UPRS Sodba in sklep III U 154/2024-6

I. Tožbi se ugodi tako, da se odpravita izpodbijani sklep št. 19 (zapisnik št. 6007-1/2023/56) učiteljskega zbora Osnovne šole ... z dne 18. 6. 2024, da A. A. ponavlja 6. razred, in odločba Osnovne šole ..., št. 60302-1/2024/16 z dne 5. 7. 2024, s katero je komisija potrdila izpodbijani sklep učiteljskega zbora, ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

II. Tožba zoper spričevalo Osnovne šole ..., št. 60300-15/2024/362 z dne 24. 6. 2024, ter zoper odločbe Osnovne šole ..., št. 60302-1/2024/17, št. 60302-1/2024/19, št. 60302-1/2024/20 in 60302-1/2024/21, vse z dne 5. 7. 2024, se zavrže.

III. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

IV. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodne odločbe, po poteku roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Postopek pred tožbo

1Učiteljski zbor Osnovne šole ... (v nadaljevanju tudi: toženka) je na zaključni pedagoški konferenci dne 18. 6. 2024 na predlog razredničarke sprejel sklep št. 19, da tožnica ponavlja 6. razred, kar je zapisal v zapisnik št. 6007-1/2023/56, odločitev pa je bila tožnici in njenim staršem sporočena s spričevalom o končanem razredu osnovne šole, št. 60300-15/2024/362 z dne 24. 6. 2024 (v nadaljevanju: spričevalo). Iz spričevala med drugim izhaja, da je bila tožnica pri predmetih matematika, naravoslovje in italijanščina ocenjena z oceno nezadostno (1), pri predmetu šport pa je bila neocenjena.

2Tožnica je zoper vse 4 navedene ocene (matematika, naravoslovje, italijanščina in šport) ter zoper odločitev o ponavljanju razreda vložila ugovor.

3Z odločbo, št. 60302-1/2024/17 z dne 5. 7. 2024, je toženka zavrnila ugovor tožnice na zaključno oceno nezadostno (nzd) iz predmeta matematika.

4Z odločbo, št. 60302-1/2024/19 z dne 5. 7. 2024, je toženka zavrnila ugovor tožnice na zaključno oceno nezadostno (nzd) iz predmeta naravoslovje.

5Z odločbo, št. 60302-1/2024/20 z dne 5. 7. 2024, je toženka zavrnila ugovor tožnice na zaključno oceno nezadostno (nzd) iz predmeta italijanščina.

6Z odločbo, št. 60302-1/2024/21 z dne 5. 7. 2024, je toženka zavrnila ugovor tožnice na zaključno oceno neocenjena iz predmeta šport.

7Z odločbo, št. 60302-1/2024/16 z dne 5. 7. 2024, pa je toženka zavrnila ugovor tožnice zoper odločitev učiteljskega zbora toženke o nenapredovanju tožnice v 7. razred (v nadaljevanju tudi: odločba o nenapredovanju).

8V obrazložitvi odločbe o nenapredovanju je toženka navedla, da je bila tožnica ocenjena z negativno oceno pri 3 predmetih, pri 1 predmetu je bila neocenjena. Zoper vse te ocene je vložila ugovore, ki so jih komisije z zgoraj navedenimi odločbami zavrnile, saj je bilo ugotovljeno, da tožnica pri teh predmetih ni dosegla minimalnih standardov znanja. Ker je ravnateljica toženke ugotovila, da je ugovor tožnice zoper odločitev o nenapredovanju v 7. razred pravočasen, je na podlagi tretjega odstavka 25. člena Pravilnika o preverjanju in ocenjevanju znanja ter napredovanju učencev v osnovni šoli (v nadaljevanju: Pravilnik) izdala sklep, št. 60302-1/2024/25 z dne 1. 7. 2024, s katerim je imenovala komisijo za odločanje o nenapredovanju, v sestavi - predsednica B. B., članica C. C. (obe zaposleni pri toženki) ter članica D. D. (zaposlena na Osnovni šoli ...).

9Toženka pojasni, da iz določbe četrtega odstavka 69. člena Zakona o osnovni šoli (v nadaljevanju: ZOsn) izhaja, da lahko učenec na podlagi pisnega obrazloženega predloga razrednika ponavlja razred tudi brez soglasja staršev, kadar je ob koncu šolskega leta negativno ocenjen iz enega ali več predmetov, čeprav mu je šola omogočila vključitev v dopolnilni pouk in druge oblike individualne in skupinske pomoči. V obrazložitvi odločbe o nenapredovanju toženka citira poročila učiteljic matematike, naravoslovja, italijanščine in športa. Iz teh poročil izhaja, da je bilo pri matematiki tožnici omogočeno obiskovanje dopolnilnega pouka, ponujene so ji bile tudi pogovorne ure. Za predmet naravoslovje dopolnilni pouk ni predviden, se pa učencem pred vsakim ocenjevanjem organizira dve skupni pogovorni uri, kjer se skupaj predelajo vsi standardi znanja. Tožnica pri urah naravoslovja ni nikoli aktivno sodelovala, "vedno le v tišini sedela". Učiteljica naravoslovja ji je tudi ponudila, da 21. 5. 2024 in 24. 5. 2025 (pravilno 24. 5. 2024) tožnica pride na preduro, ko ji je bila na voljo za vsa vprašanja in pomoč. Pri športu je učiteljica tožnico vzpodbujala k delu in k izposoji opreme, ko je ni imela. Pri italijanščini se tožnica ni udeleževala dopolnilnega pouka, v poročilu učiteljice italijanščine je navedeno, da ji je bila ponujena tudi dodatna strokovna pomoč, na kateri je dobila tudi dodatna natančna navodila o vsebini ocenjevanj. Poročilo je podala tudi svetovalna delavka, ki je navedla, da je šola tekom šolskega leta v zvezi s tožnico sodelovala tudi z Zdravstvenim domom ... in Centrom za socialno delo ter jih sproti obveščala o problematiki (zamujanja, odsotnosti, pasivnost med poukom, neprinašanje šolskih potrebščin, itd.). Tožnici je šola v šolskem prostoru nudila različne oblike pomoči ("DSP", dodatne ure pomoči po pouku, dopolnilni pouk, pogovorne ure, itd.), vendar jih je v večini zavračala. Vsa zgoraj navedena poročila učiteljic in svetovalne delavke so bila podana 1. 7. 2024.

10Na podlagi navedenega je toženka zaključila, da je tožnici nudila vso potrebno pomoč ter je slednja imela več možnosti popravljanja ocen in dokazovanja svojega znanja. Zato je sklep učiteljskega zbora z dne 18. 6. 2024 o ponavljanju 6. razreda tožnice utemeljen. Ugotovila je namreč, da je podan obrazloženi pisni predlog razrednika ter da je šola tožnici omogočila vključitev v dopolnilni pouk ter druge oblike individualne in skupinske pomoči.

Tožba in predlog za izdajo začasne odredbe

11Tožnica vlaga tožbo v upravnem sporu. Sodišču predlaga, da spričevalo in vse zgoraj navedene odločbe z dne 5. 7. 2024 (5 odločb) odpravi ter zadeve vrne toženki v ponovno odločanje. Zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške upravnega spora, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

12V tožbi navaja, da ji pri predmetu naravoslovje ni bila omogočena pridobitev četrte ocene, kar bi ji omogočilo izboljšanje končne ocene. V skladu s Pravilnikom bi morala imeti možnost pridobiti dodatno oceno, da bi dosegla bolj uravnotežen in pravičen rezultat. Toženka bi morala v primeru slabih ocen nuditi dodatno podporo v obliki dopolnilnega pouka ter drugih oblik individualnih in skupinskih pomoči ter priložnosti za izboljšanje, kar v tem primeru ni bilo zagotovljeno.

13Tožnica dalje opozarja na neskladje pri ocenjevanju med različnimi predmeti. Pri športu je imela 4 ocene, a je bila kljub temu neocenjena. Pri tem ni bilo upoštevano njeno zdravstveno stanje in s tem povezane opravičene odsotnosti. Na urah športa se je počutila nelagodno in ponižano, saj je bila zasmehovana zaradi telesne teže, še posebej pa je bila prizadeta ob tehtanju, ko je učiteljica glasno povedala njeno težo, čeprav za to ni imela nobenega utemeljenega razloga. Učiteljici športa je bila poznana fizična in psihična stiska tožnice ter njeno astmatično zdravstveno stanje, pa ji kljub temu ni dala možnosti za pridobitev potrebnih ocen.

14Učiteljica italijanščine je na sestanku z mamo in babico tožnice že mesec dni pred zaključevanjem ocen izjavila, da ji ne da možnosti za popravljanje ocene, kar predstavlja kršitev Pravilnika, saj mora imeti učenec možnost popraviti negativno oceno. Prav tako ji ni bila dana možnost individualne ali skupinske pomoči ter dopolnilnega pouka.

15Tožnica je imela slabše znanje matematike, zato so ji priskrbeli inštrukcije, saj ji šola ni zagotovila ustrezne dodatne pomoči ali dopolnilnega pouka. Napredek je bil viden proti koncu leta, ko je dobila lepo oceno. Želela je vpogled v ocenjeni test, saj ga je želel videti tudi inštruktor, da bi ocenil uspešnost tožnice, vendar ji ta vpogled ni bil omogočen, kar še dodatno prispeva k občutku netransparentnosti in nepravičnosti pri ocenjevanju. Gotovo pa bi bila tožnica pozitivno ocenjena, če bi imela možnost šolske pomoči že prej.

16Tožnica meni, da je potrebna ponovna presoja utemeljenosti zaključnih ocen, omogočiti ji je treba pošteno ocenjevanje in dati priložnost za izboljšanje ocen, v izogib temu, da bi morala že tretjič obiskovati 6. razred, kar bi imelo velik negativen vpliv na njeno samozavest, motivacijo in psihološko počutje.

17V nadaljevanju tožbe se tožnica sklicuje na določbo prvega odstavka 69. člena ZOsn ter pripominja, da starši tožnice niso podali soglasja ali predloga za ponavljanje razreda. Obenem niso bili seznanjeni s tem, da bi tak obrazložen predlog podala razredničarka, niti da bi o tem odločal učiteljski zbor. Ker gre za odločanje o pravici tožnice do napredovanja, bi morali biti o obojem seznanjeni, predvsem pa z razlogi za ponavljanje. Ponavljanje v 6. razredu je namreč, četudi ima učenec negativne ocene, izjema in ne pravilo, pri čemer gre v konkretnem primeru za učenko, ki je 6. razred enkrat že ponavljala. Z razlogi za ponavljanje razreda niso bili seznanjeni niti tožnica niti njeni starši. Ob tem tožnica še pripominja, da ima pri ostalih predmetih dobre ocene in da je del osnovnošolskega izobraževanja tudi vzgoja in skrb za celostni razvoj učencev, ter opozarja na možnost pogojnega vpisa.

18V zvezi z odločbo o nenapredovanju tožnica ugovarja, da ni jasno kdo je sprejel odločitev. Datum seje komisije iz odločbe ni razviden, poleg predsednice komisije pa jo je podpisala tudi ravnateljica toženke, čeprav v skladu z določbami ZOsn o utemeljenosti ugovora odloča le komisija. Tožnica zato izraža pomislek, da je bila komisija ustanovljena zaradi zadostitve zakonskim pogojem, dejansko pa je v zadevi odločala ravnateljica.

19Iz obrazložitve odločbe o nenapredovanju izhaja, da naj bi se komisija pred odločitvijo seznanila z odločbami, s katerimi so komisije zavrnile ugovore zoper zaključne ocene. Tožnica opozarja, da so bile vse odločbe izdane 5. 7. 2024, iz njihovih številčnih oznak pa izhaja, da je bila odločba o nenapredovanju izdana prva (z zaključno številčno oznako 16), odločbe o ugovorih zoper zaključne ocene pa imajo zaključne številčne oznake 17, 19, 20 in 21. Dvom v korektnost postopka nadalje izhaja tudi iz sklepa, s katerim naj bi ravnateljica toženke 1. 7. 2024 imenovala komisijo za odločanje o ugovoru v zvezi z nenapredovanjem, saj ima ta sklep zaključno številko 25, vse odločbe pa nosijo nižje številčne oznake.

20Obrazložitev predloga razredničarke za nenapredovanje tožnice je neutemeljena in brez strokovne utemeljitve. Za nenapredovanje namreč zgolj negativne ocene ne zadoščajo, pač pa mora biti podan strokovni razlog, iz katerega jasno izhaja, da učenec ne bo zmogel napredovati. Razredničarka pa takega razloga ni podala, saj je predlog utemeljila zgolj z negativnimi zaključenimi ocenami. Ob tem tožnica prereka navedbe v poročilih, da naj bi ji bil omogočen dopolnilni pouk in dodatna pomoč.

21Tožnica poudarja, da je pri odločanju v konkretni zadevi treba upoštevati določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), pri čemer posebej izpostavi načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP), skladno s katerim je treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, pred izdajo odločbe. V konkretni zadevi načelo zaslišanja stranke ni bilo spoštovano, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka.

22V nadaljevanju tožbe tožnica podaja navedbe v zvezi z odločbami, s katerimi je bilo odločeno o ugovorih zoper zaključne ocene, saj meni, da je šlo (tudi) pri teh odločitvah za odločitve v upravnih zadevah in so zato (tudi) te odločbe lahko predmet preizkusa v upravnem sporu, vsaj iz vidika procesne pravilnosti. Tožbeni ugovori v tem delu se nanašajo na (ne)ustreznost sestave komisije, ki je odločala o ugovorih zoper zaključne ocene, ter na kršitve pravice do izjave.

23Hkrati z vložitvijo tožbe je tožnica podala tudi predlog za izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče toženki naloži, da je (do odločitve v tem upravnem sporu) dolžna tožnici dopustiti obiskovanje in omogočiti vključitev v vzgojno-izobraževalnem programu 7. A razreda toženke v šolskem letu 2024/2025 do konca šolskega leta 2024/2025. V predlogu je tožnica konkretneje opredelila škodo, ki ji bo nastala, če ne bo napredovala v 7. razred, ter pojasnila, da toženka zaradi izdaje začasne odredbe ne bi utrpela nobene škode, prav tako ob tem ne bi bil prizadet javni interes.

24Tožnica je tožbi in predlogu za izdajo začasne odredbe priložila spričevalo, ugovor z dne 27. 6. 2024 ter vse izpodbijane odločbe. Sodišču predlaga tudi, da v dokaznem postopku zasliši njeno zakonito zastopnico.

Odgovor na tožbo in na predlog za izdajo začasne odredbe

25Tožba in predlog za izdajo začasne odredbe sta bila s prilogami vročena toženki, ki je nanju odgovorila, ter tudi sodišču poslala spis, ki se nanaša na zadevo.

26Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri vseh izpodbijanih aktih. Sodišče opozarja na stališče, ki ga je zavzela sodna praksa, da upravni spor v zvezi z ocenami ni dopusten, saj je šolsko ocenjevanje opravilo strokovne narave in se z njim ne odloča o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Sicer pa toženka vztraja pri vseh navedbah v spričevalu in odločbah, s katerimi je bilo odločeno o ugovorih zoper zaključne ocene, ter poročilih učiteljic z dne 1. 7. 2024, ki jih v nadaljevanju odgovora na tožbo povzema.

27Toženka navaja, da je v postopku izdaje vseh izpodbijanih aktov, vključno z imenovanjem komisij, sledila določbam 68. člena ZOsn in 34. člena Pravilnika. Komisije so odločale samostojno, ravnateljica pri odločanju ni sodelovala in ni vplivala na njihovo odločitev. Izpodbijane odločbe je, poleg predsednic komisij, ravnateljica podpisala kot poslovodni organ javne osnovne šole, ki je odgovoren za uresničevanje pravic in dolžnosti učencev. Končna številka odločbe o nenapredovanju (16) je administrativna napaka, posledica obilice dela pri toženki v dnevih po zaključku pouka ter kratkih rokov, v katerih mora odločiti o ugovorih, ne vpliva pa na vsebino odločbe in njeno zakonitost.

28Nadalje toženka v odgovoru na tožbo citira določbo 60.a člena ZOsn, ki določa postopke, v katerih se pri odločanju uporabljajo določbe ZUP. Sodna praksa je to določbo razširila tudi za zadeve ponavljanja razreda brez soglasja staršev, kljub stališču zakonodajalca (in posledično pristojnega ministrstva za vzgojo in izobraževanje), da se ZUP v primerih tovrstnega odločanja ne uporablja, kar izhaja tudi iz zadnje novele ZOsn, ki se začne uporabljati 1. 9. 2024. V slednji namreč zakonodajalec med postopke osnovnih šol, ki se morajo voditi po ZUP, ni dodal zadev ponavljanja razreda brez soglasja staršev.

29Odločitev o ponavljanju razreda sprejme učiteljski zbor. Ob tem toženka posebej izpostavlja, da je 1. 7. 2024 pet strokovnih delavk toženke ločeno pripravilo 5 različnih poročil o delovanju tožnice v zadevnem šolskem letu, ki imajo vsa sorodne ugotovitve. Te ugotovitve toženka v nadaljevanju odgovora na tožbo (ponovno) navede in na njihovi podlagi vztraja, da je tožnici nudila vso potrebno pomoč in je ta imela več možnosti popravljanja ocen in dokazovanja svojega znanja. Izpodbijani sklep učiteljskega zbora z dne 18. 6. 2024 je po mnenju toženke strokovno utemeljen in zakonit. Dodaja še, da postopek odločanja o nenapredovanju v višji razred ne omogoča zaslišanja strank, saj so roki za odločanje izredno kratki, zakonodaja pa tudi ne predvideva pogojnega vpisa, ki ga v tožbi omenja tožnica, pač pa je pogojni vpis možen (le) v srednjih šolah in gimnazijah.

30Na podlagi navedenega toženka sodišču predlaga, da tožbo v celoti zavrne, tožnici pa naloži v plačilo njene stroške postopka.

31Odgovoru na tožbo je toženka priložila spričevalo; ugovor zakonite zastopnice tožnice zoper odločitev o ponavljanju razreda in zoper ocene; poročilo učiteljice italijanščine z dne 1. 7. 2024; poročilo učiteljice matematike z dne 1. 7. 2024; poročilo učiteljice naravoslovja z dne 1. 7. 2024; poročilo učiteljice športa z dne 1. 7. 2024; vse izpodbijane odločbe; dopis Centru za socialno delo Južna Primorska z dne 3. 4. 2024; poročilo izvajalke dodatne strokovne pomoči in svetovalne delavke z dne 1. 7. 2024; predlog razredničarke za ponavljanje razreda z dne 10. 6. 2024, z dopolnitvijo z dne 1. 7. 2024 in zapisnik zaključne konference z dne 18. 6. 2024. Toženka sodišču predlaga, da zasliši člane komisij.

32V zvezi s predlogom tožnice za izdajo začasne odredbe toženka izraža nestrinjanje predvsem iz razloga, ker ima tožnica za napredovanje v višji razred prevelike primanjkljaje v znanju.

K I. točki izreka:

33Tožba je delno utemeljena.

34Sodišče uvodoma pojasnjuje, da iz tožbe dovolj jasno izhaja in med strankama ni sporno, da tožnica v tem upravnem sporu izpodbija sklep št. 19 učiteljskega zbora toženke z dne 18. 6. 2024, da A. A. ponavlja 6. razred, to je sklep, ki ga je po vloženem ugovoru komisija potrdila z izpodbijano odločbo, št. 60302-1/2024/16 z dne 5. 7. 2024. Učiteljski zbor je odločitev, da A. A. - ki je bila pri matematiki, naravoslovju in italijanščini ocenjena z negativno oceno, pri športu pa je bila neocenjena - ponavlja 6. razred, sprejel na predlog razredničarke, brez soglasja staršev (da bi bilo takšno soglasje izkazano, toženka v upravnem sporu ne trdi). Izpodbijana odločitev učiteljskega zbora je bila tožnici (in njenim staršem) sporočena v obliki spričevala (v katerem je pod zaključnimi ocenami podčrtano besedilo "ne napreduje"). Spričevalo v zvezi z nenapredovanjem tožnice tako predstavlja sporočilo tistega, kar je 18. 6. 2024 sklenil učiteljski zbor na konferenci.

35ZOsn, kot je veljal 18. 6. 2024, ko je bila sprejeta sporna odločitev učiteljskega zbora, in kot je relevanten za odločanje v predmetni zadevi, v prvem odstavku 69. člena določa, da učenci v prvem in drugem obdobju razredov ne ponavljajo. Ne glede na citirano določbo lahko po četrtem odstavku istega člena ZOsn učenec 3., 4., 5. in 6. razreda na podlagi pisnega obrazloženega predloga razrednika ponavlja razred brez soglasja staršev, če je ob koncu šolskega leta negativno ocenjen iz enega ali več predmetov, pod nadaljnjim pogojem, da mu je šola omogočila vključitev v dopolnilni pouk in druge oblike individualne in skupinske pomoči. V skladu s šestim odstavkom 69. člena ZOsn odločitev o ponavljanju sprejme učiteljski zbor. Če se učenec in starši ne strinjajo z odločitvijo o ponavljanju razreda, lahko v treh dneh po prejemu spričevala pri ravnatelju vložijo obrazložen ugovor. O ugovoru se odloči na način in po postopku, določenem v 68. členu ZOsn. Ta člen ureja ugovor na oceno (in ugotavljanje dosežka učenca pri nacionalnem preverjanju znanja), za katerega določa, da ga vložijo starši; sicer pa iz 68. člena ZOsn izhaja, da o ugovoru odloča komisija, ki jo imenuje ravnatelj najpozneje v treh dneh po prejemu ugovora, med člani komisije mora biti vsaj eden, ki ni zaposlen v šoli, odločitev komisije je dokončna.

36To sodišče je že v več zadevah obrazložilo,¹ da glede na opisano zakonsko ureditev, za odločitev o ponavljanju po določbi četrtega odstavka 69. člena ZOsn (ki pomeni odstop od zakonskega pravila, da učenci v prvem in drugem obdobju razredov ne ponavljajo), ne zadošča, da je učenec negativno ocenjen iz enega ali več predmetov, ampak mora biti izpolnjen (nadaljnji) pogoj, da mu je šola omogočila vključitev v dopolnilni pouk in druge oblike individualne in skupinske pomoči, in da je tudi v tem primeru treba utemeljiti, zakaj se je pristojni organ odločil, da bo učenec razred ponavljal. Kot izhaja iz omenjenih sodb, gre pri tem za odločanje po prostem preudarku, ki ga mora organ obrazložiti, torej pojasniti, zakaj se je odločil za to v zakonu predvideno možnost. Kot nadalje izhaja iz omenjene sodne prakse, sodišče sprejema, da mora biti spričevalo izdano v predpisani obliki in da je na njem zgolj označeno, da učenec ne napreduje, vendar pa bi moral učiteljski zbor, glede na to, da je sprejel tak sklep, izdati odločbo s sestavinami iz 214. člena ZUP,² kajti le tako je stranki omogočeno učinkovito pravno varstvo. Pri tem se je sodišče v dosedanji praksi sklicevalo na tretji odstavek 3. člena ZUP, po katerem se ta zakon uporablja tudi v primerih, ko izvajalci javnih služb odločajo o pravicah in obveznostih uporabnikov njihovih storitev.

37Podlage za drugačno stališče tudi ne daje sklicevanje toženke na 60a. člen ZOsn oziroma njeno sklicevanje na spremembo tega člena z zadnjo novelo zakona (Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o osnovni šoli, ZOsn-K, Uradni list RS št. 16/24), ki se začne uporabljati 1. 9. 2024. Določba 60a. člena ZOsn³, ki našteva zadeve (kot tudi določba po navedeni noveli zakona), v katerih se uporabljajo določbe ZUP (gre za t.i. formalno opredelitev upravne zadeve), namreč ne izključuje možnosti, da je treba ZUP uporabiti tudi v drugih primerih odločanja, ki sodijo v polje urejanja z ZOsn. ZUP se namreč (subsidiarno) uporablja, čeprav področni zakon tega izrecno ne določa, npr. če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (primerjaj 2. in 3. člen ZUP); po 4. členu ZUP pa se upravni postopek smiselno uporablja tudi v t.i. drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim zakonom. Med načela oziroma pravila ZUP, ki se uporabljajo kot minimalni standardi, pa vselej spadajo: načelo zakonitosti pri odločanju, načelo zaslišanja stranke (kot pravica stranke, da se pred odločitvijo izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev - primerjaj 9. in 146. člen ZUP), ki ga tožnica v tožbi izrecno izpostavlja, ter že omenjena pravila o obrazložitvi odločitve, ki zagotavljajo, da je ta taka, da naslovniku omogoča učinkovito pravno varstvo, sodišču pa preizkus odločitve. Navedena načela oziroma pravila, ki imajo ustavnopravno podlago (22. in 25. člen Ustave), je po obrazloženem treba upoštevati tudi v obravnavanem primeru.

38V konkretni zadevi učiteljski zbor glede odločitve o ponavljanju 6. razreda obrazložene odločbe ni izdal, ampak je bila odločitev tožnici sporočena le v obliki spričevala. Odločitev učiteljskega zbora o ponavljanju 6. razreda je potrdila komisija z odločbo, št. 60302-1/2024/16 z dne 5. 7. 2024, vendar pa ta odločba sama po sebi po presoji sodišča ne zadosti predhodno navedenim temeljnim načelom oziroma pravilom upravnega postopka v smislu zagotovitve ugovarjane pravice do izjave in učinkovitega pravnega varstva. Z dejstvi, ki naj bi dajala podlago za zaključek toženke, da je bila tožnici omogočena vključitev v dopolnilni pouk in druge oblike individualne in skupinske pomoči, je bila tožnica seznanjena šele z vročitvijo navedene odločbe komisije, listine, na podlagi katerih je toženka ta dejstva ugotovila, pa tožnici niso bile vročene, da bi se ta pred dokončno odločitvijo o tem lahko izrekla. Posledično stranki šele v upravnem sporu izmenjujeta navedbe glede dejanskih okoliščin in stališč, ki so relevantna za odločitev. Povedano drugače, toženka obrazložitev izpodbijane odločitve sicer dodatno utemeljuje z odgovorom na tožbo v upravnem sporu, s čimer po ustaljeni sodni praksi pomanjkljive (oziroma celo neobstoječe) obrazložitve upravnega akta ni mogoče nadomestiti. Na tem mestu sodišče pripominja, da je bila sporna odločitev, da tožnica ponavlja 6. razred, sprejeta 18. 6. 2024, listine, na katerih toženka sedaj utemeljuje svojo odločitev (poročila učiteljic matematike, naravoslovja, italijanščine in športa; poročilo svetovalne delavke in dopolnitev predloga razredničarke za ponavljanje), pa so bile vse izdane šele 1. 7. 2024.

39Pravica iz 22. člena Ustave vsakomur zagotavlja enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih in pravnih interesih. Enako varstvo pravic ima v upravnih postopkih poseben pomen zaradi vnaprejšnje nadrejenosti javnega interesa in tako upravnega organa oziroma nosilca javnih pooblastil v razmerju do posamične stranke v postopku in je tako v tovrstnih zadevah udeležba stranke še bolj pomembna.⁴ Upravni postopek je namreč presečišče med zasebnim in javnim interesom, ki naj bosta sorazmerno uravnotežena. Še toliko bolj povedano velja v zadevah, ko gre za odločanje organa po prostem preudarku s poudarjeno strokovno komponento, kot je to v konkretnem primeru. V tovrstnih zadevah namreč sodišče presojo odločitve opravi zadržano, tako, da preizkusi, ali so bila spoštovana temeljna načela in pravila postopka, vsebinsko pa je presoja odločitve sodišču, ki nima tovrstnega strokovnega znanja, omogočena prav preko njene obrazložitve, ki mora biti iz tega razloga dovolj izčrpna in konkretna, pri čemer je stranki treba omogočiti pravico do izjave ter dovolj konkretno odgovoriti na njene navedbe (če ne na prvi stopnji, pa v postopku pred komisijo). Ustavno sodišče je namreč že večkrat poudarilo, da je bila v upravnem postopku pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave uveljavljena zlasti z določbo 9. člena ZUP, ki med temeljna načela upravnega postopka uvršča načelo zaslišanja strank. To načelo zahteva, da je treba pred izdajo odločbe dati stranki možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za zakonito in pravilno odločbo.⁵ Tako se toženka lahko učinkovito razbremeni tudi vseh (ostalih) očitkov o nezakonitosti postopka odločanja ter očitkov o netransparentnem postopanju.

40Glede na vse navedeno sodišče zaključuje, da je utemeljen tožbeni ugovor, da je toženka pri odločanju glede ponavljanja razreda bistveno kršila pravila upravnega postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Zato je iz razloga po 3. točki prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) tožbi ugodilo tako, da je odpravilo izpodbijani sklep učiteljskega zbora št. 19 z dne 18. 6. 2024, glede na pooblastilo, ki ga ima sodišče v četrtem odstavku 64. člena ZUS-1, pa je odpravilo tudi odločbo toženke, št. 60302-1/2024/16 z dne 5. 7. 2024, s katero je ta potrdila izpodbijani sklep učiteljskega zbora, ter slednjemu zadevo vrnilo v ponovni postopek, da v zadevi ponovno odloči ob upoštevanju stališč iz te sodbe (peti odstavek 64. člena ZUS-1).

41Glede na navedbe strank in zaradi ponovnega postopka sodišče izpostavlja, da peti odstavek 69. člena ZOsn, ki ureja ponavljanje v prilagojenem izobraževalnem programu z nižjim izobrazbenim standardom, možnost takšne odločitve predvideva že, če je šola učencu "omogočila vključitev v dopolnilni pouk". Kar je drugače kot po določbi četrtega odstavka istega člena, ki je relevanten za ta primer, ko je odločitev o ponavljanju dopustna, če je šola učencu "omogočila vključitev v dopolnilni pouk in druge oblike individualne in skupinske pomoči". Nadalje, iz zakonodajnega gradiva za sprejem (obrazložitve predloga) Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o osnovni šoli, to je Zosn-F,⁶ s katero je bila urejena možnost ponavljanja razreda brez soglasja staršev, izhaja, da se določbe ZOsn o napredovanju učencev v naslednji razred spreminjajo z namenom, da bi učenci ob nudenju vseh oblik pomoči (dopolnilni pouk, skupinska in individualna pomoč, dodatna strokovna pomoč ter prilagajanje metod in oblik dela kot notranja diferenciacija) na koncu prvega in v vsakem razredu drugega obdobja napredovali le ob doseganju minimalnih standardov oziroma pričakovanih rezultatov, ki so določeni z učnimi načrti. Pri čemer želi sodišče v vsakem primeru obe stranki spomniti, da je namen, ki naj ga zasledujeta v zvezi z zadevnim odločanjem, največja korist mld. A. A. (ki je pri pouku "vedno le v tišini sedela") z vidika njenega uspešnega nadaljevanja in zaključka osnovnošolskega izobraževanja.

42Sodišče je v tem delu odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, za kar je, glede na sprejeto odločitev in ker v upravnem sporu ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, podlaga v določbi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

K II. točki izreka:

43Sodišče je tožbo v delu, v katerem tožnica izpodbija spričevalo ter odločbe toženke, št. 60302-1/2024/17, št. 60302-1/2024/19, št. 60302-1/2024/20 in 60302-1/2024/21, vse z dne 5. 7. 2024, zavrglo.

44V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt po ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

45Po določbi tretjega odstavka 3. člena Pravilnika je ocenjevanje znanja ugotavljanje in vrednotenje, v kolikšni meri učenec dosega v učnem načrtu določene cilje oziroma standarde znanja in se opravi po obravnavi učnih vsebin in po opravljenem preverjanju znanja iz teh vsebin. Iz navedenega izhaja, da je šolsko ocenjevanje opravilo strokovne narave. Z ocenjevanjem se ne odloča o pravici ali koristi, ki bi jo zakon tožnici varoval niti se ji z oceno ne nalaga nobene obveznosti. Tudi iz določb ZOsn in iz (ostalih) določb Pravilnika ne izhaja, da gre pri ocenjevanju v osnovni šoli za odločanje v upravni stvari. Sodna praksa je zato že zavzela enotno stališče, da upravni spor glede ocene ni mogoč.⁷ Ker upoštevaje navedeno upravni spor glede šolske ocene ni dovoljen, tudi odločitve toženke, sprejete v postopkih ugovorov zoper ocene, ne morejo biti predmet izpodbijanja v upravnem sporu. Ni namreč dovoljen upravni spor o zakonitosti odločanja o stvari, ki sama po sebi ne more biti predmet izpodbijanja v upravnem sporu.

46Glede na povedano je sodišče tožbo zoper akte, navedene v II. točki izreka te sodne odločbe, zavrglo na podlagi določbe 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

47Tudi v delu, v katerem je tožbo zavrglo, je sodišče odločilo brez glavne obravnave in ne da bi izvajajo predlagane dokaze, saj je odločilo v okviru predhodnega preizkusa, po tem, ko je presodilo, da niso izpolnjene procesne predpostavke za obravnavo tožbe v tem delu, kar pa je izključno pravno vprašanje.

K III. točki izreka:

48Predlog za izdajo začasne odredbe ni dovoljen.

49Obstoj vložene tožbe, o kateri še ni bilo pravnomočno odločeno, je procesna predpostavka za odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe, saj se s slednjo izvršitev izpodbijanega akta lahko zadrži oziroma stanje začasno uredi le do pravnomočne sodne odločbe o tožbi, kar izhaja iz določbe 32. člena ZUS-1. Ko je o tožbi pravnomočno odločeno, začasne odredbe ni več mogoče izdati.

50Vrhovno sodišče je že večkrat sprejelo stališče, da je vložena tožba, s katero se zahteva sodno varstvo v upravnem sporu, predpostavka za odločanje o začasni odredbi, pod nadaljnjim pogojem, da so za vsebinsko obravnavanje tožbe izpolnjene procesne predpostavke. Če tožba in s tem upravni spor nista dopustna, ni dopustno vsebinsko obravnavati niti predloga za izdajo začasne odredbe. Zavržena tožba torej predstavlja procesno oviro za vsebinsko odločanje o predlagani začasni odredbi in njeno morebitno izdajo.⁸

51Navedeno pomeni, da v konkretnem primeru niso izpolnjene procesne predpostavke za vsebinsko odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe, saj je sodišče s sodbo iz I. točke izreka (zoper katero po prvem odstavku 73. člena ZUS-1 pritožba ni dovoljena in ki je pravnomočna z dnem izdaje sodbe) o tožbi delno pravnomočno odločilo, v preostalem delu pa je tožbo kot nedopustno zavrglo. Predlog za izdajo začasne odredbe je bilo zato treba zavreči na podlagi 32. člena ZUS-1 in ob smiselni uporabi določb prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

K IV. točki izreka:

52Povrnitev stroškov v upravnem sporu (specialno) ureja ZUS-1 v 25. členu. Po tretjem odstavku tega člena ZUS-1 se v primeru, ko je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik ZUS-1). Na tej podlagi, ker je bila zadeva rešena brez glavne obravnave in je tožnico v postopku zastopala odvetniška družba, v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika ZUS-1 tožnici pripada pavšalni znesek povračila stroškov v višini 285,00 EUR. Gre torej za koncept povrnitve stroškov postopka v pavšalnem znesku, kar je odvisno od končnega uspeha v postopku in ne od posameznih v njem opravljenih dejanj ter njihovega uspeha, pri čemer s Pravilnikom ZUS-1 določeni pavšalni znesek zajema vse stroške pravnega zastopanja tožnice na prvi stopnji, vključno s stroški v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe, ter materialne stroške. Glede povrnitve stroškov tega upravnega spora je torej sodišče odločilo, da mora toženka tožnici povrniti 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV) v 15 dneh od prejema sodne odločbe, od poteka tako določenega paricijskega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi (313. člen Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 ter prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Iz navedene odločitve in obrazložitve obenem izhaja, da toženka do povrnitve kakršnihkoli stroškov dosedanjega sodnega postopka na prvi stopnji ni upravičena.

¹ Glej npr. sodne odločbe št. I U 1231/2013 z dne 25. 9. 2013, I U 1947/2013 z dne 25. 2. 2015, III U 214/2018 z dne 20. 9. 2018 in III U 174/2019 z dne 27. 8. 2019.
² Prvi odstavek 214. člena ZUP določa, da obrazložitev odločbe obsega razložitev zahtevkov in navedbe strank o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku. Kot izhaja iz petega odstavka 214. člena ZUP, če je pristojni organ po zakonu upravičen zadevo rešiti po prostem preudarku, mora v obrazložitvi poleg podatkov iz prvega odstavka tega člena navesti ta zakon in razloge, zakaj je tako odločil, in kako je uporabil obseg in namen prostega preudarka.
³ ZOsn v 60a. členu (z naslovom: odločanje o pravicah in dolžnostih učenca) predpisuje, da se določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, uporabljajo v postopkih v zvezi z vpisom, prestopom, prešolanjem, odložitvijo šolanja, oprostitvijo sodelovanja pri posameznem predmetu, prepovedjo obiskovanja osnovne šole po izpolnitvi osnovnošolske obveznosti, statusom učenca, ki se vzporedno izobražuje, oziroma statusom športnika in v zvezi z dodelitvijo sredstev učencem, ki zaradi socialnega položaja ne zmorejo v celoti plačati prispevkov za materialne stroške programa (šola v naravi, prehrana, učbeniki).
⁴ Kovač, P. v: Avbelj, M., ur., Komentar Ustave Republike Slovenije, I. del, Nova Gorica: Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, 2019, str. 189.
⁵ Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. Up-171/00 z dne 12. 7. 2001 in št. Up-345/00 z dne 10. 1. 2002. Enako tudi četrti odstavek 146. člena ZUP.
⁶ EVA 2006-3311-0052, št. 00722-2/2007/9 z dne 14. 6. 2007, str. 5.
⁷ Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča I Up 483/2008 z dne 22. 1. 2009 in tam citirano sodno prakso ter sodbo in sklep tukajšnjega sodišča III U 214/2018 z dne 20. 9. 2018.
⁸ Primerjaj npr. s sklepi Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008, št. I Up 141/2010 z dne 12. 5. 2010, št. I Up 227/2011 z dne 25. 5. 2011, št. I Up 47/2016 in št. I Up 50/2016, oba z dne 2. 3. 2016 in št. I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021.