VSRS Sodba X Ips 31/2018

Revizija se zavrne.

1Sodišče prve stopnje je s I. točko izreka sodbe tožbi ugodilo in na podlagi druge alineje prvega odstavka 33. člena Zakona o splošnem upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugotovilo, da je sklep Državne volilne komisije (v nadaljevanju DVK) oziroma toženke, št. 040-35/2014-621 z dne 31. 8. 2017, nezakonit, z II. točko izreka pa je odločilo o stroških postopka. Z navedenim sklepom je DVK v postopku imenovanja oziroma razrešitev članov volilnih komisij na podlagi 35. člena Zakona o volitvah v državni zbor (v nadaljevanju ZVDZ)¹ odločila: da se tožnica razreši dolžnosti predsednice volilne komisije III. volilne enote (1. točka izreka) in da tožnica opravlja funkcijo predsednice volilne komisije III. volilne enote do imenovanja novega predsednika (2. točka izreka).

2V obrazložitvi sodbe sodišče prve stopnje pojasnjuje, da zakon pred novelo ZVDZ-C vprašanja prenehanja funkcije sploh ni urejal. Pogoj za imenovanje predsednika okrajne volilne komisije je po 34. členu ZVDZ² status sodnika, zato trditev DVK glede dejanskega opravljanja sodniške službe ne vzdrži. Dejansko opravljanje sodniške službe ne predstavlja take kvalitete, ki bi bistveno prispevala k videzu nepristranskosti sodnika in je nivo strokovnosti ter neodvisnosti v zadostni meri zagotovljen že z izpolnjevanjem pogojev po Zakonu o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS) za opravljanje sodniške funkcije. Sodišče prve stopnje sicer dopušča možnost, da se pojem "prenehanje opravljanja dejavnosti" razume na način, kot ga razume DVK (torej začasno), vendar gre pri tem le za razlago in ne za uporabo zakonsko opredeljenega pojma. Meni pa, da preostala razloga za razrešitev po 35. členu ZVDZ, ki sta očitno trajne narave, kažeta na nasprotno, enako pa na pogoj trajnega prenehanja sodniške službe kažejo tudi pogoji za imenovanje predsednika volilne komisije, ki se ga imenuje izmed sodnikov. Pogoje za razrešitev in določbe, s katerimi se posega v obstoječ pravni položaj prizadetih oseb, je treba razlagati zožujoče in jih ni mogoče širiti na situacije, ki z zakonom niso izrecno zajete. S tem, ko je DVK upoštevala začasno dodelitev tožnice na delo na Vrhovno sodišče kot razlog za njeno predčasno razrešitev s položaja predsednice volilne komisije, zakon ni bil uporabljen pravilno.

3Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 111/2018-3 z dne 4. 7. 2018 revizijo dopustilo glede vprašanj: Ali je akt o razrešitvi predsednika volilne komisije, izdan na podlagi 35. člena ZVDZ, upravni akt v smislu določbe 2. člena ZUS-1? Ali je določbo "prenehanje opravljanja sodniške službe" iz 35. člena ZVDZ treba razlagati v smislu trajnega prenehanja sodniške službe iz 74., 77. in 78. člena ZSS oziroma ali je to določbo treba razlagati v smislu vsakršnega prenehanja "aktivnega" opravljanja sodniške službe, ki je tudi začasne narave?

4Na podlagi navedenega sklepa je toženka (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo, v kateri uveljavlja revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava. Poudarja, da ni upravni organ, temveč od oblasti neodvisni državni organ, ki skrbi za pravilnost in zakonitost izvedbe volilnih postopkov. V postopkih odločanja o imenovanju in razrešitvi z mesta predsednika nižjega volilnega organa ne odloča na podlagi pravil splošnega upravnega postopka. Opravljanje dolžnosti predsednika volilnega organa ni pravica posameznika, temveč le njegov privilegij, odločanje revidentke o imenovanju ali razrešitvi predsednika volilnega organa pa ni oblastveno odločanje v javnem interesu, utemeljeno na normi javnega prava. Sklicuje se na odločitve Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 348/2016, I Up 353/2016 in I Up 247/2017 in doda, da če pravica posameznika ni zasedba vodstvenega položaja v javnem sektorju, kjer se delo opravlja profesionalno, v delovnem razmerju, je lahko še toliko manj takšna pravica posameznika po zasedanju častne funkcije (prvi odstavek 26. člena ZVDZ), ki je izraz oblasti. Odločitev revidentke o imenovanju sodnika na mesto predsednika volilnega organa slednjemu ne daje novih (ustavnih) upravičenj. ZVDZ razloga za razrešitev ne veže na prenehanje sodniške funkcije, temveč na prenehanje opravljanja sodniške službe, z novelo ZVDZ-C pa je zakonodajalec omejil izvajanje predsedniške funkcije v volilnih komisijah na "aktivne" sodnike, torej sodnike, ki dejansko opravljajo sodniško službo. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje spremeni tako, da tožbo tožnice zoper odločbo revidentke zavrže, podrejeno pa zavrne.

5Tožnica v odgovoru na revizijo poudarja, da predstavlja izpodbijani sklep oblastveni, enostranski in posamični akt javnopravne narave, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, ki spreminja njen pravni položaj, zato ustreza vsebini upravnega akta. ZVDZ ne določa, da pogoje za predsednika volilne komisije volilne enote izpolnjuje le tisti sodnik, ki aktivno opravlja sodniško službo. Prenehanje opravljanja sodniške službe je vezano na status (funkcijo) sodnika, ne pa na sodnikovo dejansko aktivnost sojenja. Dodelitev tožnice na delo na Vrhovno sodišče v Službo za upravljanje projektov ne more vplivati na slabše izvajanje dolžnosti predsednice volilne komisije volilne enote, tožnica pa ima tudi v času dodelitve pravico uporabljati naziv sodnik.

6Revizija ni utemeljena.

7Vrhovno sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Glede na navedeno in ker revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 370. člena ZPP), je revizijsko sodišče v tej sodbi odgovarjalo samo na dopuščeno vprašanje, ni pa se opredelilo do ostalih, v reviziji izpostavljenih vidikov.

O pravni naravi akta o razrešitvi predsednice volilne komisije

8V obravnavani zadevi je DVK v postopku imenovanja oziroma razrešitev članov volilnih komisij izdala izpodbijani sklep na podlagi 35. člena ZVDZ, ki v drugem odstavku določa, da DVK pred potekom dobe, za katero je bil imenovan, razreši predsednika, namestnika predsednika, člana ali namestnika člana okrajne volilne komisije ali volilne komisije volilne enote, če to sam zahteva, če mu je prenehala volilna pravica ali če je prenehal opravljati sodniško službo. V nadaljevanju iste določbe je še navedeno, da lahko DVK pred potekom dobe, za katero je bil imenovan, razreši predsednika, namestnika predsednika, člana ali namestnika člana okrajne volilne komisije ali volilne komisije volilne enote zaradi nevestnega opravljanja funkcije ali če ni ravnal skladno z obveznimi navodili iz 2. točke prvega odstavka 37. člena tega zakona. Razrešitev člana ali namestnika člana okrajne volilne komisije ali volilne komisije volilne enote zaradi nevestnega opravljanja funkcije lahko predlaga tudi poslanska skupina ali politična stranka, ki ga je DVK predlagala v imenovanje.³ Ta člen je bil vnesen v zakonsko besedilo z novelo ZVDZ-C. Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da ZVDZ do tedaj instituta predčasnega prenehanja funkcije v DVK ni urejal, s sprejeto novelo pa se je to vprašanje uredilo.⁴ V obrazložitvi k 35. členu ZVDZ je navedeno (samo), da se med razrešitvene razloge dodajajo razlogi neizpolnjevanja pogojev za imenovanje v volilno komisijo.⁵

9Glede na zgoraj navedeno se najprej postavlja vprašanje, ali lahko DVK izdaja upravne akte in ali se lahko akt, ki ga izda DVK, izpodbija. DVK je volilni organ (1. točka prvega odstavka 23. člena ZVDZ), ki ga imenuje Državni zbor (32. člen ZVDZ). DVK izvršuje svoja oblastvena pooblastila in pristojnosti, ki jih podeljuje zakon (37. člen ZVDZ in drugi). Res je sicer DVK organ sui generis in ne upravni organ, vendar pa ima glede na navedeno vse značilnosti državnega organa oblasti, ki v formalnem smislu tudi lahko v okviru svojih pristojnosti izdaja upravne akte (1. člen ZUS-1).

10Glede tega je treba najprej poudariti, da gre pri izpodbijanem sklepu o razrešitvi tožnice z mesta predsednice volilne komisije za akt, ki ni izdan v zvezi s postopkom ali izvedbo volitev, temveč gre za akt, ki je namenjen organizaciji volilnih organov. Zato se Vrhovno sodišče v tej sodbi ne opredeljuje do tega, katere druge akte DVK je morda tudi mogoče šteti za upravne akte, zoper katere bi bil mogoč upravni spor že na podlagi ZUS-1. Ni namreč mogoče spregledati dejstva, da je zaradi varstva volilne pravice ZVDZ tudi zoper odločitve DVK uredil poseben postopek sodnega varstva (103. člen in nasl.).

11Nadaljnje vprašanje je, ali gre pri izpodbijanem sklepu DVK za upravni akt, ki ustreza definiciji iz 2. člena ZUS-1. Po tej določbi je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Kot izhaja iz teorije, se v pojem upravnega akta vključuje vse enostransko, oblastveno odločanje pristojnih organov pri izvrševanju upravne funkcije.⁶

12Po presoji Vrhovnega sodišča je izpodbijani sklep DVK javnopravni, enostranski in posamični akt. Po svoji naravi je oblastveni akt, saj spreminja pravni položaj določene osebe, ki je v razmerju do izdajatelja tega akta (toženke kot organa odločanja) v podrejenem položaju, DVK pa je pri sprejetju izpodbijanega sklepa izvrševala svoje zakonsko oblastveno pooblastilo (odločanje iure imperii) in ni sprejemala zgolj poslovne odločitve kot zasebnopravni subjekt (iure gestionis).

13Pristojnost DVK za imenovanje in razrešitev predsednika volilne komisije volilne enote je določil ZVDZ. Pri sprejemanju navedene odločitve gre za izvrševanje upravne funkcije, saj gre za oblikovanje volilnih organov in ne za akt, ki bi bil izdan v zvezi z izvedbo določenih volitev. Ureditev organizacije organov, ki izvajajo oblastvena pooblastila, in imenovanje njihovih članov pa je po svoji naravi upravna funkcija. V tem primeru je DVK s sprejetjem konkretnega in posamičnega akta (izpodbijanega sklepa o razrešitvi tožnice) izvrševala zakonsko določbo 35. člena ZVDZ. Izvrševanje oblastvenih pooblastil in pristojnosti na podlagi zakonov in drugih predpisov v razmerju do določenih fizičnih ali pravnih oseb v konkretnih in posamičnih primerih pa po svoji naravi sodi v okvir upravne funkcije.

14Ker je upravni akt le tisti javnopravni, enostranski in posamični akt, izdan v okviru upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pa je Vrhovno sodišče moralo odgovoriti na vprašanje, ali je bilo z izpodbijanim sklepom poseženo v tožničin pravno varovani položaj.

15Obstoj (javno)pravno varovanega interesa je treba ugotoviti v vsakem posameznem primeru razlage pravnih norm, torej v konkretnem primeru 35. člena ZVDZ. Ob odsotnosti izrecne zakonske določbe o obstoju pravice ali pravno varovane koristi določene osebe v javnopravnem razmerju, ta presoja izhaja iz namena posamezne norme, ki mora varovati (tudi) pravni interes določene osebe.⁷

16Zakonska ureditev razlogov za razrešitev funkcije predsednika volilne komisije volilne enote nedvomno služi varstvu javnega interesa. To velja tudi za ureditev 35. člena ZVDZ, saj je primarno v javnem interesu, da se s tega položaja razreši oseba v vseh primerih, ko za to nastopijo zakonsko predpisani razlogi, saj je s tem zagotovljena zakonita in pravilna sestava volilnih organov, ki izvajajo volitve. Po drugi strani pa sama odločitev zakonodajalca, da določi mandat članom volilnih komisij⁸ ter da predpiše zakonske razloge za njihovo predčasno razrešitev z navedenega položaja, kaže na to, da je mogoče navedene določbe razumeti kot omejitev (nezakonitega) poseganja v pridobljeni položaj predsednika volilne komisije. Na podlagi tega iz ZVDZ izhaja namen pravnega varstva interesa tiste osebe, ki je navedeni položaj pridobila, da ni predčasno razrešena mimo razlogov, ki jih je določil zakon v 35. členu ZVDZ. Res je sicer mogoče pritrditi revidentki, da imenovanje na navedeni položaj ni pravica določene osebe, temveč zgolj privilegij, vendar pa je od tega treba ločiti vprašanje razrešitve po pridobitvi tega položaja. Glede na konkretno zakonsko ureditev, ki določa časovno omejeni mandat, v katerega se lahko poseže le v zakonsko določenih primerih, obstaja torej subjektivno varovani pravni interes predsednika volilne komisije, da varuje tako pridobljeni položaj v primeru predčasne razrešitve, ki mu ga podeljuje ZVDZ. Iz tega pa izhaja tudi pravica do sodnega varstva navedenega pravnega interesa,⁹ ki z ZVDZ ni izključena.

17Glede na navedeno je Vrhovno sodišče presodilo, da je izpodbijani sklep upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 in da se posledično torej zagotavlja učinkovito sodno varstvo pravic in pravnih interesov tožnice v upravnem sporu.

Razlaga pojma "prenehanje opravljanja sodniške službe" iz 35. člena ZVDZ

18Iz dejanskega stanja, kot ga je ugotovilo sodišče prve stopnje in na katero je Vrhovno sodišče vezano (drugi odstavek 85. člena ZUS-1), izhaja, da je bila tožnica s sklepom DVK razrešena kot predsednica volilne komisije III. volilne enote pred iztekom mandata, in sicer zato, ker je bila začasno dodeljena na delo na Vrhovno sodišče in je v tem času oproščena opravljanja sodniške službe. Pri tem se sodišče prve stopnje očitno napačno sklicuje na tretji odstavek 71. c člena ZSS, ki se nanaša na sodnike, ki so dodeljeni na Ustavno sodišče Republike Slovenije, v center za izobraževanje v pravosodju ali na ministrstvo za pravosodje. V konkretnem primeru je namreč treba uporabiti prvi odstavek 71. c člena ZSS, ki med drugim določa, da je lahko sodnik, ki je dodeljen na Vrhovno sodišče, v celoti ali deloma oproščen opravljanja sodniške službe.

19Določba, da se predsednika volilne komisije predčasno razreši, "če je prenehal opravljati sodniško službo", ki je bila temelj sprejeti ureditvi (zgoraj, 8. točka obrazložitve), potrebuje svojo ustrezno razlago. Pri tem ni mogoče pritrditi stališču tožnice, da je navedeno treba enačiti s prenehanjem sodniške funkcije, saj je navedeno ločeno tudi v sistemski ureditvi ZSS. Če bi želel zakonodajalec vezati razlog za predčasno razrešitev na prenehanje opravljanja sodniške funkcije in ne sodniške službe, bi to moralo izhajati iz izrecne zakonske določbe.

20Prav tako tudi ni mogoče pritrditi sodišču prve stopnje, ki se je postavilo na stališče, da preostala dva razloga za razrešitev s položaja predsednika volilne komisije, ki ju vsebuje 35. člen ZVDZ in ki sta očitno trajne narave, kažeta na to, da je tudi v primeru razrešitvenega razloga prenehanja opravljanja sodniške službe mišljeno zgolj trajno prenehanje sodniške službe.¹⁰ Revidentka ima prav, da to ne izhaja niti iz jezikovne niti iz teleološke razlage navedene norme. Namen predčasne razrešitve predsednika, namestnika in članov volilne komisije je v tem, da se zagotovi neodvisno, zakonito in nemoteno opravljanje nalog tega volilnega organa. To velja tudi za videz njegove neodvisnosti in nepristranskosti, ki je pomemben vidik legitimnosti volilnih organov in samih volitev. Zato tudi drugi primeri, ko bi prišlo do posega v položaj predsednika volilne komisije kot sodnika (glej 32. do 34. člen ZVDZ), lahko pomenijo utemeljen razlog za njegovo razrešitev, če bi iz njihovih značilnosti izhajalo, da bi se s tem okrnil videz neodvisnosti in nepristranskosti take volilne komisije. Tako je mogoče pritrditi revidentki, da je predčasna razrešitev očitno mogoča in utemeljena tudi v primerih začasnega prenehanja opravljanja sodniške službe, če je sodnik izvoljen za poslanca državnega zbora, ministra in na druge funkcije iz 40. člena ZSS.¹¹

21Po drugi strani pa so utemeljeni tudi argumenti tožnice, da vsako kratkotrajno prenehanje opravljanja sodniške službe (npr. zaradi krajše bolezni) ne more pomeniti razloga za predčasno razrešitev s položaja predsednika volilne komisije. Zato se je treba opreti na zakonsko razlikovanje med različnimi primeri in izhajati iz njihovih značilnosti.

22V obravnavani zadevi je bila tožnica dodeljena na Vrhovno sodišče na podlagi odločitve Sodnega sveta skladno s 71. členom ter prvim odstavkom 71. c člena ZSS. Taka dodelitev lahko traja največ tri leta in se lahko ponovi s soglasjem dodeljenega sodnika (četrti odstavek 71. člena ZSS). Dodeljeni sodnik v tem primeru še nadalje opravlja svoje delo v okviru neodvisnih organov (sodišč in Sodnega sveta), kar ne pomeni, da bi bilo ob taki dodelitvi do take mere poseženo v njegovo položaj, da bi bila s tem dejansko postavljena pod vprašaj njegova neodvisnost pri opravljanju funkcije predsednika volilne komisije ali da bi bil s tem vzpostavljen razumen dvom v videz take neodvisnosti. V tem času je na tej pravni podlagi dodeljeni sodnik skladno z zakonom lahko "v celoti ali deloma oproščen opravljanja sodniške službe" (prvi odstavek 71. c člena ZSS). Iz navedene določbe torej izhaja, da v času take dodelitve že po jezikovni razlagi sodnik ne preneha z opravljanjem sodniške službe, temveč je lahko le začasno oproščen njenega opravljanja in da mu sicer gredo vse pravice in dolžnosti, ki izvirajo iz njegovega položaja kot sodnika.

23Zato tudi po presoji Vrhovnega sodišča začasne dodelitve sodnika na Vrhovno sodišče ter s tem možnosti, da je začasno (v celoti ali deloma) oproščen opravljanja sodniške službe, ni mogoče šteti za primer razloga za predčasno razrešitev iz drugega odstavka 35. člena ZVDZ v smislu, da je "prenehal opravljati sodniško službo".

24V konkretnem primeru torej okoliščina, da tožnica ne opravlja sodniške službe, temveč vodi Službo za upravljanje projektov na Vrhovnem sodišču, za kar je zahtevan pogoj biti sodnik,¹² po presoji Vrhovnega sodišča ne more predstavljati okoliščine, ki bi bila lahko razlog za predčasno razrešitev z mesta predsednice volilne komisije.

25Ker je torej po presoji Vrhovnega sodišča utemeljen temeljni tožničin tožbeni ugovor, da zakonodajalec z novelo ZVDZ-C ni omejil izvajanja predsedniške funkcije v volilni komisiji le na sodnike, ki dejansko opravljajo sodniško službo in je posledično razlaga in izpodbijana odločitev DVK napačna, je utemeljen tudi izpodbijani izrek sodbe sodišča prve stopnje, s katerim je bilo ugotovljeno, da je izpodbijani sklep DVK nezakonit.

26Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 92. člena ZUS-1 revizijo zavrnilo kot neutemeljeno.

Glasovanje

27Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ V času izdaje izpodbijanega sklepa veljavni 35. člen ZVDZ vsebuje enako zakonsko dikcijo kot sedaj veljavni 35. člen ZVDZ.
² Sodišče prve stopnje napačno obravnava pogoj za imenovanje predsednika okrajne volilne komisije, saj so v konkretni zadevi relevantni pogoji za imenovanje predsednika volilne komisije volilne enote po 33. členu ZVDZ.
³ Tretji odstavek 35. člena ZVDZ določa, da zoper odločitve DVK ni pritožbe, kar kaže po eni strani na to, da zakon ni predvidel notranje pritožbene poti, po drugi strani pa ta določba sama po sebi ne dopušča zaključka, da prizadetim posameznikom ni zagotovljeno sodno varstvo, niti tega ne zatrjuje revidentka.
⁴ Poročilo k Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v državni zbor (ZVDZ-C), skrajšani postopek, EPA 1806-VII, št. 004-03/17-1 z dne 13. 4. 2017, str. 4.
⁵ Prav tam, str. 5.
⁶ E. Kerševan v: E. Kerševan (ur.), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Založba GV, Ljubljana, 2019, str. 20.
⁷ To izhaja tudi iz ureditve upravnega spora, ki temelji na subjektivnem konceptu in pomeni, da je upravni spor dopusten samo, če stranka utemelji, da je z izpodbijanim aktom ali dejanjem poseženo v njen pravni položaj, pravico ali pravno korist. Prim. I Up 53/2013 z dne 18. 12. 2014.
⁸ Drugi odstavek 22. člena ZVDZ določa, da se volilne komisije imenujejo za štiri leta, volilni odbori pa za vsake volitve.
⁹ V tem smislu tudi sodba Vrhovnega sodišča X Ips 11/2018 z dne 14. 3. 2019.
¹⁰ Trajno prenehanje sodniške funkcije in sodniške službe opredeljuje 74. člen ZSS, ki v prvem odstavku taksativno določa, v katerih primerih sodniku preneha sodniška funkcija po zakonu, iz drugega odstavka pa med drugim izhaja, da preneha sodniku sodniška služba po zakonu z upokojitvijo.
¹¹ Ta določa: "Če je sodnik izvoljen za predsednika republike, poslanca državnega zbora, sodnika ustavnega sodišča, sodnika mednarodnega sodišča ali na drugo mednarodno pravosodno funkcijo, predsednika vlade, varuha človekovih pravic oziroma njegovega namestnika, imenovan za ministra ali državnega sekretarja, predsednika ali namestnika predsednika komisije za preprečevanje korupcije, mu sodniška funkcija ter vse pravice in dolžnosti iz sodniške službe mirujejo. Določba prvega odstavka tega člena se uporablja tudi, če je sodnik izvoljen za poslanca evropskega parlamenta, evropskega varuha človekovih pravic ali imenovan za člana Evropske komisije ali imenovan za evropskega glavnega tožilca.Določba prvega odstavka tega člena se uporablja tudi v primeru, če je sodnik napoten v mednarodno civilno misijo ali mednarodno organizacijo ali opravlja strokovne naloge na mednarodnem sodišču ali stalnem predstavništvu Republike Slovenije pri mednarodni organizaciji s področja človekovih pravic."
¹² Skladno s 6. členom Akta o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest Vrhovnega sodišča z dne 20. 4. 2018.