UPRS Sodba in sklep I U 2689/2017-8

I. Tožba se v delu zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka v obliki zapisa na koncu zapisnika gradbenega inšpektorja št. 06122-1809/2017-1 z dne 4. 5. 2017, zavrže.

II. V preostalem se tožba zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Novo mesto (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je s sklepom, št. 06121-814/2017-6 (39278) z dne 24. 8. 2017 (v nadaljevanju prvostopenjski sklep), tožnikovo zahtevo za priznanje statusa stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku, vodenim pod št. 06122-1809/2017, zavrgel (1. točka izreka) in ugotovil, da z izdajo tega sklepa niso nastali posebni stroški (2. točka izreka). Na podlagi tožnikove pritožbe zoper prvostopenjski sklep je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z odločbo, št. 0612-194/2017/2 z dne 2. 11. 2017 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), odpravilo 1. točko izreka prvostopenjskega sklepa in jo nadomestilo z novo 1. točko tako, da je tožnikov predlog za obnovo inšpekcijskega postopka, ki se je končal z uradnim zaznamkom na koncu zapisnika o inšpekcijskem ogledu, št. 06122-1809/2017-1 z dne 4. 5. 2017, zavrglo (1. točka izreka) in v ostalem delu pritožbo zavrnilo (2. točka izreka) ter odločilo, da se zahteva za povrnitev stroškov postopka zavrne.

2V obrazložitvi je drugostopenjski organ navedel, da je tožnik pri prvostopenjskem organu vložil predlog z dne 2. 8. 2017 za priznanje položaja stranke v inšpekcijskem postopku, vodenim pod opr. št. 06122-1809/2017. Prvostopenjski organ je presodil, da je treba predlog za vstop v postopek, ki je bil podan potem, ko je bil inšpekcijski postopek že končan, obravnavati kot predlog za obnovo postopka po 9. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ker pa se predmetni inšpekcijski postopek ni zaključil z odločbo, temveč s sklepom o ustavitvi postopka v obliki zapisa na koncu zapisnika o inšpekcijskem ogledu, obnova postopka glede na 260. člen ZUP ni dovoljena. Tako tudi sklepa Vrhovnega sodišča RS X Ips 209/2015 in X Ips 40/2016. Prvostopenjski organ pa je po presoji drugostopenjskega organa napačno odločil, da se tožnikova zahteva za priznanje statusa stranskega udeleženca zavrže, zato je navedeno ustrezno popravil tako, da je tožnikov predlog za obnovo predmetnega inšpekcijskega postopka zavrgel. Ker je predlog za obnovo postopka nedopusten in ga je treba že iz tega razloga zavreči, preverjanje njegove pravočasnosti in presojanje tožnikovega pravnega interesa ni bilo potrebno.

3Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da je 29. 3. 2017 pri prvostopenjskem organu podal prijavo neskladne gradnje stanovanjske hiše, last A.A., na naslovu ..., ker naj bi po njegovem mnenju delno stala na njegovi parceli št. 1059, k.o. ..., za kar ni dal soglasja. Ker obvestila o ukrepanju gradbenega inšpektorja ni prejel, je 9. 8. 2017 vložil vlogo in prijavo stranske udeležbe v inšpekcijskem postopku. Prvostopenjski organ je njegovo vlogo napačno zavrgel, saj bi moral zahtevo za priznanje statusa stranskega udeleženca vsebinsko presojati. Obnova postopka je namreč zoper sklep o ustavitvi postopka, glede na odločbo Ustavnega sodišča RS, št. Up-2411/2006-12 z dne 22. 5. 2008, mogoča. Zato bi moral organ vlogo obravnavati kot predlog za obnovo inšpekcijskega postopka in preizkusiti, ali so podani vsi pogoji za obnovo. Ker tega ni storil, sta tako prvostopenjski sklep kot izpodbijana odločba nezakonita. Nezakonit je tudi sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka, saj gre za vsebinsko odločitev o sami stvari, ki temelji na ugotovitvi, da obravnavana gradnja ni nelegalna, kar pa v tem primeru ne drži. Ne strinja se tudi s stališči Vrhovnega sodišča RS, zavzetimi v sklepih X Ips 209/2015 in X Ips 40/2016, in se sklicuje na nekaj sodne prakse Upravnega sodišča RS. Meni, da mu neutemeljeno ni bila dana možnost udeležbe v inšpekcijskem postopku, saj je že v prijavi navajal ključna dejstva in priložil dokazila, ki utemeljujejo njegovo pravico do stranske udeležbe. Dodaja, da kolikor zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka predlog za obnovo res ni možen, naj se ta tožba šteje kot tožba na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj je bilo z dejanji organov poseženo v njegove človekove pravice. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo, prvostopenjski sklep in sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4Toženka je sodišču dostavila upravni spis, ki se nanaša na obravnavano zadevo, na tožbo pa ni odgovorila.

K točki I. izreka:

5Tožba v delu zoper izpodbijani sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka v obliki zapisa na koncu zapisnika gradbenega inšpektorja, št. 06122-1809/2017 z dne 4. 5. 2017, ni dovoljena.

6Sodišče mora v skladu s 36. členom ZUS-1 preveriti, ali so za meritorno obravnavo tožbe podane procesne predpostavke, določene v 1. do 8. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, na katere mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka. V 3. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče tožbo s sklepom zavrže, če tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka.

7Pravno relevantno vprašanje za odločitev v tem delu tožbe je, ali je imel tožnik v postopku izdaje sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka v obliki zapisa na koncu zapisnika gradbenega inšpektorja, št. 06122-1809/2017-1 z dne 4. 5. 2017, status stranskega udeleženca. Po prvem odstavku 17. člena ZUS-1 je v upravnem sporu tožnik namreč samo tista oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Zato je od rešitve navedenega vprašanja odvisno, ali tožnik izkazuje procesno legitimacijo za vložitev tožbe v delu zoper sklep o ustavitvi predmetnega inšpekcijskega postopka.¹

8Po četrtem odstavku 24. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) ima položaj stranke v inšpekcijskem postopku samo zavezanec (42. člen ZUP) kot pasivna stranka; vlagatelj pobude, prijave, sporočila ali druge vloge pa nima položaja stranke oziroma stranskega udeleženca. V skladu z navedeno zakonsko določbo tako tisti, ki vloži prijavo, na tej podlagi ne pridobi položaja stranskega udeleženca, lahko pa položaj stranskega udeleženca v postopku pridobi, če izkaže, da je oseba, katere pravne koristi so z ukrepanjem inšpekcijskega organa prizadete (43. člen ZUP). Prizadetost v pravnih koristih pa mora v postopku izkazati in inšpektor jo mora v posameznem postopku, da bi tak status formalno, z izdajo sklepa, priznal, ugotoviti.²

9Kot izhaja iz podatkov upravnega spisa, tožnik v konkretnem upravnem postopku inšpekcijskega nadzora ni imel položaja stranskega udeleženca. Iz upravnega spisa namreč ne izhaja, da bi bil tožniku z upravnim aktom formalno priznan status stranskega udeleženca, niti iz spisnih podatkov ne izhaja, da bi tožnik zahtevo za udeležbo v postopku (kot stranski udeleženec) med samim tekom inšpekcijskega postopka (torej pred njegovim končanjem) sploh vložil. Tudi sam tožnik ni izkazal, da bi mu bil v predhodnem upravnem postopku inšpekcijskega nadzora priznan status stranskega udeleženca. Iz izpodbijane odločbe in podatkov spisa pa je še razvidno, da je bil tožnik z dopisom, št. 06121-814/2017-2(39278) z dne 22. 5. 2017, pisno obveščen o ustavitvi inšpekcijskega postopka, vendar ne kot stranka oziroma stranski udeleženec tega inšpekcijskega postopka, temveč na podlagi in v skladu s prvim odstavkom 24. člena ZIN.

10Kolikor se tožnik sklicuje na svojo prijavo na zapisnik z dne 29. 3. 2017 in s tem na uveljavljanje udeležbe v predmetnem inšpekcijskem postopku, sodišče pojasnjuje, da zgolj na podlagi prijave tožnik ni mogel pridobiti nobenih procesnih jamstev za sodelovanje v tem postopku in s tem tudi ne statusa stranskega udeleženca (četrti odstavek 24. člena ZIN). Podati bi moral zahtevo za vstop v postopek, saj mu sicer inšpekcijski organ ni dolžan zagotavljati položaja stranskega udeleženca in s tem povezanih procesnih upravičenj. Pravni interes stranskega udeleženca pa se lahko pokaže šele po uvedbi inšpekcijskega postopka in samo, dokler ta postopek po volji stranke ali po uradni dolžnosti zaradi varstva javnega interesa še traja. Ker je inšpekcijski postopek začet, ko je v ta namen opravljeno kakršnokoli procesno dejanje, usmerjeno v razjasnitev dejanskega stanja, to dejanje pa v tem primeru predstavlja inšpekcijski pregled in zaslišanje stranke na kraju samem dne 4. 5. 2017 (zapisnik, št. 06122-1809/2017-1 z dne 4. 5. 2017), se tožnik na svojo prijavo na zapisnik z dne 29. 3. 2017, tudi če bi v njej uveljavljal vstop v postopek, ne more sklicevati kot na pravočasno zahtevo za vstop v postopek. Enako se kot na pravočasno vloženo prijavo stranske udeležbe ne more sklicevati niti na svojo vlogo z dne 2. 8. 2017, saj jo je podal po tem, ko je bil inšpekcijski postopek že ustavljen (4. 5. 2017), torej prepozno, in je zato organ ni bil dolžan vsebinsko obravnavati kot zahtevo za priznanje statusa stranskega udeleženca, kot pojasnjeno v nadaljevanju.³

11Ker torej v postopku izdaje izpodbijanega sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka v obliki zapisa na koncu zapisnika gradbenega inšpektorja, št. 06122-1809/2017 z dne 4. 5. 2017, tožnik ni imel položaja stranskega udeleženca, nima procesne legitimacije za sprožitev upravnega spora zoper v tem postopku izdan sklep o ustavitvi postopka. Glede na to je sodišče tožbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v delu zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka v obliki zapisa na koncu zapisnika gradbenega inšpektorja, št. 06122-1809/2017 z dne 4. 5. 2017, moralo kot nedovoljeno zavreči.

12Ker je sodišče tožbo v tem delu zavrglo že iz procesnega razloga, se do ostalih tožbenih navedb v zvezi s tem delom izpodbijanega sklepa ni opredeljevalo, saj na odločitev sodišča (tj. zavrženje tožbe) to ne bi moglo imeti nobenega vpliva.

K točki II. izreka:

13V preostalem delu tožba ni utemeljena.

14V obravnavani zadevi je sporna odločitev drugostopenjskega organa, s katero je kot nedovoljen zavrgel tožnikov predlog za obnovo inšpekcijskega postopka, ki se je končal z uradnim zaznamkom na koncu zapisnika o inšpekcijskem ogledu, št. 06122-1809/2017-1 z dne 4. 5. 2017. Bistveno sporno vprašanje je, ali je zoper sklep, s katerim je pristojni gradbeni inšpektor ustavil postopek inšpekcijskega nadzora, dovoljena obnova postopka.

15Na podlagi 260. člena ZUP se lahko postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva (odločba, dokončna v upravnem postopku) obnovi iz razlogov, opredeljenih v 1. do 10. točki navedenega člena ZUP. Iz 260. člena ZUP tako jasno izhaja, da je obnova upravnega postopka mogoča samo zoper dokončno odločbo, obnove zoper sklep pa ni mogoče dovoliti. Obnova je namreč izredno pravno sredstvo, ki je namenjena spremembi dokončno oziroma pravnomočno urejenih upravnopravnih razmerij, pri katerih pravic ali pravnih interesov strank (oziroma javnega interesa) ni mogoče varovati v novem upravnem postopku oziroma v drugem sodnem postopku.⁴

16Kot že povedano v prejšnjih točkah obrazložitve, je bil predmetni inšpekcijski postopek ustavljen s sklepom v obliki zapisa o ustavitvi postopka na koncu zapisnika gradbenega inšpektorja, št. 06122-1809/2017-1 z dne 4. 5. 2017. Tožnik je nato z vlogo z dne 2. 8. 2017, ki jo je prvostopenjski organ prejel 10. 8. 2017, zahteval status stranskega udeleženca v tem postopku. Ta tožnikova zahteva pa je bila, glede na dejstvo, da se je inšpekcijski postopek s sklepom o ustavitvi končal 4. 5. 2017, vložena prepozna. Če namreč hoče v postopek vstopiti oseba, ki se postopka dotlej ni udeleževala, mora v ta namen na organ nasloviti zahtevo za vstop v postopek. Oseba lahko zahteva vstop v postopek kot stranka ali stranski udeleženec kadarkoli med postopkom (142. člen ZUP). Če se postopek zaključi z ustavitvijo postopka, ker uradna oseba presodi, da ni več javnega interesa za njegovo nadaljevanje, preneha tudi potreba po varstvu pravnega interesa stranskega udeleženca, saj do upravne odločbe, ki bi morebiti posegla v njegov položaj, sploh ne bo prišlo. Stranski udeleženec pa s svojo voljo upravnega postopka ne more ne začeti ne nadaljevati. Zahteva za vstop v inšpekcijski postopek, ki jo je tožnik podal po ustavitvi predmetnega postopka, je bila torej vložena prepozno, da bi jo organ bil dolžan vsebinsko obravnavati. Glede na to jo je drugostopenjski organ pravilno obravnaval kot predlog za obnovo postopka.⁵

17Predmetni inšpekcijski postopek je bil torej končan s sklepom o ustavitvi postopka. Ta sklep pa ni odločba v smislu ZUP, saj se z njim ne odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, še posebej pa ne zgolj pobudnika (prijavitelja) takega postopka. Tak sklep namreč po zakonski ureditvi ZUP (135. člen) in ZIN (28. člen) temelji na oceni uradne osebe, da nadaljevanje inšpekcijskega postopka, ki se začne in vodi v javnem interesu, prav zaradi odsotnosti tega javnega interesa ni potrebno. Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Zato v skladu z zakonsko ureditvijo ne more dobiti učinka materialne dokončnosti in pravnomočnosti. Ker torej obnove postopka zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka v obliki zapisa na koncu zapisnika gradbenega inšpektorja, št. 06122-1809/2017 z dne 4. 5. 2017, ni mogoče dovoliti, je drugostopenjski organ tožnikov predlog za obnovo predmetnega inšpekcijskega postopka pravilno zavrgel. Zato se tudi ni bilo treba ukvarjati z vprašanji pravočasnosti vloženega predloga za obnovo postopka in tožnikovega pravnega interesa za vstop v postopek, saj gre glede na povedano za vprašanja, ki so v tem primeru za pravilno odločitev nebistvena in pravno nerelevantna.⁶

18Sodišče dodaja, da tožnik, kot prej obrazloženo, niti ni (pravočasno) zahteval priznanja položaja stranskega udeleženca in s tem posledično zaradi svoje neaktivnosti ni izposloval sklepa o nepriznanju stranske udeležbe, ki bi ga lahko izpodbijal v upravnem sporu (drugi odstavek 17. člena ZUS-1). Zato njegovo sklicevanje na odločbo Ustavnega sodišča RS, št. Up-2411/06-12 z dne 22. 5. 2008, in na 4. člen ZUS-1 ni utemeljeno, saj bi v takem primeru imel zoper sklep o zavrnitvi pravice do udeležbe v postopku možnost sodnega varstva v upravnem sporu. Poleg tega je v tem primeru inšpektor s procesnim sklepom ustavil postopek, ker je ocenil, da ni javnega interesa za njegovo vodenje oziroma nadaljevanje, s tem aktom pa ni bilo odločeno o zahtevi (ali interesu) stranke ali stranskega udeleženca. Zato tudi pobudnik inšpekcijskega postopka oziroma morebitni stranski udeleženec z odločitvijo inšpektorja o ustavitvi postopka ne more biti prizadet v svojem pravnem položaju, kar pomeni, da so tudi vprašanja uveljavljanja ustavne pravice stranke do udeležbe v tako zaključenem postopku za odločitev v predmetni zadevi nebistvena.⁷

19V zvezi s tožnikovim nestrinjanjem s stališči Vrhovnega sodišča RS in sklicevanjem na nekatere (starejše) sodne odločbe naslovnega sodišča pa sodišče pojasnjuje, da se sodna praksa spreminja, pri čemer pa je prav Vrhovno sodišče kot precedenčno sodišče še posebej poklicano k njenemu razvoju. Tako oblikovani novejši upravnosodni praksi pa zaradi pravne varnosti in enakosti obravnavanja pred sodišči sledi tudi to sodišče, saj je samovoljen odstop od sodne prakse prepovedan (glej na primer že omenjeno sodbo tega sodišča, I U 945/2017-13 z dne 10. 4. 2018).

20Ker je glede na obrazloženo izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče tožbo v tem delu na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Sodišče še pripominja, da je bil tožnikov predlog naperjen tudi zoper 1. točko izreka prvostopenjskega sklepa, ki pa je bila odpravljena in nadomeščena z odločbo drugostopenjskega organa. Sodišče zato posebej o tem delu tožbenega predloga ni odločalo. Odločitev v 2. točki izreka izpodbijanega prvostopenjskega sklepa, s katero je prvostopenjski organ odločil, da z izdajo tega sklepa niso nastali posebni stroški, pa med strankama niti ni sporna, saj ji tožnik ne ugovarja oziroma temu konkretizirano ne oporeka, zato je sodišče tožbo tudi v tem delu na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

21Sodišče je v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, brez glavne obravnave, ker je presodilo predlagane listine spisa že v okviru presoje zakonitosti in pravilnosti izpodbijanih aktov, enako pa je storilo tudi glede predlagane sodne prakse, vključno s prakso Ustavnega sodišča RS. Kot pa je sodišče obrazložilo v tej sodni odločbi, je bila bistvena pravilna uporaba prava. Zato sodišče tudi ni izvedlo predlaganega dokaza zaslišanja tožnika, saj ob upoštevanju, kar naj bi tožnik izpovedal (glede neskladne gradnje A.A.), to ne sodi med dejansko stanje, ki je pravno relevantno v tej zadevi. Torej gre za nerelevanten dokaz.

K točki III. izreka:

22Ker je v obravnavani zadevi tožba zavrnjena oziroma zavržena, na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 trpita vsaka stranka svoje stroške postopka.

¹ Tako že ustaljena upravnosodna praksa Vrhovnega sodišča RS - glej npr. sklep I Up 125/2015 z dne 27. 8. 2015 in drugi.
² Tako Ustavno sodišče RS v odločbi Up-257/03 z dne 2. 10. 2003, Vrhovno sodišče RS v sodbi I Up 595/2004 z dne 21. 9. 2005.
³ Glej sodbo tega sodišča I U 945/2017-13 z dne 10. 4. 2018 (evidenčni stavek ter 10. in 11. točko obrazložitve).
⁴ Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016 (10. točka obrazložitve) in v sklepu X Ips 40/2016 z dne 23. 11. 2016 (9. točka obrazložitve).
⁵ Tako tudi naslovno sodišče v sodbi I U 945/2017-13 z dne 10. 4. 2018.
⁶ Tako Vrhovno sodišče RS v sklepih X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016 in X Ips 40/2016 z dne 23. 11. 2016.
⁷ Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016 (11. točka obrazložitve).