VSRS Sklep I Up 194/2021

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1Sodišče prve stopnje je s sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo (I. točka izreka) zoper obvestilo Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov (v nadaljevanju Sklad) o izboru zakupnika z dne 22. 4. 2021, s katerim je bil tožnik obveščen o nedodelitvi zemljišča v zakup. Poleg tega je zavrglo njegovo zahtevo za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka) in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (III. točka izreka).

2Odločitev o zavrženju tožbe je sodišče prve stopnje oprlo na dva razloga. Pojasnilo je, da je tožba preuranjena, ker bo o zadevi upravna enota izdala odločbo o odobritvi oziroma zavrnitvi odobritve zakupne pogodbe (drugi odstavek 22. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih, v nadaljevanju ZKZ), zoper katero bo imel tožnik možnost vložiti pravna sredstva, vključno s tožbo v upravnem sporu. Poleg tega je po stališču sodišča prve stopnje sporno obvestilo o izboru zakupnika akt poslovanja (toženka upravlja kmetijska zemljišča v imenu in za račun Republike Slovenije) in ne upravni akt oziroma drug akt, zoper katerega bi bilo mogoče vložiti tožbo v upravnem sporu.

3Zoper sklep Upravnega sodišča je tožnik (v nadaljevanju pritožnik) vložil pritožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni, tako da tožbi in začasni odredbi v celoti ugodi. Podrejeno predlaga razveljavitev izpodbijanega sklepa in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Kot bistveno navaja, da je obvestilo Sklada o izboru zakupnika dokončen upravni akt, s katerim je toženec kot nosilec javnega pooblastila posegel v njegov pravni položaj. Sodišču prve stopnje očita, da je spregledalo šesti odstavek 27. člena ZKZ, po katerem dovoljenje upravne enote in mnenje občine ni potrebno, kadar so predmet zakupa nepremičnine, ki so v lasti Republike Slovenije ali občine. To pomeni, da v tem postopku upravna enota ne bo izvedla postopka odobritve pravnega posla oziroma ne bo izdala upravne odločbe, zoper katero bi tožnik lahko vložil tožbo v upravnem sporu. Po mnenju tožnika je bilo zato že z obvestilom Sklada o izboru zakupnika poseženo v njegov pravni položaj, tako da odklonitev sodnega varstva v upravnem sporu pomeni kršitev pravice iz 23. člena Ustave.

4Pritožba je bila vročena toženi stranki, ki nanjo ni odgovorila.

K I. točki izreka

5Pritožba ni utemeljena.

6V postopku je sporno, ali je obvestilo Sklada o izboru zakupnika upravni akt oziroma drug akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

7Na podlagi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt je opredeljen v drugem odstavku 2. člena ZUS-1, in sicer je to upravna odločba in drug javnopravni enostranski oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

8Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča aktov poslovanja ni mogoče šteti za upravne odločbe,¹ saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih oseb na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena ZUP). Ti akti so izdani v postopkih upravljanja z javnim premoženjem, ki ne pomenijo oblastnega ravnanja (ex iure imperii), temveč ravnanja tožene stranke kot vsakega drugega lastnika (ex iure gestionis). Tako je Vrhovno sodišče že večkrat svoje odločitve oprlo na stališče, da razpolaganje s stvarnim premoženjem občine v okviru Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (ZSPDSLS) pomeni akt poslovanja.² V zadevi I Up 40/2017 z dne 7. 2. 2018 (9. točka obrazložitve) pa je pojasnilo, da enako velja tudi za odločitev občine o oddaji kmetijskih zemljišč v zakup v skladu s pogoji in po postopku, ki jih določa ZKZ .

9Tudi v obravnavanem primeru ne gre za oblastveno odločanje tožene stranke, temveč za upravljanje s premoženjem Republike Slovenije. Zakonodajalec je namreč Sklad ustanovil z Zakonom o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju ZSKZ) in mu podelil pooblastilo, da gospodari s kmetijskimi zemljišči in kmetijami v lasti Republike Slovenije (prvi odstavek 2. člena ZSKZ). V skladu s tretjim odstavkom 2. člena ZSKZ gospodarjenje obsega razpolaganje in upravljanje, ki vključuje tudi oddajanje v zakup.

10Vrhovno sodišče je že v zadevi II Ips 528/2004 z dne 20. 9. 2006 pojasnilo, da je država s tem eno izmed svojih neoblastnih funkcij (upravljanje nepremičnega premoženja) prenesla na Sklad, ki opravlja svoje naloge v imenu Republike Slovenije in za njen račun (peti odstavek 2. člena ZSKZ). V okviru svojih nalog Sklad upravlja s kmetijskimi zemljišči in kmetijami (sklepa zakupne pogodbe za kmetijska zemljišča) v skladu s predpisi in svojimi akti (druga alineja 4. člena ZSKZ). Pri tem pa ne ZSKZ ne ZKZ ne Pravilnik o zakupu kmetij in kmetijskih zemljišč³ ne določajo, da Sklad za postopek izbire zakupnika vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo. Zmotno je torej pritožnikovo mnenje, da je Sklad na podlagi določb ZSKZ glede oddajanja kmetijskih zemljišč v zakup nosilec javnega pooblastila, na podlagi katerega izdaja upravne akte.⁴

11Pritožnik sicer utemeljeno opozarja, da odločba o (ne)odobritvi zakupne pogodbe v konkretni zadevi glede na šesti odstavek 27. člena ZKZ⁵ ne bo izdana. Vendar to samo po sebi pravne narave izpodbijanega obvestila (kot akta poslovanja) ne more spremeniti.

12Ker torej obvestilo o izboru zakupnika ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, je sodišče prve stopnje tožbo pravilno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

13Na drugačno presojo ne more vplivati pritožnikov očitek, da mu je z odločitvijo o zavrženju tožbe kršena pravica do sodnega varstva iz 23. člena Ustave. Pritožnik lahko namreč sodno varstvo "zoper" zakupno pogodbo z drugim izbranim zakupnikom uveljavlja v pravdnem postopku.⁶ Izpodbijana odločitev o zavrženju tožbe torej ne pomeni, da pritožniku sodno varstvo ni zagotovljeno, temveč, da ga ne more uveljavljati v upravnem sporu.

14Ker niso bile izpolnjene procesne predpostavke za obravnavo tožbe v upravnem sporu, je sodišče prve stopnje tudi pravilno in zakonito zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe.

15Pritožbene navedbe niso utemeljene, zato je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 v povezavi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

K II. točki izreka

16Ker pritožnik s pritožbo ni uspel, sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

¹ Primerjaj sklepe Vrhovnega sodišča RS I Up 40/2017 z dne 13. 1. 2017 in I Up 74/2016 z dne 13. 4. 2016. Podobno sklepi Vrhovnega sodišča RS I Up 25/2020 z dne 9. 9. 2020, I Up 96/2017 z dne 17. 3. 2017, I Up 153/2014 z dne 11. 11. 2015, I Up 93/2016 z dne 20. 4. 2016 in I Up 35/2020 z dne 22. 1. 2020.
² Glej sklepe Vrhovnega sodišča RS I Up 40/2017 z dne 13. 1. 2017, I Up 74/2016 z dne 13. 4. 2016, I Up 153/2014 z dne 11. 11. 2015, in I Up 93/2016 z dne 20. 4. 2016 .
³ Ta pravilnik je Sklad sprejel na podlagi ZSKZ in svojega Statuta in z njim določil način, po katerem bo oddajal kmetijska zemljišča v zakup.
⁴ Drugi odstavek 15. člena Zakona o državni upravi določa, da so nosilci javnih pooblastil osebe javnega prava, posamezniki in pravne osebe zasebnega prava, na katere je z zakonom ali na podlagi zakona preneseno pooblastilo za opravljanje upravnih nalog.
⁵ Ta določa, da dovoljenje upravne enote ni potrebno, kadar so predmet zakupa nepremičnine v lasti Republike Slovenije ali občine.
⁶ Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 40/2017 z dne 13. 1. 2017 , 9. točka.