UPRS Sodba in sklep I U 1282/2020-31

I. Tožbi se delno ugodi. Odločba Uprave Republike Slovenije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin št. U014-49/2020/2 z dne 16. 7. 2020 se odpravi v 4. točki izreka in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. V ostalem (glede 1. in 6. točke izreka) se tožba zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 25 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Toženka je na podlagi prvega odstavka 66. člena Zakona o veterinarstvu (v nadaljevanju ZVet-1) in drugega odstavka 3. člena Uredbe o mreži javne veterinarske službe in izvajalcev nalog odobrenih veterinarjev (v nadaljevanju Uredba) v Uradnem listu RS št. 8/20 objavila Javni razpis za dodelitev koncesije v okviru mreže javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije (v nadaljevanju Javni razpis), v katerem je razpisala koncesijo za dejavnosti javne veterinarske službe za izvajanje predpisanega spremljanja stanja bolezni in cepljenj živali na območju Republike Slovenije v tekočem letu (letna odredba), ki se opravlja v okviru mreže javne veterinarske službe in se financira iz proračuna toženke, razen za posebne koncesije; izvajanje ukrepov, ki jih odredi uradni veterinar veterinarske organizacije ob zagotavljanju najmanjšega obsega zdravstvenega stanja živali in za izvajanje nepretrgane veterinarske dejavnosti za terensko diagnostiko kužnih bolezni, za katere je treba takoj ugotoviti kužno bolezen ali vzrok pogina.

2V okviru konkretne zadeve je toženka obravnavala prijave štirih prijaviteljev, ki so vsi izpolnjevali pogoje za prijavo na razpis, zato je izvedla postopek ocenjevanja njihovih prijav po prednostnih merilih. Z izpodbijano odločbo je v 1. točki izreka dodelila koncesijo za območje občin Preddvor, Šenčur in Jezersko veterinarski organizaciji A. A., s. p., Lesce (stranka z interesom, tudi izbrani koncesionar), ki je dosegla 36 točk. Z isto odločbo je v 2. do 4. točki izreka zavrnila zahteve ostalih treh prijaviteljev, to so B., d. o. o., C., d. o. o., in D. D., s. p. (tožnik), ki so dosegli manj točk (34, 30 oziroma 33). V 5. točki izreka je določila obseg izvajanja koncesije, v 6. točki pa so bili določeni veterinarji, ki bodo izvajali koncesijsko dejavnost. Koncesijska pogodba se sklene po pravnomočnosti te odločbe, vendar ne pred 30. 9. 2020 in za obdobje do 30. 9. 2030 (7. točka izreka).

Navedbe strank v postopku

3Tožnik kot neizbrani prijavitelj vlaga zoper zgornjo odločitev tožbo, v kateri zatrjuje, da Uredba in Javni razpis originarno urejata zakonsko materijo, kar je v neskladju s 3., 120. in 153. členom Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Uveljavlja nezakonitost in neustavnost razpisnih pogojev oziroma prednostnih meril, določenih v Javnem razpisu, neskladnost meril z Uredbo, kot tudi njihovo nepravilno uporabo.

4V tožbi navaja, da Uredba v tretjem in petem odstavku 3. člena, Javni razpis pa v VII. in VIII. točki določata prednostna merila, ki nimajo podlage v ZVet-1 oziroma Zakonu o javno-zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP). Merili sta diskriminatorni in neskladni s 14. členom Ustave, saj brez razumnega in stvarno utemeljenega razloga povzročata nedopustno razlikovanje med veterinarskimi organizacijami. Razlikovalni kriterij iz četrtega odstavka 3. člena Uredbe, ki daje prednost veterinarski organizaciji, ki lahko zagotovi izvajanje dejavnosti na območju cele upravne enote oziroma večjega števila občin, je arbitraren in ne prestane testa razumnosti, ker ni v nikakršni vsebinski povezavi s predmetom pravnega urejanja. Velikost veterinarske organizacije kot razlikovalni kriterij je sama po sebi protiustavna, ker gre za okoliščino, ki s sposobnostjo oziroma primernostjo za opravljanje nalog javne veterinarske službe nima nikakršne stvarne oziroma razumne vsebinske povezave. Kolikor je velikost veterinarske organizacije relevantna, je že ovrednotena v okviru pogojev, ki jih določa IV. točka Javnega razpisa.¹ Javni razpis gre še dlje, ko v prvi alineji VII. točke daje največ točk veterinarski organizaciji "za območje dveh ali več celih upravnih enot, ki predstavljajo zaokroženo celoto tako, da ima vsaj v dveh od teh sedež ali podružnico". Kriterij velikosti namreč ni zastavljen v absolutnem smislu, pač pa je možnost izbire za koncesionarja odločilno pogojena s konkurenti v isti upravni enoti.

5Podobno velja za merilo iz VIII. točke, in sicer v delu, ki za vsakega nadaljnjega veterinarja nad izpolnjevanjem minimalnih pogojev priznava 2 točki oziroma 1 točko (v primeru zaposlitve za krajši delovni čas), za veterinarskega pomočnika pa 1 točko oziroma pol točke. Navedeno prednostno merilo iz 5. točke VIII. točke Javnega razpisa ne izkazuje ustrezno kadrovskih zmogljivosti, kot so določene v petem odstavku 3. člena Uredbe. V tem delu se tožnik sklicuje tudi na 20. člen Pravilnika o pogojih, ki jih morajo izpolnjevati veterinarske organizacije, in o postopku njihove verifikacije (v nadaljevanju Pravilnik) in nasprotuje vrednotenju dodatnega zaposlenega veterinarskega pomočnika v primerjavi z veterinarjem, ki je nesorazmerno visoko glede na delo, ki ga tak zaposleni sme opravljati brez nadzora veterinarja.

6Po mnenju tožnika Uredba in Javni razpis tudi prekomerno omejujeta konkurenco, s čimer sta bila kršena 106. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU) in 74. člena Ustave. Prednostna izbira enega koncesionarja na območju upravne enote oziroma večjega števila občin namreč pomeni umetno ustvarjanje monopolnega položaja in preprečevanje konkurence pri izvajanju dejavnosti javne veterinarske službe med veterinarskimi organizacijami na tem območju. Iz dokumentov toženke ni razvidno, zakaj bi bilo nujno koncesijo na posameznem območju podeliti le eni veterinarski organizaciji oziroma kaj je namen take ureditve. Tožnik zato predlaga, naj sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo v 1., 4. in 6. točki izreka spremeni tako, da ugodi njegovi zahtevi za dodelitev koncesije za območje občin Preddvor, Šenčur in Jezersko, ki spadajo v upravno enoto Kranj. Podredno pa predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi v 1., 4. in 6. točki izreka in zadevo vrne toženki v ponovni postopek, vse s stroškovno posledico.

7Toženka se v odgovoru na tožbo sklicuje na Uredbo, v skladu s katero mora biti izvajanje dejavnosti, ki se financirajo iz proračunskih sredstev, organizirano tako, da je na območju ene upravne enote zagotovljeno delo najmanj ene veterinarske organizacije s koncesijo na način, da ne prihaja do podvajanja del na posameznih kmetijskih gospodarstvih. Meni, da so merila za izbor oblikovana tako, da zagotavljajo enako obravnavo prijaviteljev in preprečujejo arbitrarnost pri izbiri. Poleg gospodarskega interesa zasebnih veterinarskih organizacij je treba pri dodelitvi koncesije upoštevati predvsem javni interes, da se izbere koncesionarja, ki je najustreznejši za določeno območje z vidika zagotavljanja učinkovitega, pravočasnega in kvalitetnega najmanjšega obveznega obsega varstva živali pred kužnimi boleznimi.

8Pojasni še, da v javnem interesu ni velikost veterinarske organizacije sama po sebi, kot se navaja v tožbi, pač pa pokritje območja, za katerega se prijavlja veterinarska organizacija. Prevelika razdrobljenost otežuje enotnost ukrepanja, nadzora nad izvršenimi deli, krepi se možnost različnega razumevanja med različnimi izvajalci, ko je v dogodkih hitrega in učinkovitega ukrepanja treba izvajati tudi s strani EU določene postopke. Zavrne tudi ugovor prekomernega omejevanja konkurence in posega v svobodno gospodarsko pobudo. Koncesija za izvajanje dejavnosti v okviru mreže javne veterinarske službe je vezana na naloge, ki jih odreja in plačuje država v primeru izbruhov bolezni, izvajanja preventivnih cepljenj ter sistematičnega spremljanja in ukrepanja. Določba prvega odstavka 3. člena Uredbe tako zasleduje javno korist, ki je v tem, da se zagotovi učinkovito zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali in je na podlagi tega objektivno utemeljena. Tudi ne gre za poseg v tržne razmere, saj je ta del dejavnosti povsem drug, kot so dejavnosti, ki jih opravlja veterinarska organizacija na trgu. Nenazadnje pa število koncesionarjev narašča, na sedanjem razpisu jih je uspelo 54 od 72 prijavljenih. Navedeno tako ne predstavlja prevladujočega položaja. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

9Stranki z interesom na tožbo nista odgovorili, se je pa zakoniti zastopnik C., d. o. o., udeležil glavne obravnave, na kateri je nasprotoval merilom iz Javnega razpisa, ki pripeljejo do nelogične situacije, ko se popolnoma spregleda bližina posamezne veterinarske ambulante, koncesijo za posamezno območje pa dobi prijavitelj, ki je lahko oddaljen tudi več deset kilometrov.

Dokazni sklep

10Tožnik kljub izkazanemu vabilu na narok za glavno obravnavo ni pristopil. Sodišče je glavno obravnavo kljub temu opravilo na podlagi tretjega odstavka 58. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

11V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v listine, ki jih je k tožbi priložil tožnik, in v upravni spis, ki ga je v dokazne namene predložila toženka, predvsem v prijavi tožnika in izbranega koncesionarja ter zapisnik o ocenjevanju tožnikove vloge po prednostnih merilih (v sodnem spisu vloženo pod C1 do C3).

K I. točki izreka

12Tožba je delno utemeljena.

13V tem upravnem sporu je predmet presoje odločitev toženke, da koncesijo za opravljanje javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije, ki se financira iz proračunskih sredstev na podlagi določb 66. člena ZVet-1 in 3. člena Uredbe, za območje občin Šenčur, Preddvor in Jezersko dodeli izbranemu koncesionarju in hkrati zavrne tožnikovo vlogo.

14Sodišče uvodoma pojasnjuje, da tožnik s tožbenimi navedbami postavlja okvir sodne presoje odločitve o njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi na način, da pove, kaj je zanj sporno. S tem opredeli obseg želenega sodnega varstva.² V obravnavani zadevi tožnik v tožbi predlaga odpravo 1., 4. in 6. točke izreka izpodbijane odločbe, torej izpodbija odločitev toženke v delu, ki se nanaša na dodelitev koncesije izbranemu koncesionarju in zavrnitev njegove zahteve za dodelitev iste koncesije. Zato je sodišče opravilo presojo zakonitosti izpodbijane odločbe le v navedenem delu in odločilo le o navedenih točkah izreka izpodbijane odločbe.

15V zvezi s prvim tožbenim ugovorom o neustavnosti 66. člena ZVet-1 je naslovno sodišče v več primerljivih zadevah prekinilo postopke in pri Ustavnem sodišču vložilo zahteve za presojo ustavnosti navedene zakonske določbe. Ustavno sodišče je o zahtevah odločilo z odločbo št. U-I-377/22 z dne 1. 2. 2024 in presodilo, da ZVet-1 ni v neskladju z Ustavo. Sodišče zato zavrača tožbeni ugovor kršitve 3., 120. in 153. člen Ustave RS iz razloga, ker ZVet-1 ne vsebuje meril za podelitev koncesije, ampak so ta določena v podzakonskem aktu, to je v Uredbi.

16Ustavno sodišče je pojasnilo, da je Uredba koncesijski akt. Koncesijski akt je podzakonski predpis in nujen javnopravni element koncesijskega razmerja, njegov "materialni temelj", s katerim koncedent določi elemente koncesijskega razmerja, ki so v javnem interesu.³ Javnega razpisa v danih okoliščinah ni mogoče opredeliti kot oblastnega akta, temveč gre za akt poslovanja. Uprava z objavo Javnega razpisa ni kot javna oblast enostransko pravno zavezala posameznikov - veterinarskih organizacij - k določenemu ravnanju oziroma ni odločila o njihovih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih. Veterinarske organizacije so se lahko po svoji presoji odločile o prijavi na Javni razpis. Uprava je le udejanjila prvi odstavek 66. člena ZVet-1, ki določa, da koncesije za opravljanje javne veterinarske službe dodeli uprava na podlagi javnih razpisov, kar zadeva izvedbo javne veterinarske službe. Zato ZVet-1 ne krši legalitetnega načela na področju upravnega prava, ker prepušča upravi določanje meril v Javnem razpisu. Iz tega načela ne izhaja, da bi morali imeti akti, ki ne pomenijo normativne dejavnosti izvršilne oblasti in so akti poslovanja, obvezno podlago v zakonu (v smislu zahteve legalitetnega načela), ne smejo pa biti v nasprotju z zakonom in Ustavo.⁴

17Da so merila določena v podzakonskem aktu, po odločitvi Ustavnega sodišča torej ni v neskladju z Ustavo. Merila za izbor koncesionarjev so namreč v pretežnem delu strokovne narave, pri tovrstnih vprašanjih pa lahko zakonodajalec izvršilni veji oblasti prepusti široko polje lastne presoje. Uredba namreč med drugim določa območje dejavnosti veterinarskih organizacij s koncesijo in teritorialno porazdelitev dejavnosti, ki se financira in proračunskih sredstev, merila, ki jih pri tem ureja, pa v glavnem izhajajo iz strokovnih ocen v zvezi s potrebami izvajanja javne veterinarske službe. To pomeni, da so zahteve legalitetnega načela manj stroge, posledično pa posebna podlaga v ZVet-1, ki bi določala oziroma opredeljevala merila za izbor koncesionarjev, ni potrebna.⁵

Glede merila iz VII. točke Javnega razpisa (pokritje večjega območja)

18Drugi odstavek 3. člena Uredbe določa, da javni razpis za dodelitev koncesije iz prejšnjega odstavka objavi Veterinarska uprava Republike Slovenije (VURS) za celotno območje Republike Slovenije z navedbo števila kmetijskih gospodarstev, ki v upravnih enotah in občinah redijo rejne živali in so vpisani v register kmetijskih gospodarstev v skladu z zakonom, ki ureja kmetijstvo. Veterinarske organizacije morajo v prijavi na javni razpis navesti območje, na katerem želijo opravljati dejavnosti, ki se financirajo iz proračunskih sredstev, in sicer kot območje upravne enote ali del upravne enote z navedbo območja celotnih občin, ki je zaokrožena celota.

19V četrtem odstavku 3. člena Uredbe pa je določeno, da ima pri podelitvi koncesije prednost veterinarska organizacija, ki lahko zagotovi izvajanje veterinarskih dejavnosti na območju cele upravne enote oziroma večjega števila občin, ob upoštevanju prednostnih meril iz petega odstavka istega člena Uredbe.

20Toženka je tej določbi sledila tako, da je v VII. točki Javnega razpisa določila naslednje prednostno merilo: "Pokritje večjega območja, za katerega se prijavlja in izpolnjuje pogoje (točke iz posameznih alinej se ne seštevajo): - za območje dveh ali več celih upravnih enot, ki predstavljajo zaokroženo celoto tako, da ima v vsaj dveh od teh sedež ali podružnico: 14 točk; - za območje ene cele upravne enote, v kateri ima sedež ali podružnico: 12 točk; - za območje 5 občin ali več, ki predstavljajo zaokroženo celoto in niso hkrati območje cele upravne enote: 10 točk; za območje 4 občin, ki predstavljajo zaokroženo celoto in niso hkrati območje cele upravne enote: 8 točk; za območje 3 občin, ki predstavljajo zaokroženo celoto in niso hkrati območje cele upravne enote: 6 točk; - za območje 2 občin, ki predstavljata zaokroženo celoto in nista hkrati območje cele upravne enote: 4 točke. Zaokrožena celota je območje dveh ali več občin ali upravnih enot, ki mejijo ena na drugo."

21Dejansko stanje v zadevi ni sporno. Tožnik, ki ima sedež v upravni enoti Kranj, se je prijavil za pet občin, in sicer Šenčur, Preddvor, Jezersko, Cerklje na Gorenjskem in Komenda. Izbrani koncesionar se je prijavil za območje treh upravnih enot: Radovljica (kjer ima tudi sedež in podružnico), Kranj in Tržič oziroma 17 občin (Radovljica, Bled, Gorje, Bohinj, Kranj, Cerklje na Gorenjskem, Šenčur, Naklo, Preddvor, Jezersko, Tržič, Škofja Loka, Gorenja vas - Poljane, Železniki, Žirovnica, Medvode, Vodice).

22Pri navedenem merilu je izbrani koncesionar dobil 12 točk (za območje cele upravne enote, v kateri ima sedež ali podružnico), tožnik pa 10 (za območje petih občin, ki predstavljajo zaokroženo celoto). Pri tem ni sporno, da izbrani koncesionar nima sedeža veterinarske organizacije niti podružnice v upravni enoti Kranj, ampak obe na območju upravne enote Radovljica. Ker se je z isto vlogo prijavil (tudi) za območje cele upravne enote Radovljica, mu je toženka pri tem merilu dodelila 12 točk. Pri tem je, kot že pojasnjeno, z izpodbijanim aktom koncesijo podelila za območje treh občin, ki sodijo v upravno enoto Kranj.

23Tožnik uveljavlja, da zgoraj opisano točkovanje, ki prijavitelju zaradi prijave za območje cele upravne enote Radovljica, dodeli 12 točk, ni v vsebinski povezavi s koncesijo, dodeljeno za občine, ki so del druge upravne enote, in je posledično nezakonito in neustavno.

24Po presoji sodišča je navedeni ugovor utemeljen. Pri presoji navedenega merila je treba izhajati iz temeljnih načel ZJZP, ki naj zagotovijo preglednost, konkurenčnost, nediskriminatornost in poštenost postopkov nastajanja ter sklepanja in izvajanja posameznih oblik javno-zasebnega partnerstva, na kar je opozorilo Ustavno sodišče v že omenjeni odločbi z dne 1. 2. 2024. Po načelu enakosti javni partner zagotovi, da med kandidati v vseh elementih in fazah postopka sklepanja in izvajanja javno-zasebnega partnerstva ni razlikovanja in ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo krajevno, predmetno, osebno diskriminacijo kandidatov, diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo izvaja kandidat, ali drugo diskriminacijo (prvi odstavek 12. člena ZJZP). Enakopravno obravnavanje pomeni ne le enake pogoje, ampak tudi jasna merila za vse.⁶ Po načelu sorazmernosti pa sme javni partner v postopku sklepanja in pri izvajanju javno-zasebnega partnerstva uporabiti le tiste ukrepe za dosego cilja, določenega z zakonom ali na njegovi podlagi izdanim predpisom, ki: - objektivno vodijo do tega cilja, - najmanj omejijo oziroma prizadenejo zasebnega partnerja oziroma predstavljajo najblažji ukrep za dosego tega cilja in so po svojem obsegu in posledicah primerljivi s pomenom cilja (prvi odstavek 14. člena ZJZP). Kriterij za podelitev koncesije mora biti torej razumno povezan s predmetom urejanja.

25Toženka je po presoji sodišča na prvi pogled ustrezno utemeljila razloge za podelitev večjega števila točk za prijavo na območje upravne enote v smislu večjega zaokroženega območja. Prej opisani način vrednotenja utemeljuje s tem, da je za izvedbo cepljenj, diagnostičnih pregledov in ukrepov za zatiranje bolezni potrebno vsakodnevno sodelovanje s koncedentom, kjer prevelika razdrobljenost otežuje enoten pristop, prav tako velika razdrobljenost v primeru izbruha bolezni predstavlja potencialno nevarnost raznašanja bolezni še po drugih kmetijah (t. i. biovarnostni razlogi). Prevelika razdrobljenost onemogoča enotnost ukrepanja, nadzora nad izvršenimi deli, povzroči lahko različno razumevanje med različnimi izvajalci, ko je treba hitro in učinkovito izvajati določene postopke in zagotoviti enoten pristop pri omejevanju premikov in prometu z živalmi in njihovimi proizvodi. Tudi razdelitev in organiziranost koncedenta je vezana na območja občin in upravnih enot.

26Navedeni argument, da naj bi imele zaradi zagotavljanja enotnega in učinkovitega ukrepanja v primeru pojava kužnih bolezni prednost veterinarske organizacije, ki lahko zagotovijo izvedbo koncesijskih storitev na večjem območju, prednost pred tistimi, ki bi izvajale te storitve na manjšem območju, je po presoji sodišča razumen, toženka pa ga je utemeljila s strokovnimi argumenti. Merilo, po katerem imajo prednost organizacije, ki "pokrivajo" - torej imajo koncesijo na večjem območju - po presoji sodišča samo po sebi tudi ne ustvari okoliščin, ki bi pomenile diskriminacijo kandidatov oziroma kršitev načela enakosti v smislu 12. člena ZJZP. Prav tako bi merilo lahko zadostilo načelu sorazmernosti, saj objektivno gledano vodi do zastavljenega cilja, tj. enotnega, strokovnega in usklajenega delovanja izbrane veterinarske organizacije. Nenazadnje tudi Uredba v četrtem odstavku 3. člena zahteva, da mora imeti pri podelitvi koncesije prednost veterinarska organizacija, ki lahko zagotovi izvajanje veterinarskih dejavnosti na območju cele upravne enote oziroma večjega števila občin, pri čemer se zahteva zaokroženost območja.

27Vendar pa toženka koncesije ni podelila za območje cele upravne enote, ampak je območje po prejemu vlog vseh prijaviteljev razdelila.⁷ Njena utemeljitev bi bila torej razumna oziroma v povezavi z namenom podeljevanja koncesije v primeru, če bi se koncesija podeljevala za širše območje, zaradi katerega je prijaviteljeva vloga sploh ovrednotena z več točkami kot vloga tistega prijavitelja, ki se je prijavil na razpis za izvajanje koncesije na ožjem območju. Poleg tega toženka s svojimi argumenti ni uspela razumno utemeljiti, da naj bi bil z območjem, za katerega je z izpodbijano odločbo dodelila koncesijo, povezan sedež prijavitelja, niti da naj bi bil sedež pomemben zgolj v primeru, ko se prijavitelj prijavlja za območje ene ali dveh upravnih enot, ne pa za ožje območje, ko sedež po kriterijih Javnega razpisa nima nobenega pomena.

28Pri merilu tako, kot je bilo uporabljeno, tako po presoji sodišča ni jasno, kako naj bi pri podelitvi koncesije, dodeljeni za območje, manjše od cele upravne enote, prednost pomenila okoliščina, da je izbrani koncesionar prijavil večje območje, na katerem je pripravljen nuditi koncesijske storitve. Zato ima prav tožnik, da opisani kriterij glede na območje dodeljene koncesije (občine Preddvor, Šenčur in Jezersko) ni v razumni povezavi s koncesijo. Tudi razlog učinkovitosti izvajanja storitev, na katerega se sklicuje toženka, v celoti izgubi svoj smisel, če se koncesija kljub temu, da se je najmanj en prijavitelj prijavil za celotno območje upravne enote Kranj, s posamezno odločbo podeljuje za posamezne občine znotraj te upravne enote. Pri tem tudi ni jasno, kako naj bi pri podelitvi koncesije za občino oziroma več občin s strani toženke zasledovane prednosti večjega območja zagotavljala prijava za območje celotne upravne enote (kjerkoli v Sloveniji) in sedež v tej upravni enoti; še posebej v primeru, kot je obravnavani, ko se je koncesija podeljevala za občine v drugi upravni enoti, v kateri izbrani koncesionar nima sedeža ali ambulante.

29Z navedenimi razlogi je odgovorjeno na tiste tožbene navedbe, ki so bistvene za sprejem odločitve v tem upravnem sporu, tj. delno ugoditev tožbi in odpravi odločbe v izpodbijanem delu, ki se nanaša na zavrnitev tožnikove vloge. Zaradi ponovnega postopka in odločanja toženke pa se sodišče v nadaljevanju opredeljuje še do drugih tožbenih ugovorov, saj so stališča pomembna za nadaljnji postopek.

Glede merila iz VIII. točke Javnega razpisa (Kadrovske zmogljivosti)

30Merilo iz VIII. točke Javnega razpisa je razdeljeno na več podmeril, od katerih je v tej zadevi sporna zgolj 5. točka "Kadrovske zmogljivosti." Navedeni pojem v Uredbi ni opredeljen, v Javnem razpisu pa so določene dodatne točke, ki jih dobi prijavitelj, ki zagotovi dodatne zaposlene glede na minimum, določen v tretjem odstavku 3. člena Uredbe. Javni razpis predvideva dodatno število točk glede na 1. bližino in dostopnost veterinarske organizacije (2 točki), 2. vsebino izjave o odzivnem času (od 1 do 3 točk), 3. dosegljivost veterinarja (od 1 do 2 točki), 4. dejavnosti za obvladovanje kriznih situacij (od 1 do 2 točki), 5. kadrovske zmožnosti (do 5 točk), v skladu s katerim je relevantno število zaposlenih veterinarjev (vsak nadaljnji veterinar zaposlen za polni delovni čas prinese dodatni 2 točki, za skrajšan delovni čas pa 1 točko) in število veterinarskih pomočnikov (vsak nadaljnji pomočnik zaposlen za polni delovni čas 1 točka, za skrajšan delovni čas pa 0,5 točk), 6. delovne izkušnje zaposlenih veterinarjev (od 1 do 2 točki), 7. delovne izkušnje zaposlenih veterinarjev z izvajanjem del po koncesiji pri izvajanju najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali (od 1 do 2 točki) 8. glede na vsak odstotek popusta na veljavno ceno režijske ure, določene s cenikom toženke, 0,5 točke, in 9. izvajanje koncesije v skladu s predpisi (enkratni odvzem koncesije, dva ali večkratni odvzem koncesije minus 3 oziroma 2 točki. Ob izpolnjevanju pogojev se točke iz posameznih točk tega merila seštevajo, pri 5. točki pa je najvišji seštevek veh točk 5.

31V tem delu se Javni razpis sklicuje na peti odstavek 3. člena Uredbe, ki določa, da če kandidira na javnem razpisu več veterinarskih organizacij za isto območje, se pri izbiri upoštevajo prednostna merila, in sicer bližina in dostopnost veterinarske organizacije, odzivni čas ob pojavu bolezni živali, način zagotavljanja nepretrgane veterinarske dejavnosti za terensko diagnostiko in preiskav, s katerimi se potrdi bolezen ali ovrže sum, način izvajanja drugih dejavnosti za obvladovanje kriznih situacij v veterinarstvu, kadrovske zmogljivosti, delovne izkušnje zaposlenih, osnova za izračun cen za opravljanje veterinarskih dejavnosti iz javnega razpisa ter izvajanje koncesije v skladu s predpisi v zadnjih petih letih.

32Obe stranki postopka sta pri navedenem podkriteriju dobili maksimalno število točk, to je 5 točk. Izbrani koncesionar je navedeno število točk dobil za enega dodatno zaposlenega veterinarja in tri dodatno zaposlene veterinarske pomočnike, tožnik pa za tri dodatno zaposlene veterinarje. Tožnik na eni strani nasprotuje vrednotenju dodatne zaposlitve veterinarja v primerjavi z veterinarskim pomočnikom, dodatno pa to poveže še z lokacijo oziroma sedežem veterinarske organizacije, pri čemer se naveže na argumente v zvezi z merilom iz VII. točke Javnega razpisa. Uveljavlja kršitev drugega odstavka 14. člena Ustave.

33Sodišče navedeni tožbeni ugovor zavrača in pritrjuje argumentu toženke, po katerem je dodatno zaposleni veterinarski pomočnik ocenjen s polovico točk glede na dodatno zaposlenega veterinarja utemeljen glede na vrednost njune režijske ure, kot jo določa Veterinarska zbornica Slovenije. Navedeno po presoji sodišča predstavlja razumen kriterij za razmejitev med obema kategorijama zaposlenih. Obseg nalog oziroma veterinarskih opravil, ki jih veterinarski pomočnik lahko opravlja samostojno, na čemer tožnik gradi svojo argumentacijo, tako ni tisti bistveni kriterij, na podlagi katerega je bila v Javnem razpisu določena razdelitev dodatnih točk. Zato je tožnikovo sklicevanje na 20. oziroma 21. člen Pravilnika, iz katerega izhajajo razlike med obsegom veterinarskih opravil, ki jih samostojno izvajata veterinar oziroma veterinarski pomočnik,⁸ neutemeljeno. Ob tem je treba tudi upoštevati, da peti odstavek 3. člena Uredbe, ki se nanaša na kadrovske zmogljivosti prijaviteljev, toženko izrecno pooblašča za to, da sama ovrednoti posamezno prednostno merilo.⁹ Oblikovanje razpisnih meril, po katerih imajo določeni ponudniki glede na svoje značilnosti zaradi ciljev, ki se zasledujejo z javnim razpisom, določeno prednost pred drugimi, pa samo po sebi ne pomeni neenakega obravnavanja prijaviteljev v smislu 14. člena Ustave.¹⁰ V Javnem razpisu se tako upošteva enako razmerje kot pri režijski uri, torej 2:1, pri čemer je toženka ustrezno izhajala strokovnih ocen v zvezi s potrebami izvajanja javne veterinarske službe. Zato zatrjevana kršitev pravice iz drugega odstavka 14. člena Ustave ni podana.

Glede ugovora kršitve konkurence in posega v svobodno gospodarsko pobudo

34Sodišče zavrača tudi ta tožbeni ugovor. Tožnik nasprotuje sistemu izključnih koncesij in zatrjuje, da takšna ureditev posega v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave in hkrati pomeni kršitev 106. člena PDEU. Zavzema za sistem, kjer bi bilo storitve iz najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali dovoljeno opravljati vsem verificiranim veterinarskim organizacijam, ki izpolnjujejo zakonske pogoje, rejci oziroma lastniki živali na tem območju pa bi nato lahko izbrali, kateremu koncesionarju bi zaupali opravljanje dejavnosti in temu bi država plačala. Sodišče se v tej zvezi sklicuje na pojasnilo toženke, ki ga tožnik ne prereka, in sicer da je bilo na zadnjem razpisu za celotno območje države izbranih 54 različnih koncesionarjev oziroma le 18 prijaviteljev na razpisu ni uspelo, kar nasprotuje tožbeni trditvi o nedopustnem omejevanju konkurence. Toženka je tudi objektivno in na strokovnih temeljih obrazložila obstoj javnega interesa za podelitev koncesij (čim manjša razdrobljenost, kar povečuje učinkovitost ukrepanja, enotnost postopkov in pristopov po določbah za omejevanje premikov in prometa z živalmi in njihovimi proizvodi in živili), ki je predvsem v varstvu zdravja, kar je razumen razlog, povezan s samo naravo stvari, zato tudi po presoji sodišča ne gre za nedovoljeno ustvarjanje prevladujočega položaja izbranega koncesionarja.

35Sodišče še pojasnjuje, da veterinarstvo obsega različne ukrepe in dejavnosti za zaščito zdravja živali pred kužnimi in drugimi boleznimi in zaščito prebivalstva pred zoonozami in okužbami z živili živalskega izvora. Na poseben način posega tudi na področje drugih dejavnosti, npr. živinoreje, varstva potrošnikov, varstva okolja ter na področje mednarodne trgovine in prometa. Napake ali nepravilnosti pri organizaciji in delovanju veterinarstva lahko povzročijo hude posledice ali celo katastrofe pri živalih in ljudeh ter veliko gospodarsko škodo. Zaradi njegovega izjemno velikega vpliva tako na zdravje živali kot tudi na zdravje ljudi, gre za dejavnost, za katero javna korist od zakonodajalca zahteva ne le, da uredi pogoje in način njenega opravljanja, temveč zahteva od države v pretežnem delu tudi zagotovitev njenega nemotenega in trajnega izvajanja ter enake dostopnosti za vse državljane.¹¹ Zato je tožnikov očitek, da ZVet-1 ne daje zakonske podlage za režim izključnih koncesij neutemeljen, saj v praksi na ravni države sploh ne gre za to, ampak za način organiziranja mreže javne veterinarske službe (53. člen ZVet-1), ki se ustvari s podeljevanjem koncesij za dodeljeno območje (2. člen Uredbe) za tisti del veterinarske dejavnosti, s katerim država zagotavlja najmanjši in nepretrgan obseg zdravstvenega varstva živali (glej tudi 1. člen Uredbe).

36Glede na navedeno je sodišče tožbi delno ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, odločbo odpravilo v delu, ki se nanaša na neizbiro tožnika, in zadevo v tem obsegu vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek. Sodišče tako ni sledilo primarnemu tožbenemu predlogu, da sámo odloči o podelitvi koncesije, ker sama narava spora tega ne dopušča (glej prvi odstavek 65. člena ZUS-1).

37Na podlagi drugega odstavka 64. člena ZJZP sodišče odločbe oziroma drugega akta ne odpravi, temveč ugotovi njegovo nezakonitost, tožniku pa na njegovo zahtevo prisodi odškodnino oziroma tožnika glede uveljavljanja povračila napoti na pravdo, če bi odprava odločbe oziroma drugega akta pomenila nesorazmerno obremenitev zasebnega partnerja, ki je do tedaj izvrševal pogodbo o javno-zasebnem partnerstvu. Podobno pooblastilo ima sodišče tudi v drugem odstavku 64. člena ZUS-1.

38Po 8. členu Uredbe koncesijsko razmerje nastane z dnem, določenim s koncesijsko pogodbo, ki se sklene na podlagi pravnomočne odločbe o izbiri koncesionarja. Gre torej za izjemo od splošnega pravila, da odločba učinkuje z njeno dokončnostjo. Glede na to, da bi izpodbijana odločba učinkovala šele s trenutkom njene pravnomočnosti do posega v razmerje s tretjo osebo, nastalo na podlagi Javnega razpisa, ne bo prišlo. Sodišču zato presoje po 64. členu ZJZP oziroma drugem odstavku 64. člena ZUS-1 ni bilo treba opraviti.

K II. točki izreka

39Sodišče je moralo tožbo v preostalem delu, torej zoper 1. in 6. točko izreka izpodbijane odločbe, zavreči, ker je bila odločba v navedenem delu že odpravljena s sodbo tega sodišča I U 1277/2020 z dne 26. 8. 2024.

40Ista odločba je bila namreč predmet drugega spora pred tem sodiščem, tožbo je vložil drug neizbrani kandidat. Sodišče je njegovi tožbi ugodilo in z zgoraj navedeno sodbo odpravilo izpodbijano odločbo v 1., 2. in 6. točki izreka. Ker po prvem odstavku 73. člena ZUS-1 pritožba zoper tako sodbo ni dovoljena, je sodba z dnem 26. 8. 2024 postala pravnomočna. To pomeni, da so z odpravo dela izpodbijane odločbe v tem obsegu pravnomočno odpravljene tudi njene pravne posledice (prvi odstavek 281. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, ZUP), po tretjem odstavku 64. člena ZUS-1 pa je bila zadeva v tem obsegu vrnjena v stanje, v katerem je bila, preden je bila odločba izdana. Zato izpodbijana odločba v tem obsegu očitno ne more več posegati v tožnikov pravni položaj.

41Za začetek in tek upravnega spora morajo biti ves čas postopka izpolnjeni pogoji (t. i. procesne predpostavke), predpisani v prvem odstavku 36. člena ZUS-1. Eden izmed teh pogojev je, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, posega v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist (6. točka). Na obstoj procesnih predpostavk mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1), če niso izpolnjene, pa mora tožbo s sklepom zavreči (prvi odstavek 36. člena ZUS-1). Ker je bila izpodbijana odločba v 1. in 6. točki izreka, kot je bilo pojasnjeno, v drugem upravnem sporu odpravljena in zato v tem obsegu nima več pravnih posledic, v istem obsegu tudi ne more več posegati v tožnikovo pravno korist.

42Zato je moralo sodišče v skladu z navedenimi zakonskimi določbami tožbo v tem delu zavreči.

K III. točki izreka

43Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in tretjem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Obravnavan zadeva je bila rešena na glavni obravnavi, tožnik pa v postopku ni imel pooblaščenca (pooblastilo odvetniški družbi je preklical pred izvedbo glavne obravnave), zato se mu priznajo stroški v višini 25 EUR. Tako odmerjene stroške je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od prejema te sodbe, po preteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

44Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/C taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1). Stranki z interesom nista zahtevali vračila stroškov postopka.

¹ En zaposlen veterinar z veljavno licenco za polni delovni čas na vsakih začetih 300 registriranih kmetijskih gospodarstev na območju, za katerega se prijavlja.
² V skladu s prvim odstavkom 40. člena ZUS-1 sodišče presoja upravni akt v mejah tožbenega predloga, ni pa vezano na tožbene razloge.
³ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-377/22 z dne 1. 2. 2024, 16. točka obrazložitve.
⁴ Prav tam, 13. točka obrazložitve.
⁵ Prav tam, 18. točka obrazložitve.
⁶ Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča X Ips 26/2023 z dne 3. 4. 2022, 15. točka obrazložitve, in sodbo X Ips 45/2021 z dne 2. 3. 2022, 14. točka obrazložitve.
⁷ Kot je pojasnila na glavni obravnavi, je za posamezne občine znotraj upravne enote Kranj, za katere se je prijavil zgolj en prijavitelj, koncesijo podelila njemu kot edinemu prijavitelju, za preostala območja pa je izvedla ocenjevanje prispelih vlog po prednostnih merilih.
⁸ V 21. členu Pravilnika so navedena opravila, ki jih izvaja veterinarski pomočnik, npr. zaščitno cepljenje živali po navodilu veterinarja, aplikacije zdravil živalim po navodilu veterinarja, odvzem krvi, mleka in iztrebkov za laboratorijske preiskave in opravljanje tehničnih del preiskave na kokošji tifus, odvzem vzorcev in opravljanje trihinoskopije itd.
⁹ Sodbi Upravnega sodišča I U 1563/2010 z dne 8. 11. 2011 in II U 280/2020-50 z dne 3. 6. 2022, 32. točka obrazložitve.
¹⁰ Tako npr. sodba Upravnega sodišča II U 127/2013 z dne 21. 5. 2014.
¹¹ Povzeto po odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-141/01 z dne 20. 5. 2004.