VSRS Sklep I Up 142/2021

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1Z izpodbijanim sklepom je Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo zoper sklepa Inšpektorata Republike Slovenije za kulturo in medije, št. 0612-45/2017/9 z dne 13. 7. 2017 (o ustavitvi inšpekcijskega postopka zoper inšpekcijskega zavezanca - stranko z interesom v tem upravnem sporu) in št. 0612-45/12 z dne 17. 7. 2017 (o nepriznanju pravice tožnici do stranske udeležbe).

2V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je Upravno sodišče med drugim navedlo, da s sklepom o ustavitvi inšpekcijskega nadzora nad inšpekcijskim zavezancem (stranko z interesom v tem upravnem sporu) ni bilo poseženo v tožničin pravni položaj. Odločeno je bilo le o ustavitvi inšpekcijskega postopka, izrek ne zajema kakršnihkoli ugotovitev o kršitvah in s to odločitvijo ni poseženo v nobeno materialnopravno pravico ali pravno korist tožnice, prav tako nima za tožnico nobenih posledic. Inšpekcijski postopek se namreč uvede po uradni dolžnosti zaradi javnega interesa, zato tožnica tudi po določbi 5. člena ZUS-1 ne izkazuje pravnega interesa za izpodbijanje tega sklepa. Glede na tako procesno stanje pa si položaja ne more izboljšati niti s tožbo zoper sklep, s katerim ji inšpekcijski organ ni priznal položaja stranskega udeleženca v tem inšpekcijskem postopku. Pri tem se je sklicevalo tudi na stališča Vrhovnega sodišča.

3Zoper navedeni sklep Upravnega sodišča se je pritožila tožnica (v nadaljevanju pritožnica). V pritožbi najprej ugovarja sestavi sodišča, saj na podlagi tretjega odstavka 36. člena ZUS-1 lahko izda sklep o zavrženju tožbe iz razloga po 6. točki prvega odstavka 36. člena le senat, izpodbijani sklep pa je sprejela sodnica posameznica. Ugovarja tudi sklicevanju na sodno prakso Vrhovnega sodišča, saj gre po njenem mnenju za neprimerljive situacije. Poudarja, da je sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka vsebinska odločitev, saj ga na podlagi 28. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) inšpektor lahko izda le, če ugotovi, da kršitve predpisov ni bilo, ali je ni več. Sklep je tako z zavrženjem pritožničine tožbe dokončen. Meni tudi, da so razlogi izpodbijanega sklepa nerazumljivi, sami s seboj v nasprotju ter skupaj z odločitvijo o zavrženju tožbe arbitrarni in samovoljni. Zmotno je stališče sodišča, da pritožnica nima pravnega interesa izpodbijati ta sklepa, ker da sploh ne posegata v njene pravice, ali v njeno neposredno na zakon oprto osebno korist. ZIN v 5. členu jasno določa, da inšpektorji opravljajo naloge inšpekcijskega nadzora z namenom varovanja javnega interesa ter interesov pravnih in fizičnih oseb. Sklicuje se na stališče Ustavnega sodišča v zadevi Up-2411/06-12. Pritožnica ima pravico ščititi kulturni spomenik pred nedovoljenimi spremembami in posegi ter ima pravni interes zahtevati inšpekcijske ukrepe zaradi kršitve prepovedi spreminjanja razmikov med njeno in zavezančevo stavbo ter prepovedi spreminjanja razmerja med pozidanim in odprtim prostorom. Pritožnica ima sedaj namesto pogleda na s predpisi zaščiten atrij iz svoje bivalne etaže pogled na leseno južno stranico zavezančeve terase. Ugovarja kršitev drugega odstavka 5. člena ZUS-1 ter drugega in prvega odstavka 2. člena ZUS-1, saj 5. člen jasno določa, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo sklepi, s katerim je bil postopek odločanja končan, dovoljena je torej tožba zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka. Zato je bilo sodišče dolžno vsebinsko presoditi pravilnost sklepa o nepriznanju udeležbe pritožnici ter tudi sklep o ustavitvi postopka. Pritožnica je stransko udeležbo zahtevala že prej, pred izdajo sklepa o ustavitvi postopka, in s takim ravnanjem ji je bila odvzeta možnost udeležbe ter poseženo v njene pravice. Sodišče bi moralo najprej vsebinsko presoditi, ali je izpodbijani sklep o nepriznanju udeležbe pravilen in zakonit. Opozarja tudi na zadevo I U 568/2019, ki je v pritožbenem postopku (v kateri zaradi inšpektorjeve odločitve o ustavitvi inšpekcijskega nadzora ni prišlo do presoje zakonitosti in materialnopravne pravilnosti in to v škodo javnega interesa). Razlog za ustavitev postopka je lahko tudi neznanje ali materialnopravno zmotno stališče, lahko pa celo koruptivna ravnanja in v večini teh primerov so običajno sosedje edini branik javnega interesa. Vrhovnemu sodišču prelaga, da pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje in sojenje.

4Tožena stranka in stranka z interesom na pritožbo nista odgovorili.

K I. točki izreka

5Pritožba ni utemeljena.

Glede sestave sodišča

6ZUS-1 v prvem delu "Pristojnost in organizacija sodišč" v 13. členu vsebuje splošne določbe o sestavi sodišča. Tako v prvem odstavku določa, da upravno sodišče odloča v senatu treh sodnikov, če zakon ne določa drugače. Upravno sodišče pa odloča po sodniku posamezniku (tudi) v zadevah, če gre za enostavno dejansko in pravno stanje (tretja alineja drugega odstavka 13. člena ZUS-1). O tem, ali zadeva izpolnjuje te pogoje, odloči na predlog sodnika poročevalca senat s sklepom.

7Splošna, sistemska ureditev ZUS-1 torej ohranja načelo kolegialnega (senatnega) odločanja, ki je značilno za višja sodišča, kot temeljno pravico za sestavo sodišča, ki odloča v upravnem sporu. Določa pa tudi izjeme, oziroma pogoje, pod katerimi v zadevi odloča sodnik posameznik tako v primeru meritornega kot v primeru procesnega odločanja. Med njimi je tudi v tretji alineji določen pogoj enostavnega dejanskega in pravnega stanja. To sta pravna standarda, katerih izpolnjevanje mora senat preveriti v vsakem primeru posebej na podlagi individualnih lastnosti zadeve.¹

8V tretjem odstavku 36. člena ZUS-1 v okviru predhodnega preizkusa tožbe pa je določeno, da sodišče s sklepom zavrže tožbo (tudi), če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico, ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist (6. točka). V skladu s tretjim odstavkom 36. člena ZUS-1 sklep v primeru (tudi) 6. točke prvega odstavka tega člena izda senat, razen če je po tem zakonu za odločanje v zadevi pristojen sodnik posameznik.

9V obravnavani zadevi ni sporno, da je senat sprejel odločitev, da gre v zadevi za enostavno dejansko in pravno stanje ter da bo Upravno sodišče odločalo po sodniku posamezniku.² Tako odločitev lahko Upravno sodišče sprejme, kot že navedeno, tako v primeru meritornega kot v primeru procesnega odločanja. Tretji odstavek 36. člena ZUS-1 namreč ne zapoveduje obveznega senata, ampak samo vzpostavlja distinkcijo med zadevami, v katerih že v izhodišču odloča sodnik posameznik (in ni treba o tem prej odločiti s sklepom po tretjem odstavku 13. člena), in zadevami, kjer - enako kot v izhodišču po splošni ureditvi ZUS-1 odloča senat. In razlaga, da bi o zavrženju tožbe na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 lahko odločal le senat in ne bi smel za to pooblastiti sodnika posameznika, bi bila zato nesistemska.

10Zato so pritožbeni ugovori glede nepravilne sestave sodišča v obravnavani zadevi neutemeljeni.

Glede zavrženja tožbe

11Vsakdo, ki v upravnem sporu zahteva sodno varstvo svojih pravic ali pravnih koristi, mora izkazati pravni interes, na njegov obstoj pa mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Stranka mora kot verjetno izkazati, da bi ugoditev njeni tožbi pomenila zanjo določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogla doseči.

12Odločitev Upravnega sodišča o zavrženju tožbe zoper sklep, s katerim je inšpekcijski organ ustavil inšpekcijski postopek, je po presoji Vrhovnega sodišča pravilna. Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka po četrtem odstavku 135. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in 28. členu ZIN namreč temelji na oceni uradne osebe, da nadaljevanje inšpekcijskega postopka, ki se začne in vodi po uradni dolžnosti, zaradi odsotnosti javnega interesa ni več potrebno. Tak sklep torej ne pomeni meritorne odločitve o zahtevku stranke in ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Ob izdaji navedenega sklepa ostane pravna situacija nespremenjena, saj inšpektor ne poseže v pravni položaj zavezanca in drugih oseb in v izreku tega sklepa ničesar ne ugotavlja, niti ne nalaga in tudi ne zavrača kakšnega zahtevka.

13Ker je inšpektor s procesnim sklepom ustavil inšpekcijski postopek, ker je ocenil, da ni javnega interesa za njegovo vodenje oziroma nadaljevanje, s tem ni bilo odločeno o zahtevi (ali interesu) stranke (zavezanca) ali stranskega udeleženca. Zato tudi pritožnica kot pobudnica inšpekcijskega postopka oziroma morebitna stranska udeleženka z odločitvijo inšpektorja o ustavitvi postopka ne more biti prizadeta v svojem pravnem položaju. Z uveljavljanjem pravnih sredstev zoper sklep o ustavitvi postopka bi lahko zgolj postavljala trditve, da je nadaljevanje inšpekcijskega postopka (v nasprotju s presojo pristojnega inšpektorja) utemeljeno v javnem interesu, javnega interesa pa pobudnica oziroma morebitna stranska udeleženka v postopku ni legitimirana uveljavljati in varovati. Inšpekcijskega postopka samo zaradi zasebnega interesa pa ni mogoče ne začeti in ne voditi, ali pa je ob zasebnem interesu podan tudi javni interes, pa je v presoji inšpektorja.³

14Iz 5. člena ZIN⁴, na katerega se sklicuje pritožnica, ne izhaja, da bi se inšpekcijski postopki lahko vodili tudi (le) z namenom varovanja interesov pravnih in fizičnih oseb. Ta omogoča stransko udeležbo oseb, da v postopku zaradi varovanja javnega interesa lahko varujejo tudi svoje pravne koristi (te bi z ukrepom lahko bile prizadete), ne morejo pa s svojimi predlogi ali vlogami varovati javne koristi ali uveljavljati drugačno vsebino te javne koristi. Inšpekcijski postopek, ki se vodi v javnem interesu, po svoji temeljni naravi tudi ni namenjen razreševanju sporov med različnimi subjekti.

15Pritožnica se v zvezi s tem neutemeljeno sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča Up-2411/06 z dne 22. 5. 2008, v kateri je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da če je z odločitvami upravnih organov in sodišč posamezniku onemogočeno, da bi sodeloval v postopku, v katerem bi se lahko odločalo o njegovih pravicah ali pravnih koristih, je kršena ustavna pravica do enakega varstva pravic (22. člen Ustave). Vendar je bila ta odločitev Ustavnega sodišča vezana na specifično dejansko stanje presojanega primera, ki pa ni primerljivo z dejanskim stanjem v obravnavani zadevi.⁵

16Upravno sodišče je tudi pravilno presodilo, da pritožnica zaradi ustavitve inšpekcijskega postopka, v katerega je želela vstopiti, ne izkazuje več pravnega interesa za presojo pravilnosti in zakonitosti sklepa o zavrnitvi udeležbe v inšpekcijskem postopku, saj si tudi z morebitnim uspehom v tem upravnem sporu ne bi mogla izboljšati svojega pravnega položaja.

17Na podlagi četrtega odstavka 24. člena ZIN ima položaj stranke v inšpekcijskem postopku le zavezanec, ne pa tudi vlagatelj pobude. Po določbi prvega odstavka 43. člena ZUP pa ima pravico udeleževati se inšpekcijskega postopka tudi oseba, ki izkaže, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi, torej oseba, ki izkaže, da so z ukrepom inšpekcijskega nadzorstva prizadete njene pravice ali pravne koristi. Zato tudi če bi pritožnica v tem smislu izkazala svoj pravni interes za vstop v predmetni inšpekcijski postopek (da ukrep inšpekcijskega nadzorstva posega v njene pravice ali pravne koristi), v obravnavanem primeru do tega posega zaradi ustavitve postopka sploh ni moglo priti. Glede na navedeno vsebinska obravnava predmetne tožbe ne bi mogla privesti do izboljšanja njenega položaja, zato je po presoji Vrhovnega sodišča pravilna in zakonita tudi odločitev o zavrženju pritožničine tožbe zoper sklep o zavrnitvi zahteve za udeležbo v postopku inšpekcijskega nadzora.

18Neutemeljene so tudi pritožbene navedbe, da je bila pritožnici z izpodbijanimi sklepi odvzeta zadnja možnost varovati pravice, ki ji gredo po predpisih o graditvi kot lastnici neposredno meječe stavbe. Pritožnica za take trditve ni navedla pravne podlage. Poleg tega lahko pritožnica svoj zasebni interes uveljavlja v za to namenjenih sodnih postopkih pred sodišči splošne pristojnosti. Inšpekcijski postopek, kot že pojasnjeno, namreč ni namenjen reševanju sporov med strankami.⁶ Prav tako niso utemeljene pritožbene navedbe, da sklep Upravnega sodišča ni dovolj obrazložen. Iz obrazložitve so namreč razvidni tako razlogi za sprejeto odločitev ter podlaga zanjo.

19Glede pritožbenega očitka kršitve ustavnih pravic iz 22., 23., 33. in 67. člena Ustave RS pa Vrhovno sodišče ugotavlja, da tožnica ne konkretizira vsebine zatrjevanih kršitev, ampak z njimi zgolj izraža posplošeno nestrinjanje z odločitvijo sodišča prve stopnje. Njen očitek je torej vsebinsko nekonkretiziran, zato se Vrhovno sodišče do njega ne more opredeliti. Glede opozarjanja na zadevo I U 568/2019 pa Vrhovno sodišče zgolj pripominja, da je bilo o pritožbi v tej zadevi že odločeno in sicer je bila ta zavrnjena.

K II. točki izreka

20Odločitev o stroških pritožbenega postopka, ki jih je priglasila pritožnica, temelji na 154. členu v zvezi z 165. členom ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1.

¹ Glej Kmecl A. v Kerševan E. (ur.), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 49.
² Sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 778/2018-28 z dne 14. 4. 2021.
³ Glej npr. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016.
⁴ 5. člen ZIN določa, da inšpektorji opravljajo naloge inšpekcijskega nadzora z namenom varovanja javnega interesa ter interesov pravnih in fizičnih oseb.
⁵ V zadevi, ki jo je presojalo Ustavno sodišče, prvostopenjski inšpekcijski organ v postopku sploh ni ugotavljal, ali je pritožnik izpolnjeval pogoje za stranskega udeleženca v postopku inšpekcijskega nadzor. Posledično je bila z zavrženjem pritožnikove pritožbe zaradi molka organa in z odločbami, ki so to odločitev potrdile, ter v odsotnosti izdaje sklepa o ustavitvi postopka pritožniku odvzeta možnost, da bi sodeloval v postopku, s tem pa je bila pritožniku kršena pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS.
⁶ Tako Kerševan E. v Kovač, P. (ur.), Inšpekcijski nadzor, razprave, sodna praksa in komentar zakona, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana, 2016, str. 55.