VSRS Sodba in sklep G 14/2010

Tožba se zavrne.

Tožeča stranka sama trpi stroške postopka v zvezi s tožbo.

Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Tožeča stranka sama trpi stroške postopka v zvezi z začasno odredbo.

Postopek opravljenega nadzora nad poslovanjem družbe P. d.o.o.

1Agencija za zavarovalni nadzor (v nadaljevanju Agencija) je s prvo uvodoma navedeno odločbo (priloga A2) začela postopek za odvzem dovoljenja zavarovalnemu zastopniku S. J. (v nadaljevanju tožniku) za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja, ker »v obdobju od dne 1.7.2009 do dne 1.11.2009 zavarovalcev pred in ob sklenitvi zavarovalnih pogodb, kjer je bil osebno prisoten, ni pisno seznanjal s podatki[,] zahtevanimi v drugem in tretjem odstavku 217. člena ZZavar«. Agencija je namreč ocenila, da je zaradi »ponavljajočih kršitev določb drugega in tretjega odstavka 217. člena ZZavar« podan »utemeljen sum, da je podan razlog iz tretje točke šestega odstavka 230. člena ZZavar za odvzem dovoljenja«.

2Agencija je z drugo uvodoma navedeno odločbo (priloga A3) po izpeljanem postopku tožniku odvzela dovoljenje za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja.

Postopek sodnega varstva pred Vrhovnim sodiščem Republike Slovenije (v nadaljevanju Vrhovnim sodiščem).

3Tožnik je s tožbo v upravnem sporu zahteval, da naslovno sodišče odpravi obe odločbi in zadevo vrne Agenciji v novo odločanje, in sicer »iz razloga bistvenih kršitev določb postopka, nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter zmotne uporabe materialnega prava«. Priglasil je tudi stroške postopka s tožbo.

4Agencija je v odgovoru na tožbo prerekala navedbe tožnika in predlagala zavrnitev njegove tožbe. Priglasila je stroške postopka (v primeru zamude z zakonsko določenimi zamudnimi obrestmi), ki pa jih ni opredeljeno navedla.

5Tožnik je naknadno predlagal izdajo začasne odredbe (da se »do pravnomočnega zaključka predmetnega upravnega spora … zadrži izvršitev in učinkovanje odločbe Agencije« o odvzemu dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja). Priglasil je tudi stroške postopka z začasno odredbo.

6Agencija na predlog za izdajo odložitvene začasne odredbe ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Dovoljenost tožbe proti odločbi o začetku postopka za odvzem dovoljenja.

7Proti odločbi, s katero je Agencija začela postopek za odvzem dovoljenja, ni posebnega sodnega varstva (drugi odstavek 282. člena ZZavar). Zato jo je tožnik (lahko) izpodbijal s tožbo v postopku sodnega varstva proti odločbi o odvzemu dovoljenja (četrti odstavek 282. člena ZZavar).

Tožba proti odločbi o začetku postopka za odvzem dovoljenja.

8Iz podatkov spisa izhaja, da je Agencija med vodenjem postopka nadzora nad poslovanjem družbe P. pridobila podatke za začetek postopka za odvzem dovoljenja tožniku za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja.

Neizločitev mag. M. Z. - pooblaščene uradne osebe.

9V postopku sodnega varstva se podredno in smiselno uporabljajo določbe Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1 (drugi odstavek 281. člena ZZavar)). Po 2. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1 pa se sme odločba Agencije izpodbijati zaradi bistvene kršitve določb postopka, ki je podana tudi, če je pri vodenju postopka pred izdajo odločbe Agencije sodelovala oseba, ki bi morala biti izločena - zaradi okoliščin, ki vzbujajo dvom o njeni nepristranosti (prvi odstavek 37. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP)) - pa je to vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve.

10Iz podatkov spisa Agencije in njenega sklepa 40105-934/10-33,27 z dne 28. 5. 2010 (priloga B1) izhaja, da je postopek pred izdajo odločbe o začetku postopka za odvzem dovoljenja vodila uradna oseba mag. M. Z. (in ne uradna oseba mag. B. R., ki je (očitno pomotoma) navedena na koncu odločbe). Postopek po izdaji odločbe o začetku postopka do izdaje odločbe o odvzemu dovoljenja pa je vodila uradna oseba mag. B. R. (in ne uradna oseba mag. M. Z., ki je (prav tako očitno pomotoma) navedena na koncu odločbe o odvzemu dovoljenja), kar izhaja iz navedenega sklepa Agencije.

11Zaradi navedene pomote (zamenjave uradnih oseb) je naslovno sodišče upoštevalo (preizkusilo) okoliščine, ki naj bi kazale na pristranost mag. M. Z., ki jih je tožnik navedel šele v tožbi proti odločbi o odvzemu dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja in ne že v svoji izjavi o razlogih za začetek postopka za odvzem dovoljenja (tretji odstavek 318. člena ZZavar).

12Mag. M. Z. je sicer pripravil (»sam napisal«) izjavo (glede usklajenosti poslovanja družbe P. z določbami ZZavar) za direktorja družbe G. J. (priloga A6), kar sicer ni v navadi, je pa očitno bilo dogovorjeno med njima, kot to izhaja iz njunega dopisovanja po elektronski pošti (priloga A6). Vendar pa zgolj zaradi takšnega ravnanja (zatrjevano zagotovilo, »da bo [A]gencija v postopku nadzora P. izrekla zgolj odredbo o odpravi kršitev« namreč ni z ničemer izkazano) po oceni naslovnega sodišča še ni mogoče z verjetnostjo zaključiti, da je podan (resen) dvom o subjektivni nepristranosti mag. M. Z. Iz opisanega ravnanja uradne osebe pa tudi ni razbrati njenega takšnega odnosa do tožnika ali same stvari, ki bi bil (v kontekstu zadeve) v nasprotju s standardi nepristranosti in bi vzbujal (razumen) dvom v tako imenovano objektivno nepristranost Agencije (ki se izraža zlasti v percepciji javnosti o neodvisnosti in nepristranosti Agencije kot sektorske regulatorke, ki izvaja nadzor nad izvajanjem določb ZZavar). Celoten potek postopka namreč ne kaže na to, da bi nad dejstvi, ugotovljenimi med vodenjem postopka, po katerih se je ravnala uradna oseba, in objektivnimi argumenti, upoštevanimi pri njenem odločanju, prevladale kakšne druge okoliščine. Poleg tega pa nestrinjanje tožnika z vodenjem postopka nadzora nad poslovanjem družbe P. samo po sebi še ni izločitveni razlog.

13Tožnik se je v tožbi skliceval tudi na zahtevo za izločitev uradne osebe, ki jo je dne 28. 4. 2010 (priloga A5) vložila družba P., ki pa ni stranka tega postopka (to je postopka odvzema dovoljenja tožniku za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja). Poleg tega pa je Agencija zahtevo družbe P. za izločitev mag. M. Z. kot neutemeljeno zavrnila (s sklepom40105-934/10-33,27 z dne 28. 5. 2010 (priloga B1)).

Kršitev pravice do izjave v postopku.

14Po 2. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1 se sme odločba Agencije izpodbijati tudi zaradi bistvene kršitve določb postopka, ki je vselej podana, če »stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe« (tretji odstavek 27. člena ZUS-1 v zvezi s tretjo točko drugega odstavka 237. člena ZUP).

15Tožnik je navedel, da mu »v postopku [nadzora nad poslovanjem družbe P., torej pred izdajo odločbe o začetku postopka za odvzem dovoljenja] ni bila dana možnost do izjave ……, saj ni bil vabljen na ustne obravnave[,] na katerih so se izvajali dokazi«. Ker naj ne bi bil vabljen niti na obravnavo dne 27. 11. 2009, na kateri je bila nato zaslišan (priloga A11), pa naj mu tudi ne bi bila zagotovljena »ustavna pravica do priprave obrambe«. Vendar naslovno sodišče odločbe o začetku postopka v tem pogledu ni preizkušalo, saj tožnik tega očitka ni podal v izjavi o razlogih za odvzem dovoljenja (tretji odstavek 318. člena ZZavar), čeprav se je (po opravljenih obravnavah in) pred izdajo odločbe o odvzemu dovoljenja imel možnost izjaviti o dejstvih in okoliščinah, zaradi katerih je Agencija začela postopek za odvzem dovoljenja (drugi odstavek 319. člena ZZavar). Navedeno velja tudi za očitek tožnika, da »se ni mogel izjasniti o ugotovitvah v zapisniku [o pregledu poslovanja družbe P.]«.

Opustitev obveznosti opozorila priči (po 183. in 185. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP)).

16Tožnik je navedel, da v postopku nadzora nad poslovanjem družbe P.(torej v postopku pred izdajo odločbe o začetku postopka za odvzem dovoljenja) ni bil opozorjen, »da lahko odreče odgovore na določena vprašanja«, konkretno »na vprašanje glede obvestil po 217. členu Zakona o zavarovalništvu«. Tožnik, ki je sodeloval z družbo P. (tretji odstavek v zvezi z drugim odstavkom 302. člena ZZavar), je namreč (dne 27. 11. 2009) v postopku nadzora nad poslovanjem družbe P. prisostvoval obravnavi, na kateri je dal ustna pojasnila o vprašanjih, pomembnih za nadzor (prvi odstavek 302. člena ZZavar). V tem postopku pa tožnik (za razliko od postopka odvzema dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja) ni bil udeležen kot stranka postopka, kot subjekt nadzora (prvi odstavek 295. člena ZZavar), niti kot uradna oseba, ki ne more biti priča (drugi odstavek 181. člena ZUP, ki se na podlagi drugega odstavka 266. člena ZZavar v postopku odločanja Agencije v posamičnih zadevah uporablja podredno in smiselno).

17Iz zapisnika o ustni obravnavi (priloga A11) ne izhaja, da bi bil tožnik (kot priča) poučen, kdaj mu ni treba pričati in na katera vprašanja lahko odreče pričanje (tretji odstavek 185. člena ZUP), vendar pa kršitev postopka pri pridobitvi podatkov, na podlagi katerih je Agencija začela postopek za odvzem dovoljenja, nima teže upoštevne postopkovne kršitve (iz 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1), saj tožnik zaradi nevarnosti (v izjavi o razlogih za začetek postopka) zatrjevane »občutne premoženjske škode«, ki naj bi nastala kot posledica »izgube dovoljenja za opravljanje posla zavarovalnega zastopnika« zaradi odgovora »na vprašanje glede obvestil po 217. členu ZZavar«, ne bi smel odreči odgovora na vprašanja o pravnih opravilih, pri katerih je sodeloval kot zastopnik stranke – subjekta nadzora (tretji odstavek 183. člena ZUP). Tožnik (zavarovalni zastopnik) je bil namreč kljub nevarnosti morebitne premoženjske škode dolžan izpovedati o dejanjih, ki jih je glede spornih razmerij, ki so bila predmet nadzora s strani Agencije, opravil kot zastopnik družbe P., s katero je sodeloval.

18Poleg tega pa kršitev ni »bistveno vplivala na zakonitost odločbe«, saj ne drži, da »se odločba [o začetku postopka za odvzem dovoljenja] v celoti sklicuje zgolj na zapisnik o zaslišanju tožeče stranke in na odgovore tožene stranke«. Iz odločbe o začetku postopka namreč izhaja, da »je Agencija v postopku pregleda poslovanja družbe P. pregledala 2.348 ponudb za življenjska zavarovanja v mesecih julij, avgust in september leta 2009 in v vsej zahtevani in predloženi pripadajoči dokumentaciji ni zasledila niti enega primera seznanitve s podatki[,] zahtevanimi po 217. členu ZZavar v pisni obliki« (zadnji odstavek obrazložitve na 2. strani); ter da »je iz Spiska ponudb za sklenitev življenjskih zavarovanj za mesece julij, avgust in september leta 2009, na katerih je podpisan S. J., ……. razvidno, da je Zavarovalni zastopnik v pregledovanem obdobju (od 1.7.2009 do 31.9.2009) podpisan kar v 208 primerih ponudb za sklenitev življenjskih zavarovanj (oziroma ob upoštevanju tudi obdobja pred 1.7.2009 in obdobja od 31.9.2009 do 1.11.2009 še v številnih drugih primerih)« (drugi odstavek obrazložitve na 3. strani). Agencija je namreč glede na navedeno po oceni naslovnega sodišča tudi brez zaslišanja tožnika imela zadostno podlago za zakonit začetek postopka in odvzem dovoljenja.

»Neverjetna enakost izpovedi prič, ki so bile zaslišane na ustnih obravnavah.«

19»Neverjetna enakost izpovedi prič, ki so bile [v postopku ugotavljanja kršitve 217. člena ZZavar] zaslišane na ustnih obravnavah«, nima teže upoštevne postopkovne kršitve, saj je po naravi zadeve možno (kot je to v odgovoru na tožbo pojasnila Agencija), da imajo enaki odgovori zavarovalnih zastopnikov na isto, enostavno vprašanje enako vsebino.

Upravičeni predlagatelji za odvzem dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja.

20Po prvem stavku osmega odstavka 230. člena ZZavar lahko predlog za odvzem dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja da Združenje zavarovalnih agencij, zavarovalnica, delodajalec ali Slovensko zavarovalno združenje, vendar pa navedeno ne pomeni, da Agencija ne more začeti postopka za odvzem dovoljenja po uradni dolžnosti. Agencija namreč opravlja nadzor s spremljanjem, zbiranjem in preverjanjem poročil zavarovalnic in drugih oseb (1. točka 299. člena ZZavar) ter z opravljanjem pregledov poslovanja (2. točka 299. člena ZZavar), pri čemer lahko ukrepe nadzora (med katere sodi tudi odvzem dovoljenja) izreče po uradni dolžnosti (prvi odstavek 307. člena ZZavar). Navedeno zakonsko določbo je zato treba razumeti tako, da lahko Agencija začne postopek za odvzem dovoljenja zavarovalnemu zastopniku za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja tudi brez predloga (upravičenega predlagatelja).

Pomanjkanje »določnega opisa posameznega dejanja, ki naj bi predstavljalo kršitev«.

21Tožnik je zatrjeval, da izreka odločbe o začetku postopka in odločbe o odvzemu dovoljenja ne vsebujeta »določnega opisa posameznega dejanja, ki naj bi predstavljalo kršitev«. Vendar ta očitek ni utemeljen, saj je izrek odločbe o začetku postopka skladen s 1. točko tretjega odstavka 317. člena ZZavar (vsebuje določen opis dejanj in okoliščin, ki so bile razlog za začetek postopka), izrek odločbe o odvzemu dovoljenja pa s 3. točko prvega odstavka 321. člena ZZavar (vsebuje določen opis dejanj in okoliščin, ki so bile razlog za odvzem dovoljenja). Ugotovljena kršitev (v najmanj 208 primerih – glej 18. točko predmetne obrazložitve) je namreč opisana tako (določno), da v izreku opisana dejanja in okoliščine omogočajo njihovo subsumpcijo pod abstraktni dejanski stan prekršene pravne norme.

Ponavljajoča se kršitev drugega in tretjega odstavka 217. člena ZZavar (v zvezi s 3. točko šestega odstavka in sedmim odstavkom 230. člena ZZavar).

22ZZavar določa, da lahko Agencija odvzame dovoljenje za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja, če zavarovalni zastopnik ponavljajoče krši določbe iz njegovega 217. člena (3. točka šestega odstavka 230. člena), v obravnavani zadevi določbi drugega in tretjega odstavka 217. člena (o obveznosti zavarovalnega zastopnika, da zavarovalce pisno seznani z določenimi informacijami), pri čemer se šteje, da gre za ponavljajočo kršitev, če jo zavarovalni zastopnik ponovno stori vsaj enkrat v petih letih po storitvi istovrstne kršitve (sedmi odstavek 230. člena).

23Naslovno sodišče pritrjuje pravilnosti razumevanja pojma »ponavljajoče kršitve« s strani Agencije, saj istovrstne kršitve, storjene v obdobju štirih mesecev (od 1. 7. 2009 do 1. 11. 2009), ustrezajo dejanskemu stanu iz navedene zakonske norme. Da ne gre zgolj za naključje, namreč kaže vzorec ravnanja tožnika v daljšem časovnem obdobju. Ponavljanje kršitev v časovnem obdobju štirih mesecev (v najmanj 208 primerih – glej 18. točko predmetne obrazložitve) očitno ni posledica (enega samega) napačnega razmisleka tožnika, temveč njegovega sistematičnega ravnanja.

Tožba proti odločbi o odvzemu dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja.

Kršitev drugega odstavka 319. člena ZZavar.

24Tožnik je navedel, da »je tožena stranka pri odločanju [o odvzemu dovoljenja] uporabila tudi listine, ki jih odločbi o začetku postopka ni priložila kot dokaz, niti jih ni kot dokaz navedla«. Vendar pa ni (konkretno) navedel, za katere listine naj bi šlo. Zato naslovno sodišče odločbe o odvzemu dovoljenja v tem pogledu ni preizkušalo

Neodgovor na očitek o »neverjetni enakosti izpovedi prič, ki so bile zaslišane na ustnih obravnavah«.

25Tožnik je navedel, da Agencija ni odgovorila na ta očitek, ki je bil podan v njegovi izjavi o razlogih za začetek postopka. Vendar pa očitek ni utemeljen, saj Agenciji ni treba odgovoriti na navedbe, ki niso bistvenega pomena za odločitev. Sicer pa je njen odgovor razviden iz konteksta celotne obrazložitve odločbe o odvzemu dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja.

Neupoštevanje predloženih dokazov.

26Tožnik je navedel, da je Agencija »pavšalno in neobrazloženo diskvalificirala pisne izjave točno določenih oseb«. Vendar pa naslovno sodišče soglaša z oceno Agencije o dokazni vrednosti s strani tožnika predloženih pisnih izjav. Izjave zaslišanih zavarovalnih zastopnikov (o kršitvi 217. člena ZZavar), pridobljene v postopku nadzora nad poslovanjem družbe P., imajo namreč večjo dokazno moč, kot s strani tožnika (pred izdajo odločbe o odvzemu dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja) predložene »naknadne, neoverjene« pisne izjave posameznikov, neznanega datuma.

Neopredelitev do dokaznih predlogov tožnika.

27Končno je tožnik navedel, da se »tožena stranka sploh ni opredelila do dokaznih predlogov tožeče stranke«. Vendar pa ni (konkretno) navedel, za katere predlagane dokaze naj bi šlo. Zato naslovno sodišče odločbe o odvzemu dovoljenja v tem pogledu ni preizkušalo.

Odločitev o tožbi.

28S tem je naslovno sodišče izrecno odgovorile na tožbene navedbe, ki so bile bistvenega pomena na odločitev. V svojem odgovoru ni ponavljalo pravilnih razlogov Agencije iz odločbe o odvzemu dovoljenja, s katerimi je odgovorila na izjavo tožnika o razlogih za začetek postopka. Odgovor na ostale tožbene navedbe pa je razviden iz konteksta celotne obrazložitve predmetne odločbe.

29Ker tožba po vsem naveden ni utemeljena, jo je Vrhovno sodišče na podlagi 63. člena ZUS-1 zavrnilo (1. točka izreka).

30Ker tožnik s tožbo ni uspel, na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 sam trpi stroške postopka v zvezi s tožbo (2. točka izreka).

Predlog za izdajo začasne odredbe ni več dovoljen.

31Sodišče lahko na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda (prvi stavek drugega odstavka 32. člena ZUS-1). To, zaradi podredne in smiselne uporabe določb ZUS-1 v postopku sodnega varstva, pomeni da bi lahko do izdaje pravnomočne odločbe v postopku sodnega varstva zadržalo izvršitev odločbe o odvzemu dovoljenja tožniku za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja.

32Ker pa je naslovno sodišče že odločilo o zakonitosti izpodbijanih odločb (tako tudi odločbe o odvzemu dovoljenja), tožnik nima več pravnega interesa za izdajo predlagane začasne odredbe.

Odločitev o začasni odredbi.

33Zato je Vrhovno sodišče predlog tožnika za izdajo odložitvene začasne odredbe kot nedovoljen zavrglo (3. točka izreka).

34Ker tožnik s predlogom ni uspel, sam trpi stroške postopka v zvezi z začasno odredbo (4. točka izreka).