VSRS Sklep I Up 74/2019

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožena stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožničino tožbo, s katero je ta zahtevala, naj sodišče s sodbo ugotovi, da je tožnica od 1. septembra 2016 organizacijska oblika povezovanja v Študentski organizaciji Slovenije (v nadaljevanju ŠOS), kar mora ŠOS (to je tožena stranka) upoštevati pri delitvi finančnih sredstev.

2V obrazložitvi sklepa se sodišče prve stopnje sklicuje na 2. člen ZUS-1, ter na Zakon o skupnosti študentov (v nadaljevanju ZSkuS), Študentsko ustavo (v nadaljevanju ŠU-3) in na Pravilnik o ustanavljanju novih organizacijskih oblik ŠOS (v nadaljevanju Pravilnik). Navaja, da je tožena stranka (ŠOS) nosilka javnih pooblastil (2. člen ZSkuS), vendar se v upravnem sporu lahko izpodbijajo le tisti akti, ki jih je izdala pri izvrševanju teh pooblastil. Postopki ustanavljanja novih organizacijskih oblik ŠOS, ki so glede na 4. člen ZSkuS in 69. člen ŠU-3 v avtonomiji ŠOS, pa ne predstavljajo oblastnega odločanja nosilca javnega pooblastila s področja zadev, ki so mu dane v izvrševanje z javnim pooblastilom. Dodaja, da gre v predmetni zadevi zgolj za odločanje o medsebojnem razmerju dveh pravnih oseb, te odločitve pa se v upravnem sporu ne morejo izpodbijati. Razhajanje tožeče in tožene stranke o tem, ali je tožena stranka pravna oseba zasebnega ali javnega prava, pa za odločitev v obravnavani zadevi ni relevantno. Glede dveh razširitev tožbenega zahtevka, vloženih tekom postopka, navaja, da sta neupoštevni in se pri tem sklicuje na 39. člen ZUS-1. Pojasni še, da glavne obravnave ni izvedlo, saj izvedba dokazov na drugačno odločitev ne bi vplivala.

3Zoper navedeni sklep vlaga pritožbo tožnica (v nadaljevanju pritožnica). Navaja, da je sodba (pravilno: sklep) nezakonita in uveljavlja vse pritožbene razloge. Poudarja, da je sodišče prve stopnje kršilo določbe postopka in njene ustavne pravice iz 22., 23. in 24. člena Ustave, ker ni izvedlo glavne obravnave. S tem ji, kot ustavnemu pritožniku, ni omogočilo, da predstavi svoja stališča. Ker ni zaslišalo prič in izvedlo predlaganih dokazov, je ostalo dejansko stanje nepopolno oziroma zmotno ugotovljeno, posledično pa je sodišče napačno uporabilo materialno pravo, ko je zaključilo, da spor ne spada v njegovo pristojnost. Navaja, da gre v obravnavani zadevi za javnopravni spor, od rešitve katerega je odvisen njen javnopravni status, njeno proračunsko financiranje in javnopravni položaj študentov, ki so njeni člani. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in odpravi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje, ali samo izvede javno ustno obravnavo in odloči o stvari sami.

4Toženka v odgovoru na pritožbo navaja, da predstavitev pravnih stališč na glavni obravnavi ne more nadomestiti trditvene podlage tožbe ter, da je odločanje na seji, glede na to, da je sodišče tožbo zavrglo, skladno z 59. člen ZUS-1. Pritožbene navedbe o javnopravni naravi spora pa so pavšalne in neobrazložene. Predlaga zavrnitev pritožbe in zahteva povračilo stroškov odgovora na pritožbo.

K I. točki izreka

5Pritožba ni utemeljena.

6Sodišče prve stopnje je odločitev o zavrženju tožbe oprlo na 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče tožbo zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

7Pritožnica je s tožbo zahtevala, da sodišče odloči v tako imenovanem sporu polne jurisdikcije in ji prizna pravno subjektiviteto študentske organizacije, kot organizacijske oblike povezovanja v ŠOS, po ZSkuS. Navedla je, da je pred vložitvijo tožbe tak ugotovitveni zahtevek posredovala tudi toženi stranki (to je ŠOS), in ker ji ta ni potrdila, da je del tožene stranke, je vložila tožbo.

8ZUS-1 v prvem odstavku 33. člena določa, da se s tožbo v upravnem sporu lahko zahteva: odprava upravnega akta (izpodbojna tožba), ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba), izdaja oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka) in sprememba upravnega akta (tožba v sporu polne jurisdikcije). S tožbo zaradi molka organa lahko tožnik zahteva ne le izdajo akta, ampak tudi, da sodišče samo meritorno odloči v upravni zadevi (drugi odstavek 65. člena ZUS-1). To pa je s tožbo zahtevala tudi pritožnica. Vendar pa je tako tožbo v upravnem sporu dopustno vložiti le, če se neaktivnost organa nanaša na izdajo upravnega akta in če so izpolnjene nadaljnje procesne predpostavke, določene v 28. členu ZUS-1.

9Upravni akti so opredeljeni v drugem odstavku 2. člena ZUS-1. To so upravne odločbe in drugi javno pravni, enostranski, oblastveni posamični akti, izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerimi je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Značilnost upravnih aktov glede na navedeno določbo ZUS-1 je, da so izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije in da vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje takega akta. Pojem upravne zadeve opredeljuje 2. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki določa, da je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek), pri čemer se šteje, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo, oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (drugi odstavek istega člena).

10Temeljni predpis, ki ureja položaj, delovanje in dejavnost samoupravne skupnosti študentov Slovenije (ŠOS) je ZSkuS. Ta opredeljuje organizacijske oblike ŠOS, določa vsebino temeljnega akta, pooblastila in dejavnosti ŠOS in način financiranja. V 3. členu tako določa, da je ŠOS pravna oseba s pravicami in odgovornostmi, ki jih določata zakon in njen temeljni akt (drugi odstavek), da so organizacijske oblike povezovanja v ŠOS študentske organizacije visokošolskih zavodov, študentske organizacije lokalnih skupnosti in interesne oblike povezovanja študentov (tretji odstavek). Določa tudi, da se način ustanovitve in delovanje teh organizacijskih oblik uredi s temeljnim aktom ŠOS (8. alineja 4. člena ZSkuS).

11Temeljni akt ŠOS je študentska ustava. Za ta spor je relevantna v času vložitve zahteve in tožbe veljavna Študentska ustava iz leta 2015 z oznako ŠU-3 (Uradni list RS, št. 32/2015 in 14/2018). Ta med drugim določa, da se v ŠOS združujejo študentske organizacije univerz, študentske organizacije visokošolskih zavodov in višjih strokovnih šol, društva, ki po Študentski ustavi štejejo za študentske organizacije lokalnih skupnosti ter interesne oblike združevanja študentov (4. člen) in da se ustanavljanje organizacijskih oblik ŠOS uredi s posebnim aktom (69. člen). Ta akt je Pravilnik o ustanavljanju novih organizacijskih oblik Študentske organizacije Slovenije (kot že navedeno Pravilnik), ki določa način in postopek ustanavljanja organizacijskih oblik ŠOS ter naloge in pristojnosti Nadzorne komisije ŠOS v teh postopkih.

12Pravno subjektiviteto študentske organizacije kot organizacijske oblike ŠOS, kar s tožbo zahteva pritožnica, je torej glede na določbe ZSkuS in ŠU-3 mogoče pridobiti le na način in po postopku, ki ga za ustanovitev študentske organizacije določa Pravilnik, to je interni akt ŠOS. Iz Pravilnika izhaja, da mora pobudo za ustanovitev študentske organizacije podati 50 odstotkov študentov univerze, visokošolskega zavoda oziroma višje strokovne šole.¹ Pobuda se vloži pri Nadzorni komisiji ŠOS, ki je dolžna s sklepom začeti postopek izvedbe volitev v predstavniško telo po določbah ŠU3 in Pravilnika, če je pobuda popolna.² Po izvedbi volitev predstavniško telo sprejme temeljni akt. Vpis v register organizacijskih oblik ŠOS pa se izvede na podlagi potrdila Nadzorne komisije, da so izpolnjeni pogoji glede izvedbe in udeležbe na volitvah, glede konstituiranja predstavniškega organa in sprejema temeljnega akta.³

13Iz opisane ureditve tako izhaja, da ŠOS sama določa pravila ustanavljanja svojih organizacijskih oblik, da je torej ustanavljanje organizacijskih oblik ŠOS izraz njene avtonomije. Poleg tega v nobenem od relevantnih predpisov ni določeno, da se postopki ustanavljanja organizacijskih oblik ŠOS vodijo kot upravni postopki ali da se v teh postopkih izdajo upravne odločbe. Gre za interna pravila in interni postopek, ki so ga v internih aktih določili študenti sami. Zato odločanje o tem, ali je pritožnica organizacijska oblika ŠOS, ni upravna zadeva v smislu prvega odstavka 2. člena ZUP, saj ne gre za odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava.

14Obravnavanega spora tudi ni mogoče opredeliti kot javnopravni spor v smislu tretjega odstavka 7. člena ZUS-1,⁴ kar v pritožbi smiselno uveljavlja pritožnica. Čeprav tožena stranka opravlja tudi zadeve, ki so ji dane z javnim pooblastilom (2. člen ZSkuS) in je tudi Vrhovno sodišče v svojih odločbah že pojasnilo, da so ŠOS in njene organizacijske oblike povezovanja druge osebe javnega prava,⁵ je treba pritrditi sodišču prve stopnje, da postopek ustanavljanja organizacijskih oblik ŠOS ni uresničevanje javnega pooblastila. Zato v obravnavani zadevi ne gre za spor javnopravne narave, ampak, kot že navedeno, za spor glede uporabe internih, notranjih pravil. Zato odločanje o pritožničini zahtevi tudi ne predstavlja druge javnopravne zadeve v smislu 4. člena ZUP.⁶

15Ker torej odločanje o priznanju oziroma ugotovitvi statusa organizacijske oblike ŠOS ni upravna zadeva, saj pri tem ne gre za odločanje o pravici s področja upravnega prava in tudi ne za javnopravno zadevo v smislu 4. člena ZUP oziroma za javnopravni spor po tretjem odstavku 7. člena ZUS-1, pritožnica ne more uveljavljati molka organa in na tej podlagi zahtevati odločitve v sporu polne jurisdikcije in tudi ne izdaje akta.

16Glede na navedeno je pravilna ugotovitev sodišča prva stopnje, da procesne predpostavke za vložitev tožbe v upravnem sporu v obravnavani zadevi niso izpolnjene, zato je pravilna in zakonita tudi njegova odločitev, da tožbo zavrže.

17Sodišče prve stopnje je tožbo zavrglo in je ni vsebinsko presojalo, torej ni ugotavljalo dejanskega stanja in s tem povezanih materialno pravnih vprašanj. Pritožnici je tudi pravilno pojasnilo, da vprašanje pravnega statusa tožene stranke, kot osebe javnega ali zasebnega prava, v tej zadevi ni relevantno in na tej podlagi tudi pravilno zavrnilo pritožničin predlog za izvedbo glavne obravnave. Pritožnica je namreč, kot sama navaja, s predlaganim zaslišanjem prič želela dokazati, da je tožena stranka oseba javnega prava, kar za odločitev v tej zadevi niti ni pomembno. Ob tem pa tak dokazni predlog oziroma dokaz niti ni primeren, saj gre pri presoji statusa tožene stranke za pravno vprašanje in s tem za razlago in uporabo prava. Neutemeljen je zato tudi njen sicer pavšalni ugovor o kršitvi ustavnih pravic zaradi neizvedbe glavne obravnave.

18Ker torej pritožbene navedbe niso utemeljene, podani pa niso niti razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in izpodbijani sklep potrdilo.

K II. točki izreka

19Tožena stranka je v odgovoru na pritožbo zahtevala in priglasila tudi stroške, vendar po presoji Vrhovnega sodišča njene navedbe niso prispevale k odločitvi. Zato je Vrhovno sodišče odločilo, da tožena stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 155. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

¹ Prvi odstavek 6. člena oziroma prvi odstavek 14. člena Pravilnika.
² Četrti odstavek 7. člena oziroma četrti odstavek 15. člena Pravilnika.
³ 12. oziroma 20. člen Pravilnika.
⁴ ZUS-1 v tretjem odstavku 7. člena določa, da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o javnopravnih sporih med državo in lokalnimi skupnostmi, med lokalnimi skupnostmi ter o sporih med njimi in nosilci javnih pooblastil, če zakon tako določa, ali če ni z ustavo ali zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo.
⁵ Tako npr. odločbe Vrhovnega sodišča I Up 71/2006 z dne 3. 2. 2006 in X Ips 318/2010 z dne 6. 7. 2011.
⁶ Ta določa, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, kolikor ta področja niso urejena s posebnim zakonom.