UPRS Sodba III U 266/2020-12

I. Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Koper, št. 06122-1428/2016-110 z dne 7. 7. 2020, se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1Gradbeni inšpektor Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Koper (v nadaljevanju gradbeni inšpektor ali prvostopenjski organ) je z odločbo, št. 06122-1428/2016-110 z dne 7. 7. 2020 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), tožeči stranki odredil, da mora takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo objekta na zemljišču s parc. št. 451/12 in 451/13 k.o. ..., to je gradnjo dveh medsebojno povezanih stavb, ki sta v katastru stavb Geodetske uprave Republike Slovenije (v nadaljevanju GURS) evidentirani s številkama stavb 560 in 562, etažnosti P+1+M (1. točka izreka) ter da mora ta objekt na lastne stroške odstraniti do 5. 12. 2020 in vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka), sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka). Za objekt je izrekel prepovedi po 158. členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) ter določil, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve, odločil pa še, da stroškov postopka ni bilo (4., 5. in 6. točka izreka).

2Prvostopenjski organ v obrazložitvi svoje odločitve navaja, da je Upravna enota Koper tožeči stranki - investitorju izdala gradbeno dovoljenje, št. 351-415/2012-14 z dne 19. 11. 2012, za gradnjo stanovanjskega objekta na takratni parc. št. 451/2 k.o. ... po načrtu arhitekture PGD projektanta A., d.o.o., št. projekta 12/10, iz avgusta 2012. Gradbeno dovoljenje je bilo pridobljeno za gradnjo enostanovanjske stavbe, z maksimalno tlorisno dimenzijo 11,70 m x 12,20, etažnosti K+P+1, s streho večkapnico ter z velikostjo pozidave 109,20 m2. Parc. št. 451/2 k.o. ... je bila kasneje razparcelirana na parc. št. 451/3, 451/12, 451/13 in 451/14, vse k.o. ...

3Gradbeni inšpektor je tožeči stranki najprej izdal odločbo št. 06122-1428/2016-65 o neskladni gradnji objekta, ki je postala pravnomočna dne 24. 6. 2017, ter ji s tem dal možnost pridobitve ustrezno spremenjenega gradbenega dovoljenja. Tožeča stranka je vlogo za pridobitev spremenjenega gradbenega dovoljenja sicer vložila, vendar pa jo je kasneje umaknila. Ob inšpekcijskem ogledu dne 18. 6. 2020 je gradbeni inšpektor ugotovil, da je objekt v glavnih značilnostih ostal še vedno enak, kot je bilo to ugotovljeno v ugotovitvenem postopku pred izdajo odločbe o neskladni gradnji št. 06122-1428/2016-65. Dne 22. 6. 2020 in 23. 6. 2020 je zato z zapisnikom ugotovil, da za dejansko izvedeni objekt na parc. št. 451/12 in 451/13 k.o. ... ni bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje. Objekt je trietažni, s stavbiščem maksimalnega gabarita 13,60 m x 14,00 m v najnižji etaži. Na podlagi opisanih ugotovitev je gradbeni inšpektor presodil, da sporni objekt odstopa od objekta, predvidenega z gradbenim dovoljenjem, saj je tožeča stranka namesto enostanovanjskega objekta postavila dve fizično povezani stavbi v drugačni etažnosti, površina objekta pa je po grobi oceni vsaj 20 % večja od objekta, predvidenega z gradbenim dovoljenjem.

4Gradbeni inšpektor je tožečo stranko pozval, naj se o ugotovljenih dejstvih izjavi, kar je ta tudi storila in v odgovoru navedla, da v pozivu ni zaznala, da bi prvostopenjski organ upošteval navodila Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z dne 27. 5. 2020. Prvostopenjski organ v zvezi s tem pojasnjuje, da je navodilo drugostopenjskega organa, ki mu je naložil, da mora prvenstveno ugotoviti, ali je mogoče postopek voditi po določbi drugega odstavka 153. člena ZGO-1, upošteval. Na podlagi izvedenega postopka je ugotovil, da je sporni objekt neskladen z gradbenim dovoljenjem. Ker ga ni mogoče uskladiti z gradbenim dovoljenjem z odstranitvijo neskladnih delov, ga je zato treba odstraniti v celoti. Namen odstranitve neskladnih delov objekta je namreč v uskladitvi objekta z izdanim gradbenim dovoljenjem, če pa to ni mogoče in je zato treba odstraniti celoten objekt, ne gre za neskladno, pač pa za nelegalno gradnjo. Šteje se, da za takšno gradnjo gradbeno dovoljenje ni bilo izdano. Prvostopenjski organ zaključuje, da je sporni objekt nelegalni objekt in so zato izpolnjeni pogoji za izrek ukrepov, ki jih določa 152. člen ZGO-1.

5Tožeča stranka je zoper izpodbijano odločbo vložila pritožbo, ki jo je drugostopenjski organ z odločbo, št. 0612-177/2016/20 z dne 9. 11. 2020, zavrnil. V obrazložitvi svoje odločitve povzema vsebino pritožbe tožeče stranke in vsebino izpodbijane odločbe, ki ji pritrjuje in s tem pritrjuje tudi zaključku prvostopenjskega organa, da je sporni objekt nelegalni objekt in da so zato izpolnjeni pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa po 152. členu ZGO-1. Spornega objekta namreč ni mogoče uskladiti z izdanim gradbenim dovoljenjem in je zato nelegalna in ne neskladna gradnja. Gradbeni inšpektor, ki je to ugotovil, je oseba, ki ima potrebno strokovno znanje, da lahko po izvedenem inšpekcijskem postopku odloči, na kakšen način povrniti zakonito stanje glede na določbe ZGO-1. V predmetni zadevi je gradbeni inšpektor ugotovil, da je najprimernejši način odstranitev nelegalno zgrajenega objekta in vzpostavitev prejšnjega stanja. Inšpekcijski postopek se je pričel z zapisnikom o inšpekcijskem pregledu in ne šele z izdajo inšpekcijske odločbe, zato se prepoved spremembe v škodo tožeče stranke nanaša samo na odločbo drugostopenjskega organa, ki je bila izdana po pritožbi tožeče stranke, ne nanaša pa se na ponovno odločanje prvostopenjskega organa, saj ta ni vezan na svojo prejšnjo odločbo, ki je bila odpravljena.

6Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in s tožbo sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, tožena stranka pa naj ji povrne stroške postopka. Sprašuje se, zakaj je inšpektor v prvotnem postopku odredil odstranitev samo dela stavbe, nato pa, ko se je zoper tako odločbo pritožila, odredil rušenje celotnega objekta na pavšalni osnovi. V postopku je zahtevala, da se pritegne izvedenec gradbene stroke, ki bi podal mnenje o tem, ali je mogoče objekt z delno rušitvijo uskladiti z izdanim gradbenim dovoljenjem, saj se nahaja na zelo strmem terenu, brez vkopavanja v teren pa ni mogoče postaviti objekta iz statičnih vidikov, kar ima za posledico različno etažnost. Ocena gradbenega inšpektorja, da naj bi šlo pri postavljenem objektu za 20 % razlike v površini glede na objekt, za katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje, je pavšalna in nepreverljiva, niti ni navedeno, kakšna je bila dovoljena površina in kakšna je dejanska ter zato take ocene ni mogoče preveriti. Z rušitvijo celotnega objekta bi tožeči stranki nastala večja materialna škoda. Izpostavlja, da je sicer lastnica parcel, na katerih je lociran sporni objekt, da pa v njem živi A. A., ki ni udeleženec predmetnega postopka.

7Po mnenju tožeče stranke prvostopenjski organ ni pojasnil, zakaj ni možnosti uskladitve obstoječega objekta z izdanim gradbenim dovoljenjem, pa tudi drugostopenjski organ se je tej temi izmikal. O tem v drugostopenjski odločbi ni točnejših pojasnil, pač pa je le navedeno, da se objekta ne da uskladiti z gradbenim dovoljenjem in da ga je zato treba porušiti v celoti, česar pa ni mogoče strokovno preveriti. Odločitev drugostopenjskega organa temelji na ugotovitvah gradbenega inšpektorja, ki ni strokovno nevtralna oseba, saj vodi postopek in ima interes, da tožečo stranko kaznuje. Gre za strokovno vprašanje, na katerega bi lahko odgovoril izvedenec gradbene stroke.

8Stranka v postopku se ima pravico opredeliti do izvedenih dokazov. Gradbeni inšpektor je v predmetni zadevi sam opravil pregled objekta, vendar pa tožeče stranke o tem ni obvestil in zato tudi ni imela možnosti, da bi na terenu podala svoje pripombe, s čimer so ji bile kršene osnovne pravice v postopku. Inšpekcijski organ je v ponovljenem postopku bistveno razširil predmet rušitve, saj je primarno zahteval rušitev dela objekta, sedaj pa zahteva rušitev celotnega objekta. Taka uporaba določb ZGO-1 je sporna in napačna. Postopek se je pričel z izdajo odločbe dne 11. 9. 2018, zato ugotovitev tožene stranke, da naj bi se postopek pričel dne 12. 4. 2016, ni pravilna, iz izpodbijane odločbe pa tudi ni mogoče razbrati, zakaj tožena stranka šteje, da se je postopek pričel takrat. Vsekakor pa je bila tožeča stranka s postopkom prvič seznanjena s prejemom odločbe.

9Tožeča stranka navaja, da gradbeni inšpektor o tem, da bo opravil pregled dne 16. 6. 2020, ni seznanil niti pooblaščenca tožeče stranke, s čimer je kršil pravila postopka. Pooblaščenec tožeče stranke ima po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pravico, da je prisoten pri pregledu objektov, da poda pripombe na ugotovitve organa in da je prisoten tudi, ko organ pridobiva informacije in podatke. Meritve objekta so bile opravljene brez izvedenca in so zato sporne in strokovno neustrezne, kar vse je bistvena kršitev določb upravnega postopka. Tožeča stranka v nadaljevanju citira določbo 153. člena ZGO-1 ter navaja, da razlogi, s katerimi tožena stranka utemeljuje, da te določbe ni mogoče uporabiti za sporni objekt, iz izpodbijane odločbe ne izhajajo. Četudi gre za dvostanovanjsko stavbo in večjo površino objekta, je mogoče za tako spremembo pridobiti spremenjeno gradbeno dovoljenje oziroma tožena stranka ne pojasni, zakaj ga tožeča stranka ne bi mogla pridobiti. Tožena stranka etažnost objekta določa kot P+1+M, kar je enako kot K+P+1, vendar pa svojega stališča, da naj bi prišlo do razlike v etažnosti, ne pojasnjuje. Objekt je vkopan, saj leži na zelo strmem terenu in je zato mogoče zagotovo šteti, da je prva pritlična etaža K in ni razumljivo, zakaj je tožena stranka štela, da je P.

10Tožeča stranka še navaja, da bi morala tožena stranka v postopku upoštevati določbo 7. člena ZUP, ki ureja varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi, vendar pa je namesto tega ravnala v nasprotju s to določbo, saj je za tožečo stranko uporabila veliko bolj rigorozen ukrep, kot ga je uporabila na začetku postopka. Gradnja objekta je do sedaj po grobi oceni zahtevala 500.000 EUR, rušitev pa bi še nadaljnjih 50.000 EUR, kar pomeni, da bi tožeči stranki s tem nastala škoda vsaj v višini 300.000 EUR. Tožena stranka bi v postopku nedvomno lahko uporabila za tožečo stranko bolj ugoden ukrep, ki je predviden za neskladne gradnje.

11Tožena stranka je sodišču predložila upravne spise zadeve, na tožbo pa ni odgovorila.

K točki I izreka:

12Tožba je utemeljena.

13Iz listin upravnega spisa izhaja, da je gradbeni inšpektor dne 12. 4. 2016 opravil vpogled v internetno aplikacijo načrta parcel RKG-GERK za takratno parc. št. 451/13 k.o. ..., na kateri stoji sporni objekt, naslednjega dne pa vpogledal še v kataster stavb GURS in v zemljiškoknjižne podatke za to parcelo. Tega dne (13. 4. 2016) je pri Upravni enoti Koper zaprosil za vpogled v spise, ki se nanašajo na gradnjo spornega objekta, pri GURS v Kopru pa za sklepe o parcelaciji parcele in grafični del, iz katerega bo razvidno stanje pred in po parcelaciji oziroma tedanje stanje. Dne 6. 5. 2016 je gradbeni inšpektor pri Upravni enoti Koper pregledal gradbeno dovoljenje, št. 351-415/2012-14 z dne 19. 11. 2012, ki je bilo tožeči stranki izdano za gradnjo stanovanjskega objekta na parc. št. 451/2 k.o. ... in PGD dokumentacijo, ki je bila predložena v zvezi s tem, 12. 5. 2016 pa je v pisarni GURS v Kopru prevzel prikaz stanja te parcele pred parcelacijo. Dne 16. 5. 2016 je gradbeni inšpektor opravil ogled spornega objekta in o tem sestavil zapisnik, v katerem je ugotovil, da je gradnja neskladna z izdanim gradbenim dovoljenjem ter je na podlagi te ugotovitve tožeči stranki izdal odločbo, št. 06122-1428/2016-13 z dne 23. 5. 2016, s katero je zahteval, da takoj ustavi gradnjo objekta, dokler si ne pridobi ustrezno spremenjenega gradbenega dovoljenja, za katerega mora zaprositi v roku enega meseca po vročitvi odločbe. Tožeča stranka je zoper to odločitev vložila pritožbo.

14Gradbeni inšpektor je dne 3. 11. 2016 opravil ponovni inšpekcijski ogled spornega objekta in ugotovil, da se stanje glede na zadnji ogled ni bistveno spremenilo, dne 7. 11. 2016 pa je pri Upravni enoti v Kopru ugotovil, da tam nimajo evidentirane vloge tožeče stranke za izdajo spremembe gradbenega dovoljenja. Na podlagi te ugotovitve je tožeči stranki dne 8. 11. 2016 izdal še odločbo št. 06122-1428/2016-24, s katero je zahteval, da tožeča stranka odstrani del objekta tako, da bo ta skladen z izdanim gradbenim dovoljenjem za objekt. Tožeča stranka je tudi zoper to odločitev dne 17. 11. 2016 vložila pritožbo. Drugostopenjski organ je o prvi pritožbi tožeče stranke odločil z odločbo, št. 0612-177/2016-2 z dne 16. 11. 2016, o drugi pritožbi pa z odločbo, št. 0612-177/2016-4 z dne 22. 11. 2016. Obema pritožbama tožeče stranke je ugodil, izpodbijani odločbi odpravil ter zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

15V ponovljenem postopku je gradbeni inšpektor ponovno pregledal podatke v zemljiški knjigi ter vpogledal v načrt parcel, na katere je umeščen sporni objekt. Ugotovil je, da je ta lociran na parc. št. 451/12 in 451/14 k.o. ..., od katerih je lastnik prvo navedene parcele A. A., lastnica druge parcele pa tožeča stranka, ki je investitorica objekta. Oba je z dopisoma z dne 30. 11. 2016 seznanil s svojimi ugotovitvami, to je, da je objekt neskladen z izdanim gradbenim dovoljenjem, ter ju pozval, da se o tem izjavita. Oba sta v izjavah z dne 6. 12. 2016 gradbenemu inšpektorju sporočila, da je pri Upravni enoti v Kopru v teku postopek izdaje spremenjenega gradbenega dovoljenja za sporni objekt. Gradbeni inšpektor je nato 12. 12. 2016 izdal odločbo št. 06122-1428/2016-44, s katero je od A. A. in tožeče stranke zahteval, da ustavita gradnjo do pridobitve spremenjenega gradbenega dovoljenja, zoper katero pa sta vložila pritožbo.

16Po tem, ko je drugostopenjski organ z odločbo, št. 0612-177/2016-7 z dne 18. 4. 2017, odločitev prvostopenjskega organa z dne 12. 12. 2016 odpravil, je gradbeni inšpektor po dopolnjenem postopku izdal novo odločbo, št. 06122-1428/2016-65 z dne 23. 5. 2017, z enako vsebino kot je bila vsebina odločbe z dne 12. 12. 2016. Po tem, ko je ta odločba postala pravnomočna, je gradbeni inšpektor s poizvedbami pri Upravni enoti v Kopru ugotovil, da je tožeča stranka sicer zaprosila za izdajo spremenjenega gradbenega dovoljenja, da pa je naknadno to vlogo umaknila. Tožeči stranki je kot investitorici zato izdal odločbo, št. 06122-1428/2016-73 z dne 11. 9. 2018, s katero je določil, da mora na spornem objektu odstraniti vse obodne zidove in tisti del temeljev, ki so pod južnimi in vzhodnimi obodnimi zidovi, tako da stanje objekta ne bo neskladno glede na izdano gradbeno dovoljenje. Tožeča stranka je zoper to odločbo vložila pritožbo, ki ji je drugostopenjski organ z odločbo, št. 0612-177/2016/11 (06421125) z dne 4. 3. 2019, ugodil, odločbo gradbenega inšpektorja odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje z napotilom, naj na podlagi dopolnjenega dokaznega postopka ugotovi, ali je dele objekta mogoče odstraniti brez nevarnosti za preostale dele objekta oziroma ali bi bila z njihovo odstranitvijo ogrožena stabilnost in s tem varnost obstoječega objekta oziroma ali so ti deli medsebojno tako povezani oziroma v tehničnem pogledu niso samostojni in imajo vpliv na preostali skladno zgrajeni del objekta.

17Gradbeni inšpektor je v ponovljenem postopku 13. 3. 2019 opravil inšpekcijski pregled spornega objekta in ugotovil, da se stanje objekta v bistvenem ni spremenilo. Istega dne je sestavil zapisnik o svojih ugotovitvah, v katerem je zapisal, da lahko izrek odločbe ostane enak, saj neskladni deli ne povzročajo nevarnosti za preostale dele objekta, oziroma z njihovo odstranitvijo ne bi bila ogrožena stabilnost in varnost preostalega, legalno zgrajenega dela objekta, niti ti deli nanj nimajo vpliva. Skladno s tem je tega dne izdal odločbo št. 06122-1428/2016-83, s katero je od tožeče stranke zahteval enako kot v odločbi z dne 11. 9. 2018, to je, da mora na spornem objektu odstraniti vse obodne zidove in tisti del temeljev, ki so pod južnimi in vzhodnimi obodnimi zidovi, tako da stanje objekta ne bo neskladno glede na izdano gradbeno dovoljenje. Tožeča stranka je zoper to odločbo vložila pritožbo, ki jo je gradbeni inšpektor predložil drugostopenjskemu organu, sam pa je 5. 12. 2019 opravil ponovni ogled spornega objekta in ugotovil, da tožeča stranka odločbi ni sledila in neskladnega dela objekta ni odstranila. Dne 8. 1. 2020 je zato izdal sklep o dovolitvi izvršbe št. 06122-1428/2016-87, zoper katerega je tožeča stranka prav tako vložila pritožbo, ki pa jo je drugostopenjski organ z odločbo, št. 0612-177/2016/16 (06421125) z dne 27. 5. 2020, zavrgel, saj je sklep o izvršbi temeljil na odločbi z dne 13. 3. 2019, ki jo je drugostopenjski organ z odločbo, št. 0612-177/2016/15 z dne 20. 5. 2020, odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

18Gradbeni inšpektor je v ponovljenem postopku dne 18. 6. 2020 ponovno opravil ogled spornega objekta in ugotovil, da je stanje v bistvenem nespremenjeno, preveril pa je še podatke o lastništvu obeh parcel, na katerih je lociran sporni objekt ter pridobil podatke GURS. Dne 22. 6. 2020 je sestavil zapisnik o svojih ugotovitvah. Iz zapisnika izhaja, da je sporni objekt lociran na zemljiščih s parc. št. 451/12 in 451/13 k.o. ... Po katastru stavb gre za dve enostanovanjski stavbi (dvojček), ki sta trietažni, maksimalnega gabarita 13,60 x 14,00 m v najnižji etaži. Gradbeni inšpektor je presodil, da glede na tako ugotovljeno dejansko stanje ne more uporabiti določbe 153. člena ZGO-1, saj je tožeča stranka pridobila gradbeno dovoljenje za enostanovanjsko stavbo, dejansko pa gre za povsem drugačen objekt, to je za dve fizično povezani stavbi. Nadalje je ugotovil, da je bila dovoljena etažnost objekta K+P+1, dejansko izvedena pa P+1+ M, ugotovil pa še, da je površina zgrajenega objekta po grobi oceni vsaj 20 % večja od dovoljene. S svojimi ugotovitvami je z dopisom z dne 23. 6. 2020 seznanil tožečo stranko ter jo pozval, naj se o tem izjavi, kar je tožeča stranka z vlogo z dne 1. 7. 2020 tudi storila. Navajala je, da prvostopenjski organ v ponovljenem postopku ni upošteval navodil drugostopenjskega organa in ni ugotavljal, kaj bi rušitev spornih delov objekta pomenila za statičnost celotnega objekta, dodal pa da je popolnoma nove očitke glede gradnje, ki niso v povezavi s sproženim postopkom. Gradbeni inšpektor je po prejemu pripomb tožeče stranke dne 6. 7. 2020 sestavil zapisnik, v katerem je ugotovil, da je sporni objekt po zasnovi, dimenziji, površini in etažnosti povsem drugačen od objekta, predvidenega z gradbenim dovoljenjem, da je torej v celoti neskladen in da se zato ne more uskladiti le z odstranitvijo neskladnih delov, ne da bi se odstranilo celotni objekt. Dne 7. 7. 2020 je nato izdal sedaj izpodbijano odločbo (opisano v 1. do 4. točki te obrazložitve), ki ji je po tem, ko je zoper to odločitev tožeča stranka vložila pritožbo, z odločbo (opisano v 5. točki te obrazložitve) pritrdil tudi drugostopenjski organ.

19Sodišče se je pri odločanju o zadevi najprej opredelilo do tožbenega ugovora tožeče stranke, da se je v obravnavanem primeru inšpekcijski postopek pričel z izdajo inšpekcijske odločbe z dne 11. 9. 2018 (ko je inšpekcijski organ od tožeče stranke drugič zahteval uskladitev objekta z izdanim gradbenim dovoljenjem z odstranitvijo delov objekta) in ne 12. 6. 2016, kot to ugotavlja tožena stranka. Vprašanje je pomembno zaradi pravilne uporabe materialnega prava, saj bi, če bi obveljalo stališče tožeče stranke, tožena stranka morala pri odločanju uporabiti določbe Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) in ne določb ZGO-1. GZ je namreč stopil v veljavo z dnem 17. 11. 2017 in se je uporabljal od 1. 6. 2018. 106. člen prehodnih in končnih določb tega zakona je določil, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe GZ na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1. Enako to velja tudi za inšpekcijske postopke. V zvezi z inšpekcijskimi postopki je v drugem odstavku 106. člena GZ posebej določeno le, da se tisti inšpekcijski postopki in postopki izvršbe, ki so bili začeti pred pričetkom uporabe tega zakona zaradi dejanj, ki po GZ ne pomenijo več kršitve, ustavijo po uradni dolžnosti; prav tako se ti postopki po uradni dolžnosti ustavijo tudi, kolikor se izda odločba v skladu s V. poglavjem prehodnih in končnih določb, to je odločba o legalizaciji izvedenih gradenj pred uveljavitvijo GZ (tretji odstavek 106. člena prehodnih in končnih določb GZ), kar vse pa za obravnavani primer ne velja. Ker tudi po GZ nelegalne in neskladne gradnje pomenijo kršitve, zaradi katerih se vodijo inšpekcijski postopki, je zato treba odgovoriti, kdaj se je pričel predmetni postopek in s tem odgovoriti, ali je tožena stranka ravnala prav, ko je kot materialno podlago svoje odločitve upoštevala ZGO-1.

20Sodišče ugotavlja, da se obravnavani postopek vodi po uradni dolžnosti, torej po odločitvi upravnega organa in ne na zahtevo stranke. Po določbi prvega odstavka 127. člena ZUP se upravni postopek po uradni dolžnosti začne, ko opravi pristojni organ v ta namen kakršnokoli dejanje. Iz listin upravnega spisa izhaja, da je bilo prvo dejanje gradbenega inšpektorja v obravnavani zadevi izvršeno dne 12. 4. 2016, ko je vpogledal v internetno aplikacijo načrta parcel RKG-GERK za sporni objekt. Tožena stranka ima torej prav, ko zatrjuje, da se je s tem dnem začel upravni postopek in zato tudi prav, da je svojo odločitev oprla na določbe ZGO-1 in ne na določbe GZ. Na tako stališče ne more vplivati dejstvo, da so bile odločitve prvostopenjskega organa, ki jih je sprejel v predmetni zadevi, večkrat odpravljene in zadeve vrnjene gradbenemu inšpektorju v ponovno odločanje, saj so bile vse te odločitve sprejete znotraj istega upravnega postopka in ni šlo za več različnih postopkov v obravnavani zadevi.

21Sodišče tudi ne sledi tožbenemu ugovoru tožeče stranke, da so bile kršene njene pravice v postopku (konkretno določba 7. člena ZUP) s tem, ko je tožena stranka najprej od nje zahtevala zgolj rušitev dela objekta, sedaj pa zahteva rušitev celotnega objekta, torej bistveno več. Izpodbijanega ukrepa tožena stranka po prepričanju tožeče stranke ne bi smela uporabiti, saj da bi to pomenilo, da bi bila tožeča stranka zgolj zato, ker je vlagala pritožbe zoper odločitve gradbenega inšpektorja, neupravičeno postavljena v slabši položaj, kot pa bi bila, če zoper prvo sprejeto odločitev ne bi vložila pritožbe. Sodišče meni, da je pri presoji tega tožbenega ugovora treba izhajati iz narave upravnega spora. Če prvostopenjski organ v ponovljenem postopku ugotovi drugačno dejansko stanje, mora namreč sprejeti tudi drugačno pravno odločitev, ki pa je lahko tudi v škodo stranke, ki je vložila pritožbo, zaradi katere je prišlo do ponovitve postopka (prim. sodba Vrhovnega sodišča X Ips 109/2016 z dne 16. 1. 2019; enako je to pojasnil drugostopenjski organ, ko je odločal o pritožbi zoper izpodbijano odločbo). Na tej podlagi sodišče presoja, da sprememba odločitve tožene stranke, ki je v izpodbijani odločbi ugotovila drugačno dejansko stanje kot ob prehodnih odločanjih (to je, da objekta ni mogoče uskladiti z izdanim gradbenim dovoljenjem s tem, da bi se odstranili le določeni neskladni deli objekta, ker to pomeni, da mora odstraniti celotni objekt) in je zato namesto določbe 153. člena ZGO-1 uporabila določbo 152. člena tega zakona, ne krši pravic tožeče stranke v postopku.

22Tožeča stranka v tožbi predvsem uveljavlja, da tožena stranka svoje odločitve, sprejete na podlagi 152. člena ZGO-1, ni pojasnila, in sicer ni pojasnila, zakaj meni, da ne obstaja možnost uskladitve zgrajenega spornega objekta z izdanim gradbenim dovoljenjem. Trdi tudi, da bi morala tožena stranka v zadevi imenovati izvedenca gradbene stroke, ki bi ocenil, ali uskladitev objekta z gradbenim dovoljenjem v resnici ni mogoča in tudi ocenil, v kakšni meri postavljeni objekt odstopa od objekta, dovoljenega z gradbenim dovoljenjem, kakšna je njegova etažnost in kakšna je njegova površina. Navaja še, da je tožena stranka svojo odločitev sprejela (tudi) na podlagi ogleda spornega objekta, o katerem tožnika ni obvestila in mu s tem ni dala možnosti, da bi na terenu ob ogledu sodeloval in podal svoje pripombe.

23Sodišče pojasnjuje, da je za obravnavano zadevo pomembno razlikovanje med nelegalno in neskladno gradnjo, in posledicami, ki jih v primeru takih gradenj določa ZGO-1. Po 12.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je nelegalna gradnja tista gradnja, za katero je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, vendar pa se izvaja, oziroma izvede brez tega dovoljenja. V tem primeru gradbeni inšpektor na podlagi 152. člena ZGO-1 odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta ali zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Po 12.2. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 pa je neskladna gradnja tista gradnja, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje in je takšno dovoljenje tudi izdano, vendar se izvaja oziroma je izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi v tem dovoljenju. V primeru neskladne gradnje gradbeni inšpektor po določbi 153. členu ZGO-1 investitorju naloži pridobitev spremenjenega gradbenega dovoljenja, kolikor pa zanj ne zaprosi v določenem roku ali ga ne uspe pridobiti, odstranitev tistega dela objekta, ki je bil zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem in vzpostavitev stanja, določenega v gradbenem dovoljenju. Sodišče ugotavlja, da za presojo, ali je gradnja nelegalna ali neskladna, ne zadostujeta le opredelitvi obeh pojmov iz drugega člena ZGO-1, saj ni mogoče izključiti primerov, ko investitor sicer gradbeno dovoljenje pridobi, zgradi pa objekt, ki je povsem drugačen od dovoljenega (na primer, z drugačno namembnostjo, površino, etažnostjo, odmiki od sosednjih zemljišč, in podobno). Če zgrajeni objekt odstopa od objekta, ki je dovoljen z gradbenim dovoljenjem, je treba presoditi ali je to odstopanje tako, da ni mogoče več govoriti le o neskladni, pač pa o nelegalni (nedovoljeni) gradnji, pri čemer je ključno, ali je mogoče ukrepe, ki jih zakon predvideva za neskladno gradnjo (torej pridobitev spremenjenega gradbenega dovoljenja, če tega ni mogoče pridobiti, pa odstranitev dela objekta, ki odstopa od dovoljenega) izvršiti. Odstranitev neskladno zgrajenih delov objekta ima namreč za cilj vzpostavitev zakonitega stanja, določenega v gradbenem dovoljenju, kar pomeni, da mora biti taka uskladitev dejansko mogoča. Če je objekt zgrajen na način, ki ne dopušča uskladitve s pogoji izdanega gradbenega dovoljenja, ne gre več za neskladno gradnjo, pač pa za nelegalno zgrajen objekt in lahko zato inšpektor izreče ukrepe po 152. členu ZGO-1. Tako je tudi stališče sodne prakse (primeroma, sodba Vrhovnega sodišča Rs, št. X Ips 186, 2012, sodbe Upravnega sodišča RS, št. I U 1744/2013, I U 192/29012, I U 570/2015, I U 43/2016).

24Tožeča stranka v tožbi (in tudi ves čas postopka) ne oporeka, da sporni objekt odstopa od objekta, kot je bil dovoljen z gradbenim dovoljenjem, trdi pa, da tožena stranka ni utemeljila, zakaj ga ne bi bilo mogoče uskladiti z izdanim gradbenim dovoljenjem le z odstranitvijo posameznih delov objekta, tako kot je to zahtevala ob predhodnih odločitvah. Sodišče na tem mestu ugotavlja, da je tožena stranka najprej od tožeče stranke zahtevala, da za objekt pridobi spremenjeno gradbeno dovoljenje. Ker takega dovoljenja ni pridobila (tožeča stranka je vlogo za pridobitev spremenjenega gradbenega dovoljenja sicer dvakrat vložila, nato pa tudi umaknila), je šele nato zahtevala, da se odstranijo vsi obodni zidovi in tisti del temeljev, ki so pod južnimi in vzhodnimi obodnimi zidovi, tako da stanje objekta ne bo neskladno glede na izdano gradbeno dovoljenje. Z izpodbijano odločbo pa je (drugače) presodila, da je objekt povsem različen od objekta, predvidenega z gradbenim dovoljenjem (različna etažnost, dimenzije, vrsta objekta) in da zato njegove usklajenosti z gradbenim dovoljenjem ni mogoče doseči zgolj s tem, da bi se odstranili neskladni deli objekta, pač pa da je treba odstraniti celoten objekt.

25Sodišče meni, da tožena stranka tega svojega stališča ni utemeljila tako, da bi ga bilo mogoče preizkusiti (bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP) in zato sodišče tudi ni moglo preizkusiti, ali je svojo odločitev pravilno oprla na določbo 152. člena ZGO-1. Zgolj s tem, ko tožena stranka ugotavlja, v čem postavljeni objekt odstopa od objekta, predvidenega z gradbenim dovoljenjem, še ne pojasnjuje, da uskladitev objekta z odstranitvijo posameznih delov objekta ni mogoča. Take možnosti sicer ne gre izključiti (zlasti glede na odstopanje v etažnosti (etažnosti P+1+M in K+P+1 sta namreč različni), v vrsti objekta in v dimenzijah), vendar pa bi morala tožena stranka svoje zaključke ustrezno utemeljiti. To še toliko bolj velja zato, ker je gradbeni inšpektor ob zadnjem ogledu (enako kot ob predhodnih ogledih) ugotavljal, da se stanje objekta vse od začetka predmetnega postopka dalje ni spremenilo, s tem, da je ob (po vsej verjetnosti) nespremenjenem dejanskem stanju sedaj sprejel drugačno odločitev od predhodnih. Z drugimi besedami - tožena stranka bi morala pojasniti, zakaj uskladitev na način, da bi se odstranili le deli objekta, kot je to zahtevala v predhodnih odločitvah, sedaj ni več upravičena oziroma kako bi odstranitev teh delov objekta vplivala na objekt kot celoto. Nepojasnjeno pa ostaja tudi, kako je gradbeni inšpektor ugotavljal etažnost objekta in kako njegove dimenzije (govori o grobi oceni odstopanja, brez pojasnila o tem, kako je bilo to odstopanje ugotovljeno - izmerjeno). Sodišče ob tem izpostavlja, da je tožeča stranka predlagala, naj se v zadevi imenuje izvedenec gradbene stroke, ki bo podal mnenje o možnostih uskladitve objekta z zahtevami gradbenega dovoljenja, vendar pa je drugostopenjski organ tak predlog zavrnil z utemeljitvijo, da je gradbeni inšpektor strokovnjak na svojem področju, ki lahko oceni, ali je gradnja nelegalna ali neskladna. Sodišče ne najde razloga, da bi dvomilo v usposobljenost gradbenega inšpektorja in v njegovo strokovnost, vendar pa je dejstvo, da niti v izpodbijani niti v drugostopenjski odločbi ni pojasnjeno, zakaj uskladitev objekta z izdanim gradbenim dovoljenjem ni (več) mogoča in zato meni, da bi bilo odgovore na ta vprašanja smiselno poiskati z izvedencem ali pa odločitev utemeljiti tako, da bi jo bilo brez dvoma mogoče preizkusiti, kar pa za izpodbijano odločbo (enako tudi drugostopenjsko odločbo) ne velja. Vsekakor pa doslej izvedeni postopek kaže, da dejansko stanje v zadevi ni bilo v celoti raziskano in zato tudi ni mogoče odgovoriti na vprašanje, ali je mogoče sporni objekt, glede na tehnične možnosti gradnje, prilagoditi z odstranitvijo določenih delov objekta tako, da bi bil skladen z objektom, predvidenim z izdanim gradbenim dovoljenjem, hkrati pa da to ne bi vplivalo na njegovo statičnost in varnost.

26Sodišče v zvezi z načinom vodenja obravnavanega postopka še pojasnjuje, da se po določbi prvega odstavka 146. člena ZGO-1 vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP, zato se odločba lahko izda (in ne mora izdati) v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. Vodenje skrajšanega ugotovitvenega postopka je tudi v prvem odstavku 144. člena ZUP opredeljeno zgolj kot možnost v tam naštetih primerih. Niti ZGO-1 niti ZUP torej ne predpisujeta obveznega skrajšanega ugotovitvenega postopka, ampak je odločitev o tem prepuščena upravnemu organu, kolikor predhodno ugotovi, da so za tak postopek izpolnjeni pogoji. V zadevah, kot je obravnavana, je odločitev o vrsti ugotovitvenega postopka med drugim odvisna od nujnosti inšpekcijskega ukrepanja v konkretni zadevi, torej od presoje, ali gre za ravnanja, ki jih ni mogoče odlagati. Da bi šlo v konkretnem primeru za takšna ravnanja, iz spisov zadeve ne izhaja, niti tega ne trdi tožena stranka. Iz upravnih spisov je razvidno, da je gradbeni inšpektor v postopku opravil različna dejanja z namenom pridobitve podatkov za sprejem odločitve. Opravil je ogled sporne nepremičnine, pridobival podatke iz zemljiške knjige in iz evidenc GURS, pri Upravni enoti Koper je pridobil gradbeno dovoljenje za sporno nepremičnino ter PGD, ki je bil izdelan v zvezi s tem, pridobival je tudi podatke o tem, ali je tožeča stranka zaprosila za izdajo spremenjenega gradbenega dovoljenja. To pomeni, da v predmetni zadevi ni šlo za skrajšani ugotovitveni postopek, pač pa je organ izvajal redni ugotovitveni postopek in bi ga zato moral voditi skladno z določbo 146. člena ZUP, torej tožeči stranki kot stranki v postopku zagotoviti, da bi lahko sodelovala pri izvedbi dokazov, da bi se pred odločitvijo seznanila s končnimi rezultati ugotovitvenega postopka in da bi imela možnost, da se o njih izreče. Tožeči stranki bi torej morala biti dana tudi možnost, da bi sodelovala pri ogledih, ki jih je izvajal gradbeni inšpektor. Ogled je gradbeni inšpektor opravil večkrat, vendar pa na oglede ni vabil tožeče stranke (in njenega pooblaščenca), pač pa je oglede opravil sam, brez navzočnosti drugih oseb. Tožeči stranki je sicer tožena stranka večkrat poslala pojasnila o svojih ugotovitvah in ji dala možnost, da se o njih izjavi, vendar pa ji ni dala možnosti, da bi bila prisotna ob ogledu in da bi se na kraju samem seznanila z ugotovitvami in stališči inšpekcijskega nadzora ter da bi nanje ustno podala svoje pripombe in stališča. V primeru, ko je treba opraviti ogled, je po prvem odstavku 154. člena ZUP ustna obravnava obvezna. Nanjo je treba povabiti stranke in jim dati možnost, da se na obravnavi izrečejo o vseh okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. Ogled je namreč sam po sebi oblika ustne obravnave, le da se v tem primeru ustna obravnava (deloma) izvede zunaj sedeža organa. Tudi pri ogledu se morajo zagotoviti enake procesne pravice strank in drugih udeležencev kot pri ustni obravnavi in bi bilo zato treba dati tožeči stranki kot stranki upravnega postopka možnost, da se ogleda udeleži (prim. sodbe Upravnega sodišča II U 14/2018, I U 1541/2016, II U 151/2022, II U 93/2021). Vse povedano vodi sodišče do zaključka, da je s tem, ko je gradbeni inšpektor opravil ogled, ne da bi nanj povabil tožečo stranko (in njenega pooblaščenca), tožena stranka bistveno kršila določbe postopka.

27Ob upoštevanju vsega doslej navedenega sodišče zaključuje, da je tožba tožeče stranke utemeljena in je zato na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem mora pomanjkljivosti, kot so opisane v predhodnih točkah te obrazložitve (zlasti v 25. in 26. točki) odpraviti, torej opraviti ogled na kraju samem, na katerega bosta povabljena tudi tožeča stranka in njen pooblaščenec, ter razjasniti dejansko stanje glede možnosti uskladitve spornega objekta z objektom, predvidenim z gradbenim dovoljenjem, v ta namen pa izvesti za to primerne dokaze (po potrebi tudi dokaz z izvedencem), in ponovno odločiti v zadevi.

28Odločitev v zadevi je sodišče sprejelo, ne da bi opravilo glavno obravnavo, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec, ki bi imel nasprotni interes (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K točki II izreka:

29Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožeča stranka po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu ter ob upoštevanju zahtevka tožeče stranke, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopal odvetnik. Za tožbo plačano sodno takso bo sodišče tožeči stranki vrnilo po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, ter opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).