2. člen ZSKZ

Obvestilo o izboru zakupnika ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, ker gre pri izbiri zakupnika za akt poslovanja. Po ustaljeni sodni praksi pa aktov poslovanja ni mogoče šteti za upravne odločbe (prim. odločitev Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 194/2021), saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristi oseb na področju upravnega prava, temveč so ti akti izdani v postopkih upravljanja z javnim premoženjem, ki ne pomenijo oblastnega ravnanja (ex iure imperii), temveč ravnanja toženke kot vsakega drugega lastnika (ex iure gestionis).

Ker sporno obvestilo o izboru zakupnika ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, je sodišče prve stopnje tožbo pravilno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

Pri oddaji kmetijskih zemljišč in kmetij v zakup na podlagi ZSKZ in ZKZ pri izvajanju nalog toženca ne gre za javnopravno odločanje, temveč za poslovanje. Ob tem pa je sicer pritožniku mogoče pritrditi, da to velja zgolj v primeru, da toženec v navedenih zakonskih okvirih zasleduje zgolj običajne pravnoposlovne cilje (npr. ustvarjanje dohodka) in torej razpolaga s svojim premoženjem kot vsaka druga oseba ob ustrezni poslovni skrbnosti. Če pa bi toženec na drugih (dodatnih) pravnih podlagah z oddajanjem kmetijskih zemljišč v zakup uresničeval javni interes in torej za izbiro zakupnikov poleg zakonsko določenega prednostnega vrstnega reda iz ZKZ upošteval predpisane javnopravne kriterije, ki s pravno naravo in ekonomskimi cilji teh poslov niso povezani, pa bi se morda lahko zastavilo vprašanje učinkovitega sodnega varstva iz tega izvirajočega javnopravnega interesa potencialnih upravičencev, torej tudi vprašanje možnosti sodnega varstva zoper akte toženca v upravnem sporu.

Ker akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt v smislu 2. člena ZUS-1, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, sodno varstvo pravic v zvezi s sklenitvijo zakupnega razmerja pa je tožeči stranki zagotovljeno pred sodiščem splošne pristojnosti, je upravno sodišče iz razloga po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo kot nedopustno zavrglo.

Ker obvestilo o izboru zakupnika ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, je sodišče prve stopnje tožbo pravilno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

Ključno v predmetni zadevi je vprašanje, ali je tožeča stranka, ki je bila v skladu z 2. členom ZSKZ ustanovljena z namenom, da gospodari s kmetijskimi zemljišči in kmetijami v lasti Republike Slovenije, aktivno stvarno legitimirana za uveljavitev tožbenega zahtevka iz naslova neupravičene obogatitve. ZSKZ namreč določa, da tožeča stranka (Sklad) opravlja naloge v imenu Republike Slovenije in za njen račun (peti odstavek 2. člena ZSKZ), medtem ko so sredstva, ki jih tožeča stranka pridobi z gospodarjenjem s kmetijskimi zemljišči in kmetijami, njen prihodek (drugi odstavek 10. člena ZSKZ). Upoštevaje ustaljeno sodno prakso je kljub pooblastilu tožeči stranki, da gospodari z delom premoženja države, Republika Slovenija tista, ki je upravičena uveljavljati zahtevke za zaščito svoje lastninske pravice. Čeprav država zaradi prenosa upravičenj dela svojega nepremičnega premoženja nima v posesti, ga ne uporablja in uživa, niti z njim ne razpolaga, pa ima aktivno stvarno legitimacijo za uveljavljanje zahtevkov stvarnopravne narave. Zahtevki iz naslova neupravičene obogatitve so načeloma obligacijski, vendar pa je problematika predmetne zadeve dejansko stvarnopravna – uveljav

Pogodbe v imenu Republike Slovenije sklepa Sklad in ker do sklenitve pogodbe ni prišlo, je obligacijsko razmerje med strankama nastalo na neposlovni podlagi (z neupravičeno pridobitvijo). Za uveljavljanje kondikcijskih oziroma verzijskih terjatev pa je prav tako legitimiran Sklad. Poleg tega, da gre za kmetijska zemljišča, ki so bila ob uveljavitvi ZSKZ še v družbeni lastnini, sta torej dodatna pogoja za ex lege pridobitev lastninske pravice občine še, da zemljišča ležijo na območju občine in so bila 6. aprila 1941 v lasti občine. Tega dejanskega stanja pa v izpodbijani sodbi ni - neprerekano je, da gre za kmetijsko zemljišče, ki je bilo 11. 3. 1993 v družbeni lastnini. Zato uporaba četrtega odstavka 14. člena ZSKZ ne pride v poštev in ga tudi sodišče prve stopnje pravilno ni upoštevalo. Očitek o nepravilni uporabi materialnega prava je torej neutemeljen.

V ZDen ni podlage za zaključek, da bi Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS moral kot nadomestno zemljišče vrniti katerokoli zemljišče, s katerim gospodari, in za katero po določbah ZDen ni ovir za vračilo v naravi. SKZG gospodari s kmetijskimi zemljišči v lasti Republike Slovenije (razpolaga in upravlja) v skladu s sprejeto razvojno politiko Republike Slovenije, predpisi in svojimi akti (prvi odstavek 4. člena ZSKZ) ter v njegove pristojnosti v nasprotju z zakonom ni mogoče posegati.

Položaj upravičencev, ki jim je podržavljeno premoženje vrnjeno v obliki nadomestne nepremičnine, je bolj kot z upravičenci, ki jim je premoženje vrnjeno v obliki odškodnine v obveznicah SOD, primerljiv s tistimi, ki jim je premoženje vrnjeno v naravi. Ker nadomestna nepremičnina ustreza vrednosti podržavljenega premoženja, je varstvo upravičenčevega položaja za čas od uveljavitve ZDen dalje lahko le v določbi drugega odstavka 72. člena ZDen. Zavezanec za izplačilo odškodnine po drugem odstavku 72. člena ZDen tem upravičencem pa je Sklad (tožena stranka).

Ker pa v obravnavani zadevi ne gre za pogodbeni prenos lastninske pravice, temveč za prehod lastninskih upravičenj na podlagi samega zakona, sklicevanje tožnika na upravljalska upravičenja toženke ni pravno odločilno. Pravilna je odločitev sodišča prve stopnje, da je za tožbeni zahtevek na ugotovitev lastninske pravice na podlagi priposestvovanja po materialnem pravu legitimiran lastnik, to pa je v konkretnem primeru Republika Slovenija. Lastninska pravica na kmetijskih zemljiščih na sklad namreč ni bila prenešena, kot to izhaja tudi iz zemljiške knjige. Tožnik je tožbo sprva pravilno naslovil na Republiko Slovenijo, z napačno navedbo zakonitega zastopnika, a je kasneje tožbeni zahtevek usmeril zoper toženko in s tem zgrešil pasivno legitimacijo.

Sklad pasivne legitimacije v konkretnem primeru, v katerem tožnica zahteva ugotovitev lastninske pravice na sporni nepremičnini, ki spada med kmetijska zemljišča, v zemljiški knjigi pa je vpisana na Republiko Slovenijo, nima.

Sklad je ustanovljen zato, da gospodari s kmetijskimi zemljišči in kmetijami v lasti Republike Slovenije (4. člen ZSKS). Za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči ni pooblaščen. Zato je edino razumno, da se stavbna zemljišča, ki jih je prejel v upravljanje, prenesejo drugemu lastniku. Sklad bi lahko na nezazidanem stavbnem zemljišču še vedno gospodaril v skladu z namenom, za katerega je bil ustanovljen, ne pa tudi na zazidanem (stavbnem) zemljišču. Če so bila nezazidana stavbna zemljišča prenesena na občine, potem je toliko več razlogov za prenos na občine zazidanih stavbnih zemljišč.

Stroške nezakonito odloženih odpadkov na zemljišču v državni oziroma občinski lasti v primeru, ko povzročitelj obremenitve ni znan, nosi tisti, ki nad njimi (odpadki) izvaja posest, bodisi da je to lastnik zemljišča (država ali občina), ali pa nekdo drug. Pri tem je sodišče že zavzelo stališče, da zgolj posest zemljišča ne pomeni nujno tudi posesti odpadkov, ki se nahajajo na njem, čeprav se ta praviloma predvideva. Če nad nezakonito odloženimi (nekomunalnimi) odpadki na zemljišču v državni lasti ne izvaja nihče drug posesti, se lastnica zemljišča (Republika Slovenija) obveznosti plačila stroškov nezakonito odloženih odpadkov na njenem zemljišču ne more uspešno izogniti z zatrjevanjem, da nad odpadki nikoli ni prevzela dejanske oblasti, saj je v skladu z načelom subsidiarnega ukrepanja za kritje stroškov odprave teh posledic prav tako odgovorna Republika Slovenija, če jih ni mogoče naprtiti določenim ali določljivim povzročiteljem, na katerega se sklicuje tudi tožnik v tožbi.

Stroške odstranitev nezakonito odloženih odpadkov nosi tisti, ki nad predmetnim zemljiščem izvaja posest, bodisi da je to lastnik zemljišča ali pa nekdo drug. Tožnik izvaja neposredno dejansko oblast nad predmetnim zemljiščem, saj lahko z njim razpolaga, glede na drugi odstavek 10. člena ZSKZ pa pri gospodarjenju s temi zemljišči zasleduje tudi ekonomsko korist. Zato je dolžan nositi stroške odstranitve komunalnih odpadkov na podlagi tretjega odstavka 157.a člena ZVO-1.

Sklad kmetijskih zemljišč je na podlagi 3. člena ZSKZ samostojna pravna oseba, na katero je RS prenesla vsa pooblastila v zvezi z gospodarjenjem in upravljanjem s premoženjem, kakor tudi sredstva, ki jih s tem pridobi. Upravljanje z zemljišči po tretjem odstavku 2. člena ZSKZ zajema tudi obremenjevanje s stavbnimi pravicami. V obravnavani zadevi, ki se nanaša na pravno usodo pogodbe, ki jo je Sklad sklenil v okviru upravljanja s premoženjem, le-ta kot samostojna pravna oseba v postopku nastopa povsem samostojno.

Inšpekcijski ukrepi zaradi nelegalne gradnje kot oblike nedovoljene gradnje se ob analogni uporabi 157. člena ZGO-1 primarno izrečejo investitorju oziroma lastniku nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastniku zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov je pravna oseba, ki ima v Republiki Sloveniji zakonska pooblastila v zvezi z opravljanjem nalog gospodarjenja s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi v lasti države in v tem okviru tudi pooblastila za izvrševanje nalog glede zagotavljanja pravne in dejanske urejenosti le-teh. To med drugim pomeni tudi, da je dolžan skrbeti za zakonito stanje na zemljiščih in je zanj odgovoren. Zato mora (tudi) v primeru nelegalnih gradenj na zemljiščih, s katerimi gospodari, v imenu in na račun Republike Slovenije prevzeti bremena, ki jih zakon nalaga lastniku.

Z ustanovitvijo Sklada je tožena stranka eno od svojih neoblastnih funkcij prenesla nanj. Iz dejstva, da s kmetijskimi zemljišči v lasti tožene stranke gospodari Sklad in so sredstva, pridobljena z gospodarjenjem s temi zemljišči, prihodek Sklada, izhaja pravilna odločitev, da bi moral biti tožen Sklad. Pravice bivših imetnikov družbene lastnine so bile za ta primer urejene posebej, in sicer se je povračilo vlaganj lahko zahtevalo le v razmerju do Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov, in še to le v okviru urejanja zakupnih razmerij.

Glede na z zakonom urejeno razmerje med državo in Skladom kmetijskim zemljišč in gozdov je Sklad pasivno legitimiran za plačilo nadomestila zaradi nemožnosti uporabe denacionaliziranih nepremičnin tudi za obdobje od uveljavitve Zakona o denacionalizaciji do ustanovitve Sklada. Ker sta tožnika zahtevala plačilo nadomestila zaradi nemožnosti uporabe v višini zakupnine, je bilo s prisojo nadomestila v višini izgube dohodka zaradi nemožnosti pridelave poljščin kršeno razpravno načelo.

Po presoji sodišča je treba šteti, da ima koncesionar zemljišča, na katerih izvaja dejavnost izkoriščanja gozdov, v posesti. Vendar to dejstvo samo po sebi še ne pomeni, da je tudi zavezanec za plačilo stroškov odstranitve odpadkov, zato bi toženka morala ugotoviti, ali je mogoče nastanek teh odpadkov pripisati ravnanju koncesionarja pri izvajanju koncesijske dejavnosti.

Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS je pravna oseba, na katero je Republika Slovenija z zakonom prenesla opravljanje nalog v zvezi z gospodarjenjem z zemljišči v njeni lasti, med drugim tudi izvrševanje nalog v okviru zagotavljanja pravne in dejanske urejenosti kmetijskih zemljišč, kmetij in gozdov v lasti države. To pa po mnenju sodišča pomeni, da je tožnik dolžan skrbeti za zakonito stanje na zemljiščih in je zanj odgovoren, v nasprotnem primeru pa mora v imenu Republike Slovenije in za njen račun prevzeti tudi bremena, ki jih zakon nalaga lastniku – torej tudi v primeru nezakonitih gradenj na zemljiščih, za gospodarjenje s katerimi je zadolžen.