VSRS Sklep I Up 11/2021

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

1Sodišče prve stopnje je na podlagi prvega odstavka 374. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožničino revizijo zoper sodbo I U 1841/2019-18 z dne 4. 2. 2020 (I. točka izreka) in odločilo, da tožnica sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (II. točka izreka). V obrazložitvi sklepa je pojasnilo, da se v revizijskem postopku skladno z določbo 383. člena ZPP ne uporablja določba 108. člena ZPP o vračanju nepopolnih vlog v dopolnitev. Ker je ugotovilo, da tožnica k reviziji v skladu z drugim odstavkom 373. člena ZPP ni priložila predloga za dopustitev revizije, je revizijo kot nepopolno zavrglo.

2Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da je bilo načelu kontradiktornosti zadoščeno že s tem, ko je v reviziji podala navedbe o vložitvi predloga za njeno dopustitev in ji priložila sklep o dopustitvi revizije, iz katerega je razvidno, v kakšnem obsegu je Vrhovno sodišče, ki o reviziji odloča le v mejah dopuščenega vprašanja, revizijo dopustilo. ZPP tudi ne predvideva, da se predlog za dopustitev revizije pošlje v izjasnitev nasprotni stranki. Zato meni, da sta določbi drugega odstavka 373. člena in 375. člena ZPP, kolikor se nanašata na zahtevo, da se reviziji priloži predlog za dopustitev revizije, in pošiljanje tega predloga nasprotni stranki nesmiselni in pretirano formalistični. Takšni sta po njenem mnenju tudi določbi 336. člena in 383. člena ZPP. V tej zvezi poudarja razliko med pravnim poukom v pritožbenem postopku in postopku z izrednimi pravnimi sredstvi, saj slednjega v sodbi Upravnega sodišča ni. Sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča U-I-8/10 z dne 3. 6. 2010. Nadalje navaja, da ni razumnega razloga, da se v revizijskem postopku, še posebej v upravnem sporu, ne uporabljajo pravila o vračanju nepopolnih vlog v dopolnitev. Takojšnje zavrženje nepopolne revizije po njenem mnenju predstavlja pretiran ukrep omejevanja ustavne pravice do sodnega varstva, ki ne prestane testa sorazmernosti. Zato so ji bile kršene pravice iz 22., 23. in 25. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) ter 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP). Poleg tega meni, da bi bilo treba določbo 383. člena v povezavi s 336. členom ZPP v upravnem sporu razlagati drugače, saj v njem, razen izjemoma, ni predvideno odločanje na treh instancah, ampak zgolj na dveh. Sodišče prve stopnje se je zato neutemeljeno sklicevalo na zadevo Vrhovnega sodišča III Ips 20/2016, v kateri je bilo pred revizijo odločeno na dveh instancah. Neutemeljeno se je sklicevalo tudi na zadevo Vrhovnega sodišča I Up 103/2019, v kateri je bila revizija vložena po odvetniku. Poudarja še, da ob upoštevanju ideje o precedenčni vlogi Vrhovnega sodišča, ki v prvi vrsti zasleduje javni interes in ne zasebnega (strankinega), določba o takojšnjem zavrženju revizije po tem, ko je s sklepom že ugotovljeno, da rešitev presega pomen konkretne zadeve, nedopustno omejuje tudi to sodišče pri odločanju v teh zadevah. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj začne postopek za oceno ustavnosti določb drugega odstavka 373. člena, prvega odstavka 375. člena in 383. člena v zvezi s 336. členom ZPP. Glede vložene pritožbe Vrhovnemu sodišču predlaga, naj ji ugodi in izpodbijani sklep razveljavi, podrejeno, naj izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v nov postopek.

3Toženka v odgovoru na pritožbo predlaga njeno zavrnitev.

4Pritožnica je 6. 1. 2021 vložila vlogo, s katero je odgovarjala na navedbe iz odgovora tožene stranke na pritožbo. Ker ne ZPP ne ZUS-1 v okviru zagotavljanja pravice do izjave strank v pritožbenem postopku takšne dodatne vloge ne predvidevata, Vrhovno sodišče navedb iz te vloge ni upoštevalo.

5Pritožba ni utemeljena.

6V skladu z določbo prvega odstavka 22. člena ZUS-1 se v upravnem sporu uporabljajo določbe ZPP, če ta zakon ne določa drugače. Ker ZUS-1 od novele ZPP-E (Ur. l. RS, št. 10/2017) ne določa več pogojev za vložitev revizije v upravnem sporu, je treba te pogoje presojati na podlagi določb ZPP. Po določbi drugega odstavka 373. člena ZPP morata biti reviziji priložena predlog za njeno dopustitev in sklep o dopustitvi revizije. Po določbi 383. člena ZPP v zvezi s 336. členom ZPP je uporaba določb 108. člena ZPP o vračanju nepopolnih vlog v dopolnitev v revizijskem postopku izključena.

7Pritožnica ne nasprotuje ugotovitvi sodišča prve stopnje, da k reviziji ni predložila predloga za njeno dopustitev, niti stališču, da je bila njena revizija zato nepopolna. Takšna presoja sodišča prve stopnje je tudi sicer skladna z dolgoletno in ustaljeno razlago Vrhovnega sodišča, da revizija, ki ji nista priložena navedeni listini¹ ali ena od njiju,² ni popolna. Vrhovno sodišče je tudi že večkrat pojasnilo, da je formalna zahteva, da revident reviziji priloži predlog za dopustitev revizije in sklep o dopustitvi, sredstvo za zagotavljanje varstva procesnih pravic nasprotne stranke, ki šele s prejemom revizije s prilogami v odgovor izve, da je bila revizija dopuščena. Brez tega bi ji bila odvzeta možnost, da se seznani s procesnim gradivom, ki je bilo podlaga za dopustitev revizije, in da preveri, ali je Vrhovno sodišče revizijo dopustilo glede v predlogu navedenih pravnih vprašanj in ali je revident vložil revizijo prav glede vprašanj, zaradi katerih je bila dopuščena. Šele po seznanitvi z navedenim gradivom lahko torej učinkovito uresniči svojo pravico do izjave v revizijskem postopku.³ Ob tem je odgovor na revizijo tudi njeno edino pravno sredstvo, ki ga ima v revizijskem postopku, njegovo izčrpanje pa je procesna predpostavka za vložitev ustavne pritožbe.⁴

8Obrazloženo pomeni, da se kontradiktornost v revizijskem postopku ne nanaša le na možnost opredelitve nasprotne stranke do revizijskih razlogov v okviru dopuščenega vprašanja, kot to meni pritožnica. Drži sicer, kar navaja, da ZPP ne določa, da se predlog za dopustitev revizije pošlje nasprotni stranki v izjavo. Vendar to pomeni le, da Vrhovno sodišče odloči o predlogu v nekontradiktornem postopku. Če mu ugodi, pa se vzpostavi zahteva po seznanitvi nasprotne stranke z vsem gradivom, ki je generiralo vloženo revizijo, kar je tudi smisel določbe prvega odstavka 375. člena ZPP, ki predvideva vročanje revizije nasprotni stranki skupaj s predlogom in sklepom o njeni dopustitvi kot sestavnima deloma revizije.

9Po navedenem je smisel formalne zahteve iz drugega odstavka 373. člena ZPP varstvo procesnih pravic nasprotne stranke, ki so odraz pravice do enakega varstva pravic pred sodiščem iz 22. člena Ustave in iz nje izpeljanega načela kontradiktornosti postopka oziroma pravice do poštenega sojenja (prvi odstavek 6. člena EKČP). Ta pravica ne more biti dosledno uresničena, če je reviziji priložen le sklep o dopustitvi revizije, ne pa tudi predlog kot podlaga za izdajo tega sklepa. Glede na navedeno Vrhovno sodišče zavrača pritožbene navedbe, da je zakonska zahteva po predložitvi predloga za dopustitev revizije nesmiselna in pretirano formalistična ter da je načelu kontradiktornosti zadoščeno že s tem, ko ima nasprotna stranka možnost podati odgovor na revizijo, ki ji je priložen sklep o dopustitvi.

10Neutemeljen je očitek, da bi moralo sodišče prve stopnje pritožnico pozvati na dopolnitev revizije, saj je ta možnost v revizijskem postopku izključena s 383. členom ZPP, ki napotuje na smiselno uporabo nekaterih določb ZPP o pritožbi, med drugim na njegov 336. člen o izključitvi uporabe 108. člena ZPP o vračanju nepopolnih vlog v dopolnitev. Tako je Vrhovno sodišče v sklepu II Ips 105/2016 z dne 14. 12. 2017 izrecno zavrnilo zakonitost pozivanja k odpravi nepopolnosti revizije. Navedlo je, da glede na določbe 383. člena v zvezi s 336. členom ZPP sodišče prve stopnje za pozivanje ni imelo zakonske podlage in poudarilo, da kršitev kogentnih procesnih pravil tožencu ne more ponovno vzpostaviti pravice do revizije, upoštevanje naknadno predloženih dokumentov pa bi pomenilo tudi neenako obravnavanje konkretne zadeve v razmerju do vseh ostalih primerov, ko sodišče prve stopnje pravilno ne bi postopalo po 108. členu ZPP.

11Vrhovno sodišče se iz razlogov, ki jih je navedlo v sklepu I Up 103/2019 z dne 9. 10. 2019, tudi ne strinja s pritožnico, da bi v upravnem sporu moralo drugače razlagati določbo 383. člena ZPP o izključitvi vračanja nepopolnih vlog v dopolnitev. Ne le da drugačna razlaga (v smislu dolžnega pozivanja k odpravi nepopolnosti vloge) ni mogoča, saj bi ob jasnosti določbe prvega odstavka 22. člena ZUS-1 in uporabljenih določb ZPP presegla njihov jezikovni okvir, neutemeljeno je že zatrjevanje posebnosti upravnega spora, saj temelji na mehanski primerjavi števila sodnih instanc, ki praviloma obravnavajo posamično zadevo (v pravdi tri, v upravnem sporu dve stopnji). Tudi v obravnavani zadevi pritožba v celoti spregleda različnost obeh sodnih postopkov glede zasledovanega cilja in s tem povezanih učinkov odločitev na posamezni stopnji sodnega odločanja. Medtem ko je v pravdnem postopku šele sodišče prve stopnje tisto, ki v okviru postavljenih zahtevkov odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, upravno sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost upravnega akta (v konkretni zadevi odločbe o naložitvi plačila davka na dodano vrednost), izdanega v predhodno urejenem pravnem postopku, s katerim je že državni organ, organ lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila odločil o pravici ali obveznosti osebe (prvi odstavek 157. člena Ustave). Za te primere je upravni spor vzpostavljen kot oblika sodnega varstva na podlagi zahteve, da mora biti proti odločitvam in dejanjem upravnih organov in nosilcev javnih pooblastil zagotovljeno sodno varstvo pravic in zakonitih interesov državljanov in organizacij (tretji odstavek 120. člena Ustave).

12Upravni spor je torej sredstvo za zagotavljanje pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave (enako kot v pravdnem postopku), obenem pa tožba v upravnem sporu (za razliko od tožbe v pravdnem postopku) pomeni sredstvo, s katerim se uresničuje tudi pravica do pravnega sredstva proti odločbam organov, s katerimi so ti odločili o pravici, dolžnosti ali pravnem interesu osebe (25. člen Ustave⁵). Zato je treba v upravnem sporu o zakonitosti upravnega akta zagotoviti pravico do pritožbe samo, če je sodišče samo ugotovilo drugačno dejansko stanje kot tožena stranka in je na tej podlagi spremenilo izpodbijani upravni akt (prvi odstavek 73. člena ZUS-1). Že v tem pritožbenem postopku pa pritožnik (enako kot v pravdi) glede na 336. člen ZPP nima priložnosti dopolnjevati pritožbe. Če te možnosti v pritožbenem postopku v upravnem sporu ni in zato tudi ni načelne dolžnosti sodišča k pozivanju na odpravo pomanjkljivosti, je toliko manj razumno pričakovanje, da bi taka dolžnost morala obstajati v postopku z revizijo kot izrednim pravnim sredstvom.

13Ustavno sodišče je v zadevi U-I-8/10 z dne 3. 6. 2010 sicer poudarilo, da 336. člen ZPP ni v neskladju z Ustavo, ker pritožnik doseže meritorno obravnavo svoje pritožbe že, če zadosti kriterijem za t. i. "golo pritožbo", in če je bil na obvezne sestavine pritožbe ter posledice vložitve nepopolne pritožbe posebej opozorjen v pravnem pouku. Vendar po presoji Vrhovnega sodišča teh stališč, ki se nanašajo na pritožbo v pravdnem postopku, ni mogoče uporabiti pri presoji (ne)ustavnosti iste določbe, kolikor se ta uporablja v upravnem sporu v revizijskem postopku. Pravica do pravnega sredstva v smislu 25. člena Ustave je bila v konkretni zadevi namreč izvršena z vložitvijo tožbe v upravnem sporu. Samo zato, ker niso bili izpolnjeni pogoji še za vložitev pritožbe zoper sodbo upravnega sodišča, pa navedenih stališč Ustavnega sodišča o "goli" pritožbi in vsebini pravnega pouka ni mogoče mehansko uporabiti za presojo določbe, ki se nanaša na postopek z izrednim pravnim sredstvom. Tako odsotnost pravnega pouka o možnosti vložitve revizije in načinu izvrševanja te pravice v pravnomočni sodbi upravnega sodišča ne more vzpostaviti niti dolžnosti sodišča za pozivanje na odpravo pomanjkljivosti nepopolne revizije. Upoštevati je namreč treba, da ne ZPP ne ZUS-1 ne predvidevata, da mora sodba upravnega sodišča, zoper katero ni pritožbe, vsebovati pravni pouk o pravici do revizije in o njenih sestavinah. Če že, bi bil to lahko le pravni pouk o možnosti vložitve predloga za dopustitev revizije. To dejansko pomeni, da pritožnica cilja na odsotnost pravnega pouka v sklepu Vrhovnega sodišča o dopustitvi revizije, a prav tako neutemeljeno. V nobenem od procesnih zakonov namreč ni določeno, da je tak pravni pouk sestavina omenjenega sklepa.

14Ker torej izredna pravna sredstva niso del rednega sodnega postopka, zagotovljenega v okviru 23. in 25. člena Ustave, je bil zakonodajalec pri oblikovanju pravnih norm v zvezi z njimi upravičen določiti strožja pravila za njihovo uporabo. Večja (nepogojna) strogost do stranke zaradi vložitve nepopolne revizije izhaja na eni strani iz okoliščine pravnomočno razsojene zadeve⁶ kot elementa pravice do učinkovitega sodnega varstva nasprotne stranke,⁷ na drugi strani pa iz objektivizacije pomena odločanja o reviziji v smislu pravnega sredstva, ki je zaradi doseganja ciljev zagotovljanja pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse (prvi odstavek 367. a člena ZPP) primarno namenjen uresničevanju javnega interesa. Tudi v tem interesu je, da so že reviziji priložene listine, nujne za vzpostavitev kontradiktornosti postopka, ne pa da se sodišče (upravno ali vrhovno⁸) ukvarja z odpravljanjem formalnih pomanjkljivosti strankinega izrednega pravnega sredstva.

15Prav zato je v upravnem sporu določeno tudi obvezno revizijsko zastopanje po kvalificiranem pooblaščencu (z opravljenim pravniškim državnim izpitom, drugi odstavek 22. člena ZUS-1), na stranki pa je odločitev (in tudi s tem morebiti povezana tveganja), ali bo za to pooblastila odvetnika ali drugo osebo, ki izpolnjuje zahtevani pogoj. Šteje se, da je pooblaščenec s pravniškim državnim izpitom zadostno strokovno usposobljen za zastopanje stranke v postopkih s pravnimi sredstvi in da se zato tudi zaveda pomena dopuščene revizije, s katero stranka pridobi možnost do dodatnega pravnega sredstva, ter temu prilagodi stopnjo potrebne skrbnosti. Prav zaradi zoženega dostopa do revizijskega postopka na eni strani, ko dopuščene revizije niso vsakdanje in pogoste (na to se sicer v drugem kontekstu sklicuje tudi pritožnica), je na drugi strani poudarjena zahteva po dodatni skrbnosti stranke oziroma njenega pooblaščenca pri pripravi popolne vloge, pri čemer ne gre spregledati, da priložitev obeh dokumentov iz prve faze revizijskega postopka zahteva le minimalno, osnovno pozornost, ki ji lahko zadosti že povprečen človek in ne samo oseba s pravniškim državnim izpitom oziroma odvetnik. S tem pa se povečuje tudi odgovornost udeležencev za ekonomično vodenje postopka, ki mora biti pri izrednih pravnih sredstvih ustrezno večja.

16Glede na navedeno se kot neutemeljeno izkaže pritožbeno poudarjanje razlike med odvetnikom in univerzitetnim pravnikom z opravljenim pravniškim državnim izpitom kot pooblaščencema v postopku oziroma razlike v zastopanju v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi v upravnem sporu in v pravdnem postopku. Celo v slednjem odvetniško zastopanje ni potrebno, če ima stranka ali njen zakoniti zastopnik opravljen pravniški državni izpit (četrti odstavek 86. člen ZPP).

17V navedenem okviru se s takojšnjim zavrženjem nepopolne revizije vzpostavlja odgovornost revidentov za izvedbo postopka odločanja o izrednem pravnem sredstvu, ki lahko privede do posega v pravnomočno sodno odločbo. Ker ta zaradi pomena pravnomočno razsojene stvari in s tem povezanega načela varstva zaupanja v pravo ni v interesu nasprotne stranke, nadaljnjega omejevanja procesnih možnosti revidenta, da to doseže, ni mogoče opredeliti kot nerazumnega. Res Vrhovno sodišče v tem primeru ne bo doseglo ciljev iz 367.a člena ZPP, a ker pri tem ne gre za pritožničin osebni in neposredni interes, se nanj v utemeljitev pritožbe ne more sklicevati. Tako je z vidika njenega pravnega položaja tudi vprašanje, ali zakonska ureditev brez možnosti dopolnitve nepopolne revizije v zadostni meri omogoča uresničevanje javnega interesa, stvar primernosti te ureditve.

18Ker je po obrazloženem neutemeljen pritožbeni očitek o nerazumnem omejevanju pravice do sodnega varstva in pravnega sredstva ter o kršitvi 6. člena EKČP, Vrhovno sodišče tudi ni sledilo pritožničinemu predlogu, naj vloži zahtevo za oceno ustavnosti drugega odstavka 373. člena, prvega odstavka 375. člena in 383. člena v zvezi s 336. členom ZPP. Tako že iz ustaljene presoje Ustavnega sodišča izhaja, da v okviru pravice do sodnega varstva revizija kot izredno pravno sredstvo sama po sebi ni varovana, upoštevna je le prepoved postavljanja nerazumnih formalnih ovir, ki stranki pri urejenih možnostih dostopa do Vrhovnega sodišča ta dostop dejansko pretirano otežujejo.⁹ Kot pojasnjeno, je za pritožničino pravico do sodnega varstva pomembno, da ga je bila deležna po vsebini, saj je sodišče prve stopnje njeno tožbo meritorno obravnavalo in o njej odločilo s sodbo. S tem je dosegla tudi tisto, kar je bistvena vsebina pravice do pravnega sredstva po 25. členu Ustave, to je instančno obravnavanje upravne odločbe. Za uresničevanje pritožničine pravice do sodnega varstva v postopku izrednega pravnega sredstva pa je bistvena ugotovitev, ki temelji na razlogih v predhodnih točkah te obrazložitve, da ne dolžnost revidenta, da priskrbi potrebno procesno gradivo za nasprotno stranko, ne takojšnja sankcija v primeru neizpolnitve te obveznosti, ne pomenita nerazumne formalne ovire pri dostopu do Vrhovnega sodišča. Na to presojo ob upoštevanju pomena res iudicata ne more vplivati manjše število postopkov pred Vrhovnim sodiščem in s tem povezano pritožbeno stališče, da je bil pred novelo ZPP-E lahko le obseg obremenitve revizijskega sodišča razumen razlog za takojšnje zavrženje pomanjkljive revizije.

19Glede na navedeno in ker niso podani razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

¹ Prim. sklepe Vrhovnega sodišča II Ips 410/2010 z dne 14. 7. 2011 kot vodilni, II Ips 92/2013 z dne 26. 9. 2013, II Ips 234/2011 z dne 8. 3. 2012, II Ips 293/2011 z dne 19. 7. 2012, II Ips 225/2012 z dne 29. 8. 2013, III Ips 118/2014 z dne 11. 11. 2014, III Ips 20/2016 z dne 24. 2. 2016, II Ips 105/2016 z dne 14. 12. 2017 in drugi.
² Prim. sklepe Vrhovnega sodišča II Ips 171/2011 z dne 8. 9. 2011, VIII Ips 207/2018 z dne 4. 6. 2019, in I Up 103/2019 z dne 2. 4. 2019 (priložen ni bil predlog za dopustitev revizije).
³ V tem smislu sklepi Vrhovnega sodišča II Ips 410/2010 z dne 14. 7. 2011, II Ips 171/2011 z dne 8. 9. 2011 in II Ips 105/2016 z dne 14. 12. 2017.
⁴ Prim. II Ips 171/2011, II Ips 410/2010.
⁵ O tem vidiku upravnega spora Ustavno sodišče v odločbah U-I-98/07 z dne 12. 6. 2008, 13.-17. točka obrazložitve, in Up-2501/08 z dne 19. 2. 2009, 10. točka obrazložitve, v kateri je poudarilo, da ni v neskladju s pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave, kadar v sodnem sporu o zakonitosti upravne odločbe na prvi stopnji odloča Upravno sodišče in zoper njegovo odločbo ni pritožbe. Po svojih značilnostih opravlja spor o zakonitosti dokončnega upravnega akta, bodisi na Upravnem bodisi na Vrhovnem sodišču, funkcijo "drugega pravnega sredstva" iz 25. člena Ustave, saj se z njim glede na pooblastila sodišča v okviru sodnega nadzora zagotavlja instančna kontrola.
⁶ Ustava v 158. členu določa, da je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti v primerih in po postopku, določenih z zakonom.
⁷ Npr. sklep Ustavnega sodišča Up-121/00 z dne 18. 9. 2001.
⁸ Če tega ni v mejah svojih pravic (374. člen) storil že sodnik sodišča prve stopnje, mora prepozno, nepopolno ali nedovoljeno revizijo zavreči revizijsko sodišče (377. člen ZPP).
⁹ Ustavno sodišče je zavrnilo že več pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 373. člena ZPP (prim. sklepe U-I-89/12-4, Up-414/12-5 in U-I-60/12, Up-301/12, oba z dne 21. 9. 2012, in U-I-76/12, Up-375/12 z dne 30. 10. 2012. V U-I-162/15, Up-792/15 z dne 6. 4. 2016 pa je zavrnilo presojo ustavnosti 383. člena ZPP, kolikor napotuje na 336. člen ZPP.