UPRS Sodba IV U 199/2019-24

I. Tožbi se ugodi, sklep o dovolitvi izvršbe Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo št. 0611-141/2019 z dne 18. 3. 2019 se odpravi in vrne v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Prvostopenjski organ je izdal sklep o dovolitvi izvršbe, v katerem je ugotovil, da je Odločba kmetijske inšpekcije Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, Enota Celje, Izpostava Mozirje, št.: 0611-2601/2017-7 z dne 14. 11. 2017, s katero se je tožniku naložilo, da mora s kmetijskega zemljišča na parc. št. 1350/228 k.o. A. odstraniti deponijo lesnega pepela, postala izvršljiva dne 9. 5. 2018, ter se dovoli njena izvršba (1. točka). Ker zavezanec tudi v naknadno določenem roku za izpolnitev obveznosti z opozorilom za izpolnitev obveznosti z dne 23. 1. 2019, do dne 28. 2. 2019 ni izpolnil svoje obveznosti iz 1. točke odločbe kmetijske inšpekcije, je kot prisilni ukrep izrečena denarna kazen v znesku 500,00 EUR (2. točka), ki jo mora plačati v roku 8 dni (3. točka). Nadalje je podano opozorilo, da če zavezanec v nasprotju z naloženo obveznostjo tudi v naknadno določenem roku ne bo odstranil deponije lesnega pepela s kmetijskega zemljišča, bo kot prisilni ukrep uporabljena nova denarna kazen v znesku 500,00 EUR ter določilo kot naknadni rok za izpolnitev naloženih ukrepov 30. 9. 2019 (4. točka). Zapisalo je še, da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvršitve (5. točka).

2Organ navaja, da je bila tožniku z odločbo naložena obveznost, da s kmetijskega zemljišča na parc. št. 1350/228 k.o. A. odstrani deponijo lesnega pepela, z rokom izvršitve 31. 3. 2018. Zavezanec se je na odločbo kmetijske inšpekcije pritožil, vendar je bila pritožba zavrnjena in je odločba postala pravnomočna in izvršljiva dne 9. 5. 2018. Zaradi večje količine lesnega pepela (na površini cca 30 x 50 metrov in cca 1,5 do 3 metre v višino), je bilo s stranko dogovorjeno, da polovico deponije odstrani v spomladanskem roku, polovico pa do konca leta 2018. Vendar je ob ponovnem ogledu 18. 10. 2018 bilo ugotovljeno, da je tožnik delno izpolnil obveznosti, saj je odstranil cca polovico lesnega pepela, ki je bil deponiran na površini cca 30 x 50 metrov in cca 2-3 metre v višino. Pepel je bil odstranjen z južne strani ob vodnem kanalu v širino cca 6 metrov po celotni dolžini deponije in s severozahodne strani do dovozne ceste. Ob ponovnem kontrolnem pregledu 10. 1. 2019 in 22. 1. 2019 je bilo ugotovljeno, da je tožnik na to površino, kjer je bil pepel odstranjen v spomladanskem času, ponovno začel dovažati lesni pepel in odpadek iz lesne celuloze, ki mu ga dovaža podjetje B., d.o.o. Tožnik je na izdano opozorilo za izpolnitev obveznosti z dne 23. 1. 2019 in določenim rokom za ureditev do 28. 2. 2019, odgovoril, da je svoje obveznosti iz inšpekcijske odločbe izpolnil, saj je del lesnega pepela odpeljal in ga uporabil za izboljšanje kmetijskih površin, drugi del pepela pa je obdržal na svojih kmetijskih površinah, saj je ta namenjen opravljanju kmetijske dejavnosti na njegovi ekološki kmetiji in da je posledično naslovni organ napačno ugotovil dejansko stanje. Navaja, da na to zemljišče ni pripeljal niti kilograma lesnega pepela, temveč le lesni pepel, ki je del substrata za gojenje deževnikov, ki ga izvaja na tej lokaciji in je to njegova legitimna pravica. Tudi lesna celuloza je hrana za deževnike. Ob ponovnem kontrolnem pregledu 6. 3. 2019 je bilo ugotovljeno, da je na južnem delu zemljišča (na delu, kjer je v letu 2018 bil odstranjen pepel) ob vodnem kanalu na parc. št. 1350/228 k.o. A., del lesnega pepela in odpadek iz lesne celuloze, ki se je na to zemljišče navozil po 18. 10. 2018, poravnan tako, da nasutje sega vse do vodnega kanala in v višino cca en (1) meter nad prejšnjim nivojem zemljišča. Na tem delu so po površini raztresena gnila jabolka, kar naj bi zagotavljalo organsko komponento nasutja. Na ostalem delu deponije je še vedno lesni pepel in celulozni odpadek nasut v kupih. Deponija pepela je visoka od 1,5 do 3,0 metra. Ker tožnik tudi v naknadnem roku do 28. 2. 2019 ni izpolnil v odločbi odrejene obveznosti, je bil izrečen prisilni ukrep takoj in zagrožen nov.

3Organ druge stopnje je zavrnil tožnikovo pritožbo. Poudarja, da ne drži tožnikova navedba, da je bila osnovna odločba izpolnjena v celoti in je inšpektorica ugotovila, da tam ni pepela, pač pa celuloza in gnila jabolka. Ne drži, da je parc. št. 1350/228 njiva, ki je bila pognojena z lesnim pepelom in je tožnik spoštoval odločbo, da mora lesni pepel, kolikor naj bi predstavljal deponijo, odpeljati. Poudarja, da ne drži navedba tožnika, da ne gre za deponijo pepela, pač pa njivo na kateri je substrat hranil za razvoj deževnikov. Inšpektorica je namreč ugotovila in iz vseh zapisnikov izhaja nasprotno. Iz zapisnika o opravljenem ogledu z dne 24. 4. 2019 (tj. po vložitvi predmetne pritožbe) je razvidno, da inšpektorica ugotavlja, da pritožnik še vedno ni odstranil celotne količine lesnega pepela kot je bilo določeno z odločbo z dne 14. 11. 2017 in da je na tej površini še vedno cca 60 m3 lesnega pepela. Zapisniku je priloženih 18 fotografij s pripisom predmetne parcelne številke, ki po oceni drugostopnega organa že na prvi pogled potrjujejo ugotovitve inšpektorice. Iz dokumentov konkretne zadeve je tako po oceni drugostopnega organa jasno razvidno, da pritožnik ni odstranil celotne površine pepela, kar ves čas zatrjuje. Navedbo pritožnika, da preostala količina pepela na predmetni njivi predstavlja zgolj gnojilo, pa drugostopni organ, ob zgoraj ugotovljenem, ocenjuje kot neprepričljivo in še toliko bolj, ker pritožnik kot dokaz svojim navedbam prilaga fotografije deževnikov s katerimi objektivno ni mogoče preizkusiti (ne)izvršitve ukrepa odstranitve pepela iz kmetijskega zemljišča in ob tem ne prilaga drugih svojih fotografij iz katerih bi bilo razvidno, da na predmetni parceli ni več kupov pepela. V konkretnem primeru torej ni sporen substrat, ki vsebuje tudi pepel, pač pa kup pepela sam.

4Tožnik v tožbi izpodbija izdan akt, ker naj bi kršil določbe Zakona o inšpekcijskem postopku, uveljavlja nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter napačno uporabo materialnega prava. Izpostavlja, da je sporno dejansko vprašanje, ali je tožnik kršil odločbo kmetijske inšpektorice, ki mu je naložila, da mora z nepremičnine parc. št. 1350/228 k.o. A. odstraniti kup čistega lesnega pepela. Meni, da je kmetijska inšpektorica nezakonito izdala odločbo po kontrolnem pregledu dne 10. 1. 2019, ko je ugotovila, da je tožnik spomladi 2018 odstranil približno polovico deponiranega pepela (torej ne čistega lesnega pepela) o katerem je govora v odločbi inšpektorice št. 0611-2601/2017 z dne 14. 11. 2017 in da je ostala polovica še vedno odložena na kmetijskem zemljišču. Vztraja, da je na njivo na parc. št. 1350/228 k.o. A. tožnik nasul gnila jabolka in celulozo. Ustvaril je okolje za razvoj deževnikov in uredil njivo in ni nikoli na njivo pripeljal čistega lesnega pepela ampak substrat, ki je primeren za gojenje deževnikov in ekološko pridelavo zelenjave. Poudarja, da je k pritožbi priložil fotografije deževnika, ki se nahaja v mešanici celulozne pulpe in substrata. Nadalje je predložil fotografijo z dodanimi deževniki v substratu, kjer se na fotografiji vidi svetli del celulozne pulpe, delci lesa, listja in črnega oglja.

5Tožnik je predložil tudi fotografijo iz januarja, ko je inšpektorica izvajala kontrolni nadzor, kjer je viden deževnik, substrat iz predelanega pepela, stebla rastlin (medena detelja). Ta fotografija dokazuje preraščenost rastlinskih stebel z mikroorganizmi, glivami. Prisotnost nevretenčarjev kaže na to, da so rastlinski ostanki že dolgo v substratu. V čistem pepelu ni ničesar od navedenega.

6Tožena stranka je predlagala zavržbo tožbe, ki je bila uperjena zoper plačilni nalog, izdan v prekrškovnem postopku. Predlaga tudi zavržbo, če je tožba vložena zoper odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 0611-1164/2019-2 z dne 29. 8. 2019 oz. podredno zavrnitev iz razlogov navedenih v izpodbijani odločbi.

7Tožnik je v nadaljevanju podal popravo tožbe zaradi očitne pisne pomote ter pojasnil, da je sprožil upravni spor glede na prejem odločbe druge stopnje št. 0611-1164/2019-2 z dne 29. 8. 2019. Prvostopni sklep je sklep o dovolitvi izvršbe in tožnik je sprožil upravni spor zoper ta sklep, ne pa zoper plačilni nalog. Pri popravljeni tožbi vztraja.

8Sodišče je na naroku za glavno obravnavo 16. 5. 2022, kjer je snemalo navedbe prisotne stranke, dalo strankam rok za ugovor zoper prepis zapisnika (v skladu s 125. členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z 22. členom Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Po podatkih sodnega spisa je bil prepis zvočnega posnetka glavne obravnave pooblaščencu tožnika vročen 23. 5. 2022, toženi stranki pa 18. 5. 2022. To pomeni, da se je 5-dnevni rok za ugovor zoper morebitne nepravilnosti prepisa iztekel za tožnika 30. 5. 2022 (zadnji dan roka je bila namreč sobota in je tako rok iztekel prvi naslednji delovni dan, skladno s četrtim odstavkom 111. člena ZPP v zvezi s 22. členom ZUS-1). Sodišče je sodno odločbo izdalo 31. 5. 2022, to je po dokončnosti zapisnika o opravljenem naroku za glavno obravnavo.

9Sodišče je v dokaznem postopku v dokazne namene vpogledalo in prebralo upravni spis ter priložene listine tožnika v prilogi od A2 do A13 ter tožene stranke v prilogi B4. Ostale predlagane dokaze je zavrnilo kot nepotrebne za razsojo, saj je ugotovilo bistveno kršitev določb postopka, kot je razvidno iz obrazložitve v nadaljevanju, zato izvedba ostalih predlaganih dokazov ni bila potrebna.

K I. točki izreka:

10Tožba je utemeljena.

11Med strankama je v zadevi spor glede zakonitosti izpodbijanega akta – sklepa o izvršbi, s katerim je prvostopenjski organ ugotovil izvršljivost odločbe in tožniku zaradi neizpolnitve naložene mu obveznosti izrekel denarno kazen in mu zagrozil z novo denarno kaznijo, če naložene mu obveznosti ne bo izpolnil tudi v postavljenem naknadnem roku.

12Izvršbo v upravnem postopku urejajo določbe 282. člena do 305. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Skladno s prvim odstavkom 282. člena ZUP se odločba, izdana v upravnem postopku, izvrši, ko postane izvršljiva. Skladno z 284. členom ZUP se izvršba odločbe, izdane v upravnem postopku, opravi zato, da se izterja denarna terjatev ali izpolni nedenarna obveznost. V konkretnem primeru je bila izvršba izvršljive odločbe opravljena z namenom izpolnitve tožnikove nedenarne obveznosti. Skladno s prvim odstavkom 288. člena ZUP se izvršba odločbe za izpolnitev nedenarnih obveznosti zavezanca opravi z upravno izvršbo, ki jo opravljajo upravni organi po določbah ZUP ali posebnega zakona (287. člen in 288. člen ZUP). Upravno izvršbo opravlja organ, ki je odločil o zadevi na prvi stopnji, če ni s posebnim predpisom za to določen kakšen drug organ (prvi odstavek 289. člena ZUP). Po prvem odstavku 290. člena ZUP izda organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, po uradni dolžnosti ali na zahtevo upravičenca, sklep o dovolitvi izvršbe. Upravna izvršba se opravi na podlagi izvršljive odločbe in sklepa o dovolitvi izvršbe (prvi odstavek 291. člena ZUP).

13Poudariti je, da je na podlagi prvega odstavka 292. člena ZUP sicer zoper sklep v upravnem izvršilnem postopku dovoljena pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo, ni pa mogoče z njo izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje. ZUP nadalje v prvem in drugem odstavku 298. člena določa, da če je zavezanec dolžan kaj storiti, dopustiti ali kaj trpeti, pa ravna v nasprotju s to obveznostjo, ali če je predmet izvršbe kakšno zavezančevo dejanje, ki ga ne more namesto njega opraviti nihče drug, ali če narava izvršbe to terja, ali če izvršba po drugih osebah ni bila uspešna, ali ni primerna, prisili organ, ki opravlja izvršbo, zavezanca k izpolnitvi obveznosti z denarno kaznijo, pri čemer se zavezancu najprej zagrozi, da bo organ uporabil denarno kazen, če ne bo izpolnil svoje obveznosti v danem roku. Če stori zavezanec medtem kaj takega, kar nasprotuje njegovi obveznosti, ali že dani rok preteče brez uspeha, se denarna kazen, s katero je organ zagrozil, takoj izterja, ob enem pa mu določi organ nov rok za izpolnitev obveznosti in mu zagrozi z novo višjo denarno kaznijo.

14Denarne kazni so namenjene zagotovitvi spoštovanja izvršilnih naslovov. Z njimi se želi vplivati na zavezančevo voljo, da bo zaradi teh (zagroženih ali izrečenih) kazni naknadno vendarle izpolnil obveznost, ki izhaja iz izvršilnega naslova. Zagrožena denarna kazen je torej prisilno sredstvo, za njen izrek pa zadostuje že objektivna neizpolnitev naložene obveznosti, ne glede na subjektivne razloge, zaradi katerih zavezancu obveznosti ni uspelo izpolniti.¹

15Kot je razvidno iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, je prvostopenjski organ z odločbo z dne 14. 11. 2017 (ki je postala pravnomočna dne 9. 5. 2018) tožniku naložil, da mora s kmetijskega zemljišča na parc. št. 1350/228 k.o. A. odstraniti deponijo lesnega pepela, z rokom izvršitve 31. 3. 2018. Organ je v nadaljevanju pojasnil, da je bilo zaradi večje količine lesnega pepela s stranko dogovorjeno, da se polovico deponije odstrani v spomladanskem roku, polovico pa do konca leta 2018. Navedeno kaže na to, da je tožnik prosil za podaljšanje roka.²

16Iz upravnega spisa izhaja, da je prvostopenjski organ izdal dopis z dne 23. 1. 2019, v katerem je zapisano, da je kmetijska inšpekcija 18. 10. 2018 opravila kontrolni pregled zemljišča in ugotovila, da je cca polovica deponije lesnega pepela odstranjena z zemljišča, ostala polovica pa še vedno odložena na tem kmetijskem zemljišču. Glede na ugotovljeno je kmetijska inšpekcija izdala opozorilo na podlagi drugega odstavka 298. člena ZUP in določila naknadni rok za izpolnitev obveznosti – to je do 28. 2. 2019. Hkrati je v dopisu še navedeno, če v tem roku obveznost ne bo izpolnjena, bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v znesku 500,00 EUR.

17Iz upravnega spisa nadalje izhaja, da je tožnik na navedeno opozorilo odgovoril, in sicer je izpodbijal opozorilo ter zapisal, da pristojni organ odpravi ali razveljavi začeti postopek. Organ je nato sestavil zapisnik o inšpekcijskem pregledu z dne 6. 3. 2019, kjer je ponovno ugotovil, da lesni pepel še ni bil odstranjen, na kar je bil 18. 3. 2019 izdan izpodbijan sklep o dovolitvi izvršbe.

18Postopanje prvostopenjskega organa ni bilo pravilno. Posebnosti poteka izvršbe s prisilitvijo predpisuje drugi odstavek 298. člena ZUP, po katerem izvršilni organ v izreku sklepa o dovolitvi izvršbe zavezancu (dolžniku) ne sme takoj naložiti denarne kazni, ker ni izpolnil obveznosti v roku iz izvršilnega naslova, ampak mu mora določiti naknadni rok za izpolnitev in hkrati zagroziti, da mu bo naložil plačilo denarne kazni, če v naknadnem roku ne bo izpolnil svoje obveznosti. Če rok poteče in zavezanec obveznosti ne izpolni v celoti oziroma že med trajanjem roka ravna v nasprotju z njegovo obveznostjo, izvršilni organ izda sklep, s katerim zavezancu naloži v plačilo naloženo kazen in mu v ta namen določi rok, hkrati pa določi tudi nov naknadni rok za izpolnitev in mu zagrozi z novo denarno kaznijo, ki je višja od prve. Sklepi, ki jih izdaja izvršilni organ po komentiranem členu, so torej sklepi o dovolitvi izvršbe (290. člen ZUP) in drugi sklepi (292. člen ZUP), zoper katere je dopustna pritožba, katere vložitev pa nima odločilnega učinka na izvršbo.³

19V zadevi je tako ugotoviti, da je prvostopni organ z dopisom podal opozorilo na izpolnitev obveznosti, kjer je določil naknadni rok ter zagrozil z denarno kaznijo, navedenega pa ni storil v obliki sklepa, kot je to zahteva zakona. Nadalje tudi ni štel, da je tožnik vložil zoper ta dopis pravno sredstvo, ko je podal odgovor na opozorilo za izpolnitev obveznosti z dne 27. 2. 2017, ko izrecno zapiše, da pritožnik izpodbija zgoraj navedeno opozorilo v celoti. S tem je organ zagrešil kršitev iz 1. in 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1, saj zakon v postopku izdaje upravnega akta ni bil uporabljen oziroma ni bil pravilno uporabljen, prav tako pa se v postopku pred izdajo upravnega akta ni ravnalo po pravilih postopka, pa je to vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (bistvena kršitev določb postopka). Tožniku je bila namreč kršena pravica do pravnega sredstva, ki ga zagotavlja 25. člen Ustave RS.

20Tožnik v tožbi opozarja, da je izpodbijan akt nezakonit in da krši določbe Zakona o inšpekcijskem postopku, uveljavlja nepopolno ugotovitev dejanskega stanja ter napačno uporabo materialnega prava. Po določbi 40. člena ZUS sodišče presoja upravni akt v mejah predloženega predloga, ni pa vezano na tožbene razloge. Navedeno pomeni, da če tožnik navedbe pravno kvalificira, sodišče na njegove kvalifikacije ni vezano. Po sodni praksi to pomeni, da sodišče izpodbijan akt sicer poizkusi v mejah navedb oziroma razlogov, ki so navedeni v tožbi, po uradni dolžnosti pa (poleg razlogov ničnosti, drugi odstavek 37. člena ZUS-1) pazi na relativne in absolutne bistvene kršitve določb procesnega zakona.⁴

21Glede na navedeno je sodišče tožbi tožnika ugodilo, izpodbijan sklep odpravilo glede na določbo 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. Pri ponovnem odločanju je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Glede na podane kršitve se sodišče ni opredeljevalo do ostalih tožbenih navedb tožnika.

K II. točki izreka:

22Povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu je urejena v določbi 25. člena ZUS-1. Čeprav se po Zakonu o odvetništvu pri odločanju o določitvi plačila in povračilu stroškov odvetniškega zastopanja v postopkih uporablja odvetniška tarifa, je ZUS-1 kot kasnejši in specialni zakon vprašanje ugotavljanja višine stroškov odvetniškega zastopanja v upravnem sporu, ki naj jih uspelemu tožniku povrne nasprotna stranka, uredil drugače kot Zakon o odvetništvu.⁵ Tako je pri odmeri višine tožnikovih stroškov, čeprav jih je stranka priglasila na podlagi Odvetniške tarife, sodišče, ker je tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, o stroških odločilo skladno z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). V skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika pripadajo tožniku, ker je bila zadeva rešena na naroku in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, stroški v višini 385,00 EUR. Prisojeni znesek se poveča še za 22% DDV (odvetnik je zavezanec za DDV), kar skupaj znaša 469,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo dalje (prvi odstavek 299. člena v zvezi s 378. členom Obligacijskega zakonika).

23Plačana sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

¹ Glej Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list, Ljubljana 2020, 2. knjiga, str. 855, in sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 1100/2005.
² S tem, ko je tožena stranka določila naknadni rok za izpolnitev obveznosti, je določila rok za opravo dejanja v postopku v smislu prvega odstavka 99. člena ZUP. Ta še določa, da se rok, ki ga je določila uradna oseba, kot je to v obravnavanem primeru, lahko podaljša na prošnjo, ki jo vloži prizadeta oseba pred iztekom roka, če so podani opravičeni razlogi za podaljšanje (tretji odstavek). Zoper sklep o podaljšanju roka ni pritožbe (četrti odstavek). Iz zadnje določbe torej izhaja, da mora organ o zahtevi za podaljšanje roka odločiti s sklepom.
³ J. Podlipnik v Komentarju Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list, Ljubljana 2020, 2. knjiga, str. 857 in 858.
⁴ Tako Z. Štucin v Zakonu o upravnem sporu s komentarjem, urednik dr. Erik Kerševan, GV Založba 2019, str. 266.
⁵ Tako sklep VSRS I Up 141/2017 z dne 6. 9. 2017.