UPRS Sodba in sklep IV U 65/2021-19

I. Tožba zoper pisno opozorilo Javne agencije Republike Slovenije za varnost prometa št. 60400-55/2020/4 z dne 29. 9. 2020 se zavrže.

II. Tožba zoper sklep Javne agencije Republike Slovenije za varnost prometa št. 60400-55/2020/8 z dne 5. 1. 2021 se zavrne.

III. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

Glede poteka upravnega postopka

1Javna agencija Republike Slovenije za varnost prometa (v nadaljevanju (prvostopenjski) organ) je tožniku izdala pisno opozorilo št. 60400-55/2020/4 z dne 29. 9. 2020 (v nadaljevanju pisno opozorilo) skladno z 9. alinejo 3. točke tretjega odstavka 20. člena Zakona o voznikih (ZVoz-1), s katerim je tožnika obvestila, da je bila s strani učitelja vožnje B. B. storjena težja nepravilnost, ki predvideva tudi možni izbris iz šole vožnje (če subjekt ne vodi evidenc, ki jih mora voditi na podlagi tega zakona in podzakonskih aktov, izdanih na njegovi podlagi, ali če te evidence prireja).

2Iz obrazložitve izhaja, da je organ dobil s strani Policije - Specializirane enote za nadzor prometa (SENP) obvestilo glede ugotovljenih nepravilnosti 2. 9. 2020 pri praktičnem delu usposabljanja z učiteljem vožnje B. B. in kandidatom z reg. št. 4837/B. SENP je ugotovila, da učitelj vožnje B. B. v evidenčni karton kandidata (št. 2901159) in pa v dnevni razvid vožnje (A201929) ni vpisal nobenih podatkov o usposabljanju. Kot je bilo ugotovljeno s strani SENP in tudi izhaja iz dnevnega razvida vožnje (A201929) in evidenčnega kartona vožnje omenjenega kandidata, je potekala 25. učna ura praktičnega dela, ki pa v evidencah šole vožnje ni zavedena. O tem je organ tožnika obvestil z dopisom z dne 14. 9. 2020 in mu dal možnost, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, kar je tožnik storil s podano izjavo z dne 23. 9. 2020.¹ Organ je ugotovil, da v konkretni zadevi ne more ukrepati zoper posameznega učitelja vožnje, glede katerega je bila nepravilnost ugotovljena. Ukrepa lahko le zoper pravno osebo, zato je skladno z 20. členom ZVoz-1 izdala navedeno pisno opozorilo.

3Tožnik je z vlogo z dne 16. 12. 2020 predlagal organu, naj pisno opozorilo odpravi, organ pa je z dopisom z dne 18. 12. 2020 stranki pojasnil, da ZVoz-1 ne predvideva pritožbe na izdano pisno opozorilo ter da ne vodi postopka skladno z Zakonom o prekrških in zato pisnega opozorila ne more odpraviti.

4Tožnik je zoper to odločitev 28. 12. 2020 vložil pritožbo, ki jo je organ s sklepom št. 60400-55/2020/8 z dne 5. 1. 2021 (v nadaljevanju sklep) zavrgel na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) v zvezi z 2. členom ZUP, saj je menil, da zadeva, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva. Izdano pisno opozorilo v ničemer ne spreminja pravnega položaja šole vožnje in nima neposrednih pravnih posledic. ZVoz-1 tudi ne določa pravnega varstva zoper pisno opozorilo. Stranka lahko neutemeljenost pisnega opozorila uveljavlja šele v morebitnem pričetem postopku izbrisa šole vožnje iz registra šol vožnje, ki se konča z odločbo in na katero je možna pritožba v skladu s 13. členom ZUP oziroma 12. členom ZVoz-1.

5Zoper ta sklep je tožnik vložil pritožbo, ki jo je zavrnila toženka z odločbo z dne 16. 3. 2021.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

6Zoper izpodbijano pisno opozorilo in sklep je tožnik vložil tožbo, v kateri zatrjuje, da gre za rešitev pomembnih pravnih vprašanj glede posebnega varstva pisnega opozorila, ki ga izreče organ, nadalje se postavlja vprašanje prepovedi dvakratnega odločanja o isti zadevi (saj je SENP hkrati vodila postopek o prekršku). Ugovarja, da je organ napačno uporabil 1. točko prvega odstavka 129. člena ZUP (saj tožnik s pritožbo ni zahteval začetka upravnega postopka, ker je organ že začel postopek po uradni dolžnosti), prav tako meni, da je organ napačno uporabil 2. člen ZUP (meni, da se odloča o obveznostih šole vožnje z opozorilom, iz njega izvirajo ne/posredne posledice, saj lahko ob podanih najmanj treh pisnih opozorilih na podlagi 20. člena ZVoz-1 organ izbriše šolo vožnje iz registra šol vožnje oz. šoli vožnje odvzame pooblastilo) ter 20. člen ZVoz-1 (organ prihaja v nasprotja, ko najprej ugotavlja, da je bila ugotovljena hujša nepravilnost po 9. alineji 3. točke tretjega odstavka 20. člena ZVoz-1 nato pa izreče pisno opozorilo, v skladu z določili 2. točke tretjega odstavka 20. člena ZVoz-1, ker je ugotovila, da gre za lažjo nepravilnost. Tožnik meni, da organ po 3. točki tretjega odstavka 20. člena ZVoz-1 ne more izreči pisnega opozorila, pač pa bi lahko izdal poročilo o delu subjekta. Poleg tega bi lahko začel s postopkom le, če bi šlo za težje nepravilnosti. Torej za več nepravilnosti, najmanj tri ali več težjih nepravilnosti. Tudi 9. alineja 3. točke tretjega odstavka 20. člena ZVoz-1 eksplicitno uporablja množino, ko navaja, če subjekt ne vodi evidenc, ki jih mora voditi..., ali če te evidence prireja. So pa različne posledice, saj organ na podlagi 20. člena ZVoz- 1 lahko šoli vožnje odvzame pooblastilo ali izbriše šolo vožnje iz registra šol vožnje, kadar ugotovi, da je bilo šoli vožnje izdanih tri ali več pisnih opozoril v obdobju zadnjih dveh let). Uveljavlja še, da je prišlo do bistvenih kršitev določb postopka v zvezi s pisnim opozorilom (organ ni sprejel dokazne ocene, ampak se sklicuje le na ugotovitve policije) ter navaja, da je bilo dejansko stanje napačno in nepopolno ugotovljeno (pisno opozorilo je organ izrekel na podlagi prejetega obvestila SENP in ne gre za neposredno ugotovitev; ker postopek o prekršku še ni pravnomočno zaključen, bi organ, preden je izdal pisno opozorilo, moral počakati, da se postopek o prekršku pravnomočno zaključi in poleg tega upoštevati še ne bis in idem; v pisnem opozorilu se je organ opredelil samo glede učitelja vožnje, ni pa se opredelil do odgovornosti tožnika, relevanten je tudi prispevek pravne osebe k storjeni nepravilnosti, kar pomeni, da odgovornost pravne osebe temelji tudi na njenem lastnem prispevku k ugotovljeni nepravilnosti, ter je treba v odločbi tudi določno opisati njen prispevek, do česar se tožnik ni opredelil). Sodišču tožnik predlaga, naj izpodbijano pisno opozorilo in sklep odpravi, priglasi pa tudi stroške postopka.

7Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da vztraja pri izpodbijanem sklepu in navaja, da je njena odločitev pravilna in po zakonu utemeljena, prav tako pa ni bilo zagrešene zatrjevane bistvene kršitve pravil postopka. Pisno opozorilo ni upravni akt v smislu ZUP, prav tako pa tudi nima samostojnega pravnega varstva, je le opozorilo o ugotovljeni nepravilnosti in predpostavka v postopku morebitnega odvzema pooblastila ali izbrisa šole vožnje iz registra šol vožnje, če do tega kasneje pride. Šele odvzem pooblastila ali izbris šole vožnje iz registra šol vožnje po 3. točki tretjega odstavka 20. člena ZVoz-1 poseže v pravico oz. pravno korist pravne osebe do opravljanja dejavnosti usposabljanja kandidatov za voznike. Šola vožnje pa ima v postopku preizkusa zakonitosti odločbe o odvzemu pooblastila ali izbrisu šole vožnje iz registra šol vožnje možnost izpodbijati utemeljenost in zakonitost predhodno izdanega pisnega opozorila (in za svoje navedbe tedaj lahko poda tudi ustrezne dokazne predloge) in če to ni utemeljeno, tudi odločba o odvzemu pooblastila ali izbrisu šole vožnje iz registra šol vožnje ni zakonita. Zoper izdano pisno opozorilo pa nima samostojnega pravnega varstva. Tožnik se ne more razbremeniti odgovornosti glede protipravnega ravnanja katerega od učiteljev vožnje. Namreč ZVoz-1 predpisuje pogoje, ki se nanašajo na nepravilnosti, ki jih zagreši pooblaščena organizacija oz. šola vožnje, in ti pogoji niso odvisni od tega, kdo v okviru pooblaščene organizacije je te nepravilnosti storil. Predlaga, da se tožbeni zahtevek zavrne.

O odločanju brez oprave glavne obravnave v zadevi

8Sodišče je v zadevi odločilo brez oprave glavne obravnave, saj sta obe stranki izrecno podali pisno soglasje, da se glavni obravnavi odpovedujeta v skladu z 279.a členom Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi z 22. členom Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), kar je v zvezi tudi s 5. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1. Tako je sodišče v sporu odločilo na podlagi listin strank (5. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K I. točki izreka

9Tožba zoper izpodbijano pisno obvestilo ni dovoljena.

10V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Po določbi drugega odstavka 5. člena ZUS-1 se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tudi tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

11Predmet obravnavanega dela zadeve je pisno opozorilo, ki ga je tožniku izdal prvostopenjski organ na podlagi 3. točke tretjega odstavka 20. člena ZVoz-1 in s katerim ga je opozoril, da je bila s strani učitelja vožnje tožnika, B. B., storjena težja nepravilnost (subjekt nadzora ne vodi evidenc, ki jih mora voditi na podlagi ZVoz-1 in podzakonskih aktov, izdanih na njegovi podlagi, ali če te evidence prireja).

12S tem, ko je prvostopenjski organ tožniku izdal navedeno opozorilo, po presoji sodišča ni odločil o kakšni materialnopravni pravici, obveznosti oziroma pravni koristi tožnika in zato izpodbijani sklep ni upravni akt v smislu prej citiranega prvega odstavka 2. člena ZUS-1, prav tako pa tudi ne gre za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, zoper katerega bi bilo mogoče samostojno sodno varstvo v upravnem sporu. ZVoz-1 tudi ne določa pravnega varstva zoper pisno opozorilo.

13Izpodbijano opozorilo namreč le opozarja na storjeno nepravilnost učitelja vožnje, zaposlenega pri tožniku, ki je bila ugotovljena v postopku nadzora prvostopenjskega organa na podlagi ZVoz-1 in (zaenkrat) nima pravnih posledic (v ničemer ne spreminja pravnega položaja šole vožnje). Šele, če bi bila tožniku izdana vsaj tri pisna opozorila v obdobju zadnjih dveh let, bi bili na podlagi 1. alineje četrtega odstavka 20. člena ZVoz-1 (lahko) izpolnjeni pogoji, da bi organ (na podlagi ugotovitev pri strokovnem nadzoru, obvestil inšpektorata, pristojnega za promet, in policije) tožniku odvzel pooblastilo ali izbrisal šolo vožnje iz registra šol vožnje, o čemer bi odločil z odločbo, v zvezi s tem postopkom pa bi tožnik lahko ugovarjal vse morebitne nepravilnosti in nezakonitosti pri izdaji navedenega akta, vključno z navedbami (in dokazi) o neutemeljenosti izdaje pisnega opozorila, zoper odločbo pa potem vložil tudi pritožbo v skladu z 12. členom ZVoz-1 v zvezi s 13. členom ZUP. S tem, ko je organ izdal navedeno pisno opozorilo, torej ni odločil o tožnikovi obveznosti (oz. pravici ali pravni koristi).

14Ker glede na obrazloženo izpodbijano pisno opozorilo ni (upravni) akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče tožbo zoper izpodbijano pisno opozorilo na podlagi določbe 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot nedovoljeno zavrglo.

K II. točki izreka

15Tožba zoper izpodbijani sklep ni utemeljena.

16Predmet spora je zavrženje tožnikove pritožbe zoper izdano pisno opozorilo s sklepom na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP v zvezi z 2. členom ZUP, saj je organ menil, da zadeva, na katero se tožnikova vloga (pritožba) nanaša, ni upravna zadeva.

17Organ najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže, če zadeva, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva (1. točka prvega odstavka 129. člena ZUP). Odločanje v upravni zadevi na podlagi 2. člena ZUP pomeni namreč odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oz. če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave zadeve.

18Po presoji sodišča je toženka pravilno ugotovila, da pisno opozorilo ni upravni akt v smislu ZUP, prav tako pa tudi nima samostojnega pravnega varstva (oboje razlogovano v prejšnjem delu obrazložitve, pri čemer ZVoz-1 niti ne določa, da se v zvezi z navedenim opozorilom vodi upravni postopek, da se o njem odloča v upravnem postopku oz. da se v zvezi z njim izda upravni akt, to pa zaradi varstva javnega interesa tudi ne izhaja iz narave stvari v zvezi z izdajo pisnega opozorila (2. člen ZUP)) in je zato pravilno zavrgla tožnikovo vlogo (pritožbo) v zvezi z njo. Sodišče se zato sklicuje na razloge izpodbijanega sklepa (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami, na katere je vezano glede preizkusa dejanskega stanja (prvi odstavek 20. člena ZUS-1), pa dodaja:

19Drži sicer, da organ ob podanih najmanj treh pisnih opozorilih na podlagi 20. člena ZVoz-1 izbriše šolo vožnje iz registra šol vožnje oz. šoli vožnje odvzame pooblastilo, vendar v konkretni zadevi sodišče ne presoja veljavnosti in zakonitosti odločbe na podlagi 1. alineje četrtega odstavka 20. člena ZVoz-1, iz navedenega pa tudi ne izhaja, da pisno opozorilo predstavlja odločitev o obveznostih tožnika, kot to sicer zatrjuje tožnik, saj z opozorilom, kot že razlogovano, toženka ne odloča o pravici, obveznostih ali pravni koristi tožnika, posledica bo lahko nastala šele ob tretjem pisnem opozorilu na podlagi 1. alineje četrtega odstavka 20. člena Zvoz-1, v tem postopku pa bo tožnik lahko uveljavljal tudi vse ugovore, kot jih že sicer uveljavlja v tem postopku.

20Drži tudi, da se v tej zadevi postopek ni začel na predlog tožnika, pač pa je organ začel postopek po ZVoz-1 po uradni dolžnosti, vendar to ne pomeni, kot to sicer zatrjuje tožnik, da v tej zadevi ni moč uporabiti več 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Organ mora namreč tekom postopka ves čas paziti, ali je vloga stranke morda v zvezi z zadevo, ki ni upravna zadeva. Tako se je zgodilo tudi v konkretni zadevi, ko je tožnik najprej predlagal, da toženka odpravi izdano pisno opozorilo in ko toženka tako ni ravnala, je tožnik vložil vlogo (pritožbo) v zvezi z izdanim pisnim opozorilom. Zato je toženka pravilno odreagirala, ko je presodila, da je tožnik vlogo (pritožbo) podal v zvezi z zadevo, ki ni upravna zadeva (pisno opozorilo) in je zato pravilno tožnikovo vlogo (pritožbo) zavrgel na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP.

21Ker torej pisno opozorilo² nima značaja upravnega akta v smislu ZUP in tudi nima v ZVoz-1 določenega samostojnega pravnega varstva, je po presoji sodišča izpodbijana odločitev pravilna in zakonita.

22Sodišče iz navedenih razlogov zato ni vsebinsko obravnavalo ostalih tožbenih ugovorov, ki jih bo tožnik lahko podal v (morebitnem) postopku zoper izdano odločbo na podlagi 1. alineje 4. odstavka 20. člena Zvoz-1 (glede nepravilne uporabe 20. člen ZVoz-1; da bi organ lahko začel s postopkom le, če bi šlo za več nepravilnosti, najmanj tri ali več težjih nepravilnosti; glede bistvenih kršitev določb postopka v zvezi s pisnim opozorilom). Sodišče pa le pripominja, da navedena odločitev organa ne predstavlja kršitve ne bis in idem, saj odločitev organa po ZVoz-1 v primerjavi z odločitvijo policije (SENP) v zvezi s prekrškovnim postopkom ne predstavlja odločanja o isti zadevi med istima strankama.

K III. točki izreka

23Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka krije svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne oz. zavrže.

¹ V njej tožnik navaja, da on - tj. šola vožnje deluje že 60 let ter da je naredil vse, kar je v njegovi moči, da do omenjenega prekrška ne bi prišlo. Zoper omenjenega učitelja vožnje je bil uveden disciplinski prekršek. Ob vstopu v delovno razmerje je bil seznanjen z zadolžitvami in področno zakonodajo. Podučen je bil z internimi navodili glede usposabljanja kandidatov, udeleževal se je rednih usposabljanj, organiziranih s strani javne agencije. Učitelj vožnje je v svoji izjavi navedel, da je pri ugotovljenih nepravilnostih ravnal samovoljno in v nasprotju z navodili delodajalca. V nadaljevanju želi razbremenitev pravne osebe in navaja, da postopek glede ugotovljenega prekrška s strani SENP še ni končan.
² Enako pa bi veljalo tudi, če bi namesto pisnega opozorila organ izdal poročilo o delu subjekta iz 1. točke tretjega odstavka 20. člena ZVoz-1, saj enako tudi poročilo ni upravni akta v smislu ZUP.