UPRS Sodba in sklep IV U 66/2021-18

I. Tožba zoper pisno opozorilo Javne agencije Republike Slovenije za varnost prometa št. 60401-98/2020/4 z dne 14. 10. 2020 se zavrže.

II. Tožba zoper sklep Javne agencije Republike Slovenije za varnost prometa št. 60401-98/2020/7 z dne18. 1. 2021 se zavrne.

III. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

Glede poteka upravnega postopka

1Javna agencija Republike Slovenije za varnost prometa (v nadaljevanju (prvostopenjski) organ) je tožniku izdala pisno opozorilo št. 60401-98/2020/4 z dne 14. 10. 2020 (v nadaljevanju pisno opozorilo) skladno z deveto alinejo 3. točke tretjega odstavka 20. člena Zakona o voznikih (v nadaljevanju ZVoz-1), s katerim je tožnika obvestila, da je bila s strani učitelja vožnje A. A. storjena težja nepravilnost, ki predvideva tudi možni izbris iz šole vožnje (če subjekt ne vodi evidenc, ki jih mora voditi na podlagi tega zakona in podzakonskih aktov, izdanih na njegovi podlagi, ali če te evidence prireja).

2Iz obrazložitve izhaja, da je organ v sodelovanju s Policijo - Specializirano enoto za nadzor prometa (v nadaljevanju SENP) dne 15. 9. 2020 opravil strokovni nadzor v šoli vožnje B., kjer so bile ugotovljene nepravilnosti, ker učitelj vožnje pri praktičnem pouku vožnje ni ravnal skladno z določbami Pravilnika o šolah vožnje in vodenju registra šol vožnje. O tem je organ tožnika obvestil z dopisom in se opredelil do tožnikovih navedb v izjavi z dne 7. 10. 2020, prav tako je bil k podaji izjave ob zaključku strokovnega nadzora pozvan učitelj vožnje, ki izjave na zapisnik ni podal. Zaradi ugotovljenih nepravilnosti v zvezi z vodenjem evidenc, je bilo skladno z 20. členom ZVoz-1 izdano navedeno pisno opozorilo.

3Tožnik je zoper to odločitev 14. 10. 2020 vložil pritožbo, ki jo je organ s sklepom št. 60401-98/2020/7 z dne 18. 1. 2021 (v nadaljevanju sklep) zavrgel na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v zvezi z 2. členom ZUP, saj je menil, da zadeva, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva. Pojasnila je, da glede na vsebino iz 20. člena ZVoz-1 pisnega opozorila ne gre izenačevati z odločbo, s katero se odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi. Izdaja pisnega opozorila namreč v ničemer ne spreminja pravnega položaja šole vožnje in nima neposrednih pravnih posledic. ZVoz-1 tako ne določa pravnega varstva zoper pisno opozorilo. Stranka lahko neutemeljenost pisnega opozorila uveljavlja šele v morebitnem pričetem postopku izbrisa šole vožnje iz registra šol vožnje, ki se konča z odločbo in na katero je možna pritožba v skladu s 13. členom ZUP oziroma 12. členom ZVoz-1.

4Zoper ta sklep je tožnik vložil pritožbo, ki jo je zavrnila toženka z odločbo št. 3716-26/2021/2-02411138 z dne 17. 3. 2021.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

5Tožnik je vložil tožbo zoper pisno opozorilo zaradi nepravilne uporabe materialnega predpisa, kršitve postopkovnih pravil in nepravilne ugotovitve dejanskega stanja. Zatrjuje, da gre za rešitev pomembnega pravnega vprašanja glede posebnega pravnega varstva zoper pisno opozorilo, ker je pravno nevzdržno, da pisno opozorilo, ki ga izda Javna agencija na podlagi določilih 20. člena ZVoz-1 nima posebnega pravnega varstva, ter da se postopek za izdajo pisnega opozorila ne vodi po ZUP in da pisno opozorilo ni upravna zadeva. Napačna je tudi uporaba določil 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, da zadeva, na katero se nanaša pritožba tožnika z dne 3. 11. 2020 ni upravna zadeva. Celoten postopek je bil voden skladno z določili ZUP, pritožba pa se nanaša na nestrinjanje tožnika z ugotovitvami upravnega postopka. Tudi ugotovitve toženke in Javne agencije, da pisnega opozorila ne gre izenačevati z odločbo, s katero se odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi, na podlagi 2. člena ZUP, ter da izdaja pisnega opozorila v ničemer ne spreminja pravnega položaja šole vožnje in nima neposrednih pravnih posledic, je napačna. V postopku izdaje pisnega opozorila se namreč odloča o obveznostih šole vožnje, prav tako ima opozorilo neposredne in posredne pravne posledice za tožnika, na kar opozarja organ v opozorilu. Prav tako je bila napačno uporabljena določba 20. člen ZVoz-1, ker se za težjo nepravilnost ne more izreči pisnega opozorila, ampak se po 1. točki tretjega odstavka izdela poročilo o delu subjekta.

6V postopku je prišlo do bistvene kršitve določb postopka, ker se je organ v pisnem opozorilu do navedb tožnika opredelil pavšalno in ni izvedel dokazne ocene, zato se pisnega opozorila ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka.

7Nepravilno je bilo ugotovljeno tudi dejansko stanje. Strokovni nadzor je Javna agencija izvedla izven vadbenih površin poligona Ljubečna in ni upoštevala, da je bila zadnja ura usposabljanja kandidata v fazi zaključevanja z zbranimi administrativnimi zapisi in podpisi v DR in EVK, ravno tako učitelj vožnje še ni pričel s poučevanjem druge kandidatke. Tudi izjava učitelja vožnje "da sta z usposabljanjem še le začela" ne pomeni, da sta z usposabljanjem začela v pravnem pomenu, zato so bile predložene evidence pomanjkljive.

8Prav tako se agencija ni opredelila o odgovornosti tožnika oziroma pravne osebe. Neposredni storilec - učitelj vožnje, je kljub temu, da je bil pred pričetkom dela seznanjen s predpisi in navodili, ki se tičejo dela učiteljev vožnje, zavestno kršil 8. in 9. člen pogodbe o zaposlitvi, po katerih je odgovoren za zakonito poslovanje v skladu z veljavno zakonodajo in posledično pravilno vodenje evidenc ter da je šola vožnje storila vse, da do ugotovljenih nepravilnosti ne bi prišlo. Ker se o odgovornosti pravne osebe Javna agencija ni opredelila oziroma ni sprejela dokazne ocene glede odgovornosti tožnika, je tudi nepopolno ugotovila dejansko stanje.

9Tožnik sodišču predlaga, da izpodbijana akta odpravi. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

10Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je izpodbijana odložitev pravilna in po zagonu utemeljena, prav tako pa ni bilo zagrešene zatrjevane bistvene kršitve pravil postopka, zato se sklicuje na obrazložitev iz opozorila. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

O odločanju brez oprave glavne obravnave v zadevi

11Sodišče je v zadevi odločilo brez oprave glavne obravnave, saj sta obe stranki izrecno podali pisno soglasje, da se glavni obravnavi odpovedujeta v skladu z 279.a členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z 22. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), kar je v zvezi tudi s peto alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1. Tako je sodišče v sporu odločilo na podlagi listin strank (peta alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K I. točki izreka

12Tožba zoper izpodbijano pisno obvestilo ni dovoljena.

13V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Po določbi drugega odstavka 5. člena ZUS-1 se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tudi tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

14V obravnavani zadevi je tožnik vložil tožbo zoper pisno opozorilo, ki ga je tožniku izdal prvostopenjski organ na podlagi 3. točke tretjega odstavka 20. člena ZVoz-1 in s katerim ga je opozoril na nepravilnosti pri vodenju dokumentacije učitelja vožnje A. A., ki so bile opredeljene kot težje nepravilnosti (subjekt nadzora ne vodi evidenc, ki jih mora voditi na podlagi ZVoz-1 in podzakonskih aktov, izdanih na njegovi podlagi, ali če te evidence prireja).

15Sodišče pritrjuje toženki, da se z izdanim opozorilom ni odločalo o kakšni materialnopravni pravici, obveznosti oziroma pravni koristi tožnika in zato izpodbijani sklep ni upravni akt v smislu prej citiranega prvega odstavka 2. člena ZUS-1, prav tako pa tudi ne gre za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, zoper katerega bi bilo mogoče samostojno sodno varstvo v upravnem sporu. ZVoz-1 tudi ne določa pravnega varstva zoper pisno opozorilo.

16Izpodbijano opozorilo je tudi po presoji sodišča treba razumeti kot opozorilo na storjene nepravilnosti učitelja vožnje, zaposlenega pri tožniku, ki je bila ugotovljena v postopku nadzora prvostopenjskega organa na podlagi ZVoz-1 in samo po sebi nima pravnih posledic, ker v ničemer ne spreminja pravnega položaja šole vožnje. Šele z nadaljnjimi ugotovljenimi nepravnostmi in v tej zvezi izdanimi vsaj tremi pisnimi opozorili v obdobju zadnjih dveh let, bi bili na podlagi prve alineje četrtega odstavka 20. člena ZVoz-1 (lahko) izpolnjeni pogoji, da bi organ (na podlagi ugotovitev pri strokovnem nadzoru, obvestil inšpektorata, pristojnega za promet, in policije) tožniku odvzel pooblastilo ali izbrisal šolo vožnje iz registra šol vožnje, o čemer bi odločil z odločbo, v zvezi s tem postopkom pa bi tožnik lahko ugovarjal vse morebitne nepravilnosti in nezakonitosti pri izdaji navedenega akta, vključno z navedbami (in dokazi) o neutemeljenosti izdaje pisnega opozorila, zoper odločbo pa potem vložil tudi pritožbo v skladu z 12. členom ZVoz-1 v zvezi s 13. členom ZUP. S tem, ko je organ izdal navedeno pisno opozorilo, torej ni odločil o tožnikovi obveznosti (oz. pravici ali pravni koristi).

17Ker glede na obrazloženo izpodbijano pisno opozorilo ni (upravni) akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče tožbo zoper izpodbijano pisno opozorilo na podlagi določbe 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot nedovoljeno zavrglo.

K II. točki izreka

18Tožba zoper izpodbijani sklep ni utemeljena.

19Predmet spora je zavrženje tožnikove pritožbe zoper izdano pisno opozorilo s sklepom na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP v zvezi z 2. členom ZUP, ki temelji na presoji, da zadeva, na katero se tožnikova vloga (pritožba) nanaša, ni upravna zadeva.

20Organ najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže, če zadeva, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva (1. točka prvega odstavka 129. člena ZUP). Odločanje v upravni zadevi na podlagi 2. člena ZUP pomeni namreč odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oz. če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave zadeve.

21Po presoji sodišča je toženka pravilno ugotovila, da pisno opozorilo ni upravni akt v smislu ZUP, prav tako pa tudi nima samostojnega pravnega varstva (oboje obrazloženo v izpodbijanem aktu), pri čemer ZVoz-1 niti ne določa, da se v zvezi z navedenim opozorilom vodi upravni postopek, da se o njem odloča v upravnem postopku oz. da se v zvezi z njim izda upravni akt, to pa zaradi varstva javnega interesa tudi ne izhaja iz narave stvari v zvezi z izdajo pisnega opozorila (2. člen ZUP) in je zato pravilno zavrgla tožnikovo vlogo (pritožbo) v zvezi z njo. Sodišče se zato sklicuje na razloge izpodbijanega sklepa (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami, na katere je vezano glede preizkusa dejanskega stanja (prvi odstavek 20. člena ZUS-1), pa dodaja:

22Drži sicer, da organ ob podanih najmanj treh pisnih opozorilih na podlagi 20. člena ZVoz-1 izbriše šolo vožnje iz registra šol vožnje oz. šoli vožnje odvzame pooblastilo, vendar v konkretni zadevi sodišče ne presoja veljavnosti in zakonitosti odločbe na podlagi prve alineje četrtega odstavka 20. člena ZVoz-1, iz navedenega pa tudi ne izhaja, da pisno opozorilo predstavlja odločitev o obveznostih tožnika, kot to sicer zatrjuje tožnik, saj z opozorilom, kot že razlogovano, toženka ne odloča o pravici, obveznostih ali pravni koristi tožnika, posledica bo lahko nastala šele ob tretjem pisnem opozorilu na podlagi prve alineje četrtega odstavka 20. člena ZVoz-1, v tem postopku pa bo tožnik lahko uveljavljal tudi vse ugovore, kot jih že sicer uveljavlja v tem postopku.

23Sodišče pritrjuje toženki, da se v tej zadevi postopek ni začel na predlog tožnika, pač pa je organ začel postopek po ZVoz-1 po uradni dolžnosti, vendar to ne pomeni, kot to sicer zatrjuje tožnik, da v tej zadevi ni moč uporabiti več 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Organ mora namreč tekom postopka ves čas paziti, ali je vloga stranke morda v zvezi z zadevo, ki ni upravna zadeva. Tako se je zgodilo tudi v konkretni zadevi, ko je tožnik najprej predlagal, da toženka odpravi izdano pisno opozorilo in ko toženka tako ni ravnala, je tožnik vložil vlogo (pritožbo) v zvezi z izdanim pisnim opozorilom. Zato je toženka pravilno odreagirala, ko je presodila, da je tožnik vlogo (pritožbo) podal v zvezi z zadevo, ki ni upravna zadeva (pisno opozorilo) in je zato pravilno tožnikovo vlogo (pritožbo) zavrgel na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP.

24Ker torej pisno opozorilo¹ nima značaja upravnega akta v smislu ZUP in tudi nima v ZVoz-1 določenega samostojnega pravnega varstva, je po presoji sodišča izpodbijana odločitev pravilna in zakonita.

25Sodišče iz navedenih razlogov zato ni vsebinsko obravnavalo ostalih tožbenih ugovorov, ki jih bo tožnik lahko podal v (morebitnem) postopku zoper izdano odločbo na podlagi prve alineje četrtega odstavka 20. člena ZVoz-1 (glede nepravilne uporabe 20. člen ZVoz-1; da bi organ lahko začel s postopkom le, če bi šlo za več nepravilnosti, najmanj tri ali več težjih nepravilnosti; glede bistvenih kršitev določb postopka v zvezi s pisnim opozorilom).

26Sodišče pa le pripominja, da navedena odločitev organa ne predstavlja kršitve ne bis in idem, saj odločitev organa po ZVoz-1 v primerjavi z odločitvijo policije (SENP) v zvezi s prekrškovnim postopkom ne predstavlja odločanja o isti zadevi med istima strankama.

K III. točki izreka

27Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka krije svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne oz. zavrže.

¹ Enako pa bi veljalo tudi, če bi namesto pisnega opozorila organ izdal poročilo o delu subjekta iz 1. točke tretjega odstavka 20. člena ZVoz-1, saj enako tudi poročilo ni upravni akta v smislu ZUP.