UPRS Sodba III U 259/2020-74

I. Tožbi zoper sklep Upravne enote Koper, št. 330-786/2020-3 z dne 2. 9. 2020, se ugodi, navedeni sklep se odpravi in se ta zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožba zoper 3. točko izreka odločbe in sklepa Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. 33008-206/2020/2 z dne 20. 10. 2020, se zavrne.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 516,67 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Izpodbijani sklep prvostopenjskega upravnega organa

1Upravna enota Koper kot prvostopenjski organ je s sklepom, št. 330-786/2020-3 z dne 2. 9. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep), sklenila, da se pravni posel, sklenjen med A. A., matična številka: ..., kot prodajalko, in B. B., EMŠO: ... (to je tožnikom v tem upravnem sporu), kot kupcem, katerega predmet je kmetijsko zemljišče - parceli št. 000 in 111, obe k.o. ...,¹ zavrže (1. točka izreka), ter da stroškov postopka ni bilo (2. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je prvostopenjski organ 24. 7. 2020 prejel tožnikovo vlogo za odobritev pravnega posla pri prometu s kmetijskim zemljiščem. Zakon o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ) v 20. členu določa, da mora lastnik, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, ponudbo predložiti upravni enoti na območju, kjer to kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetija leži. Šteje se, da je lastnik s predložitvijo ponudbe upravni enoti le-to pooblastil za prejem pisne izjave o sprejemu ponudbe (prvi odstavek 20. člena ZKZ). Kaj mora vsebovati ponudba, je določeno v drugem odstavku istega člena ZKZ. Vsakdo, ki želi kupiti na prodaj dano kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, mora dati pisno izjavo o sprejemu ponudbe, ki jo pošlje priporočeno upravni enoti ali neposredno vloži na upravni enoti (prvi odstavek 21. člena ZKZ). V 22. členu ZKZ pa je določeno, da mora biti vloga za odobritev pravnega posla vložena najpozneje v tridesetih dneh po preteku roka za sprejem ponudbe, ki je trideset dni po objavi ponudbe na oglasni deski upravne enote. V skladu s 3. točko prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) organ najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže, med drugim, če ni vložena v predpisanem roku. Predmetna ponudba, ki se nanaša na prodajo kmetijskega zemljišča s parc. št. 000 in 111, je bila nabita na oglasno desko pristojne upravne enote in na enotnem državnem portalu E-uprava do 17. 6. 2020. Kot ugotavlja prvostopenjski organ, je tožnik pravočasno sprejel ponudbo, vloge za odobritev pravnega posla pa ni vložil v predpisanem roku. Ta zakonski rok je namreč začel teči 18. 6. 2020 in je potekel 17. 7. 2020. Glede na navedeno je prvostopenjski organ, kot navaja, na podlagi 3. točke prvega odstavka 129. člena ZUP odločil, kot je razvidno iz izreka izpodbijanega sklepa.

Akt drugostopenjskega upravnega organa

3Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano je z odločbo in sklepom, št. 33008-206/2020/2 z dne 20. 10. 2020 (v nadaljevanju: drugostopenjski akt), zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep (1. točka izreka) in odločilo še, da tožnik sam nosi stroške postopka (2. točka izreka) ter da se njegov zahtevek za vračilo upravne takse zavrne (3. točka izreka).

4Po tem, ko povzame, kaj je v pritožbi navedel tožnik, drugostopenjski organ pritrjuje razlogom izpodbijanega sklepa in se nanje sklicuje. Tudi sam citira določbe ZKZ. Kot ugotavlja, je bila ponudba za prodajo kmetijskega zemljišča s parc. št. 000 in 111 izobešena na oglasni deski prvostopenjskega organa in objavljena na enotnem državnem portalu E-uprava v času od 16. 3. 2020 do 29. 3. 2020 ter nato (v skladu z določbami Zakona o začasnih ukrepih v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-COV-2 (COVID-19), v nadaljevanju: ZZUSUDJZ) še od 1. 6. 2020 do 17. 6. 2020. Rok za sprejem ponudbe je tako potekel 17. 6. 2020, ko je začel teči rok za oddajo vloge za odobritev pravnega posla. Tožnik si napačno razlaga, da je tridesetdnevni rok za sprejem ponudbe začel (znova) teči od objave ponudbe 1. 6. 2020, saj ne gre za novo objavo ponudbe, temveč zgolj za objavo ponudbe za preostanek predpisanega tridesetdnevnega roka za njen sprejem, s čimer je bil tožnik seznanjen, saj to izhaja tako iz objave ponudbe kot tudi iz obvestila prvostopenjskega organa, št. 330-328/2020-9 z dne 25. 6. 2020 (v nadaljevanju: obvestilo). Ker je tožnik vlogo za odobritev pravnega posla vložil prepozno, in sicer 23. 7. 2020 (in ne 24. 7. 2020, kot je napačno navedeno v izpodbijanem sklepu), jo je prvostopenjski organ (ne glede na napačno zapisan datum vložitve vloge), kot navaja drugostopenjski organ, pravilno zavrgel. Pri odločitvi o stroških postopka, priglašenih v pritožbi, se drugostopenjski organ sklicuje na prvi odstavek 113. člena ZUP.

5V nadaljevanju še pojasnjuje, da je tožnik zahteval tudi vračilo upravne takse. Glede tega prvi odstavek 17. člena Zakona o upravnih taksah (v nadaljevanju: ZUT) določa, da ima pravico do vračila vse ali preveč plačane takse, kdor je plačal takso, ki je ni bil dolžan plačati, ali je plačal takso v višjem znesku, kot je predpisana, ali je plačal takso za dokument ali dejanje, ki ga organ ni izdal ali opravil, ali za pritožbo ali drugo pravno sredstvo, ki mu je organ ugodil. Pritožba ni bila utemeljena, zato tožnik do vračila plačane upravne takse ni upravičen.

Tožba

6Tožnik se z odločitvijo ne strinja in je zato vložil tožbo v upravnem sporu iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), v kateri sodišču predlaga, da tožbi ugodi ter odpravi oziroma razveljavi izpodbijani sklep in tudi drugostopenjski akt. Zahteva tudi, da mu toženka povrne stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7V tožbi poudarja, da je kmet in pravni laik ter da je določbe ZKZ treba razlagati v korist varstva pravnega prometa. Tako bi ob pravilni uporabi materialnega prava oba upravna organa morala ugotoviti pravočasnost njegove vloge za odobritev pravnega posla. V obravnavani zadevi je bila namreč ponudba na oglasni deski prvostopenjskega organa objavljena 1. 6. 2020, kar pomeni, da je tridesetdnevni rok za sprejem ponudbe iztekel 1. 7. 2020, ko je glede na določbo prvega odstavka 22. člena ZKZ začel teči rok za vložitev vloge za odobritev pravnega posla in je iztekel 31. 7. 2020. Upoštevajoč povedano je bila tožnikova dne 23. 7. 2020 (in ne 24. 7. 2020, kot je napačno navedeno v izpodbijanem sklepu) priporočeno po pošti poslana vloga pravočasna. Tožnik opozarja, da rok za vložitev vloge za odobritev pravnega posla v zakonu ni opredeljen kot rok trideset dni od izteka roka za oddajo ponudbe, temveč je vezan na njeno objavo. Pri tem je edino materialnopravno pravilno stališče, da se kot datum objave ponudbe v obravnavi zadevi šteje 1. 6. 2020, ko je bila ponudba ponovno objavljena. V času pred 1. 6. 2020 namreč zaradi epidemije COVID-19 roki niso tekli. Druga objava predmetne ponudbe namreč ne predstavlja zgolj nadaljevanja prve, temveč novo objavo. Tožnikova vloga za odobritev pravnega posla tudi sicer ni mogla biti prepozna, saj prvostopenjski organ do danes ni odločil o tem, katera izmed pravočasno oddanih ponudb ima prednost. V obvestilu je namreč navedel zgolj, da sta prispeli dve pravočasni ponudbi in da je tožnik uveljavljal predkupno pravico kot drug kmet, ni pa ugotovil, kateri sprejemnik ponudbe ima prednost in je torej upravičen (še pisno) skleniti pravni posel. Tožnik kot pravni laik po prejemu obvestila tako ni mogel vedeti, da je ta upravičenec on, saj obvestilo, čeprav bi moralo, takšne napotitve ne vsebuje. To je še zlasti pomembno glede na tretji odstavek 21. člena ZKZ,² po katerem se šteje, da je pravni posel sklenjen z izjavo o sprejemu ponudbe, in sicer pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote. Najmanj, kar bi torej moralo vsebovati obvestilo, je podrobno obrazložen pravni pouk o nadaljnjih korakih ter določbah o vrstnem redu predkupnih upravičencev. Drugačna razlaga bi pomenila neustavnost tretjega odstavka 21. člena ZKZ, zato naj sodišče, če meni, da dikcija navedene določbe ZKZ ne zahteva takšnih pojasnil, prekine ta sodni postopek in z zahtevo pri Ustavnem sodišču začne postopek za oceno ustavnosti določb 21. člena ZKZ.

8Tožnik še opozarja, da je izpodbijani sklep pravno zmoten tudi zato, ker je z njim prvostopenjski organ sprejel odločitev, da se zavrže pravni posel, sklenjen med prodajalko in tožnikom kot kupcem, katerega predmet je kmetijsko zemljišče s parc. št. 000 in 111. Upravni organ namreč ne more zavreči pravnega posla, pač pa bi lahko kvečjemu zavrgel ali zavrnil tožnikovo vlogo za odobritev pravnega posla. Kot dokaze je v tožbi predlagal izpodbijani sklep, drugostopenjski akt, ponudbo prodajalke za prodajo kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije z datumom 11. 3. 2020, izjavo C. C. o sprejemu ponudbe z datumom 6. 4. 2020, svojo izjavo o sprejemu ponudbe z datumom 16. 6. 2020, obvestilo prvostopenjskega organa z dne 25. 6. 2020 s priloženo kopijo poštne ovojnice, v kateri je bilo poslano tožniku, in njegovo vlogo za odobritev pravnega posla z datumom 20. 7. 2020. Tožbi je priložil še svojo pritožbo zoper izpodbijani sklep ter predlagal vpogled v listine upravnega spisa zadeve in tudi svoje zaslišanje.

Odgovor toženke na tožbo

9Toženka je sodišču predložila upravni spis obravnavane zadeve ter podala odgovor na tožbo, v katerem prereka tožbene navedbe in predlaga zavrnitev tožbe. Poudarja, da promet s kmetijskimi zemljišči teče po določbah ZKZ, ki v prvem odstavku 22. člena določa, da je treba vlogo za odobritev pravnega posla vložiti najpozneje v tridesetih dneh po poteku roka iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ, po katerem je rok za sprejem ponudbe trideset dni od dneva, ko je bila ponudba objavljena na oglasni deski upravne enote. V obravnavani zadevi je bila ponudba najprej objavljena na oglasni deski prvostopenjskega organa od 16. 3. 2020 do 29. 3. 2020, ko je bila odstranjena skladno z določbami ZZUSUDJZ in navodili drugostopenjskega organa, št. 33137-2/2020/1 z dne 26. 3. 2020. Nato je bila ponovno objavljena od 1. 6. 2020 do 17. 6. 2020, ko je iztekel tridesetdnevni rok za sprejem ponudbe. Toženka se ne strinja s tožnikovim stališčem, da bi moral rok ponovno oziroma znova teči od 1. 6. 2020, saj ne gre za novo objavo ponudbe, temveč zgolj objavo za preostanek tridesetdnevnega roka, s čimer je bil tožnik seznanjen tako z objavo ponudbe kot z obvestilom.

Nadaljnji potek upravnega spora

10S sklepom III U 259/2020-13 z dne 13. 1. 2022 je sodni senat na podlagi določb 3. alineje drugega odstavka in tretjega odstavka 13. člena ZUS-1 sklenil, da bo v zadevi odločal sodnik posameznik.

11Tožba in odgovor toženke na tožbo sta bila glede na določbe drugega odstavka 19. člena ZUS-1 kot strankama z interesom v tem upravnem sporu vročena še prodajalki A. A. ter drugi sprejemnici ponudbe C. C., s katero naj bi prodajalka, kot je navedla, sklenila pravni posel za nakup predmetnih kmetijskih zemljišč. Prodajalka je v postopku navedla le, da kot zveza deluje v javnem interesu ter da je pridobljena finančna sredstva že vložila v izgradnjo prvega naravovarstvenega izobraževalnega lovskega centra za mladino in v izgradnjo otroškega parka, zato se odslej financira le s članarino. C. C. odgovora na tožbo in nadaljnje vloge strank ni podala, niti ni drugače sporočila, da želi vstopiti v sodni postopek.

12Tožnik je v vlogi z dne 8. 3. 2022 vztrajal pri dotedanjih navedbah in še navedel, da so se tekom postopka razkrile dodatne nepravilnosti, saj prodajalka A. A. sploh ni lastnica parcel 000 in 111. Pravi, zakoniti lastnik teh nepremičnin je Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju: Sklad) oziroma Republika Slovenija (v nadaljevanju: RS), ki je zoper prodajalko pred Okrajnim sodiščem v Kopru sprožila sodni postopek, voden pod št. P 181/2021. O tem je Sklad že z dopisom z dne 17. 2. 2021 obvestil prvostopenjski organ, ki je očitno obvestil C. C. ali pa je to po prejemu tožbe storila prodajalka, v posledici česar je C. C. 28. 8. 2021 v zemljiško knjigo v svojo korist vpisala zaznambo vrstnega reda za pridobitev lastninske pravice. Odločitev Okrajnega sodišča v Kopru bo pomembna za obravnavano zadevo, saj če se pravnomočno izkaže, da je lastnik navedenih nepremičnin RS, ni pravne podlage za njuno prodajo, s tem pa bo odpadel tudi tožnikov pravni interes za to tožbo. Kot dokaze je tožnik predlagal še dopisa Sklada prvostopenjskemu organu z dne 17. 2. 2021 in z dne 2. 9. 2021 ter dopis Sklada C. C. z dne 2. 9. 2021, zgodovinska izpisa iz zemljiške knjige za parceli 5022/13 in 5022/14, oba z dne 8. 3. 2022, vpogled v zemljiško knjigo in zbirko listin, pridobitev sodnega spisa Okrajnega sodišča v Kopru št. P 181/2021, pojasnila, ki naj jih na poziv sodišča posreduje prvostopenjski organ, ter zaslišanje načelnice prvostopenjskega organa, mag. Č. Č.

13Toženka je v vlogi z dne 29. 3. 2022 poudarila, da tožnik navedb glede lastništva parcel 000 in 111 ni podal že v postopku izdaje izpodbijanega sklepa in tudi ni pojasnil, zakaj tega upravičeno ni mogel storiti, zato gre za nedopustne novote v smislu 52. člena ZUS-1. Dodala je še, da je bil prvostopenjski organ pri odločanju o odobritvi pravnega posla vezan na zemljiškoknjižne podatke, po teh pa je bila lastnica predmetnih nepremičnin A. A. Tožnik lastništva teh nepremičnin tudi sicer ni izpodbijal ne v postopku pred izdajo izpodbijanega sklepa ne v pritožbi in niti v tožbi, temveč šele z vlogo z dne 8. 3. 2022. Glede na vse navedeno ne gre za predhodno vprašanje v smislu 47. člena ZUS-1, saj se v obravnavani zadevi presoja pravočasnost tožnikove vloge za odobritev pravnega posla. Toženka tako vztraja, da sodišče tožbo zavrne.

14Tožnik nato v vlogi z dne 20. 4. 2022 dodatno pojasnjuje, da so postale okoliščine prodaje sumljive njegovi pooblaščenki, ki je 29. 1. 2021 posredovala dopis na drugostopenjski organ in na Sklad ter v februarju istega leta prejela obvestilo Sklada, da se zadeva preverja. Nato je RS zoper prodajalko vložila tožbo na ugotovitev lastninske pravice. Tožnik tako teh navedb brez svoje krivde ni mogel podati v upravnem postopku, zato glede njih ni prekludiran. Ponavlja, da je vprašanje lastništva predmetnih nepremičnin pomembno, ter kot dokaz predlaga še dopis svoje pooblaščenke z dne 29. 1. 2021.

15Sodišče je 13. 11. 2024 prejelo prijavo udeležbe v tem upravnem sporu, ki jo je za RS podalo Državno odvetništvo RS, zunanji oddelek v Kopru (v nadaljevanju: DO RS). Slednje je navedlo, da je bila v zadevi P 181/2021 dne 28. 3. 2024 izdana sodba, s katero je bilo ugotovljeno, da je RS lastnica parcel 000 in 111 do celote. Ta sodba še ni pravnomočna, ker je A. A. zoper njo vložila pritožbo, ne glede na navedeno pa RS izkazuje pravni interes za udeležbo v tem postopku. Ker meni, da je odločitev o lastninski pravici na predmetnih nepremičninah bistvena za odločitev v obravnavani zadevi, je DO RS predlagalo, da sodišče v tem upravnem sporu razpisani narok za glavno obravnavo prekliče in svoje odločanje odloži do pravnomočne odločitve o lastninski pravici. V dokaz je DO RS priložilo sodbo Okrajnega sodišča v Kopru P 181/2021 z dne 28. 3. 2024 (v nadaljevanju: sodba P 181/2021).

16Nato je 14. 11. 2024 sodišče prejelo še vlogo tožnika, s katero sodišče seznanja, da ga je DO RS obvestilo, da je bila izdana sodba P 181/2021 in da je priglasilo udeležbo RS v tem upravnem sporu. Tožnik se je pridružil predlogu, da se razpisani narok prekliče in z odločitvijo v tem upravnem sporu počaka do pravnomočne odločitve v postopku P 181/2021. Priložil je prijavo udeležbe RS in sodbo P 181/2021.

Glavna obravnava

17Sodišče je v tem upravnem sporu dne 6. 12. 2024 opravilo javno glavno obravnavo, ki sta se je udeležila za tožnika pooblaščenec, D. D., ter za RS kot stranko z interesom višja državna odvetnica E. E. Toženka, A. A. in C. C., ki so bile pravilno povabljene na glavno obravnavo, se te niso udeležile (toženka je sporočila, da soglaša, da se glavna obravnava opravi v njeni odsotnosti, njej pa se posreduje zapisnik). Tožnikov pooblaščenec je vztrajal pri dotedanjih navedbah in predlaganih dokazih, ki se jim je pridružila tudi višja državna odvetnica za RS.

18V dokaznem postopku na glavni obravnavi je sodišče vpogledalo listine upravnega spisa obravnavane zadeve ter listine, ki so jih stranke predložile v upravnem sporu - to so: izpodbijani sklep; tožnikova pritožba zoper ta sklep; drugostopenjski akt; ponudba A. A. z datumom 11. 3. 2020 za prodajo kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije za zemljišči s parc. št. 000 in 111; izjava C. C. o sprejemu ponudbe z datumom 6. 4. 2020; tožnikova izjava o sprejemu ponudbe z datumom 16. 6. 2020; obvestilo Upravne enote Koper, št. 330-328/2020-9 z dne 25. 6. 2020, s priloženo kopijo poštne ovojnice, v kateri je bilo poslano tožniku; tožnikova vloga za odobritev pravnega posla pri prometu s kmetijskim zemljiščem, kmetijo ali gozdom z datumom 20. 7. 2020; dopisi Sklada, št. 4783-236/2021-1/LM z dne 17. 2. 2021, št. 4921-71/2021-3 z dne 2. 9. 2021 in št. 4921-71/2021-2 z dne 2. 9. 2021; zgodovinska izpisa iz zemljiške knjige za parceli 000 in 111, oba z dne 8. 3. 2022; dopis D. D., št. 1249/2020 z dne 29. 1. 2021, in sodba Okrajnega sodišča v Kopru P 181/2021 z dne 28. 3. 2024.

19Dokazne predloge za dokazovanje z zaslišanjem tožnika in načelnice UE Koper, mag. Č. Č., za vpogled v zemljiško knjigo in zbirko listin, za pridobitev sodnega spisa Okrajnega sodišča v Kopru št. P 181/2021 ter za pridobitev pojasnil s strani prvostopenjskega organa pa je sodišče zavrnilo iz razlogov, ki so razvidni iz nadaljevanja te obrazložitve. Tožnikov pooblaščenec je uveljavljal bistveno kršitev pravil postopka zaradi zavrnitve dokaznih predlogov, dodatnih navedb pa ni podal.

Presoja sodišča

K I. točki izreka:

20Tožba zoper izpodbijani sklep je utemeljena.

21Promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami je mogoč pod pogoji in na način, kot ga določa ZKZ. Lastnik, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, mora ponudbo predložiti upravni enoti na območju, kjer to kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetija leži. Šteje se, da je lastnik s predložitvijo ponudbe upravni enoti le-to pooblastil za prejem pisne izjave o sprejemu ponudbe (prvi odstavek 20. člena ZKZ). Kaj mora vsebovati ponudba, je določeno v drugem odstavku istega člena ZKZ. V tretjem odstavku 20. člena ZKZ pa je določeno, da mora upravna enota, na območju katere to kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetija leži, ponudbo iz prvega odstavka tega člena nemudoma objaviti na oglasni deski in na enotnem državnem portalu E-uprave. Upravna enota to ponudbo nemudoma pošlje lokalni skupnosti in krajevnemu uradu oziroma informacijski pisarni, da jo objavijo na oglasni deski. Rok za sprejem ponudbe je predpisan v četrtem odstavku 20. člena ZKZ in je trideset dni od dneva, ko je bila ponudba objavljena na oglasni deski upravne enote. Vsakdo, ki želi kupiti na prodaj dano kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, mora dati pisno izjavo o sprejemu ponudbe, ki jo pošlje priporočeno upravni enoti ali neposredno vloži na upravni enoti (prvi odstavek 21. člena ZKZ). Upravna enota po preteku roka za sprejem ponudbe obvesti vse sprejemnike ponudbe in prodajalca priporočeno s povratnico o tem, kdo je sprejel ponudbo v roku iz četrtega odstavka prejšnjega člena (drugi odstavek 21. člena ZKZ). Ko upravna enota prejme izjavo o sprejemu ponudbe na način, kot je določeno v prvem odstavku tega člena, je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote (tretji odstavek 21. člena ZKZ). Če se izjava o sprejemu ponudbe pošlje priporočeno po pošti, se za dan, ko je upravna enota prejela izjavo o sprejemu ponudbe, šteje dan oddaje na pošto (četrti odstavek 21. člena ZKZ). Fizična ali pravna oseba, ki sklene pravni posel z lastnikom nepremičnine, poda vlogo za odobritev pravnega posla. Vloga se vloži pri upravni enoti, na območju katere leži nepremičnina oziroma njen pretežni del. Vloga za odobritev pravnega posla se vloži najpozneje v tridesetih dneh po poteku roka iz četrtega odstavka 20. člena tega zakona. Vlogi je treba priložiti sklenjeno pogodbo o pravnem poslu, razen v primeru kupne pogodbe, če ta še ni sklenjena v pisni obliki (prvi odstavek 22. člena ZKZ). Upravna enota odobri ali zavrne odobritev pravnega posla z odločbo. Stranke v postopku odobritve so pogodbene stranke in vsi, ki so sprejeli ponudbo v skladu s tem zakonom, in so v predpisanem roku vložili vlogo za odobritev pravnega posla (drugi odstavek 22. člena ZKZ).

22V obravnavanem postopku se, kolikor v posebnem zakonu (ZKZ) ni drugače določeno, uporabljajo določbe ZUP (prim. 3. člen tega zakona). V skladu z določbami 213. člena ZUP se v izreku upravnega akta odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank (prvi odstavek); v izreku se odloči tudi, ali so nastali stroški postopka, kakšen je njihov znesek, kdo jih mora plačati, komu in v katerem roku, ali pa se navede, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (peti odstavek); izrek mora biti kratek in določen (šesti odstavek 213. člena ZUP).

23Iz uvoda in obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da ga je prvostopenjski organ izdal na podlagi prvega odstavka 129. člena ZUP. Ta določa, da organ najprej najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže: - če stvar, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva; - če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka; - če zahteva ni bila vložena v predpisanem roku; - če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti. Enako ravna tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo. ZUP v 129. členu tako ureja predhodni preizkus zahteve, ki se mora izvesti pred vsebinskim odločanjem o pravici ali pravni koristi, ki jo vlagatelj z njo želi uveljaviti. Če procesne predpostavke niso izpolnjene, organ ne bo meritorno presojal utemeljenosti postavljene zahteve, temveč bo zaradi ugotovitve, da vloge sploh ni mogoče vsebinsko obravnavati, le-to zavrgel. Zavrženje vloge po tem členu ZUP torej ne pomeni, da organ stranki ne priznava pravice, ki jo je zahtevala v svoji vlogi, temveč da vloge sploh ni obravnaval zato, ker niso bili izpolnjeni pogoji za začetek postopka.³

24Čeprav se prvostopenjski organ tako v uvodu kot v obrazložitvi izpodbijanega sklepa sklicuje na prvi odstavek 129. člena ZUP, pa izreka izpodbijanega sklepa ni oblikoval temu ustrezno tako, da bi z njim zavrgel tožnikovo zahtevo oziroma vlogo za odobritev pravnega posla, temveč je v izreku sklepa navedeno, da se zavrže pravni posel, sklenjen med A. A. kot prodajalko in tožnikom kot kupcem, katerega predmet je kmetijsko zemljišče s parc. št. 000 in 111. Za takšen izrek pa v opisani zakonski ureditvi ni podlage. Povedano drugače, prvostopenjski organ v izreku izpodbijanega sklepa ni odločil o tistem, kar je v primeru odločitve o zavrženju predmet izreka, to je o zavrženju tožnikove zahteve oziroma vloge za odobritev pravnega posla. Odločanje o samem pravnem poslu, oziroma natančneje, odločanje o odobritvi ali zavrnitvi pravnega posla po svoji vsebini pomeni vsebinsko obravnavo vloge, do katere pa v primeru zavrženja vloge za odobritev pravnega posla ne more priti. Drugostopenjski organ navedene pomanjkljivosti ni odpravil, saj je sklep prvostopenjskega organa potrdil.

25Kot izhaja iz navedenega, je torej izrek izpodbijanega sklepa neskladen z zakonom (213. člen ZUP v zvezi s 129. členom tega zakona in 22. členom ZKZ), obenem pa je izrek tudi v nasprotju z obrazložitvijo sklepa, kar pomeni, da so bile pri izdaji sklepa bistveno kršene določbe upravnega postopka in da je sklep obremenjen tudi z absolutno bistveno kršitvijo iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, vse v zvezi z 2. točko prvega odstavka in tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1. Iz navedenih razlogov je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi zoper izpodbijani sklep ugodilo, izpodbijani sklep je odpravilo in to zadevo v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral upoštevati stališča iz te sodbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

26V zvezi z odločanjem o tožbi je treba pojasniti še, da s (to sodbo) sprejeto (pravnomočno) odločitvijo o odpravi izpodbijanega sklepa in vrnitvi zadeve v ponovni postopek prvostopenjskemu organu, po samem zakonu preneha veljati tudi akt drugostopenjskega organa v 1. in 2. točki izreka, to je v delu, v katerem je bila z njim (zgolj) zavrnjena pritožba zoper izpodbijani sklep in sprejeta odločitev o stroških postopka (tako že sklep Vrhovnega sodišča X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015). Glede na navedeno ni podlage (in ne potrebe), da bi sodišče odpravilo oziroma razveljavilo tudi drugostopenjski akt v navedenem delu. V ponovljenem postopku bo moral prvostopenjski organ odločiti tudi o vseh stroških postopka, torej tudi o stroških predhodnega pritožbenega postopka, saj je zahtevek za povrnitev stroškov postopka akcesorni zahtevek, ki v celoti deli pravno usodo odločitve o glavni stvari (prim. tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 222/2017 z dne 7. 2. 2018).

27Ker glede na povedano upravni organ o tožnikovi vlogi za odobritev pravnega posla (še) ni odločil, je sodišče zavrnilo dokazne predloge za zaslišanje tožnika in načelnice prvostopenjskega organa, mag. Č. Č., za vpogled v zemljiško knjigo in zbirko listin, za pridobitev sodnega spisa Okrajnega sodišča v Kopru opr. št. P 181/2021 in za pridobitev dodatnih pojasnil s strani prvostopenjskega organa. Za odločitev o tožbi zoper izpodbijani sklep izvedba teh dokazov ni bila potrebna, poleg tega se nanašajo na ugotavljanje dejstev, ki za odločitev v zadevi, v kateri je bila predmet presoje (še)le pravočasnost vloge za odobritev pravnega posla, niso relevantna. Pri tem sodišče, tudi zaradi ponovnega upravnega postopka, pojasnjuje, da je upravnosodna praksa glede vprašanja, ali upravna enota v postopku odobritve pravnega posla (v določenih okoliščinah) le-tega tudi vsebinsko preverja, neenotna. Del prakse (npr. sodbi Upravnega sodišča I U 619/2020 z dne 7. 10. 2022 in I U 1443/2021 z dne 2. 2. 2024) zastopa stališče, da ni nepomembno, ali je ponudbo za prodajo zemljišča dal njegov lastnik, saj bi drugačno stališče spodkopalo sistem prenosa lastninske pravice, ki je zasnovan na načelu, da nihče ne more na drugega prenesti več pravic, kot jih ima sam, poseženo pa bi bilo tudi v ustavno pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Drugi del upravnosodne prakse (prim. sodbe tega sodišča I U 1342/2017 z dne 18. 6. 2019, I U 978/2018 z dne 28. 11. 2019, I U 2038/2019 z dne 15. 12. 2022, I U 1055/2020 z dne 29. 8. 2022 in II U 59/2021 z dne 10. 5. 2023) pa zastopa stališče, da odobritev pravnega posla pomeni le ugotovitev o izpolnjenosti z ZKZ predpisanih pogojev za veljavnost zavezovalnega pravnega posla, ne pa tudi ugotovitve, da so izpolnjeni drugi (civilnopravni) pogoji za njegovo veljavnost, niti da ima prodajalec razpolagalno upravičenje, ki je potrebno za veljaven prenos; za odločanje o teh vprašanjih in torej o morebitnih sporih iz sklenjene pogodbe je pristojno sodišče splošne pristojnosti, ne pa upravni organ. Vendar je treba poudariti, da so se vsa navedena upravnosodna stališča, kot izhaja iz omenjenih sodnih odločb, oblikovala v zadevah, kjer se je že vsebinsko odločilo o odobritvi pravnega posla, za kar v obravnavani zadevi, kjer je upravni organ presojal šele (ne)pravočasnost tožnikove vloge za odobritev pravnega posla, (še) ne gre, zato se v tem sodnem postopku sodišču z vprašanji lastništva predmetnih nepremičnin ni bilo treba ukvarjati in je posledično zavrnilo v zvezi s tem podane dokazne predloge.

28Glede na tožbene ugovore in zaradi ponovnega upravnega postopka sodišče dalje pojasnjuje, da iz listin upravnih spisov zadeve izhaja, da je bila predmetna ponudba veljavno objavljena na oglasni deski pristojne upravne enote od 16. 3. 2020 do 29. 3. 2020 in (upoštevajoč določbe ZZUSUDJZ) še od 1. 6. 2020 do 17. 6. 2020. Pri tem objave (od) dne 1. 6. 2020 (dalje do 17. 6. 2020) tudi po presoji sodišča ni mogoče šteti kot nove objave, za kar se zavzema tožnik, temveč sta oba upravna organa pravilno pojasnila, da gre za objavo ponudbe za preostanek predpisanega tridesetdnevnega obdobja, ki je bila skladna z določbami ZZUSUDJZ. Ta v III. poglavju, naslovljenem "Ukrepi v upravnih in drugih javnopravnih zadevah", v prvem odstavku 6. člena, ki ureja tek rokov, določa, da roki v upravnih in drugih javnopravnih zadevah, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, za opravljanje procesnih dejanj strank in za izpolnitev njihovih materialnih obveznosti ter roki za opravljanje procesnih dejanj upravnih in drugih državnih organov, organov samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil in za izdajanje upravnih aktov ne tečejo. V tretjem odstavku 6. člena ZZUSUDJZ je nato določeno, da se ne glede na prvi odstavek tega člena tek rokov ne prekine v posamičnih upravnih zadevah, če obstaja nevarnost za življenje in zdravje ljudi, za javni red in mir, za javno varnost, za premoženje večje vrednosti, če je od odločitve v zadevi odvisno preživljanje stranke, če je od odločitve odvisno uveljavljanje drugih pravic ali če je to nujno za učinkovito izvajanje oblasti za doseg namena iz 1. člena tega zakona. Iz citiranega zakonskega besedila tako izhaja zakonodajalčev namen, da se tek rokov z namenom preprečitve širjenja virusne okužbe SARS-CoV-2 (COVID-19) prekine do prenehanja razlogov za ukrepe (glej 2. člen ZZUSUDJZ), kar ugotovi Vlada RS s sklepom, ki ga objavi v Uradnem listu RS, vendar najdlje do 1. julija 2020. Tudi iz gradiva za sprejem ZZUSUDJZ (EVA 2020-2030-0015) izhaja, da je bil razlog za sprejetje zakona v tem, da na področju upravnega prava v sistemski zakonodaji ne obstoji generalna pravna podlaga, ki bi v primeru izrednih razmer, naravnih nesreč ali epidemij omogočala prekinitev nenujnih upravnih in drugih javnopravnih postopkov ter prekinitev oziroma zadržanja tekov rokov. Glede na navedeno se je z ZZUSUDJZ omogočilo zadržanje teka procesnih rokov v postopkih, ki se zaradi preprečevanja bolezni COVID-19 niso vodili; zadržanje oziroma prekinitev pa ne pomeni pretrganja roka, po katerem bi se ta začel znova (glej tudi 153. člen ZUP). Upoštevajoč povedano je pravilno stališče, da je bil zadnji dan tridesetdnevnega roka za sprejem ponudbe iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ v konkretni zadevi 17. 6. 2020, tridesetdnevni rok za vložitev vloge za odobritev pravnega posla iz prvega odstavka 22. člena ZKZ pa je začel teči naslednji dan, to je 18. 6. 2020 in se je iztekel v ponedeljek, 20. 7. 2020.

29V upravnosodni praksi (prim. sodbi Upravnega sodišča III U 193/2017 z dne 10. 1. 2019 in I U 2551/2018 z dne 12. 12. 2019) pa je že zavzeto tudi stališče, da obvestilo upravne enote o tem, kdo je sprejel ponudbo, v ničemer ne vpliva na tek roka za vložitev vloge za odobritev pravnega posla. Pri omenjenem obvestilu gre zgolj za informacijo, ki jo upravna enota poda vsem sprejemnikom ponudbe, ki so ponudbo sprejeli pravočasno, ter predvsem prodajalcu. Rok za vložitev vloge za odobritev pravnega posla se torej za vse sprejemnike ponudbe izteče s potekom trideset dni od izteka tridesetdnevnega roka za sprejem ponudbe. Glede na vse navedeno sodišče tudi ne vidi utemeljene podlage za očitek o protiustavnosti določb 21. člena ZKZ, zato ni sledilo tožnikovemu predlogu, naj prekine ta sodni postopek in začne postopek za presojo ZKZ pred Ustavnim sodiščem (156. člen Ustave).

K II. točki izreka:

30Glede na predhodno obrazložitev te sodbe (glej zlasti 25. in 26. točko) je moralo sodišče odločiti še o tožbi zoper 3. točko izreka akta drugostopenjskega organa, s katero je ta zavrnil tožnikovo zahtevo za vračilo (za pritožbo plačane) upravne takse.

31Tožba zoper 3. točko izreka akta drugostopenjskega organa ni utemeljena.

32Sodišče v navezavi s tem pojasnjuje, da so stroški upravnega postopka (t.i. posebni, tudi procesni stroški) v obliki generalne klavzule opredeljeni v prvem odstavku 113. člena ZUP kot stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka; zakon primeroma našteje najbolj tipične, to so: potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglas, prihod, izguba dohodka, strokovna pomoč in odškodnina za škodo, ki nastane pri ogledu. Pojmu posebnih stroškov bi na načelni ravni ustrezala tudi taksna obveznost stranke, ki jo mora poravnati zaradi postopka. Vendar je taksna obveznost, višina upravne takse, postopek v zvezi z zaračunavanjem, plačilom, vračilom neupravičeno ali preveč plačane takse in taksno oprostitvijo predmet posebne - specialne ureditve v ZUT, zato se obravnavana pravila ZUP o stroških postopka v zvezi z vprašanji sodne takse ne uporabljajo. Odločanje v zvezi s taksno obveznostjo se torej razlikuje od odločanja o posebnih stroških upravnega postopka (glej že omenjeni Komentar ZUP, 1. knjiga, str. 695).

33Glede na ureditev iz ZUT je upravna taksa obvezna dajatev, zato mora biti zoper odločitev, ki se nanaša nanjo, zagotovljeno sodno varstvo (23. člen Ustave). Da akt, s katerim se odloča o upravni taksi, posega v pravni položaj zavezanca, izhaja tudi iz sklepa Vrhovnega sodišča I Up 249/2021 z dne 13. 7. 2022, v katerem je sicer odločalo o pravni naravi sklepa o zavrženju plačilnega naloga za plačilo upravne takse. Ker je odločitev iz 3. točke izreka akta drugostopenjskega organa, s katero se je zavrnil tožnikov zahtevek za vrnitev pritožbene takse, torej dokončna odločitev, ki je lahko predmet presoje v upravnem sporu, ta odločitev pa, kot sledi iz predhodno povedanega, z odpravo izpodbijanega sklepa in vrnitvijo omenjene zadeve v nov postopek ni prenehala veljati po samem zakonu, je sodišče moralo presoditi pravilnost in zakonitost tega dela drugostopenjskega akta.

34V tej zvezi sodišče ugotavlja, da po ZUT, če ni v taksni tarifi drugače določeno, nastane taksna obveznost za upravna dejanja takrat, ko se vloži vloga, naj se opravijo (3. točka prvega odstavka 5. člena ZUT). Pravico do vračila vse ali preveč plačane takse ima, kdor je plačal takso, ki je ni bil dolžan plačati, ali je plačal takso v višjem znesku, kot je predpisana, ali je plačal takso za dokument ali dejanje, ki ga organ ni izdal ali opravil, ali za pritožbo ali drugo pravno sredstvo, ki mu je organ ugodil (prvi odstavek 17. člena ZUT). O vračilu takse s sklepom odloča organ, ki vodi upravni postopek ali opravi dejanje ali izda dokumente predvidene v taksni tarifi (tretji in četrti odstavek 18. člena ZUT).

35Nastanek taksne obveznosti je torej pogojen z vložitvijo vloge. Ker je tožnik vložil pritožbo zoper izpodbijani sklep, je zanj nastala obveznost plačila upravne takse zanjo. Tega niti ne prereka. Ker je drugostopenjski organ pritožbo zavrnil, je pravilno zavrnil tožnikov zahtevek za vračilo upravne takse, saj prvi odstavek 17. člena ZUT določa, da se taksa za pritožbo ali drugo pravno sredstvo vrne le, če gre za pravno sredstvo, ki mu je organ ugodil, česar v konkretni zadevi ni storil. Glede na navedeno je torej odločitev iz 3. točke izreka drugostopenjskega akta, upoštevajoč stanje ob izdaji tega akta (ki je relevantno za sprejem odločitve in posledično za njeno presojo v upravnem sporu), pravilna in zakonita. Tožnik pa bo vračilo upravne takse za pritožbo - glede na naknadno nastale nove okoliščine - lahko uveljavljal z novim zahtevkom za vračilo takse.

K III. točki izreka:

36Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem se v primeru, ko je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi se ob upoštevanju, da je bila v zadevi opravljena glavna obravnava in da je tožnika zastopala odvetniška družba, tožniku prizna pavšalni znesek stroškov v višini 385,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika), ki se po 4. členu Pravilnika poveča za 10 %. Tako dobljeni skupni znesek 423,50 EUR se, ker je tožnikova pooblaščenka zavezanka za DDV, skladno z ustaljenimi stališči Vrhovnega sodišča poveča še za 22 % DDV. Na podlagi Pravilnika določeni pavšalni znesek zajema vse stroške sodnega postopka na prvi stopnji, razen sodnih taks. Toženka mora torej tožniku povrniti skupaj 516,67 EUR stroškov sodnega postopka v roku 15 dni od vročitve sodbe (313. člen ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka tako določenega paricijskega roka do plačila tečejo tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

37Za tožbo plačano sodno takso v višini 148,00 EUR pa bo tožniku vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, ter opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

¹ V tej zadevi obravnavani nepremičnini se v nadaljevanju te obrazložitve navajata samo s parcelno številko, brez imena in številke katastrske občine.
² V tožbi je sicer naveden 22. člen, vendar je glede na citirano vsebino zakonske določbe pri tem očitno prišlo do pisne pomote pri zapisu številke člena.
³ Glej Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), urednika Polonca Kovač, Erik Kerševan, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2022, v nadaljevanju: Komentar ZUP, 2. knjiga, str. 26.