UPRS Sodba II U 154/2022-15

I. Tožbi se ugodi. Sklep Ministrstva za okolje in prostor št. 0613-55/2019-16 z dne 1. 4. 2022 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka za izpolnitev dalje do plačila.

Potek upravnega postopka

1Prvostopenjski organ Inšpektorat RS za okolje in prostor, OE Maribor, je dne 30. 9. 2019 izdal odločbo št. 06182-1144/2019-37, s katero je tožeči stranki (v nadaljevanju tožniku) naložil odstranitev vseh v tla vnesenih predelanih odpadkov po R5 v skupni količini cca 38.000 ton, ki jih je pomešane z gramozom uporabil za sanacijo gramoznice, z zemljišča s parc. št. 627/1, k.o. ... Na podlagi izvršilnega naslova je isti organ dne 17. 2. 2021 izdal sklep o izvršbi št. 06182-1144/2019-61, s katerim je bila dovoljena izvršba, tožniku določen rok za izvršitev obveznosti, kot prisilno sredstvo pa določena denarna kazen v znesku 10.000,00 EUR. Tožnik kot inšpekcijski zavezanec je do dne 30. 9. 2021 izvršil inšpekcijsko odločbo v delu 77% oziroma je 29.222,88 tonam že predelanih nenevarnih odpadkov, ki se nahajajo na območju parcele št. 627/1, k.o. ..., že prenehal status odpadka, zato je prvostopenjskemu organu v vlogi - obvestilu o pretežni izvršitvi inšpekcijske odločbe z dne 30. 9. 2021 predlagal delno ustavitev upravne izvršbe.

2Ker prvostopenjski organ o vlogi z dne 30. 9. 2021 ni odločil, je tožnik na Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju toženko) dne 10. 12. 2021 vložil pritožbo zaradi molka organa prve stopnje. S sklepom št. 0613-55/2019-16 z dne 1. 4. 2022 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) je bila pritožba tožnika zaradi molka upravnega organa prve stopnje zavržena.

3Iz obrazložitve izpodbijane odločitve izhaja, da se ob upoštevanju 293. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) upravna izvršba po uradni dolžnosti ustavi in opravljena dejanja odpravijo, če se ugotovi, da je obveznost izpolnjena, da izvršba sploh ni bila dovoljena ali da je bila opravljena proti komu, ki ni zavezanec, ali če upravičenec umakne zahtevo oziroma če je izvršilni naslov odpravljen ali razveljavljen (prvi odstavek). Glede na takšno zakonsko dikcijo tožnik nima zahtevka za izdajo sklepa o ustavitvi postopka upravne izvršbe in tako ne more zahtevati ustavitve postopka upravne izvršbe. Upravna izvršba se lahko ustavi le po uradni dolžnosti, zato tudi ni tekel in ni bil prekoračen rok iz 222. člena ZUP za izdajo sklepa o ustavitvi postopka upravne izvršbe. Ker se torej postopek ne ustavlja na zahtevo zavezanca, temveč po uradni dolžnosti, bi bilo po mnenju toženke, tožnikovo zahtevo za ustavitev upravne izvršbe na podlagi prvega odstavka 129. člena ZUP potrebno zavreči, zato posledično tožnik tudi nima zahtevka za izdajo odločbe zaradi molka upravnega organa, t.j. pravice do pritožbe, kot da bi bil zahtevek zavrnjen. Tudi v primeru, da bi obvestilo tožnika lahko bilo obravnavano kot zahtevek za ustavitev postopka upravne izvršbe, pa toženka pojasnjuje, da je bila inšpekcijska odločba izvršena le delno, zato pogoji za ustavitev upravne izvršbe niso podani. Glede na navedeno, je toženka pritožbo tožnika zaradi molka organa prve stopnje ob upoštevanju druge točke prvega odstavka 129. člena ZUP v povezavi s prvim odstavkom 246. člena ZUP zavrgla in odločila, da posebni stroški postopka niso nastali.

Tožbene navedbe

4Tožnik zavrženje pritožbe izpodbija v upravnem sporu. Opisuje potek inšpekcijskega postopka ter navaja, da ZUP resda inšpekcijskemu zavezancu ne podeljuje zahtevka za izdajo sklepa o ustavitvi upravne izvršbe, vendar pa je upravni organ, ki izvršbo vodi, le to dolžan ustavitvi po uradni dolžnosti, če se ugotovi, da je obveznost izpolnjena. Upravni organ mora pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev ter strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. To pomeni, da imajo stranke pravico upravnemu organu predlagati izvedbo dokazov in navajati dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev. Preden se izda odločba, pa je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbe. Inšpekcijski zavezanec ima pravico podati predlog za ustavitev postopka, inšpekcijski organ pa mora presoditi, ali je tak predlog utemeljen in ali so podani predpisani pogoji za (delno) ustavitev izvršbe. S tem, ko je tožnik v vlogi z dne 30. 9. 2021 organ obvestil o (delni) izpolnitvi obveznosti ter predlagal izdajo sklepa o (delni) ustavitvi izvršbe, bi bil organ po uradni dolžnosti v skladu z 293. členom ZUP in ustaljeno sodno prakso pravno relevantno dejstvo (delne) izpolnitve obveznosti dolžan presojati oziroma upoštevati ter v skladu z 293. členom ZUP po uradni dolžnosti izdati sklep o (delni) ustavitvi izvršbe najpozneje v dveh mesecih od prejema vloge (prvi odstavek 222. člena ZUP). Ker organ takšne odločbe ni izdal, je tožnik upravičeno vložil pritožbo zaradi molka organa prve stopnje, ki jo je toženka zaradi napačne uporabe prava nepravilno in nezakonito zavrgla, ne da bi o pritožbi meritorno odločila. Toženka je kršila procesna pravila, dejanskega stanja sploh ni ugotavljala, poseženo je bilo v tožnikovo pravico do sodnega varstva in do pravnega sredstva. Predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne upravnemu organu v ponovni postopek, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

Odgovor tožene stranke

5Toženka odgovora na tožbo ni vložila, je pa sodišču dne 22. 7. 2022 posredovala upravni spis.

Odločitev brez glavne obravnave

6Sodišče je v predmetni zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1)).

Sodna presoja

7Tožba je utemeljena.

8Pri presoji izpodbijane odločbe sodišče izpodbijani akt preizkusi v mejah navedb oziroma razlogov, ki so navedeni v tožbi (prvi odstavek 40. člena ZUS-1), hkrati pa je dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih ter materialnih določb zakona, pri čemer mora že po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe, ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).¹

9Predmet presoje v predmetni zadevi je sklep toženke št. 0613-55/2019-16 z dne 1. 4. 2022 o zavrženju pritožbe tožnika zaradi molka upravnega organa prve stopnje (Inšpektorata RS za okolje in prostor, OE Maribor).

10V postopku med strankama ni sporno, da je v času izdaje izpodbijane odločbe zoper tožnika kot inšpekcijskega zavezanca obstajal veljaven izvršilni naslov (odločba št. 06182-1144/2019-37 z dne 30. 9. 2019)², na podlagi katerega je bil izdan sklep o dovolitvi izvršbe št. 06182-1144/2019-61 z dne 17. 2. 2021 in da je po delni izvršitvi inšpekcijske odločbe tožnik dne 30. 9. 2021 inšpekcijski organ obvestil, da je bila odločba pretežno izvršena, zato naj se upravna izvršba v delu, ki se nanaša na 29.222,88 ton (77% od naloženih 38.000 ton, ki jih mora tožnik odstraniti), ustavi. Prav tako med strankama ni sporno, da Inšpektorat RS za okolje in prostor, OE Maribor v roku 2 mesecev od prejema tožnikovega obvestila izvršbe ni delno ustavil, prav tako ni odločil o vlogi tožnika z dne 30. 9. 2021, zato je tožnik vložil pritožbo zaradi molka organa prve stopnje. Nesporno tudi je, da je takšno pritožbo toženka zavrgla.

11Med strankama pa je sporno, ali bi moral Inšpektorat RS za okolje in prostor, OE Maribor, kot prvostopenjski organ v roku določenem v 222. členu ZUP odločiti o tožnikovi zahtevi z dne 30. 9. 2021, naj se inšpekcijski postopek delno ustavi ter ali ima posledično, ker prvostopenjski organ v tem roku ni odločil, tožnik pravico do vložitve pritožbe zaradi molka organa prve stopnje. Prav tako je med strankami sporno ali je v primeru delne izvršitve inšpekcijske odločbe možna delna ustavitev upravne izvršbe ali pa je izvršbo mogoče ustaviti šele, ko je odločba v celoti izvršena.

12Določilo 222. člena ZUP določa rok, v katerem mora pristojni organ izdati odločbo, in to tako v primerih, ko se postopek začne na zahtevo stranke, kot tudi v primerih, ko se začne po uradni dolžnosti in je to v interesu stranke. Pristojni organ mora tako odločbo izdati in jo vročiti stranki čimprej, najpozneje pa v enem mesecu od dneva, ko je prejel popolno vlogo za začetek postopka, oziroma od dneva, ko je bil začet postopek po uradni dolžnosti. V drugih primerih, ko se začne postopek na zahtevo stranke oziroma po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih (prvi odstavek 222. člena ZUP). Ker je lahko dolgotrajno odločanje organa v upravnem postopku stranki v škodo, je zakonodajalec z namenom varstva pravic strank v četrtem odstavku 222. člena ZUP določil, da ima stranka pravico do pritožbe, kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen, če pristojni organ, zoper katerega odločbo je dovoljena pritožba, ne izda odločbe in je ne vroči stranki v predpisanem roku. Gre za tako imenovano pritožbo zaradi molka organa, ki jo lahko vloži stranka, na zahtevo katere je bil uveden postopek ali zoper katero je bil uveden postopek po uradni dolžnosti³ in ki temelji na pravni fikciji, da je bila za stranko izdana neugodna odločba. Določba je izraz pravice do odločanja brez nepotrebnega odlašanja, ki je ena ključnih procesnih garancij poštenega postopka. Tej pravici posebno težo dajejo tako institucije Evropske unije⁴, kot tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP).⁵

13Iz jezikovne razlage določbe četrtega odstavka 222. člena ZUP bi lahko sklepali, da lahko stranka pritožbo zaradi molka organa vloži le v upravnih postopkih, ki so bili začeti na zahtevo stranke. Zakonodajalec namreč v četrtem odstavku 222. člena ZUP ni izrecno predvidel, iz katere predpostavke naj stranka izhaja pri vložitvi pritožbe, če pristojni organ, zoper katerega odločbo je dovoljena pritožba, v postopku, ki se vodi po uradni dolžnosti, ne izda in vroči odločbe v zakonsko predvidenem roku. Glede na to, da roki iz prvega odstavka 222. člena ZUP vežejo tudi organ, kadar odloča v postopku po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke, gre za pravno praznino, ki jo je treba ustavnoskladno zapolniti z uporabe zakonske analogije. Ta pa po presoji sodišča narekuje, da lahko v postopkih, ki tečejo po uradni dolžnosti, pristojni organ pa ne izda in vroči odločbe stranki v predpisanem roku, stranka vloži pritožbo zaradi molka organa in pri tem izhaja iz predpostavke, da je organ izdal zanjo neugodno odločbo, pri čemer je v postopkih začetih po uradni dolžnosti za negativne odločbe šteti vse odločbe, ki poslabšujejo pravni položaj stranke.⁶

14Po prvem odstavku 293. člena ZUP se upravna izvršba po uradni dolžnosti ustavi in opravljena dejanja odpravijo, če se ugotovi, da je obveznost izpolnjena, da izvršba sploh ni bila dovoljena ali da je bila opravljena proti komu, ki ni zavezanec, ali če upravičenec zahtevo umakne oziroma če je izvršilni naslov odpravljen ali razveljavljen.

15Ustavitev izvršbe po prvem odstavku 293. člena ZUP pomeni zaključek faze (stadija) oprave izvršbe. O ustavitvi izvršbe izda izvršilni organ po uradni dolžnosti sklep o ustavitvi. To mora storiti takoj, ko so podani razlogi za ustavitev. Kljub takšni zakonski dikciji, ki vzpostavlja obveznost izvršilnega organa, da ustavi izvršbo po uradni dolžnosti, ustavnoskladna razlaga po presoji sodišča ne omogoča zaključka, da ustavitve izvršbe ni upravičen predlagati zavezanec (dolžnik). Po presoji sodišča, sploh upoštevajoč dejstvo, da je ustavitev izvršbe nedvomno v njegovem interesu, ta to lahko stori; če takšen predlog poda, gre po naravi stvari dejansko za posebno zahtevo za odpravo nepravilnosti predvideno z 291. členom ZUP, o kateri mora organ odločiti s pisnim sklepom (226. člen ZUP), saj je zoper njega dopustna pritožba (prvi odstavek 292. člena ZUP). V primeru opustitve odločitve v roku pa gre zato za fikcijo zavrnitve oziroma izdaje negativne odločbe, zato je dopustno vložiti pritožbo zaradi molka organa (smiselna uporaba 222. člena ZUP).⁷

16Glede na zgoraj obrazložena določila ZUP ter ustavnoskladno razlago določila 293. in 222. člena ZUP je po presoji sodišča toženka ravnala napačno, ko je pritožbo tožnika zaradi molka organa prve stopnje zavrgla iz razloga, ker tožnik naj ne bi imel zahtevka za izdajo sklepa o ustavitvi postopka upravne izvršbe, zaradi česar tudi ni mogel poteči rok iz 222. člena ZUP.

17V tem oziru je po presoji sodišča toženka zmotno uporabila materialno pravo, zato je sodišče tožbi ugodilo na podlagi določbe četrte točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v katerem bo morala toženka pritožbo vsebinsko obravnavati (ji ugoditi oziroma jo zavrniti). Ker je bilo potrebno tožbi ugoditi že iz zgoraj obrazloženih razlogov, se sodišču ni bilo potrebno opredeliti do preostalih tožbenih navedb in je odločilo kot izhaja iz izreka.

Stroški postopka

18V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je toženka dolžna tožniku povrniti stroške postopka. Po določilu prvega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožnik, ki ga v postopku upravnega spora ni zastopal pooblaščenec, zadeva pa je bila rešena na seji, upravičen do povrnitve stroškov v višini 15,00 EUR, kar je sodišče naložilo v plačilo toženki (II. točka izreka).

19Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožniku prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (OZ) v zvezi s 378. členom OZ)⁸.

20Sodna taksa bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti.

¹ Enako Kerševan E. (ur.), Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 266, točka 5. in 7.
² Tožnik je sicer v dopisu z dne 10. 6. 2024 sodišče obvestil, da je bil izvršilni naslov z dne 30. 9. 2019 s sodbo UPRS opr. št. II U 121/2020-13 z dne 10. 5. 2023 odpravljen in zadeva vrnjena v ponovno odločanje, vendar pa navedeno, upoštevajoč načelo zakonitosti (6. člen ZUP), skladno s katerim se vprašanje formalne in materialne zakonitosti odločbe presoja po dejanskem in pravnem stanju ob izdaji odločbe in pred izdajo ugotovljenih dejstev in okoliščin (138. člen ZUP), za presojo v predmetni zadevi ni pravno upoštevno. Tako tudi VSRS sodba opr. št. X Ips 438/2005 z dne 10. 9. 2009.
³ UPRS sodba opr. št. III U 4/2017-8 z dne 17. 11. 2017.
⁴ Listina EU o temeljnih pravicah, ki je del primarnega prava EU, v 41. členu izrecno predvideva pravico do dobrega upravljanja (right to good administration), katere sestavni del je pravica do razumno dolgega upravnega odločanja.
⁵ Sodbe ESČP v zadevah Krisper proti Sloveniji, št. 47825/99 z dne 23. 3. 2006, Derda proti Poljski, št. 58154/08 z dne 1. 6. 2010, Frydlender proti Franciji, št. 30979/96 z dne 27. 6. 2000.
⁶ Kovač P., Kerševan E., Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana, 2020, str. 490.
⁷ Kovač P., Kerševan E., Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana, 2020, str. 814 in 833.
⁸ Enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006.