UPRS Sodba in sklep I U 1517/2021-6

I. Tožbi se ugodi in se odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Kranj, št. 06122-4609/2017 z dne 17. 12. 2020, odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodne odločbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Inšpektorat RS za okolje in prostor (Območna enota Kranj) (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločil: (1) da mora tožnik kot inšpekcijski zavezanec in investitor takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo poslovnega objekta za izdelavo lesenih montažnih objektov na naslovu ..., skupnih tlorisnih dimenzij 18,30 m x 12,40 m, ki je v dveh etažah, razen pas v širini 4,20 m, ki je pritličen, streha je ravna, nadalje garažni pritlični del, skupnih tlorisnih dimenzij 6,60 m x 15,30 m, streha je trapezna pločevina v minimalnem naklonu kot enokapnica, na koncu je še nad manipulativnim prostorom kovinska konzolna nadstrešnica v dveh delih in sicer krajša konzola je dimenzij od 2,50 m do 1,70 m v dolžini 11,30 m, daljša konzola je dimenzij 5,50 m v dolžini 7 m, naklon je proti objektu v minimalnem naklonu, vse situirano na zemljiščih s parcelnima številkama ... in ..., obe k.o. ..., ker gradi brez ustreznega gradbenega dovoljenja, in (2) da mora tožnik v roku do 30. 1. 2022 na svoje stroške odstraniti gradnjo poslovnega objekta za izdelavo lesenih montažnih objektov, skupnih tlorisnih dimenzij 18,30 m x 12,40 m, od tega je del, ki je bližje stanovanjskemu objektu tlorisnih dimenzij 7 m x 12,40 m zidan, dvoetažen in s silosom in napravo za odpraševanje, drugi del je kovinska montažna konstrukcija v dveh etažah z ravno streho, fasada je iz sendvič kovinskih panelov, zadnji del je tudi kovinska montažna konstrukcija tlorisnih dimenzij 4,20 m x 12,40 m v pritlični izvedbi z ravno streho, nadalje na severni strani pribl. 50 cm od meje je garažni pritlični del, skupnih tlorisnih dimenzij 6,60 m x 15,30 m, streha je trapezna pločevina v minimalnem naklonu kot enokapnica, na koncu je še nad manipulativnim prostorom kovinska konzolna nadstrešnica v dveh delih in sicer krajša konzola je dimenzij od 2,50m do 1,70 m v dolžini 11,30 m, daljša konzola je dimenzij 5,50 m v dolžini 7 m, naklon je proti objektu v minimalnem naklonu, vse situirano na zemljiščih s parc. št. ... in ..., obe k.o. ..., ter vzpostaviti stanje pred posegom. Organ je še odločil, da bo zoper tožnika v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti iz 2. točke izreka začel postopek izvršbe (v 3. točki izreka), za nedovoljeno gradnjo izrekel prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) (v 4. točki izreka), ugotovil, da v tem postopku niso nastali stroški (v 5. točki izreka) ter navedel, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (v 6. točki izreka).

Iz obrazložitve odločbe, povzeto, izhaja, da je gradbena inšpektorica ugotovila nelegalno gradnjo in odredila inšpekcijski ukrep po 152. členu ZGO-1 ter izrekla prepovedi iz 158. člena tega zakona.

2Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 11. 8. 2021 zavrnilo pritožbo tožnika zoper izpodbijano prvostopenjsko odločbo.

3Tožnik vlaga tožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev pravil postopka in nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja. Navaja, da bi moral organ uporabiti v času ugotovljene kršitve veljaven zakon, saj je za posamezne dele objekta, ki je predmet izpodbijane odločbe, ugotavljal, da so bili zgrajeni v različnem času. Dalje navaja, da na podlagi izreka izpodbijane odločbe ne more ugotoviti, kateri je tisti del objekta, ki ga zadevajo ukrepi iz izpodbijane odločbe oziroma kateri so tisti objekti, ki jih mora odstraniti. Navaja, da iz različnega opisa delov objekta v 1. in 2. točki izreka odločbe ni mogoče ugotoviti, glede katerih delov je izrečena ustavitev in glede katerih odstranitev objekta. Dejansko stanje objekta je, kot zatrjuje tožnik, nepopolno oziroma nepravilno ugotovljeno. Iz izpodbijane odločbe ni mogoče razbrati, ali se ukrepi nanašajo na enega ali več objektov, saj je v izreku odločbe naveden en poslovni objekt za izdelavo lesenih montažnih objektov, v obrazložitvi pa je navedeno, da gre za več objektov. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe tudi izhaja, da naj bi šlo za „manj zahteven industrijski objekt“, pri čemer tožnik poudarja, da tega termina v veljavnih predpisih ni. Tožnik dalje zatrjuje, da izpodbijana odločba nima vsebinske obrazložitve. Navaja, da je z 2. točko izreka izpodbijane odločbe odrejena vzpostavitev v stanje pred posegom, s tem da ni ne v zapisniku ne v izreku in tudi ne v obrazložitvi odločbe opredeljeno, kakšno je bilo stanje pred posegom, kar pomeni, da tudi v tem delu odločba ni razumljiva, niti izvršljiva. Izreka izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, saj je nejasen, 1. in 2. točka izreka odločbe sta med seboj v nasprotju, predvsem pa sta v nasprotju z obrazložitvijo in listinami (zapisnik in skicami). 2. točka izreka je povsem nejasna in nepopolna, in na podlagi besedila samega ni mogoče ugotoviti, katero gradnjo poslovnega objekta bi moral tožnik odstraniti.

Tožnik dalje navaja, da inšpekcijski organ, ko je ugotovil nove kršitve dne 12. 2. 2020, pri pristojnih organih ni preverjal, ali je za nove objekte izdano gradbeno dovoljenje, pač pa je poizvedbo o izdanih upravnih dovoljenjih opravil le enkrat, v začetku leta 2018. Izpodbijana odločba ne vsebuje razlogov, ki jih predvideva zakon, da je mogoče nove objekte opredeliti kot nedovoljeno gradnjo. Tožnik dalje navaja, da je rok za odstranitev gradnje 30. 1. 2022, kar pa je absolutno prekratek rok, saj tožnik na naslovu ... prebiva, poleg tega pa tam opravlja tudi dejavnost ter ne zmore v tako kratkem času preseliti tako svoje družine kot tudi svoje celotne dejavnosti. Tožnik dalje navaja, da je nepravilna ugotovitev dejanskega stanja, da naj bi šlo za „poslovni objekt“, saj to nikakor ne drži. Sam namreč s svojo družino prebiva v objektu, ki ga izpodbijana odločba napačno imenuje „poslovni objekt“. V objektu ima tožnik skupaj s svojo družino svoj dom. V pritličnem delu se tam sicer dejansko izvaja dejavnost, vendar pa si je tožnik zase in za svojo družino v zgornjem delu objekta uredil stanovanje, kot izhaja tudi iz priloženih fotografij. Tako 1/3 objekta predstavlja stanovanje tožnika, zato ne drži, da gre za poslovni objekt, pač pa gre za poslovno stanovanjski objekt. Tožnik svojega dejanskega prebivališča sicer še ni uskladil z uradnimi evidencami, tako da je še vedno prijavljen na naslovu ..., kjer pa dejansko ne prebiva, pač pa na tem naslovu prebiva tožnikova sestra s svojo družino v 45 m2 velikem stanovanju. Tožnik poleg fotografij prilaga tudi račun z dne 13. 1. 2020 za plačilo zavarovalne premije in Dopolnilo police z dne 11. 1. 2020, iz katerega izhaja, da ima tožnik za stanovanjsko opremo na objektu ... sklenjeno zavarovanje, in sicer gre za opremo v stanovanju velikosti 100 m2, vrednost opreme pa je ocenjena na ... EUR. Tožnik glede stanovanjskega dela objekta sicer v inšpekcijskem postopku ni ničesar navajal, saj je bil vseskozi prepričan, da je predmet inšpekcijskega postopka le poslovni del objekta. Ker gre v delu objekta tudi za stanovanjski objekt, pa tožnik vztraja, da je potrebno upoštevati odločbo Ustavnega sodišča U-I-64/14 z dne 12. 11. 2017, v kateri Ustavno sodišče zagotavlja varstvo pred posegom v pravico do spoštovanja doma. Z navedeno odločbo Ustavnega sodišča je ugotovljeno, da je med drugim 152. člen ZGO-1, na katerem temelji izpodbijana odločba, protiustaven. Tožnik pa izpostavlja tudi obveznost inšpekcijskega organa, ki izhaja iz 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru in ki inšpektorju nalaga uporabo načela sorazmernosti. To velja tako za izbiro ukrepov kot za določitev roka za odpravo nepravilnosti. Vse navedeno v obravnavanem primeru ni bilo upoštevano. Tožnik dalje še navaja, da je v postopku sprejemanja novela GZ, ki bo uredila postopek presoje posega v pravico do doma.

Tožnik zaključno navaja, da bi bilo v nasprotju z ustavnim načelom enakosti pred zakonom, če se dejstvo, da objekt, ki je predmet izpodbijane odločbe, predstavlja dom tožnika in njegove družine, v tem postopku ne bi upoštevalo iz razloga, ker je inšpekcijski organ nepopolno in nepraviln0 ugotovil dejansko stanje. Zaradi vseh v tožbi navedenih razlogov, torej nepravilne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev pravil postopka in nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja, je izpodbijana odločba očitno nezakonita. Izrek odločbe pa je v celoti neizvršljiv, predvsem pa se izpodbijane odločbe zaradi pomanjkljivosti ne da preizkusiti. Zato tožnik predlaga sodišču, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter inšpekcijski postopek zoper tožnika ustavi oziroma podrejeno, da izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4Tožnik hkrati s tožbo vlaga tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. V njej navaja, da o predmetni tožbi nedvomno ne bo pravnomočno odločeno do 30. 1. 2022, ko se izteče rok za odstranitev objekta. Glede na navedeno obstaja nevarnost, da s sodnim varstvom ne bo mogel doseči namena, saj bi tožniku zaradi morebitne izvršitve odločbe pred končanjem sodnega postopka nastale hujše škodljive posledice. Tožnik izpostavlja, da je inšpektorica nepravilno ugotovila dejansko stanje v zadevi, saj objekt v naravi ne predstavlja poslovnega objekta, pač pa stanovanjsko poslovni objekt, v katerem živi tožnik s svojo družino, in sicer izvenzakonsko partnerico in dvema mladoletnima otrokoma. Iz izpodbijane odločbe tudi ne izhaja jasno, na katere objekte oziroma dele objekta se odločba nanaša, tako da se tožnik natančno težko opredeli, vendar poudarja, da s svojo družino prebiva v objektu, ki ga izpodbijana odločba napačno imenuje „poslovni objekt“. Tožnik pojasnjuje, da inšpekcijski organ ni pregledoval notranjosti objektov, je pa tožnik v tistem času že živel v objektu. V stanovanju dejansko prebiva s svojo družino že od leta 2019 dalje in drugega prebivališča nimajo. Tožnik ponavlja, da svojega dejanskega prebivališča sicer še ni uskladil z uradnimi evidencami, tako da je še vedno prijavljen na naslovu ..., kjer pa dejansko ne prebiva. Sklicuje se na pravico do spoštovanja doma in na odločbo Ustavnega sodišča U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017 ter na 105. člen predloga novele GZ. Ponavlja, da je do 30. 1. 2022 neizvedljivo, da bi objekt porušil in v tako kratkem času lahko poskrbel za nov dom. Na naslovu ... ima tožnik po podatkih Ajpes tudi registrirano svoje podjetje z desetimi zaposlenimi. Tožnik zaključno navaja, da bi v primeru, da bi prišlo do oprave izvršbe, preden bo sodišče odločilo o utemeljenosti tožbe in bi bil v postopku izvršbe objekt porušen, v nobenem primeru ne mogel nadomestiti škode, saj sredstva za postavitev novega objekta in s tem novega doma nima. Sodišču predlaga, naj upošteva tudi načelo sorazmernosti. Predlaga, naj sodišče odloži izvršitev izpodbijane odločbe prvostopenjskega organa, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, vodenega na podlagi zahteve za izdajo začasne odredbe.

K I. točki izreka

5Sodišče uvodoma ugotavlja, da so procesne predpostavke za dopustnost upravnega spora po prvem odstavku 36. člena ZUS-1 izpolnjene. Tožba je vložena v 30-dnevnem roku iz prvega odstavka 28. člena ZUS-1 in je torej pravočasna. Izpodbijano odločbo je gradbena inšpektorica izdala na podlagi določb 152. člena ZGO-1 in predstavlja dokončen upravni akt, ki se ga lahko izpodbija v upravnem sporu. Izpodbijana odločba je bila izdana tožniku kot naslovniku in torej je legitimiran za vložitev tožbe. Z odločbo gradbene inšpekcije, s katero mu je kot investitorju odrejena ustavitev gradnje ter odstranitev zgrajenega objekta, pa se tudi posega v njegov pravni položaj. Za dopustnost upravnega spora so podane tudi druge procesne predpostavke iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

6Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi prvega odstavka 37. člena ZUS-1.

7Po prvem odstavku 37. člena ZUS-1 sme sodišče, kadar ima upravni akt take pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je zakonit ali ne, akt s sodbo odpraviti, ne da bi poslalo tožbo v odgovor.

8Za izpodbijani upravni akt tožnik zatrjuje v tožbi hude pomanjkljivosti (da zaradi nejasnega izreka ni mogoče ugotoviti, kateri del objekta mora odstraniti ter je odločba tako neizvršljiva; da pri izrečenem inšpekcijskem ukrepu ni upoštevano, da je v objektu tudi stanovanje tožnika, ki njemu in družini predstavlja dom, pravica do spoštovanja doma pa je ustavno varovana) in hude pomanjkljivosti ugotavlja tudi sodišče: zlasti da gre za očitno nejasnost in nerazumljivost izreka v delu, v katerem je tožniku odrejena ustavitev gradnje poslovnega objekta, da gre za očitno nejasnost in nerazumljivost izreka v delu, v katerem je tožniku naložena odstranitev (tega) poslovnega objekta in da gre za očitno nelogično in neobrazloženo neskladje med navedenima točkama izreka, ob tem ko gre za odločbo, ki jo mora tožnik izvršiti ter je za primer, da tako ne bi ravnal, zagrožena prisilna izvršitev odločbe.

9Sodišče ugotavlja, da je v 1. točki izreka tožniku naložena ustavitev gradnje poslovnega objekta na naslovu ..., nepregledno opisanega v eni povedi, ki obsega navedbo posameznih delov (objekta), z vpisanimi njihovimi dimenzijami in etažnostjo ter opisanima gradbeno izvedbo in mikrolokacijo. V 2. točki izreka pa je tožniku za ta poslovni objekt naložena njegova odstranitev, pri čemer je opis ponovno podan nepregledno v eni (sami) povedi, ki obsega navedbo posameznih delov (objekta), s hkrati vpisanimi njihovimi dimenzijami in etažnostjo ter opisanima gradbeno izvedbo in mikrolokacijo, pri čemer gre za očitno, na prvi pogled spoznavno neskladje s 1. točko izreka, saj 2. točka izreka nalaga v odstranitev več delov objekta, kot jih po 1. točki izreka obsega nelegalni objekt. V obrazložitvi odločbe, ki obsega predvsem kronološki pregled opravljenih kontrolnih inšpekcijskih pregledov z dejanskimi ugotovitvami o večletni kontinuirani nelegalni gradnji prizidkov ter zaključki, da je za te posege potrebno gradbeno dovoljenje, navedeno neskladje ni pojasnjeno. Upoštevajoč, da gre za inšpekcijsko odločbo, ki terja izvršitev (prostovoljno oziroma prisilno), tudi z odstranitvijo objekta oziroma njegovih delov, in se zanjo zato zahteva absolutna preglednost, določnost in razumljivost izreka, ugotovljene pomanjkljivosti in njihova teža predstavljajo po presoji sodišča bistvene pomanjkljivosti odločbe.

10V okviru opisanega preizkusa izpodbijane odločbe o tem, ali je upravni spor, ki po vsebini pomeni odločanje o zakonitosti upravnega akta, sploh mogoč, sodišče tako ugotavlja, da glede na navedene bistvene pomanjkljivosti, spoznavne takoj, brez podrobnejše analize, izpodbijana odločba ne more biti predmet presoje zakonitosti in s tem predmet upravnega spora.

11Sodišče dodaja, da je v določbi prvega odstavka 37. člena ZUS-1 zakonodajalec odstopil od temeljnega načela kontradiktornosti; sodišče sme o tožbi odločiti, ne da bi se strankam dala možnost, da se izrečejo o pravno relevantnih dejstvih in okoliščinah.

12V obravnavani zadevi je sodišče sicer skupaj z zahtevo za izdajo začasne odredbe v odgovor toženki poslalo tudi tožbo. Z zahtevo za izdajo začasne odredbe mora namreč sodišče postopati hitro in jo takoj poslati strankam v odgovor, saj mora o njej odločiti v sedmih dneh od prejema. Šele ob študiju zadeve, ki je sledil, pa je sodišče ugotovilo, da gre za situacijo iz prvega odstavka 37. člena ZUS-1 ter je zato o tožbi v nadaljevanju odločilo, ne da bi počakalo na iztek roka za odgovor toženke na tožbo¹. Po že povedanem namreč prvi odstavek 37. člena ZUS-1 odstop od kontradiktornosti dopušča. Navedeno se sklada s povedanim o tem, da se lahko to zakonsko določbo uporabi le v primeru bistvenih pomanjkljivosti izpodbijanega akta, ki presojo tega akta že vnaprej onemogočajo, saj namreč take bistvene pomanjkljivosti v sodnem postopku toženka tudi ne more (več) odpraviti. Tako tudi v obravnavanem primeru toženka ne bi mogla odločbe (več) „popravljati“ v izreku, niti dopolnjevati njene obrazložitve; pomanjkljivosti more sanirati le v ponovnem postopku.

13Sodišče je tako na podlagi prvega odstavka 37. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pa ob smiselni uporabi tretjega in četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

14Po četrti alineji drugega odstavka 13. člena ZUS-1 odloča o tožbi v primeru, če ima izpodbijani upravni akt take pomanjkljivosti, da ga ni mogoče preizkusiti, sodnik posameznik.

K II. točki izreka

15Zahteva za izdajo začasne odredbe ni dopustna.

16Glede na določbe 32. člena ZUS-1, iz katerih izhaja, da je pogoj za izdajo začasne odredbe odprt upravni spor, je po ustaljeni praksi Vrhovnega sodišča o zahtevi za izdajo začasne odredbe mogoče odločati vsebinsko le, če tožba izpolnjuje procesne predpostavke za meritorno obravnavanje v upravnem sporu (36. člen ZUS-1). Enako mora veljati, da vsebinsko odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe ni mogoče tudi v primeru odločanja sodišča po prvem odstavku 37. člena ZUS-1. Preizkus izpodbijanega akta po tem členu je namreč komplementaren preizkusu tožbe glede obstoja procesnih predpostavk po 36. členu ZUS-1;² v primeru obeh preizkusov gre namreč za vprašanje, ali je upravni spor sploh mogoč. Poleg tega je odločitev sodišča o tožbi v obravnavanem primeru pravnomočna, saj zoper sodbo pritožba ni dovoljena (prvi odstavek 73. člena ZUS-1).

17Zaradi navedenih procesnih ovir za vsebinsko odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe je sodišče zahtevo zavrglo.

K III. točki izreka

18O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožniku priznalo povrnitev stroškov na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožnikov v upravnem sporu v znesku 285 EUR, povečanem za 22% DDV, ker je tožnikov pooblaščenec zavezanec za DDV.

¹ Pojasnilo v spremnem dopisu k predloženim upravnim spisom, ki ga je podal prvostopenjski organ, in ki je (ponovno) jezikovno nelogično in nerazumljivo, ne more šteti kot odgovor na tožbo, ki ga lahko poda organ, ki zastopa toženko, v obravnavanem primeru torej drugostopenjski organ.
² Tako A. Kmecl v Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 251.