUP. Dr. D. D. (drugonavedeni član senata sveta Agencije v izpodbijani odločbi) bi namreč moral biti izločen, saj bi glede na določbe o nezdružljivosti funkcij (drugega, tretjega in četrtega odstavka 476. člena ZTFI) zaradi nezdružljivosti funkcije člana sveta Agencije in nadzornega sveta P. d.d. z dnem (naknadnega) nastopa nezdružljivosti funkcij moral prenehati z delom v svetu Agencije (z opravljanjem funkcije člana sveta).

Posebej glede ustne obravnave.

(26) Agencija praviloma odloča "brez naroka" (drugi odstavek 551. člena ZTFI v zvezi s prvim odstavkom 502. člena ZTFI). Glavno obravnavo pa ne glede na navedeno pravilo med drugim razpiše, "če sta v postopku udeleženi dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi" (drugi odstavek 551. člena ZTFI v zvezi z 2. točko drugega odstavka 502. člena ZTFI), kar je šesta tožnica indirektno zatrjevala v tožbi (v V. točki na njeni 8. strani). Vendar pa kršitev 2. točke drugega odstavka 502. člena ZTFI ni navedena med absolutnimi bistvenimi kršitvami pravil postopka iz tretjega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 237. člena ZUP. Zato bi šesta tožnica morala (konkretizirano) pojasniti, kako je odločitev na seji senata Agencije (dne 3. 7. 2008) in ne na naroku vplivala oziroma mogla vplivati na zakonitost izpodbijane odločbe (drugi odstavek 551. člena ZTFI v zvezi z drugim odstavkom 506. člena ZTFI in 2. točko prvega odstavka 27. člena ZUS-1), česar pa ni storila. Vendar pa navedeno ne pomeni, da Agenciji v ponovnem postopku ni treba razpisati glavne obravnave, če bo ugotovila (oziroma ocenila), da so v postopku udeležene dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi.

DODATNO GLEDE PETE TOŽNICE (27) Za peto tožnico je Agencija ugotovila, da je delovala usklajeno z ostalimi tožnicami, vendar pa ji ni prepovedala uresničevanja glasovalnih pravic v ciljni družbi, niti ni ciljni družbi prepovedala uresničitev njenih glasovalnih pravic.

(28) "Prevzem je položaj, ko prevzemnik to je oseba, ki da, namerava dati ali bi morala dati prevzemno ponudbo pod pogoji in na način, določen s tem zakonom (8. točka prvega odstavka 3. člena ZPre-1)Ć sam ali skupaj z osebami, ki delajo usklajeno z njim, doseže prevzemni prag" (prvi odstavek 7. člena ZPre-1). Ker pa peta tožnica nima delnic ciljne družbe, to je delniške družbe, katere delnice so predmet prevzemne ponudbe (4. točka prvega odstavka 3. člena ZPre-1), je (kljub domnevno usklajenemu delovanju z drugimi tožnicami) ni mogoče upoštevati kot osebe, ki naj bi skupaj z drugimi tožnicami dosegla prevzemni prag v ciljni družbi (glej tretji odstavek 7. člena ZPre-1).

Odločitev o tožbi.

(29) Zato je Vrhovno sodišče v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi (prve do pete tožnice in šeste tožnice) ugodilo ter izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 vrnilo Agenciji v ponoven postopek (2. točka izreka), ne da bi odgovarjalo na druge (to je vsebinske) navedbe strank.

Odločitev o stroških postopka.

(30) Vrhovno sodišče je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 ter drugim odstavkom 3. člena in 4. členom Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnika; Uradni list RS, št. 24/2007) toženi stranki naložilo povrnitev 385,00 EUR stroškov prve do pete tožnice, v primeru zamude s pripadajočimi zamudnimi obrestmi (3. točka izreka).

(31) Vrhovno sodišče je poleg drugega odstavka 3. člena Pravilnika uporabilo tudi njegov 4. člen, saj so prva do peta tožnica glede na stališče tožene stranke iz (IV. točke) njenega odgovora na tožbo (v postopku pod opr. št. G 12/2008) morale svoje stališče glede nepravilne sestave senata (konkretno glede članstva dr. D. D. v svetu Agencije) dodatno pojasnjevati z obrazloženimi vlogami.

(32) Vrhovno sodišče je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 in drugim odstavkom 3. člena Pravilnika toženi stranki naložilo tudi povrnitev 350,00 EUR stroškov šeste tožnice, v primeru zamude s pripadajočimi zamudnimi obrestmi (3. točka izreka).